STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
M. POIARESE MADURA
přednesené dne 1. února 2006(1)
Věc C‑94/04
Federico Cipolla
proti
Rosarii Portolese, vdané Fazari
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Corte d’appello di Torino (Itálie)]
Věc C‑202/04
Stefano Macrino,
Claudia Capodarte
proti
Robertu Melonimu
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Tribunale di Roma (Itálie)]
„Článek 81 ES – Státní opatření – Vnitrostátní režimy týkající se odměn advokátů – Stanovení profesních tarifů – Volný pohyb služeb“
1. Ve věci Arduino(2) zkoumal Soudní dvůr italskou právní úpravu v oblasti stanovení odměn advokátů z hlediska článků 10 ES a 81 ES. V návaznosti na tento rozsudek se dva italské soudy tážou Soudního dvora na soulad této právní úpravy s pravidly hospodářské soutěže a se zásadou volného pohybu služeb.
I – Skutkový stav, právní rámec a předběžné otázky
2. Ve věci C‑94/04 položil Corte d’appello di Torino (Itálie) Soudnímu dvoru dne 4. února a 5. května 2004 v rámci sporu mezi advokátem F. Cipollou a jeho klientkou R. Portolese, který se týkal úhrady jeho odměn, otázku ohledně slučitelnosti vnitrostátní právní úpravy, kterou se stanoví advokátní tarify, s články 10 ES, 49 ES a 81 ES. V březnu roku 1991 se R. Portolese obrátila na advokáta F. Cipollu za účelem obdržení platby náhrady za naléhavé zabrání jejích pozemků, o němž rozhodla obec Moncalieri. Na schůzce žádal F. Cipolla svou klientku, aby mu uhradila zálohu za jeho odborné služby ve výši 1 850 000 ITL, a tato částka mu byla vyplacena. V rámci svého zmocnění podal F. Cipolla proti uvedené obci žalobu k Tribunale di Torino. Následně bylo mezi touto obcí a vlastníky uzavřeno narovnání bez účasti advokáta. R. Portolese tak převedla svůj pozemek obci na základě notářského zápisu ze dne 27. října 1993.
3. Ve vyúčtování odměn ze dne 18. května 1995 požadoval F. Cipolla po své klientce úhradu celkové částky 4 125 400 ITL (2 130,38 eur) po odečtení zaplacené zálohy. R. Portolese tuto částku zpochybnila před Tribunale di Torino, který rozsudkem z 12.‑20. června 2003 konstatoval zaplacení částky 1 850 000 ITL a zamítl ostatní žádosti F. Cipolly. F. Cipolla podal proti tomuto rozhodnutí odvolání ke Corte d’appello di Torino, přičemž se dovolával použití advokátního tarifu, tak jak vyplýval z rozhodnutí Consiglio nazionale forense (Národní rada advokátní komory, dále jen „CNF“) ze dne 30. března 1990, který byl schválen ministerským nařízením č. 392 ze dne 24. listopadu 1990 (dále jen „ministerské nařízení z roku 1990“). Podle F. Cipolly si advokát a jeho klient nemohou sjednat odměnu odlišnou od tohoto tarifu, který se musí závazně použít.
4. V Itálii upravuje povolání advokáta královské nařízení č. 1578 ze dne 27. listopadu 1933(3), převzaté do zákona č. 36 ze dne 22. ledna 1934(4), ve znění pozdějších změn (dále jen „legislativní nařízení“). Podle této právní úpravy, a zejména článku 57 tohoto legislativního nařízení jsou kritéria sloužící k určení odměn a náhrad, které přísluší advokátům a „procuratori“ v civilní, trestní a mimosoudní oblasti, stanovena každé dva roky rozhodnutím CNF. Tento advokátní tarif je pak schválen ministrem spravedlnosti, který si předtím vyžádá stanovisko Comitato interministeriale dei prezzi (Meziministerský cenový výbor) a Consiglio di Stato (Státní rada)(5). Článek 58 legislativního nařízení stanoví, že kritéria uvedená v jeho článku 57 jsou stanovena ve vztahu k hodnotě sporů a stupni orgánu, který o nich rozhoduje, jakož i v oblasti trestněprávní ve vztahu k délce řízení. Pro každý akt nebo řadu aktů je stanovena minimální a maximální odměna.
5. Podle článku 24 zákona č. 794 ze dne 13. června 1942, který v Itálii upravuje povolání advokáta, „není možné odchýlit se […] od minimálních a maximálních odměn za advokátní úkony. V opačném případě je dohoda neplatná“. V judikatuře byla tato zásada vyložena značně široce. Předkládající soud si klade otázku, zda je tento zákaz odchýlit se od odměn stanovených v advokátním tarifu, tak jak jej vykládá judikatura, v souladu s právem Společenství. Podle něj se totiž Soudní dvůr ve výše uvedeném rozsudku Arduino vyslovil pouze ke způsobu vytváření tarifu, a nikoli k tomuto konkrétnímu bodu.
6. Corte d’appello di Torino proto položil Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Použije se zásada hospodářské soutěže podle práva Společenství, uvedená v článcích 10 ES, 81 ES a 82 ES, rovněž na nabídku právních služeb?
2) Znamená uvedená zásada možnost stran dohodnout si mezi sebou odměnu advokáta se závazným účinkem, či nikoliv?
3) V každém případě, je uvedená zásada překážkou absolutnímu zákazu odchýlit se od odměn advokátů, či nikoliv?
4) Použije se zásada volného pohybu služeb, uvedená v článcích 10 ES a 49 ES, rovněž na nabídku právních služeb?
5) V případě kladné odpovědi, je uvedená zásada slučitelná se zásadou absolutního zákazu odchýlit se od odměn advokátů, či nikoliv?“
7. Současně s tím ve věci C‑202/04 položil také Tribunale di Roma (Itálie) Soudnímu dvoru otázku ohledně slučitelnosti jiné stránky téže právní úpravy s články 10 ES a 81 ES. Skutkový stav sporu v původním řízení je následující. S. Macrino a C. Capodarte jsou ve sporu s R. Melonim, jejich advokátem, který po nich žádá úhradu odměn, s jejichž výší oni nesouhlasí. R. Meloni se proti nim domohl vydání platebního rozkazu ohledně mimosoudních úkonů týkajících se otázek autorského práva. Výše odměn byla stanovena na základě zákonného tarifu platného pro tento druh úkonů. Podle uvedených klientů se úkony jejich advokáta omezovaly na zaslání jednoho standardního vytýkacího dopisu a na krátkou výměnu korespondence s advokátem protistrany, takže požadované odměny jsou v porovnání s poskytnutými službami nepřiměřené.
8. Tarify použitelné na danou situaci byly stanoveny rozhodnutím CNF ze dne 12. června 1993, pozměněném dne 29. září 1994 a schváleném ministerským nařízením č. 585 ze dne 5. října 1994 (dále jen „ministerské nařízení z roku 1994“)(6). Advokátní tarif zahrnuje tři kategorie úkonů: odměny za úkony v soudním řízení v civilních a správních věcech, odměny za úkony v soudním řízení v trestních věcech a odměny za mimosoudní úkony. Podle předkládajícího soudu se výše uvedený rozsudek Arduino týkal pouze úkonů v soudním řízení a Soudní dvůr v něm nerozhodoval o možnosti italského zákonodárce stanovit odměny za mimosoudní úkony.
9. Tribunale di Roma proto položil Soudnímu dvoru následující otázku:
„Brání články 5 a 85 Smlouvy o ES (nyní články 10 ES a 81 ES) členskému státu přijmout právní nebo správní opatření, které schvaluje, na základě návrhu vypracovaného advokátní komorou, tarif, který stanoví minimální a maximální odměny pro členy profesní komory za služby poskytnuté v souvislosti s činnostmi (tzv. ,mimosoudní činnosti‘), které nejsou vyhrazeny členům advokátní komory, ale mohou být vykonávány kýmkoliv?“
10. Dne 25. října 2005 se konalo jednání, na němž byli zastoupeni R. Meloni, italská a německá vláda, jakož i Komise Evropských společenství.
11. Před provedením analýzy meritorní stránky otázek položených předkládajícími soudy je třeba posoudit jejich přípustnost, kterou zpochybnili F. Cipolla a německá vláda ve věci C‑94/04 a R. Meloni a italská vláda ve věci C‑202/04.
II – Přípustnost předběžných otázek
12. Podle F. Cipolly jsou otázky položené Corte d’appello di Torino nepřípustné jednak z toho důvodu, že nejsou relevantní pro vyřešení sporu v původním řízení, a jednak z důvodu jejich hypotetické povahy.
