SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
M. PoiaresA MadurA,
predstavljeni 1. februarja 2006(1)
Zadeva C-94/04
Federico Cipolla
proti
Rosarii Portolese, poročeni Fazari
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Corte d’appello di Torino (Italija))
Zadeva C-202/04
Stefano Macrino in
Claudia Capodarte
proti
Robertu Meloniju
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunale di Roma (Italija))
„Člen 81 ES – Državni ukrepi – Nacionalni predpisi o odvetniških tarifah – Določitev odvetniških tarif – Svoboda opravljanja storitev“
1. Sodišče je v zadevi Arduino(2) preučilo italijansko zakonodajo na področju določitve odvetniških nagrad glede na člena 10 ES in 81 ES. V skladu s to sodbo italijanski sodišči sprašujeta Sodišče o skladnosti te zakonodaje s pravili konkurence in z načelom svobode opravljanja storitev.
I – Dejansko stanje, pravni okvir in vprašanja za predhodno odločanje
2. Corte d’appello di Torino (Italija) je v zadevi C‑94/04 v sporu med odvetnikom F. Cipollom in njegovo stranko R. Portolese v zvezi s plačilom nagrad za odvetnika Sodišče 4. in 5. maja 2004 vprašalo o združljivosti nacionalne zakonodaje, ki določa odvetniške nagrade, s členi 10 ES, 49 ES in 81 ES. R. Portolese se je marca 1991 obrnila na F. Cipolla, da bi dobila nadomestilo za nujno uporabo zemljišč – ki so ji pripadala –, o kateri je odločila občina Moncalieri. F. Cipolla je na sestanku od svoje stranke zahteval predujem za svoje strokovne storitve v znesku 1.850.000 ITL, ki mu je bil plačan. F. Cipolla je na podlagi svojega pooblastila na Tribunale di Torino vložil tožbo zoper navedeno občino. V nadaljevanju je med to občino in lastniki prišlo do poravnave brez posredovanja odvetnika. R. Portolese je tako svoje zemljišče prenesla na občino z overjenim aktom z dne 27. oktobra 1993.
3. F. Cipolla je z obračunom nagrad z dne 18. maja 1995 zahteval od svoje stranke skupni znesek 4.125.400 ITL (2130,38 EUR), od katerega je odbil že plačani predujem. R. Portolese je ta znesek izpodbijala pred Tribunale di Torino, ki je s sodbo z dne 12.–20. junija 2003 potrdilo plačilo 1.850.000 ITL in zavrnilo vse druge zahtevke F. Cipolla. F. Cipolla se je na to sodbo pritožil pri Corte d’appello di Torino in se skliceval na uporabo odvetniške tarife, kot izhaja iz sklepa Consiglio nazionale forense (nacionalni svet poklicnih združenj odvetnikov, v nadaljevanju: CNF) in je bila potrjena z ministrskim odlokom št. 392 z dne 24. novembra 1990 (v nadaljevanju: ministrski odlok iz leta 1990). Po mnenju F. Cipolla naj se odvetnik in njegova stranka ne bi mogla dogovoriti o plačilu, ki odstopa od te tarife, ki naj bi bila zavezujoča.
4. Odvetniški poklic je v Italiji urejen s kraljevim odlokom št. 1578 z dne 27. novembra 1933(3), ki je postal zakon št. 36 z dne 22. januarja 1934(4), kakor je bil naknadno spremenjen (v nadaljevanju: kraljevi odlok). V skladu s temi predpisi in zlasti členom 57 tega kraljevega odloka CNF vsaki dve leti sprejme merila za določitev nagrad in nadomestil, ki se morajo izplačati odvetnikom in pravnim zastopnikom na civilnem, kazenskem in zunajsodnem področju. To odvetniško tarifo nato potrdi pravosodni minister po posvetovanju s Comitato interministeriale dei prezzi (medministrski odbor za cene) in Consiglio di Stato (vrhovno upravno sodišče).(5) Člen 58 kraljevega zakona določa, da se merila iz člena 57 tega zakona določijo glede na vrednost sporov in stopnjo organa, ki odloča, na kazenskem področju pa glede na trajanje postopkov. Za vsak akt ali sklop aktov se določita najnižja in najvišja nagrada.