13. F. Cipolla ve své první námitce tvrdí, na rozdíl od toho, co je uvedeno v předkládacím rozhodnutí, že použitelné vnitrostátní právo nevyžaduje od vnitrostátního soudu, aby posoudil existenci a oprávněnost dohody mezi advokátem a jeho klientkou. O neexistenci dohody mezi osobou vykonávající povolání advokáta a klientkou, jakož i o tom, že zaplacená částka musí být kvalifikována jako záloha na odměňované úkony, bylo podle žalobce v původním řízení pravomocně rozhodnuto, protože tyto body nebyly zpochybněny před odvolacím soudem.
14. Z ustálené judikatury vyplývá, že relevance předběžné otázky musí být nejprve zjištěna předkládajícím soudem(7). Soudní dvůr může určitou otázku prohlásit za nepřípustnou z tohoto důvodu pouze tehdy, postrádá-li zjevně relevanci nebo neexistuje-li žádný vztah mezi položenou otázkou a předmětem sporu.
15. Otázka, zda první částka zaplacená klientkou jejímu advokátovi představuje celkovou úhradu za služby, které jí byly poskytnuty, má naopak ve věci v původním řízení vliv na výsledek sporu, protože na odpovědi na tuto otázku závisí, zda dohoda o odměně uzavřená mezi advokátem a jeho klientem může převážit nad advokátním tarifem.
16. F. Cipolla zadruhé poukazuje na hypotetickou povahu položené otázky. Podle něj platnost dohody uzavřené mezi advokátem a jeho klientem by bylo třeba posoudit jen tehdy, pokud by bylo prokázáno, že taková dohoda existuje, což se však nestalo. Proto lze dle jeho názoru otázky položené Corte d’appello di Turino postavit na roveň žádosti o poradní stanovisko.
17. Je pravdou, že úkolem Soudního dvora není podávat obecná stanoviska k teoretickým problémům(8). Cílem sporu v původním řízení je však určit, zda mohou být odměny stanoveny dohodou stran, nebo pouze na základě advokátního tarifu. Vzhledem k tomu, že otázka položená předkládajícím soudem se vztahuje k tomuto bodu, nemůže být kvalifikována jako hypotetická.
18. Jelikož bylo konstatováno, že otázka položená uvedeným soudem nemá hypotetickou povahu, nepřísluší Soudnímu dvoru, aby se vyslovoval k vnitrostátním procesním pravidlům použitelným na spor.
19. Poslední námitka byla vyjádřena Komisí a německou vládou, které ve svých písemných vyjádřeních k věci Cipolla uvádějí, že skutkové okolnosti situace dotčené v původním řízení neobsahují přeshraniční prvek. Stejnou poznámku lze učinit i k věci Macrino a Capodarte. V rámci čistě vnitrostátní situace si lze a priori klást otázku, zda je použitelný článek 49 ES, jehož účelem je zabránit omezením volného pohybu služeb z jednoho členského státu do jiného, a tedy zda je přípustná otázka položená vnitrostátním soudem. Na otázku týkající se volného pohybu zboží však Soudní dvůr v bodě 23 rozsudku Guimont(9) odpověděl, že nelze mít za to, že žádaný výklad práva Společenství není pro vnitrostátní soud nezbytný, i když jsou dotčené skutkové okolnosti čistě vnitrostátní, neboť „taková odpověď by mu mohla být užitečná v případě, že by jeho vnitrostátní právo ukládalo v takovém řízení, jako je řízení v projednávané věci, aby byla tuzemskému výrobci poskytnuta stejná práva jako práva, která výrobce z jiného členského státu vyvozuje z práva Společenství v téže situaci“. Na tuto judikaturu navázal rozsudek Anomar a další(10), kde se otázky položené vnitrostátním soudem týkaly také volného pohybu služeb. Ačkoli otázky Corte d’appello di Torino byly předloženy v rámci sporu, který neobsahuje žádný přeshraniční prvek, vnitrostátní soud se mohl právem domnívat, že odpověď by byla užitečná, pokud by mu italské právo ukládalo, aby vztáhl i na italské občany ty výhody, které právo Společenství uděluje občanům jiných členských států(11). Krom toho působnost práva hospodářské soutěže, na kterou poukázal předkládající soud, je velmi široká, protože se může vztahovat na veškeré omezení hospodářské soutěže ovlivňující obchod mezi členskými státy. Advokátní tarif, který je předmětem otázky, by měl být též zkoumán z hlediska článku 49 ES, a to i když skutkové okolnosti popisované uvedeným soudem jsou čistě vnitrostátní situací, neboť tento tarif může mít účinky na volný pohyb služeb tím, že zvýhodní poskytování právních služeb tuzemského původu(12).
20. Za současného stavu judikatury tedy nic nenasvědčuje tomu, že by vznesené námitky mohly zpochybnit přípustnost otázek položených Corte d’appello di Torino.
21. R. Meloni a italská vláda se ve věci Macrino a Capodarte také dovolávají nepřípustnosti otázky položené Tribunale di Roma.
22. V prvé řadě namítají, že otázka položená předkládajícím soudem je nepřípustná, protože není nezbytná pro vyřešení sporu v původním řízení. Bez dohody uzavřené mezi stranami ohledně výše odměn advokáta by musel uvedený soud na základě článku 2233 italského občanského zákoníku (Codice civile) stanovit jejich výši, aniž by byl vázán advokátním tarifem(13). Jak se však uvádí v předkládacím rozhodnutí, probíhající spor se týká odměny za služby poskytnuté R. Melonim, pro niž se R. Meloni domohl vydání platebního rozkazu na základě advokátního tarifu stanoveného pro mimosoudní úkony a jejíž výši jeho klienti zpochybňují. Ukazuje se tedy, že otázka, zda je advokátní tarif pro mimosoudní úkony legální z hlediska práva Společenství, má k uvedenému sporu vztah.
23. Italská vláda krom toho zpochybňuje relevanci otázky položené předkládajícím soudem, neboť nedochází k žádnému jednání narušujícímu hospodářskou soutěž, a to ani při vypracování tarifu, jak to bylo zjištěno ve výše uvedeném rozsudku Arduino, ani z důvodu chování hospodářských subjektů. V tomto ohledu je třeba připomenout, že v rámci postupu spolupráce mezi vnitrostátním soudem a soudem Společenství zavedeném v řízení o předběžné otázce určuje relevanci položené otázky z hlediska skutkových okolností a právního rámce probíhajícího sporu vnitrostátní soud(14), takže námitka italské vlády musí být odmítnuta.
24. R. Meloni dále uvádí, že vnitrostátní soud neuvedl přesné důvody, které jej vedly k tomu, aby si kladl otázky ohledně výkladu práva Společenství. Tento argument není přesvědčivý, protože předkládací rozhodnutí naopak důkladně upřesňuje, za jakých podmínek je výklad práva Společenství užitečný pro řešení sporu v původním řízení.
25. Za těchto podmínek se ukazuje, že žádný z argumentů předložených R. Melonim nebo italskou vládou nedokazuje, že by otázka položená ve věci Macrino a Capodarte byla nepřípustná.
III – Analýza
26. První tři otázky položené ve věci Cipolla a otázka položená ve věci Macrino a Capodarte směřují všechny k vymezení působnosti výše uvedeného rozsudku Arduino. Výklad tohoto rozsudku je nezbytný pro zodpovězení otázek ohledně jeho případných mezí, pokud jde jednak o zahrnutí mimosoudních úkonů, a jednak o zákaz pro advokáty a jejich klienty uzavírat dohody odchylující se od tarifu.
27. V tomto ohledu Komise ve věci Macrino a Capodarte výslovně žádá Soudní dvůr, aby přehodnotil svou ustálenou judikaturu, pokud jde o použití článků 10 ES, 81 ES a 82 ES, a aby zejména učinil obrat ve vztahu k výše uvedenému rozsudku Arduino.
28. Soudní dvůr se vždy projevoval zdrženlivě, jednalo-li se o obrat ve výkladu práva obsaženém v dřívějších rozsudcích. Aniž by stanovil, zda tyto rozsudky mají povahu právních precedentů, Soudní dvůr vždy přistupoval s vážností k ustálenému směru judikatury. Autoritu, již Soudní dvůr přiznal rozsudkům, které v minulosti vydal, lze chápat tak, že pramení z nutnosti zaručit takové hodnoty, jakými jsou soudržnost, jednota a právní jistota, které jsou vlastní každému právnímu systému. Tyto hodnoty jsou o to důležitější v systému decentralizovaného uplatňování práva, jakým je právní řád Společenství. Skutečnost, že v rozsudku Cilfit a další bylo uznáno, že povinnost předložit žádost o rozhodnutí o předběžné otázce zaniká, jestliže položená otázka již byla předmětem výkladu Soudního dvora(15), a možnost Soudního dvora upravená v čl. 104 odst. 3 jeho jednacího řádu, aby vydal usnesení, pokud se „předběžná otázka shoduje s otázkou, o níž již Soudní dvůr rozhodl“, je možno chápat pouze z pohledu výkladové autority přiznané Soudnímu dvoru do budoucna(16). I když Soudní dvůr není svými vlastními rozsudky formálně vázán, vážností, s jakou k nim přistupuje, tak uznává význam stálosti své judikatury pro svou výkladovou autoritu a přispívá k zachovávání jednoty, soudržnosti a právní jistoty v rámci právního řádu Společenství.
29. Je pravdou, že stálost není a neměla by být absolutní hodnotou. Soudní dvůr též uznal význam přizpůsobování své judikatury, tak aby byly zohledněny změny, k nimž došlo v jiných oblastech právního řádu nebo v sociálním kontextu, v němž se normy uplatňují. Soudní dvůr navíc připustil, že jakmile nastanou nové skutečnosti, může to být důvodem pro přizpůsobení nebo dokonce přehodnocení jeho judikatury. Soudní dvůr nicméně v minulosti přistupoval jen zdrženlivě k tak zásadnímu obratu oproti svým dřívějším rozsudkům, jaký žádá Komise v projednávaném případě(17).
30. S ohledem na nedávné přijetí výše uvedeného rozsudku Arduino a na dopad, jaký bude mít projednávaná věc na stejnou právní úpravu, a sice na advokátní tarif, a vzhledem k tomu, že Komise neuvedla žádný nový právní argument, se nedomnívám, že by bylo vhodné, aby Soudní dvůr přehodnocoval svou judikaturu Arduino. Krom toho z důvodů, které rozvedu níže, se domnívám, že úvaha, jíž se Soudní dvůr řídil v uvedeném rozsudku, je slučitelná s výkladem práva, který reaguje na některé obavy vyjádřené generálními advokáty Légerem a Jacobsem v jejich stanoviscích k výše uvedené věci Arduino, respektive k věci Pavlov a další(18), o nichž je řeč níže.
A – Přezkum státních opatření z hlediska článků 10 ES a 81 ES
31. Článek 81 ES je součástí pravidel hospodářské soutěže použitelných na chování podniků. Tento článek se tedy na vnitrostátní opatření vztahuje jen výjimečně a pouze v rámci povinnosti loajální spolupráce členských států při uplatňování práva Společenství. Snaha o zachování neutrality Smlouvy o ES ve vztahu k pravomocím vyhrazeným členským státům(19) sice nebrání přezkumu právních opatření z hlediska článků 10 ES a 81 ES, nicméně znamená jeho omezení. Ze vzájemného spojení obou těchto norem v rozsudku GB‑Inno-BM(20) byla v judikatuře vyvozena zásada s pozoruhodně širokým záběrem: „i když článek 86 [Smlouvy o ES (nyní článek 82 ES)] se týká pouze podniků, nic to nemění na skutečnosti, že Smlouva ukládá členským státům, aby nepřijímaly nebo nezachovávaly v platnosti opatření způsobilá zmařit užitečný účinek tohoto ustanovení“. Na základě této takto vyjádřené zásady by bylo možné podřídit právu hospodářské soutěže každé vnitrostátní opatření s omezujícím účinkem na hospodářskou soutěž. Soudní dvůr přesto později konkretizoval požadavky vyplývající z článků 10 ES a 81 ES úžeji. Podle judikatury dojde k porušení těchto článků pouze ve dvou případech: jestliže členský stát nařídí nebo zvýhodní uzavírání kartelových dohod zakázaných článkem 81 ES nebo posílí jejich účinky(21) nebo jestliže zbaví svou vlastní právní úpravu jejího státního charakteru tím, že na soukromé hospodářské subjekty přenese odpovědnost za přijetí intervenčních rozhodnutí při sledování hospodářských zájmů(22).
32. Oba případy lze od sebe snadno odlišit. V prvním případě kartelová dohoda mezi podniky předchází státnímu opatření, které ji potvrzuje nebo posiluje. Odpovědnost státu se zakládá na skutečnosti, že svým jednáním prohlubuje chování, které je již protisoutěžní. Ve druhém případě, kdy je pravomoc státu přenesena na soukromé subjekty, podniky přijímají rozhodnutí, které je následně kodifikováno do právního opatření. Použití článků 10 ES a 81 ES má tedy za cíl zamezit tomu, aby se určitý akt ocitl mimo působnost práva hospodářské soutěže jen kvůli své formě. Dle mého názoru to znamená, že koncepce přenesení pravomoci musí být chápána z věcného hlediska tak, že je přitom třeba vyžadovat posouzení rozhodovacího procesu vedoucího k přijetí státní právní úpravy. Do koncepce věcného přenesení pravomoci jsou zahrnuty následující dva případy: jednak přenesení oprávnění přijmout akt ze státu na soukromý subjekt, a jednak přenesení veřejné pravomoci kontrolovat rozhodovací proces vedoucí k přijetí právního aktu na soukromý subjekt. Lze se totiž domnívat, že došlo k přenesení pravomoci státu, jestliže jeho účast spočívá pouze ve formálním přijetí aktu, přestože zohlednění veřejného zájmu závisí na tom, jak jsou rozhodnutí přijímána. Je-li pojem „přenesení pravomoci“ definován tak, že zahrnuje oba tyto případy, zesiluje se tím požadavek na soudržnost, jemuž podléhá jednání státu. Tato zásada soudržnosti zaručuje, že jedná-li stát v rámci sledování obecného zájmu, jeho jednání podléhá mechanizmům politické a demokratické kontroly, a pokud přenese provádění některých cílů na soukromé hospodářské subjekty, musí je pak podřídit pravidlům hospodářské soutěže, která představují mechanizmus kontroly pravomoci v rámci trhu. Stát naproti tomu nemůže na soukromé hospodářské subjekty na trhu přenést některé pravomoci a zprostit je uplatňování pravidel hospodářské soutěže. Díky této rozšířené koncepci přenesení pravomoci je možno zaručit, že nepoužití pravidel práva hospodářské soutěže vyplývá ze zohlednění veřejného zájmu, a nikoli z přisvojení si veřejné pravomoci k soukromým zájmům(23).
33. Proto musí být výše zmíněná judikatura nepochybně chápána tak, že vyžaduje zvážení cílů, jaké sleduje členský stát, aby pak bylo možné určit, kdy jeho jednání může podléhat právu hospodářské soutěže. Je třeba určit, zda zásah státu v podobě přijetí právního předpisu je veden snahou o zachování obecného zájmu, nebo zda jsou naopak soukromé zájmy zohledněny natolik, že hrozí přeměna hlavního cíle státního opatření, kterým by se tak stala ochrana těchto zájmů. Účast soukromých hospodářských subjektů na procesu přijímání právní úpravy ve stádiu navrhování normy nebo jejich přítomností v orgánu pověřeném jejím vypracováním totiž může mít rozhodující vliv na její obsah. Nebezpečí tkví v tom, že by jediným účelem ustanovení ve formě právního předpisu byla ochrana některých soukromých zájmů před mechanizmy hospodářské soutěže na úkor zájmu obecného(24).
34. Je nade vší pochybnost, že by přitom nebylo důvodné vztahovat články 10 ES a 81 ES na každé státní opatření. Obavy vyjádřené generálními advokáty Jacobsem a Légerem v jejich stanoviscích k výše uvedeným věcem Pavlov a další(25), respektive Arduino(26) se tímto směrem neubírají a zůstávají blízké judikatuře. Oba tito generální advokáti rozvíjí dvě kritéria, na jejichž základě lze určit, zda jsou státní opatření fakticky pod vlivem soukromých subjektů. Posuzované opatření podle nich neporušuje články 10 ES a 81 ES, je-li zaprvé jeho přijetí odůvodněno sledováním legitimního veřejného zájmu a zadruhé dohlížejí-li členské státy aktivně nad účastí soukromých subjektů v rozhodovacím procesu(27). Účelem těchto kritérií je stanovit, do jaké míry vykonává stát dohled nad přenesením pravomoci na soukromé hospodářské subjekty. I když jsou rozvinutá kritéria pojata kumulativně, mám za to, že v kritériu veřejného zájmu je obsaženo druhé kritérium. Toto kritérium by dokonce mohlo Soudní dvůr vést k tomu, aby posoudil veškerá opatření způsobilá omezit hospodářskou soutěž. Snad právě z tohoto důvodu odmítl Soudní dvůr takové kritérium přijmout.