5. V skladu s členom 24 zakona št. 794 z dne 13. junija 1942, ki ureja odvetniški poklic v Italiji, „ni mogoče odstopati […] od najnižjih nagrad, določenih za odvetniške storitve. Vsak nasproten dogovor je ničen“. To načelo je bilo v sodni praksi razloženo še posebej široko. Predložitveno sodišče se sprašuje o skladnosti te prepovedi odstopanja od nagrad, določenih z odvetniško tarifo, kot je bila razložena v sodni praksi, s pravom Skupnosti. Po njegovem mnenju naj bi Sodišče v zgoraj navedeni sodbi Arduino odločilo samo o načinu oblikovanja tarife in ne o tem posebnem vidiku.
6. Zato je Corte d’appello di Torino Sodišču postavilo ta vprašanja za predhodno odločanje:
„1. Ali se načelo konkurence prava Skupnosti, ki je določeno v členih 10 ES, 81 ES in 82 ES, uporablja tudi v okviru ponudbe pravnih storitev?
2. Ali navedeno načelo dopušča možnost, da stranki skleneta dogovor o plačilu za odvetnika z zavezujočim učinkom?
3. Ali navedeno načelo v vsakem primeru izključuje absolutno prepoved odstopanja od plačil za odvetnike?
4. Ali se načelo svobode opravljanja storitev iz členov 10 ES in 49 ES uporablja tudi v okviru ponudbe pravnih storitev?
5. Ali je, če je odgovor pritrdilen, z navedenim načelom združljivo načelo absolutne prepovedi odstopanja od nagrad za odvetnike?“
7. Sočasno je v zadevi C-202/04 Tribunale di Roma (Italija) Sodišču predložilo vprašanje, ki se nanaša na združljivost drugega vidika iste nacionalne zakonodaje s členoma 10 ES in 81 ES. Dejansko stanje spora o glavni stvari je naslednje. S. Macrino in C. Capodarte sta v sporu s svojim odvetnikom R. Melonijem, ki od njiju zahteva plačilo nagrad, katerih znesek izpodbijata. R. Meloni je dosegel izdajo plačilnega naloga zoper njiju za zunajsodne storitve, ki se nanašajo na vprašanja avtorskih pravic. Znesek nagrad je bil določen na podlagi zakonske tarife, ki se uporablja za take storitve. Po mnenju navedenih strank so bile storitve, ki jih je opravil njun odvetnik, omejene na pošiljanje standardnega dopisa o ugovoru in kratko korespondenco z odvetnikom nasprotne stranke, tako da naj zahtevane nagrade ne bi bile sorazmerne glede na opravljene storitve.
8. Tarife, ki se uporabljajo za te storitve, so bile določene s sklepom CNF z dne 12. junija 1993, kakor je bil spremenjen 29. septembra 1994 in odobren z ministrskim odlokom št. 585 z dne 5. oktobra 1994 (v nadaljevanju: ministrski odlok iz leta 1994)(6). Odvetniška tarifa zajema tri kategorije storitev: nagrade za pravne storitve na civilnem in upravnem področju, nagrade za pravne storitve na kazenskem področju in nagrade za zunajsodne storitve. Po mnenju predložitvenega sodišča so bile v zgoraj navedeni sodbi Arduino obravnavane samo pravne storitve, Sodišče pa ni odločilo o možnosti italijanskega zakonodajalca, da določi nagrade za zunajsodne storitve.
9. Zato je Tribunale di Roma Sodišču predložilo to vprašanje:
„Ali člena 5 in 85 Pogodbe ES (postala člena 10 ES in 81 ES) nasprotujeta temu, da država članica sprejme zakon ali predpis, s katerim na podlagi predloga, ki ga je pripravilo poklicno združenje odvetnikov, potrdi tarifo, ki določa najnižje in najvišje nagrade članov združenja za (t. i. zunajsodne) storitve, katerih opravljanje ni omejeno izključno na člane poklicnega združenja odvetnikov, temveč jih lahko opravlja kdor koli?“
10. Obravnava, na kateri so bili zastopani R. Meloni, italijanska in nemška vlada ter Komisija Evropskih skupnosti, je potekala 25. oktobra 2005.
11. Preden začnem podrobno analizirati vprašanja predložitvenih sodišč, je treba preučiti njihovo dopustnost, ki so jo izpodbijali F. Cipolla in nemška vlada v zadevi C‑94/04 ter R. Meloni in italijanska vlada v zadevi C‑202/04.