35. Obavy, na nichž se zakládaly návrhy generálního advokátů, jsou však dle mého názoru oprávněné. Zdá se mi přesto, že současná judikatura na ně dokáže odpovědět. Lze si dokonce položit otázku, zda Soudní dvůr implicitně nepřijal kritérium dohledu státu pro účely ověření charakteru státního opatření jakožto právního předpisu, protože na ně odkazuje v bodě 10 výše uvedeného rozsudku Arduino. Přetrvávají však pochybnosti o tom, jak Soudní dvůr toto kritérium posuzuje, zejména pokud jde o účinnost dohledu státu, neboť formální kontrola povahy aktu se jeví jako nedostačující(28).
36. Totéž potvrzuje i srovnání s americkým antitrustovým právem, které zná teorii jednání státu („state action doctrine“) a podrobuje státní opatření pouze omezené kontrole z hlediska práva hospodářské soutěže. V americkém právu vychází tato „state action doctrine“ z rozsudku Nejvyššího soudu Spojených států amerických Parker v. Brown(29), který vyloučil použití Sherman Act na opatření přijatá státy v rámci jejich svrchované pravomoci. Judikatura a praxe orgánů hospodářské soutěže od té doby do značné míry pokročily(30). Opatření v podobě právního předpisu je tak vyloučeno z rozsahu působnosti antitrustového práva pouze tehdy, splňuje-li dvě kumulativně stanovené podmínky. Jednak se vyžaduje, aby sporné opatření, které omezuje hospodářskou soutěž, bylo jasně označeno za státní opatření, a jednak musí být jeho provádění pod dohledem státu.
37. Další problém vzniká, jsou-li totožné oblasti upraveny různým způsobem podle toho, o jaký členský stát jde. Zatímco se totiž právo hospodářské soutěže nadále vztahuje na samoregulační opatření z důvodu jejich původu, státní opatření se mu vymykají. V praxi Soudní dvůr zkoumal ve věci Wouters a další(31) slučitelnost profesního pravidla zakazujícího zakládání multidisciplinárních skupin s článkem 81 ES, zatímco ve výše uvedeném rozsudku Arduino rozhodl, že vnitrostátní opatření, které stanoví advokátní tarif, nepodléhá článkům 10 ES a 81 ES v jejich vzájemném spojení. Jediným způsobem, jak z hlediska práva Společenství zaručit konzistentní kontrolu obou těchto typů opatření, je přijetí kritéria vyžadujícího účinný dohled státu, včetně přezkumu rozhodovacího procesu vedoucího k přijetí dotčené normy.
38. Nepochybně však není vhodné se v projednávané věci odklánět od judikatury, protože dotčený italský právní předpis již byl zkoumán ve výše uvedeném rozsudku Arduino. Skutkový stav sporu, v němž byl tento rozsudek vydán, je blízký skutkovému stavu, který je základem ve věci Cipolla. Po běžné dopravní nehodě způsobené M. Arduinem požádal D. Dessi o přiznání náhrady škody, jakož i náhrady jeho nákladů na právní zastupování před Pretore di Pinerolo. Italský soud přiznal oběti nehody to, co požadovala, ale výši náhrady nákladů na právní zastupování určil pod minimálním tarifem stanoveným ministerským nařízením z roku 1994. Tento rozsudek byl zrušen italským kasačním soudním dvorem, který shledal, že v daném případu bylo odchýlení se od tarifu neoprávněné, a vrátil věc soudu prvního stupně. Ten položil Soudnímu dvoru předběžnou otázku, na jejímž základě byl vydán rozsudek Arduino.
39. V tomto rozsudku Soudní dvůr zkoumal, zda články 10 ES a 81 ES brání přijetí a zachování v platnosti takového vnitrostátního opatření, jakým je ministerské nařízení z roku 1994, či nikoli. Soudní dvůr rozhodl, že Italská republika nepřenesla na soukromé hospodářské subjekty regulaci určité činnosti, protože v daném případě CNF pouze předkládala návrh tarifu ministru spravedlnosti, který měl pravomoc tento návrh změnit nebo odložit jeho platnost(32). V bodě 10 téhož rozsudku však Soudní dvůr odkázal na účinný výkon kontrolní pravomoci státu, v jehož důsledku například došlo k postupnému uplatňování tarifu schváleného ministerským nařízením z roku 1994(33). Italská vláda na jednání připomněla, že v roce 1973 bylo nařízení schvalující advokátní tarif přijato jedenáct měsíců po dni podání návrhu CNF. Také v roce 2004 byla kontrola státu nad rozhodovacím procesem hmatatelná, a to z toho důvodu, že Consiglio di Stato jej nejprve odmítla schválit s tím, že nemá k dispozici veškeré údaje nezbytné k vydání svého stanoviska k návrhu tarifu, který jí byl předložen. Je možné tvrdit, že vnitrostátní soud má k tomuto praktickému posouzení lepší pozici než Soudní dvůr. Soudní dvůr však dospěl k názoru, že má dostatek podkladů k tomu, aby toto posouzení provedl sám. Jelikož se odměny sjednané v obou věcech v původním řízení řídí ministerskými nařízeními z let 1990 a 1994, není namístě tuto otázku zkoumat opětovně. Kdyby však byl Soudnímu dvoru v budoucnu předložen italským soudem spor o skutečnostech, které by se řídily pozdějším nařízením, bylo by nejspíše vhodné přenechat vnitrostátnímu soudu posouzení účinnosti kontroly státu nad rozhodovacím procesem, který vedl k přijetí tohoto nařízení.
40. I když použití advokátního tarifu značně omezuje hospodářskou soutěž mezi advokáty, přesto nemůže být pochyb o jeho legalitě z hlediska článků 10 ES a 81 ES, neboť Soudní dvůr ve výše uvedeném rozsudku Arduino konstatoval, že tento tarif je stanoven státem a že se v jeho případě nejedná o přenesení pravomoci státu na uskupení podniků. Naproti tomu zbývá ověřit, zda tento výsledek platí bez ohledu na rozsah působnosti tarifu. Právě tohoto bodu se týkají otázky položené předkládajícími soudy.
B – Slučitelnost zahrnutí mimosoudních úkonů do rozsahu působnosti advokátního tarifu s právem hospodářské soutěže Společenství
41. Mimosoudní úkony je třeba odlišovat od úkonů činěných v rámci sporu před soudem. Článek 4 odst. 1 směrnice Rady 77/249/EHS ze dne 22. března 1977 o usnadnění účinného výkonu volného pohybu služeb advokátů(34) ostatně odděluje činnosti zastupování a obhajoby klienta před soudem nebo před orgány veřejné moci od všech ostatních činností. Dalo by se argumentovat, že trh s mimosoudními právními službami se liší od trhu s právními službami v rámci sporu před soudem. V prvním případě je totiž asymetrie informací mezi advokátem a jeho klienty nižší, protože příjemci služeb využívají advokáta častěji, takže mohou lépe posoudit kvalitu poskytované služby.
42. Advokátní tarif, tak jak vyplývá z ministerských nařízení z roku 1990 nebo 1994, ostatně obsahuje zvláštní ustanovení jednak pro služby poskytované v rámci sporu předloženého soudu, ať již se jedná o soud v civilní, správní nebo trestní věci, a jednak pro služby poskytované mimosoudně. Právní služby poskytované v rámci sporu před soudem se přímo dotýkají přístupu procesních subjektů k soudu. V praxi se ostatně právní pomoc často omezuje na tento druh služeb(35).
43. Komise, která konkrétně neodkazuje na charakteristiky mimosoudních úkonů, ve svém písemném vyjádření ve věci Macrino a Capodarte, jakož i na jednání hájí tezi, podle níž je třeba přehodnotit řešení přijaté Soudním dvorem ve výše uvedeném rozsudku Arduino, a konstatovat tedy, že státní opatření omezující hospodářskou soutěž porušuje články 10 ES a 81 ES, ledaže by mohlo být odůvodněno cíli veřejného zájmu a je-li těmto cílům přiměřené. Komise přitom využívá argumentaci uvedenou v bodě 30 tohoto stanoviska, kterou zastávali generální advokáti Léger a Jacobs.
44. Z výše uvedených důvodů mám za to, že výše uvedený rozsudek Arduino nedovoluje jiný výklad než vyloučení použití článku 81 ES ve spojení s článkem 10 ES na tento druh státního opatření, i když je jeho protisoutěžní účinek závažnější ve srovnání s tarifem, který by se týkal pouze úkonů před soudem. Závěry učiněné v tomto rozsudku jsou totiž založeny na státní povaze celé dotčené právní úpravy, tedy advokátního tarifu, a nikoli na zvláštní povaze jeho potenciálních protisoutěžních účinků podle toho, o jaké druhy právních služeb se jedná.
45. Při výkladu vnitrostátního práva má naproti tomu vnitrostátní soud povinnost, má-li v dané oblasti jistý prostor pro uvážení, zvolit si takový výklad, který bude co nejvíce v souladu s právem Společenství a na jehož základě bude možné co nejlépe dosáhnout jeho cílů(36). Z článku 60 legislativního nařízení přitom vyplývá, že soud může v rámci své volné úvahy stanovit odměny za mimosoudní úkony v mezích maxima a minima, aniž by byl povinen podat odůvodnění; podá-li soud odpovídající odůvodnění, může krom toho zcela pominout minimální a maximální meze tarifu(37). Aby nedošlo k posílení protisoutěžního účinku tarifu, bude proto vnitrostátní soud muset využít v co nejširší možné míře svou posuzovací pravomoc při rozhodování o sporu týkajícím se výše odměn podle uvedeného tarifu pro mimosoudní úkony.
46. Nakonec navrhuji, aby Soudní dvůr určil, že z výše uvedeného rozsudku Arduino vyplývá, že článek 81 ES ve spojení s článkem 10 ES nebrání vnitrostátnímu opatření, které stanoví advokátní tarif, a to i pokud se jedná o mimosoudní služby, jestliže bylo toto opatření podrobeno účinnému dohledu státu a je-li pravomoc soudu odchýlit se od částek stanovených tarifem vykládána v souladu s právem Společenství tak, aby se omezil protisoutěžní účinek uvedeného opatření.
C – Slučitelnost zákazu odchýlit se od advokátního tarifu s právem hospodářské soutěže Společenství
47. Otázka položená ve věci Cipolla se týká zákazu pro advokáty a jejich klienty odchýlit se od advokátního tarifu, tak jak vyplývá z ministerského nařízení z roku 1994. Jak je připomenuto v bodě 5 tohoto stanoviska, zdá se, že podle článku 24 zákona č. 794 „není možné odchýlit se od […] minimálních a maximálních odměn za advokátní úkony. V opačném případě je dohoda neplatná“. Je však nutno poznamenat, že tento zákaz je absolutní pouze mezi klientem a jeho advokátem, protože soud se naopak může od tarifu odchýlit(38).
48. Z článku 60 legislativního nařízení citovaného v bodě 45 výše vyplývá, že soud může stanovit v rámci svého volného uvážení odměny v mezích maxima a minima. Podá-li odpovídající odůvodnění, může soud krom toho zcela pominout minimální a maximální meze tarifu. Pravomoc soudu je stejná, jedná-li se o právní služby poskytované v rámci sporů před soudy.
49. Je pravdou, že otázka slučitelnosti zákazu odchýlit se od advokátního tarifu s články 81 ES a 10 ES není ve výše uvedeném rozsudku Arduino konkrétně zmíněna. Restriktivní výklad možnosti vnitrostátního soudu odchýlit se od uvedeného tarifu by však posiloval protisoutěžní účinky tohoto tarifu tím, že by podstatně omezoval hospodářskou soutěž mezi advokáty v oblasti cen. Za účelem zajištění dodržování užitečného účinku práva Společenství je proto vnitrostátní soud povinen vykládat vnitrostátní právo tak, aby jeho protisoutěžní účinky byly co nejomezenější(39).
50. Proto navrhuji odpovědět na otázku položenou ve věci Cipolla, že z výše uvedeného rozsudku Arduino vyplývá, že článek 81 ES ve spojení s článkem 10 ES nebrání vnitrostátnímu opatření zakazujícímu advokátům a jejich klientům odchýlit se od advokátního tarifu, jestliže bylo opatření podrobeno účinnému dohledu státu a je-li pravomoc soudu odchýlit se od částek stanovených tarifem vykládána v souladu s právem Společenství tak, aby se omezil protisoutěžní účinek uvedeného opatření.
D – Slučitelnost advokátního tarifu se zásadou volného pohybu služeb
51. Právní služby poskytované advokáty jsou službami ve smyslu článku 50 ES(40). Článek 49 ES zakazuje omezení volného pohybu služeb pro státní příslušníky členských států, kteří podnikají v jiném státě Společenství, než se nachází příjemce služeb. V obecnější rovině se pak judikatura postavila proti omezení volného pohybu služeb zahrnujícího přemístění příjemce služby(41) nebo pouhý pohyb služeb(42).
52. Článek 52 odst. 1 ES opravňuje Radu Evropské unie k vydání směrnic k dosažení liberalizace určitého typu služeb. Na tomto základě byla přijata směrnice 77/249. V jejím čl. 4 odst. 1 se zejména stanoví, že činnosti zastupování a obhajoby klienta před soudem nebo před orgány veřejné moci jsou v každém hostitelském členském státu vykonávány za podmínek stanovených pro advokáty usazené v tomto státě, s výjimkou jakýchkoli podmínek bydliště nebo zápisu u stavovské organizace v dotyčném státě.
53. Omezením jsou podle ustálené judikatury „vnitrostátní opatření způsobilá bránit výkonu základních svobod zaručených Smlouvu nebo činit jejich výkon méně přitažlivým“(43).
54. Aby bylo možné určit, zda článek 49 ES a směrnice 77/249 brání takové vnitrostátní právní úpravě, o jakou jde v původním řízení, je třeba zaprvé ověřit, zda tato úprava obsahuje omezení volného pohybu služeb, a teprve poté zkoumat, zda může být toto omezení odůvodněné podle čl. 46 odst. 1 ES ve spojení s článkem 55 ES nebo na základě naléhavých důvodů obecného zájmu.
1. Existence omezení volného pohybu služeb
55. Stejně jako ostatní svobody má i zásada volného pohybu služeb za cíl prosazovat odstranění rozdělení vnitrostátních trhů, a to tím, že poskytovatelům služeb a jejich zákazníkům dává možnost plně využívat vnitřního trhu Společenství. Jde zároveň o to umožnit poskytovatelům služeb výkon jejich činnosti na nadnárodní úrovni a otevřít spotřebitelům přístup ke službám poskytovaným poskytovateli usazenými v jiných členských státech. Volný pohyb služeb je tak součástí „základního statusu státních příslušníků členských států“(44) tvořeného evropským občanstvím, jehož je nadnárodním rozměrem.
56. K dosažení tohoto cíle musejí členské státy vzít v úvahu účinky opatření, která přijmou při regulaci svého vnitrostátního trhu, na výkon práva na volný pohyb služeb ze strany poskytovatelů usazených v jiných členských státech. V tomto rámci není zakázána pouze diskriminace z důvodu státní příslušnosti, ale také diskriminace, jež při výkonu nadnárodní činnosti ukládá dodatečné náklady nebo náklady ztěžující přístup na vnitrostátní trh poskytovatelům usazeným v jiných členských státech(45).
57. Pro posuzování všech čtyř svobod se rýsuje stejný rámec. V oblasti volného pohybu zboží Soudní dvůr v rozsudku Deutscher Apothekerverband(46) odsoudil vnitrostátní opatření z důvodu, že postihovalo více lékárny nacházející se mimo Německo než ty, které se nacházely na německém území, čímž prvně uvedeným upíralo významný prostředek, jak si zajistit přístup na německý trh. Odkaz na kritérium přístupu na trh byl též učiněn v rozsudku CaixaBank France(47), který se týkal svobody usazování. Podobná úvaha byla použita na oblast služeb ve výše uvedeném rozsudku Alpine Investments(48). Bylo tak rozhodnuto, že vnitrostátní právní úprava zacházející s kapitálovými příjmy nefinského původu méně příznivým způsobem než s dividendami vyplácenými společnostmi usazenými ve Finsku představuje omezení volného pohybu kapitálu(49).
58. Myšlenka společná těmto rozsudkům podle všeho spočívá v tom, že jakákoli vnitrostátní politika, v jejímž důsledku se s nadnárodními situacemi zachází méně příznivým způsobem než se situacemi čistě vnitrostátními, je omezením svobod pohybu(50). S výhradou výše uvedeného mohou členské státy nadále svobodně regulovat hospodářskou činnost na svém území, jelikož uplatňování svobod pohybu nepředpokládá harmonizaci právní úpravy(51).
59. Méně příznivé zacházení s nadnárodními situacemi může nabývat různých forem. Často se projevuje jako brzda v přístupu na vnitrostátní trh, přičemž buď ochraňuje pozice dosažené na vnitrostátním trhu, anebo ztěžuje přeshraničním poskytovatelům účast na trhu. Italský právní předpis, o který jde v původním řízení, je třeba zkoumat z hlediska tohoto kritéria.