II – Dopustnost vprašanj za predhodno odločanje
12. Po mnenju F. Cipolla vprašanja, ki jih je postavilo Corte d’appello di Torino, niso dopustna, ker niso upoštevna za rešitev spora o glavni stvari in so hipotetična.
13. F. Cipolla v prvem ugovoru trdi, da veljavno nacionalno pravo v nasprotju s tem, kar je navedeno v predložitveni odločbi, ne zahteva, da mora nacionalno sodišče presoditi obstoj in zakonitost sporazuma med odvetnikom in njegovo stranko. Po mnenju tožeče stranke v postopku v glavni stvari sta neobstoj sporazuma med osebo, ki opravlja poklicno dejavnost, in stranko ter opredelitev plačanega zneska kot predplačila za storitve, ki jih je treba plačati, pravnomočna, ker nista bila izpodbijana pri pritožbenem sodišču.
14. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora upoštevnost vprašanja za predhodno odločanje najprej dokazati predložitveno sodišče.(7) Sodišče lahko vprašanje zaradi tega razloga razglasi za nedopustno samo, če je neobstoj upoštevnosti očiten ali če ni nobene povezave med postavljenim vprašanjem in predmetom spora.
15. V zadevi v glavni stvari pa vprašanje, ali prvi znesek, ki ga je stranka plačala svojemu odvetniku, pomeni celotno plačilo za storitve, ki so bile opravljene za to stranko, vpliva na izid spora, kajti odgovor na to vprašanje odloča, ali lahko sporazum med odvetnikom in njegovo stranko v zvezi z dolgovanimi nagradami prevlada nad odvetniško tarifo.
16. Drugič, F. Cipolla trdi, da je postavljeno vprašanje hipotetično. Po njegovem mnenju bi bilo veljavnost sporazuma med odvetnikom in njegovo stranko mogoče presojati samo, če bi bilo dokazano, da tak sporazum obstaja, vendar ga ni bilo. Zato je po njegovem mnenju vprašanja, ki jih je postavilo Corte d’appello di Torino, mogoče izenačiti z zahtevo za mnenje.
17. Res je, da naloga Sodišča ni dajanje splošnih smernic v zvezi s teoretičnimi težavami.(8) Vendar je cilj spora o glavni stvari odločiti, ali se nagrade lahko določijo s sporazumom med strankama ali samo na podlagi odvetniške tarife. Ker se vprašanje predložitvenega sodišča nanaša na to točko, ga ni mogoče opredeliti kot hipotetičnega.
18. Ker je bilo ugotovljeno, da vprašanje, ki ga je postavilo navedeno sodišče, ni hipotetično, Sodišču ni treba odločiti o nacionalnih postopkovnih pravilih, ki se uporabljajo za spor.
19. Zadnji ugovor sta uveljavljali Komisija in nemška vlada, ki v pisnih stališčih v zadevi Cipolla poudarjata, da dejansko stanje v zadevi v glavni stvari ne vključuje čezmejnega elementa. Enako je mogoče reči za zadevo Macrino in Capodarte. V popolnoma notranjem položaju se je predvsem mogoče vprašati o uporabi člena 49 ES, katerega cilj je preprečiti omejitve svobode opravljanja storitev od ene države članice do druge, in torej o dopustnosti vprašanja, ki ga je postavilo nacionalno sodišče. Vendar je Sodišče v odgovor na vprašanje, ki se je nanašalo na prosti pretok blaga, v točki 23 sodbe Guimont(9) poudarilo, da ni mogoče meniti, da nacionalno sodišče ne potrebuje zahtevane razlage prava Skupnosti, čeprav je zadevno dejansko stanje popolnoma notranje, kajti „tak odgovor bi bil lahko koristen zanj, če bi njegovo nacionalno pravo zahtevalo, da je treba v postopku, kot je ta v obravnavani zadevi, nacionalnemu proizvajalcu omogočiti uživanje istih pravic, kot bi jih proizvajalec iz druge države članice na podlagi prava Skupnosti imel v enakem položaju“. Ta sodna praksa je bila upoštevana v sodbi Anomar in drugi(10), v kateri so se vprašanja, ki jih je predložilo nacionalno sodišče, prav tako nanašala na svobodo opravljanja storitev. Čeprav so bila vprašanja Corte d’appello di Torino postavljena v sporu, ki ne vključuje čezmejnega elementa, je nacionalno sodišče lahko upravičeno menilo, da bi bil odgovor koristen, če bi mu italijansko pravo nalagalo, da na italijanske državljane razširi ugodnosti, ki so s pravom Skupnosti dodeljene državljanom drugih držav članic.(11) Poleg tega je področje uporabe konkurenčnega prava, na katero se sklicuje predložitveno sodišče, še posebej široko, ker se lahko uporablja za kakršno koli omejitev konkurence, ki prizadene trgovino med državami članicami. Odvetniško tarifo, na katero se nanaša vprašanje, bi bilo prav tako treba preučiti glede na člen 49 ES, čeprav je dejansko stanje, ki ga je opisalo navedeno sodišče, popolnoma notranje, ker ima lahko takšne posledice za svobodo opravljanja storitev, da daje prednost opravljanju nacionalnih pravnih storitev.(12)
20. V sedanjem stanju sodne prakse se torej ne zdi, da bi se lahko z navedenimi ugovori izpodbijala dopustnost vprašanj, ki jih je postavilo Corte d’appello di Torino.
21. Tudi v zadevi Macrino in Capodarte se R. Meloni in italijanska vlada sklicujeta na nedopustnost vprašanja, ki ga je postavilo Tribunale di Roma.
22. Najprej trdita, da naj vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, ne bi bilo dopustno, ker naj ne bi bilo nujno za rešitev spora o glavni stvari. Kadar med strankami ni sporazuma o znesku nagrad za odvetnika, naj bi moralo navedeno sodišče na podlagi člena 2233 italijanskega civilnega zakonika (Codice civile) določiti znesek, ne da bi bilo vezano na odvetniško tarifo.(13) Vendar, kot je navedeno v predložitveni odločbi, se zadevni spor nanaša na plačilo storitev R. Melonija, za katero je ta dosegel plačilni nalog, ki temelji na odvetniški tarifi, določeni za zunajsodne storitve, in katerega znesek njegovi stranki izpodbijata. Zdi se torej, da je vprašanje zakonitosti odvetniške tarife za zunajsodne storitve glede na pravo Skupnosti povezano z navedenim sporom.
23. Poleg tega italijanska vlada izpodbija upoštevnost vprašanja, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, ker naj ne bi bilo nobene protikonkurenčne prakse niti pri sestavi tarife, kot je bilo ugotovljeno v zgoraj navedeni sodbi Arduino, niti zaradi ravnanja subjektov. V zvezi s tem je treba opozoriti, da v okviru postopka sodelovanja med nacionalnim sodiščem in sodiščem Skupnosti, uvedenim s predlogom za sprejetje predhodne odločbe, upoštevnost postavljenega vprašanja glede na dejanske in pravne okoliščine zadevnega spora določi nacionalno sodišče(14), tako da je treba ugovor italijanske vlade zavrniti.
24. R. Meloni še navaja, da naj nacionalno sodišče ne bi navedlo natančnih razlogov, zaradi katerih se je vprašalo o razlagi prava Skupnosti. Ta trditev ni prepričljiva, ker je v predložitveni odločbi nasprotno obširno pojasnjeno, v kakšnih okoliščinah je razlaga prava Skupnosti koristna za rešitev spora o glavni stvari.
25. V teh okoliščinah je očitno, da z nobeno od trditev, ki jih navajata R. Meloni ali italijanska vlada, ni bilo dokazano, da vprašanje, postavljeno v zadevi Macrino in Capodarte, ni dopustno.
III – Analiza
26. Cilj prvih treh vprašanj, postavljenih v zadevi Cipolla, in vprašanja, postavljenega v zadevi Macrino in Capodarte, je določiti področje uporabe zgoraj navedene sodbe Arduino. Razlaga te sodbe je potrebna za odgovor na vprašanja v zvezi z njenimi morebitnimi omejitvami glede vključitev zunajsodnih storitev ter prepovedi za odvetnike in njihove stranke, da sklepajo sporazume o odstopanju od tarife.
27. V zvezi s tem Komisija v zadevi Macrino in Capodarte izrecno predlaga Sodišču, naj ponovno prouči svojo ustaljeno sodno prakso v zvezi z uporabo členov 10 ES, 81 ES in 82 ES ter zlasti zgoraj navedeno sodbo Arduino.