60. Ačkoli se v projednávané věci advokátní tarif stanovený dotčenou právní úpravou použije bez rozdílu na advokáty usazené v Itálii i na advokáty usazené v jiných členských státech, kteří mají zájem na poskytování služeb v Itálii, vytváří omezení volného pohybu služeb v řadě případů, kdy se posledně jmenovaní nacházejí v méně příznivé situaci než jejich italské protějšky.
61. Předně lze konstatovat, že tarif je vypracován pouze s přihlédnutím k situaci italských advokátů, aniž by bral v úvahu nadnárodní situace(52). Je tedy zapotřebí posoudit, zda kritéria zvolená ke stanovení odměn jsou specificky určena pro advokáty usazené v Itálii, nebo zda jsou použitelná na advokáty usazené v jiných členských státech. Hrozí totiž, že některá ustanovení tarifu budou vytvářet omezení volného pohybu. Na prvním místě se jedná o minimální a maximální odměny stanovené uvedeným tarifem. Bude řeč i o dalších ustanoveních tarifu, a to v tom směru, že by se mohla také jevit problematická z hlediska zásady volného pohybu služeb. Abych zjistil, zda omezují volný pohybu služeb, posoudím postupně účinky každého z těchto ustanovení na přeshraniční situace.
a) Minimální odměny stanovené v tarifu
62. Jsou minimální odměny stanovené v tarifu omezením volného pohybu služeb pro advokáty usazené mimo Itálii?
63. Ze starší judikatury Soudního dvora vyplývá, že státní režimy cenové regulace včetně zákazu prodeje pod minimální cenou „nejsou samy o sobě opatřeními s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení, ale mohou takový účinek vyvolat, jestliže se ceny nacházejí na takové úrovni, že by dovážené výrobky byly znevýhodněny v porovnání se stejnými tuzemskými výrobky, buď proto, že by za stanovených podmínek nemohly být prodávány se ziskem, anebo proto, že by se tím zcela smazala konkurenční výhoda vyplývající z nižších nákladů“(53).
64. Soudní dvůr tuto úvahu použil na volný pohyb zboží v oblasti práva usazování ve výše uvedeném rozsudku CaixaBank France. Soudní dvůr shledal, že francouzská právní úprava zakazující úročení vkladových účtů na viděnou vytváří pro zahraniční společnosti „vážnou překážku při výkonu jejich činností […], která ovlivňuje jejich přístup na trh“, neboť je zbavuje možnosti „účinněji konkurovat úvěrovým institucím tradičně působícím v členském státu usazení“(54). Stejně tak je třeba v souvislosti s volným pohybem služeb zajistit, že konkurenční výhoda advokátů usazených mimo Itálii nebude zrušena v důsledku právní úpravy tohoto členského státu. Srovnání musí být učiněno mezi situací advokátů usazených v jiných členských státech a situací jejich protějšků již usazených v Itálii.
65. Minimální odměny stanovené v tarifu brání advokátům usazeným v jiném členském státě než v Italské republice v poskytování právních služeb v tomto státě za odměny nižší, než jsou tyto minimální odměny, i kdyby k tomu měli možnost, například díky své specializaci v určité konkrétní oblasti(55). Diskriminační účinek minimálních odměn je posílen tím, že jejich úroveň vyplývá z tarifu vypracovaného CNF, která je složena pouze z advokátů zapsaných v italské advokátní komoře, a jak již na jednání přiznala italská vláda, tato úroveň zohledňuje pouze náklady vynaložené tuzemskými advokáty(56). Minimální odměny tedy jsou omezením volného pohybu služeb, jelikož vedou ke smazání konkurenční výhody advokátů usazených mimo Itálii. Na rozdíl od toho, co tvrdí německá vláda, toto zjištění nemůže být zpochybněno tím, že hospodářská soutěž mezi advokáty neprobíhá pouze v oblasti cen, ale také v oblasti kvality poskytovaných služeb. Italští občané, kteří chtějí využít služeb advokáta usazeného v jiném členském státě, jsou v důsledku toho zbaveni možnosti plně využívat výhod společného trhu, protože je jim odepřen přístup k právním službám za cenu nižší, než jakou stanoví italský tarif, i když jsou tyto služby dostupné v jiném členském státě.
b) Maximální odměny stanovené v tarifu
66. Dotčený tarif obsahuje též maximální odměny, které advokáti vykonávající svou činnost v Itálii nemohou překročit, bez ohledu na to, kde jsou usazeni.
67. V judikatuře již byly zkoumány cenové režimy obsahující maximální ceny. Z této judikatury vyplývá, že má-li maximální cena za následek zúžení obchodní marže dovozců, kteří z ní musejí odečíst náklady na dovoz, je taková cena v rozporu s volným pohybem zboží(57). Výtka k maximálním cenám je vyjádřena obecně: o omezení volného pohybu se jedná tehdy, „jestliže se ceny nacházejí na takové úrovni, že odbyt dovážených výrobků se stává buď nemožným, nebo obtížnějším, než je tomu u tuzemských výrobků“(58).
68. Rozsudek AMOK(59), na nějž odkázala německá vláda na jednání ve snaze zpochybnit skutečnost, že tarif vytváří omezení volného pohybu služeb, není v projednávané věci relevantní. V tomto rozsudku totiž Soudní dvůr zkoumal německou procesní normu, která stanoví horní hranici částky soudem nařízené náhrady nákladů za právní zastoupení ve výši platné pro advokáty usazené v Německu. Na rozdíl od projednávané právní úpravy však německý tarif nebrání tomu, aby zahraniční advokáti a jejich klienti volně stanovili výši odměn(60).
69. Advokátům přitom mohou vznikat dodatečné náklady z důvodu, že poskytují služby v Itálii, ale jsou usazeni v jiném členském státě, ať už jde o cestovní výdaje na setkání se svými klienty, nebo na obhajobu před italským soudem(61). Maximální odměny jsou ale stanoveny pouze s ohledem na situaci advokátů usazených v Itálii. Maximální odměny proto zužují ziskovou marži advokátů usazených mimo Itálii v porovnání se ziskovou marží advokátů usazených v Itálii. Přinejmenším v tomto rozsahu je stanovení maximálních odměn v tarifu omezením přeshraničního poskytování právních služeb.
70. Maximální hranice podle dotčeného tarifu by mimoto mohla také představovat brzdu pro volný pohyb služeb tím, že by bránila správnému odměňování kvality služeb poskytovaných advokáty usazenými v jiných členských státech než v Itálii, což by některé advokáty, kteří požadují vysoké odměny, odrazovalo od poskytování svých služeb v Itálii.
c) Ostatní případná omezení volného pohybu služeb vyplývající ze zákazu odchýlit se od tarifu
71. V souladu s ministerským nařízením z roku 1990 nebo 1994 jsou advokáti vykonávající svou činnost v Itálii povinni fakturovat své služby na základě taxativního výčtu právních úkonů obsaženého v tarifu. V zásadě se jim tedy zakazuje stanovit výši svých odměn jinou metodou, například podle času, který studiem spisu stráví každý spolupracovník podle stupně odbornosti. Oba tyto systémy přitom klientovi umožňují, aby porozuměl výši odměn, které musí uhradit, a přispívají stejným způsobem ke snižování asymetrie informací mezi advokátem a jeho klientem. Uložení povinnosti advokátům usazeným mimo Itálii, kteří využívají své svobody a poskytují tam své služby, aby své odměny fakturovali podle kategorií služeb stanovených tarifem, pro ně každopádně představuje dodatečný náklad. Používají-li běžně jiný systém fakturace, budou nuceni jej opustit, alespoň pokud jde o služby poskytované v Itálii. Vzhledem k tomu, že tedy povinnost uložená advokátům, kteří jsou usazeni v jiných členských státech a poskytují služby v Itálii, aby své úkony fakturovali podle kategorií služeb stanovených tarifem, pro ně představuje dodatečný náklad, mohla by představovat omezení jejich svobody poskytování služeb.
72. Článek 15 legislativního nařízení z roku 1994 týkajícího se sporů před obchodním, civilním nebo správním soudem(62), který stanoví, že advokáti mohou své výdaje fakturovat v paušální výši 10 % z částky svých odměn a soudních poplatků, nebere ohled na různorodost faktických situací(63). Tento článek nebere v potaz přeshraniční situace, při nichž by vynaložené výdaje mohly tento paušál překročit. Hrozí tak, že bude nevýhodný pro advokáty, kteří využili své svobody volného pohybu služeb v Itálii.