28. Sodišče je bilo vedno previdno pri spremembi razlage prava, potrjene v prejšnjih sodbah. Ne da bi odločilo, ali so te sodbe pravni precedens, je v zvezi z ustaljeno sodno prakso vedno ravnalo obzirno. Moč, ki jo Sodišče priznava sodbam, ki jih je izreklo v preteklosti, je mogoče razumeti tako, da izhaja iz potrebe po zagotovitvi vrednot skladnosti, enotnosti in pravne varnosti, ki so neločljivo povezane z vsakim pravnim sistemom. Te vrednote so še toliko pomembnejše v sistemu decentralizirane uporabe prava, kot je sistem pravnega reda Skupnosti. Priznanje v sodbi Cilfit in drugi, da obveznosti predložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe ni več, če je bilo postavljeno vprašanje že predmet razlage Sodišča(15), in možnost, določena v členu 104(3) Poslovnika Sodišča, da to sprejme sklep, če „je Sodišču v predhodno odločanje predloženo vprašanje enako tistemu, o katerem je […] že odločalo“, je mogoče razumeti samo z vidika razlagalnega pooblastila, priznanega Sodišču za prihodnost(16). Čeprav Sodišča njegove sodbe formalno ne zavezujejo, pa s spoštovanjem, ki jim ga izkazuje, priznava pomen stabilnosti svoje sodne prakse za svoje razlagalno pooblastilo in prispeva k ohranjanju enotnosti, skladnosti in pravne varnosti v pravnem redu Skupnosti.
29. Res je, da stabilnost ni in ne bi smela biti absolutna vrednota. Sodišče je tudi priznalo pomen prilagoditve svoje sodne prakse, da bi se upoštevale spremembe, ki se zgodijo na drugih področjih pravnega reda ali v družbenem okviru, v katerem se pravila uporabljajo. Poleg tega je priznalo, da pojav novih elementov lahko upraviči prilagoditev ali celo revizijo njegove sodne prakse. Vseeno pa se je Sodišče tako temeljnega odstopanja od svojih prejšnjih sodb, kot je to predlagala Komisija v tem primeru, lotilo le zelo previdno.(17)
30. Zaradi pred kratkim sprejete zgoraj navedene sodbe Arduino in vpliva, ki ga bo ta zadeva imela na isto ureditev, to je na odvetniško tarifo, ter ob neobstoju nove pravne trditve Komisije menim, da ne bi bilo ustrezno, da bi Sodišče spremenilo svojo sodno prakso iz zadeve Arduino. Poleg tega iz razlogov, ki jih bom pojasnil v nadaljevanju, menim, da je sklepanje, ki mu je Sodišče sledilo v navedeni sodbi, združljivo z razlago prava, ki je skladna z nekaterimi skrbmi, ki sta jih v sklepnih predlogih, predstavljenih v zgoraj navedenih zadevah Arduino ter Pavlov in drugi(18), izrazila generalna pravobranilca Léger in Jacobs.
A – Nadzor državnih ukrepov z vidika členov 10 ES in 81 ES
31. Člen 81 ES je del pravil konkurence, ki se uporabljajo za ravnanje podjetij. Ta člen se torej nanaša na nacionalne ukrepe le izjemoma in samo v okviru dolžnosti lojalnega sodelovanja držav članic za uporabo prava Skupnosti. Skrb, da se ohrani nevtralnost Pogodbe ES glede na pristojnosti, pridržane državam članicam(19), vseeno vključuje omejitev nadzora zakonodajnih ukrepov glede na člena 10 ES in 81 ES, čeprav ga ne preprečuje. V sodni praksi je bilo s skupno uporabo teh dveh členov v sodbi GB-Inno-BM(20) izraženo izredno široko zasnovano načelo: „Čeprav drži, da se člen 86 [Pogodbe ES (zdaj člen 82 ES)] nanaša na podjetja, drži tudi, da Pogodba državam članicam nalaga, naj ne sprejmejo ali ohranijo v veljavi ukrepov, ki bi lahko tej določbi odvzeli učinek.“ To tako določeno načelo bi lahko omogočilo, da bi za vsak nacionalni ukrep z omejevalnim učinkom na konkurenco veljalo konkurenčno pravo. Vendar je Sodišče pozneje ožje opredelilo zahteve, ki izhajajo iz členov 10 ES in 81 ES. Na podlagi sodne prakse za ta člena velja, da sta kršena samo v dveh primerih: če država članica predpiše, spodbuja ali krepi učinke omejevalnih sporazumov, ki so prepovedani s členom 81 ES(21), ali če ta država svojim predpisom odvzame naravo državnega predpisa s prenosom pristojnosti za sprejetje intervencijskih odločitev na ekonomskem področju na zasebne subjekte.(22)