73. Ministerské nařízení z roku 1990, které se vztahuje na spory před obchodním, civilním nebo správním soudem, upravuje též sjednávání podílových odměn, protože jeho čl. 5 odst. 3 stanoví, že takové odměny nesmějí převyšovat dvojnásobek stanovených maximálních tarifů(64). Zahraničním advokátům poskytujícím své služby v Itálii toto opatření brání ve svobodném stanovení odměn, které mají hradit jejich klienti. Advokáti usazení v jiných členských státech jsou tak připraveni o zvlášť účinný prostředek pro vstup na italský trh(65).
74. Obecně vzato, zatímco advokáti usazení v Itálii mohou rozdělit náklady v rámci své kanceláře podle odměn stanovených v tarifu, pro advokáty usazené v jiných členských státech je naopak nemožné zařizovat se podle italského tarifu, protože v Itálii vykonávají logicky jen část své činnosti.
75. Ve všech těchto případech je advokátní tarif překážkou volnému pohybu služeb na italském trhu pro advokáty usazené v jiných členských státech. V důsledku toho se ukazuje, že legislativní nařízení představuje omezení volného pohybu služeb ve smyslu článku 49 ES, a je tedy třeba ověřit, zda toto omezení může být odůvodněno. Vzhledem k tomu, že nebyl předložen žádný argument, který by se týkal čl. 46 odst. 1 ES ve spojení s článkem 55 ES(66), budu se zabývat pouze odůvodněním z hlediska naléhavých důvodů obecného zájmu. Jelikož se zúčastnění ve svých argumentech zaměřili na otázku minimálních odměn, posoudím tento bod jako první.
2. Případné odůvodnění omezení volného pohybu služeb vyvolaného stanovením minimálních odměn
76. R. Meloni, jakož i italská a německá vláda ve svých písemných vyjádřeních i na jednání předložili argumenty k odůvodnění zásahu do volného pohybu služeb spočívajícího ve stanovení minimálních odměn v italské právní úpravě, o niž se jedná v původním řízení. Jejich odůvodnění se týkají dvou aspektů.
a) Zásada přístupu k soudu
77. R. Meloni a německá vláda poukázali na zásadu přístupu k soudu a na dodržování práv obhajoby coby naléhavý důvod obecného zájmu. R. Meloni odkazuje na článek 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (EÚLP), jakož i na článek 24 italské ústavy.
78. Právo na soud bylo totiž uznáno za základní zásadu práva Společenství(67). Soudní dvůr rozhodl, že v trestní oblasti může toto právo rovněž zahrnovat právo na obhajobu advokátem(68). Článek 47 odst. 2 a 3 Charty základních práv Evropské unie také stanoví, že „každý má možnost nechat si poradit, dát se obhajovat či zastupovat. Právní pomoc je přiznána těm, kdo nedisponují dostatečnými prostředky, pokud je tato pomoc nezbytná pro zajištění účinného dosažení spravedlnosti“(69).
79. Německá vláda uplatňuje, že kdyby byly minimální odměny zrušeny, odměny by byly počítány podle času věnovaného případu, což by mělo za následek, že odměny za žaloby na náhradu nižších částek by byly vysoké v poměru k hodnotě sporu. Osoby s nízkými příjmy by takový systém znevýhodňoval. Německá vláda na jednání vysvětlila, že minimální odměny za věci o nízké hodnotě mohou být stanoveny pod úrovní vlastních nákladů, ale že existuje možnost jejich vyrovnání prostřednictvím minimálních odměn uplatňovaných v jiných věcech.
80. Není však zcela jasné, jak by stanovení minimálních odměn mohlo přispět k zaručení rovného přístupu všech občanů k soudu. Naopak, jak již zdůraznila Komise na jednání, pakliže by toto byl cíl italské právní úpravy, o niž se jedná v původním řízení, bylo by nezbytné stanovit pouze maximální odměny, aby se vyloučila možnost, že výše odměn překročí určitou hranici. V uvedené právní úpravě krom toho nespatřuji jasnou souvislost mezi stanovením minimálních odměn a možností advokátů zachovat spravedlivou výši odměny, a to vyrovnáním nepokrytých nákladů v některých věcech pomocí odměn získaných v jiných věcech. Odůvodnění, které v této souvislosti předkládá německá vláda, se mi jeví jako čistě hypotetické. Za těchto podmínek se zdá, že stanovení minimálních odměn za služby poskytované advokáty nemůže být způsobilé dosáhnout legitimního cíle, kterým je zaručit všem přístup k soudu. Choulostivější otázkou je určení, zda stanovení minimálních odměn podporuje rovný přístup k soudu. Tato otázka souvisí s druhým uplatněným odůvodněním, a sice s řádným výkonem advokacie.
b) Řádný výkon advokacie
81. Souběžně s tím zakládá italská vláda svou argumentaci na organizačních potřebách advokacie, které jsou zmíněny v bodech 97 a 122 výše uvedeného rozsudku Wouters a další. Z toho vyplývá, že cíl spočívající „ve vytváření organizačních, kvalifikačních, etických a kontrolních pravidel a pravidel odpovědnosti, která poskytují nezbytnou záruku bezúhonnosti a odbornosti pro konečné spotřebitele právních služeb a pro řádný výkon spravedlnosti“, může odůvodňovat omezení volného pohybu služeb(70).
82. Členské státy sice mohou volně uspořádat svůj procesní a soudní systém(71) a stanovit podmínky pro výkon advokacie(72), jejich rozhodovací prostor je však ohraničen právem Společenství. Proto musejí prokázat, jak může stanovení minimálních odměn zaručit řádný výkon této profese.
83. Hlavní argument uplatněný na jednání italskou i německou vládou se týká rizika, aby ostrá konkurence mezi advokáty nevedla k hospodářské soutěži v oblasti cen, která by s sebou nesla zhoršení kvality poskytovaných služeb na úkor spotřebitelů. Toto riziko je o to vážnější, že se trh s právními službami vyznačuje asymetrií informací mezi advokáty a spotřebiteli, přičemž posledně jmenovaní nemají k dispozici parametry nezbytné k posouzení kvality služeb, které jsou jim poskytovány(73).
84. Italská vláda dodává, že pouze existence minimálních cen umožňuje zajistit oddělení zájmů advokátů od zájmů jejich klientů. Poskytování nekvalitních služeb za nízkou cenu by totiž mohlo být v zájmu advokáta, ale nakonec by se mohlo ukázat, že je v rozporu se zájmem jeho klienta. Tatáž vláda rovněž poukazuje na nutnost zachovávat důstojnost povolání advokáta, která vyžaduje stanovení minimální výše odměn advokátů. V souvislosti s posledně uvedeným argumentem tato vláda neobjasňuje, jak může toto opatření chránit důstojnost povolání advokáta, ani proč je takové opatření nezbytné pouze pro povolání advokáta, a nikoli pro ostatní svobodná povolání.
85. Ačkoli se Soudní dvůr tímto bodem ve výše uvedeném rozsudku Arduino nezabýval, generální advokát Léger si ve svém stanovisku položil otázky ohledně možnosti odůvodnit stanovení minimálních odměn k zajištění kvality služeb poskytovaných advokáty. V bodě 117 svého stanoviska vyjádřil své pochybnosti takto: „není jasné, jak může režim závazných cen bránit členům profese v nabízení služeb nevalné kvality, jestliže beztak postrádají kvalifikaci, schopnosti nebo smysl pro morálku“.
86. Otázky, které si položil generální advokát Léger, si klade také ekonomická teorie, podle které není nijak prokázáno, že odstranění minimálních odměn povede systematicky k následnému zhoršení kvality poskytovaných právních služeb(74). Ačkoli německá vláda nemohla předložit žádný důkaz, přesto se pokusila poukázat na „negativní příčinnou souvislost“, která dle ní vyplývá ze skutečnosti, že pod jistou výší odměn již není kvalita služeb zaručena. To by však znamenalo, že nad určitou výší odměn již tato kvalita zaručena je. Samo o sobě by to navíc nestačilo jako důvod pro stanovení minimálních odměn. Bylo by třeba prokázat, že odstranění minimálních odměn by automaticky vyvolalo snížení kvality právních služeb.
87. Aby odůvodnění uplatněné italskou vládou bylo schopné vyvážit omezení volného pohybu služeb, které způsobuje právní úprava, o niž se jedná v původním řízení, je třeba prokázat přímý vztah mezi touto právní úpravou a řádným výkonem advokacie. Vzhledem k diskriminačnímu dopadu této právní úpravy, který vyplývá ze skutečnosti, že minimální odměny jsou vypočítávány na základě materiálních podmínek, v nichž se nacházejí tuzemští advokáti, a s ohledem na zásadní účast CNF na vypracování tohoto opatření, je totiž kladen zvýšený požadavek na odůvodnění. Přitom ačkoli cíl spočívající v zajištění řádného výkonu advokacie je legitimní, italská vláda neprokázala, jak by stanovení minimálních odměn umožnilo dosažení tohoto cíle. Přestože již existuje značný rozdíl mezi nejnižšími a nejvyššími odměnami, nevybízí tato situace k poskytování právních služeb nízké kvality za nízké ceny. Italská republika neprokázala, že mezi výší odměn a kvalitou poskytovaných služeb je dán vztah a že zejména služby za nízké ceny jsou horší kvality. Tentýž závěr lze potvrdit, vezme-li se úvahu situace v členských státech, které nemají režim regulace cen. Zdá se, že odměny advokátů jsou stanoveny na základě více faktorů: stupni specializace, vnitřní organizaci, úsporách z rozsahu, a nikoli pouze nebo převážně v závislosti na kvalitě poskytovaných služeb.
88. Italská vláda každopádně nezkoumala, zda neexistuje alternativní řešení, které by omezovalo volný pohyb služeb méně něž toto opatření(75). Nejprve je třeba zdůraznit, že kvalita může být regulována jinými mechanizmy než stanovením odměn ze strany orgánů veřejné moci za účelem zajištění řádného výkonu advokacie při současném snížení asymetrie informací mezi advokátem a jeho klientem. Komise zmiňuje tři takové mechanizmy. Prvním způsobem je kontrola přístupu k povolání advokáta za použití přísných výběrových kritérií. Dalším způsobem je posílení možnosti klientů advokátů napadnout výši požadovaných odměn. Konečně striktní uplatňování disciplinárních pravidel by taktéž odradilo advokáty od takového chování vůči svým klientům, které by nebylo v souladu s etickými pravidly .
89. V tomto ohledu je pravdou, že není rozhodující poukazovat na skutečnost, že ve většině členských států, jakož i v mnoha třetích státech neexistují minimální odměny vztahující se na právní služby poskytované advokáty(76). Italská a německá vláda vůči tomuto argumentu právem namítly, že by je ve svém důsledku připravil o jejich svobodu stanovit podmínky organizace právní profese v jejich vnitrostátním právu. Vzhledem k nedostatku jednoznačného důkazu o riziku, o kterém hovoří Italská republika a Spolková republika Německo, však mohou být zkušenosti z jiných členských států relevantní, a mohou tak do jisté míry zpochybnit existenci příčinné souvislosti mezi stanovením minimálních odměn a nejvyšší kvalitou poskytovaných služeb.
90. Německá vláda se rovněž pokouší prezentovat pravidlo minimálních odměn jako součást širšího systému. Domnívá se, že odměny placené advokátům musejí být chápány v rámci úhrady nákladů řízení tak, že spotřebiteli umožňují předvídat výši nákladů soudního řízení. V tomto ohledu odkazuje na výše uvedený rozsudek AMOK, v němž bylo zkoumáno německé pravidlo, podle kterého odměny hrazené po skončení řízení účastníkem, který neměl ve věci úspěch, nemohou převyšovat tarif platný pro advokáty usazené v Německu. Zatímco však zavedení maxima, jako tomu bylo v německém pravidlu, o které šlo ve výše uvedené věci AMOK, umožňuje skutečně posílit právní jistotu, nelze podobný závěr vyvodit z pravidla, které upravuje minimální odměny, poněvadž již z logiky věci mohou advokáti své odměny stanovit nad tuto částku. Pro účely splnění tohoto požadavku by bylo méně omezující požadovat předchozí informování spotřebitele o způsobu výpočtu odměn, které bude povinen hradit. Asymetrie informací by tak byla vyvážena prostředky omezujícími volný pohyb služeb méně než stanovení minimálních částek.
91. Německá vláda ve svém písemném vyjádření dodává, že zákaz odchýlit se od minimálních odměn zajišťuje jednoduché a účinné uplatňování zásady náhrady nákladů řízení. Pokud by bylo advokátům dovoleno stanovit odměny nižší, než je minimální hodnota, hrozilo by, že účastník řízení, který neměl ve věci úspěch, by nakonec musel nahradit vyšší částku, než jakou uhradil účastník řízení, který měl ve věci úspěch, a komplikovalo by to zajišťování důkazů v této oblasti. V tomto ohledu postačí podotknout, že odstranění minimálních odměn by nepochybně nemělo následek, který tato vláda popisuje, nýbrž by vedlo ke snížení nákladů připadajících na účastníka řízení, který neměl ve věci úspěch a který nemůže být povinen nahradit částku, která nebyla vynaložena.
92. I kdyby mezi minimálními tarify a kvalitou poskytovaných právních služeb existoval vztah, nemohou tyto tarify platit pro všechny právní služby. Vzhledem k tomu, že neadvokáti mohou při splnění jistých podmínek poskytovat mimosoudní poradenství, aniž by se na ně vztahovaly minimální odměny, nezdá se, že by zachování těchto odměn bylo pro tento typ služeb odůvodněné. Vzhledem k tomu, že přítomnost hospodářských subjektů, na které se vztahují minimální odměny, a subjektů, které jsou této povinnosti zproštěny, na témže trhu s sebou nese nesoudržnost, nelze se domnívat, že by omezení volného pohybu služeb mohlo být odůvodňováno kvalitou služeb poskytovaných spotřebitelům.
93. S ohledem na předcházející úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr určil, že omezení volného pohybu služeb spočívající ve stanovení minimálních odměn nemůže být odůvodněno naléhavým důvodem obecného zájmu.
94. Konečně je třeba se zabývat též posledními dvěma body. Jak již bylo uvedeno výše, italská právní úprava, o niž se jedná v původním řízení, vyvolává otázky v rozsahu, v němž se týká minimálních odměn, ale též kvůli maximálním odměnám. Vnitrostátní soud se však o tomto posledně uvedeném hledisku nezmínil. K tomu je třeba dodat, že analýza případného odůvodnění maximálních odměn je složitější a choulostivější, než je tomu v případě odměn minimálních(77) a že o tomto bodu nebylo jednáno. Dle mého mínění je tedy vhodnější nezabývat se touto částí italského právního předpisu a ostatně to ani není nutné pro vyřešení sporu v původním řízení. Zákaz odchýlit se od minimálních odměn však nepřímo nastoluje též otázku zákazu podílových odměn. Ve skutečnosti by tyto odměny mohly být nižší než odměny minimální, a byly by tedy zakázány. Rovněž je pravda, že výše uvedená úvaha se zdá být použitelná i na tyto odměny, protože neexistuje vztah mezi nižší kvalitou poskytovaných služeb a povolením podílových odměn. Krom toho pokud jde o odůvodnění související s přístupem k soudu, možnost stanovit podílové odměny může naopak tento přístup zlepšit tím, že účastníkům bez finančních prostředků umožní získat přístup k soudu, přičemž riziko nesou advokáti. V některých případech je jen díky podílovým odměnám dokonce vůbec možné podat skupinovou žalobu. Analýza tohoto hlediska každopádně není podstatná pro účely rozhodnutí soudu in concreto, a i když je toto hledisko neoddělitelně spjato s analýzou minimálních odměn, je z důvodů uvedených výše v souvislosti s maximálními odměnami dle mého názoru vhodnější o tomto bodu nerozhodovat.
IV – Závěry
95. V souladu s výše uvedenými úvahami navrhuji, aby Soudní dvůr určil:
Ve věci C‑202/04:
„Jak vyplývá z rozsudku ze dne 19. února 2002, Arduino (C‑35/99, Recueil, s. I‑1529), článek 81 ES ve spojení s článkem 10 ES nebrání takovému vnitrostátnímu opatření, které stanoví advokátní tarif, o jaké jde v projednávané věci, i pokud se jedná o mimosoudní služby, jestliže bylo toto opatření podrobeno účinnému dohledu státu a je-li pravomoc soudu odchýlit se od částek stanovených tarifem vykládána v souladu s právem Společenství tak, aby se omezil protisoutěžní účinek uvedeného opatření.“
Ve věci C‑94/04:
„Jak vyplývá z výše uvedeného rozsudku Arduino, článek 81 ES ve spojení s článkem 10 ES nebrání takovému vnitrostátnímu opatření zakazujícímu advokátům a jejich klientům odchýlit se od advokátního tarifu, o jaké jde v projednávané věci, jestliže bylo toto opatření podrobeno účinnému dohledu státu a je-li pravomoc soudu odchýlit se od částek stanovených tarifem vykládána v souladu s právem Společenství tak, aby se omezil protisoutěžní účinek uvedeného opatření.
Článek 49 ES brání takovému vnitrostátnímu opatření, o jaké jde v projednávané věci, které prostřednictvím tarifu stanoví minimální částky odměn advokátů.“