32. Med tema primeroma je jasna razlika. V prvem primeru sporazum med podjetji velja pred državnim ukrepom, ki ga potrdi ali okrepi. Odgovornost države nastane zato, ker z dejanjem poslabša ravnanje, ki je že protikonkurenčno. V drugem primeru, v katerem država svoje pristojnosti prenese na zasebne subjekte, podjetja sprejmejo odločitev, ki je nato kodificirana v zakonodajnem ukrepu. Cilj uporabe členov 10 ES in 81 ES je torej preprečiti, da bi že oblika ukrepa preprečila to, da bi zanj veljalo konkurenčno pravo. Po mojem mnenju to pomeni, da je treba pojem prenosa razumeti materialno, tako da se zahteva presoja postopka odločanja, ki vodi do sprejetja državne zakonodaje. V pojem materialnega prenosa sta vključena ta primera: prenos pravice za sprejetje ukrepa s strani države na zasebni subjekt in prenos nadzora postopka odločanja, ki vodi do sprejetja zakonodajnega ukrepa, s strani javnega organa na zasebni subjekt. Lahko namreč menim, da je država prenesla svojo pristojnost, če je njeno posredovanje omejeno na formalno sprejetje ukrepa, čeprav je upoštevanje javnega interesa odvisno od načina, na kateri so odločitve sprejete. Če se pojem „prenosa“ opredeli tako, da vključuje ta primera, to okrepi zahtevo po skladnosti, ki velja za državno delovanje. To načelo skladnosti zagotavlja, da je delovanje države, če deluje v javnem interesu, podrejeno mehanizmom političnega in demokratičnega nadzora in če uresničevanje nekaterih ciljev prenese na zasebne subjekte, jih mora podrediti pravilom konkurence, ki pomenijo mehanizme nadzora moči na trgu. Vendar država članica nekaterih pristojnosti ne more prenesti na zasebne subjekte na trgu in jih oprostiti uporabe pravil konkurence. Ta razširjena razlaga pojma prenosa lahko zagotavlja, da izključitev uporabe pravil konkurence dejansko izhaja iz upoštevanja javnega interesa in ne iz prilastitve javne oblasti s strani zasebnih interesov.(23)
33. Zato je treba zgoraj navedeno sodno prakso nedvomno razumeti tako, da je treba upoštevati, katere cilje si prizadeva doseči država, da bi določili, kdaj je mogoče njeno delovanje podrediti konkurenčnemu pravu. Ugotoviti je treba, ali zakonodajno posredovanje države temelji na skrbi za ohranitev splošnega interesa ali je, nasprotno, upoštevanje zasebnih interesov tako, da bi lahko spremenilo prevladujoči cilj državnega ukrepa, ki bi torej bil zaščita teh interesov. Sodelovanje zasebnih subjektov v zakonodajnem postopku na stopnji predloga predpisa ali z njihovo navzočnostjo v organu, pristojnem za pripravo predpisa, bi namreč lahko odločilno vplivalo na njegovo vsebino. Obstajala bi nevarnost, da bi bil edini cilj zakonodajne določbe zaščititi zasebne interese pred mehanizmi konkurence v škodo splošnega interesa.(24)
34. Ni sporno, da kljub temu ne bi bilo upravičeno, da za vsak državni ukrep veljata člena 10 ES in 81 ES. Skrbi, ki sta jih v sklepnih predlogih, predstavljenih v zgoraj navedenih zadevah Pavlov in drugi(25) ter Arduino(26), izrekla generalna pravobranilca Jacobs in Léger, ne gredo v tej smeri, ampak tesno sledijo sodni praksi. Razvila sta merili, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, ali so državni ukrepi dejansko pod nadzorom zasebnih akterjev. Po njunem mnenju naj zadevni ukrep ne bi pomenil kršitve členov 10 ES in 81 ES, prvič, če je njegovo sprejetje upravičeno s prizadevanjem za zakonit javni interes, in drugič, če države članice dejavno nadzorujejo posredovanje zasebnih akterjev v postopku odločanja.(27) Namen teh meril je ugotoviti, v kolikšni meri država nadzoruje prenos na zasebne subjekte. Čeprav naj bi bili razviti merili kumulativni, se mi zdi, da merilo javnega interesa vključuje drugo merilo. Sodišče bi lahko celo privedlo do tega, da presodi vse ukrepe, ki bi lahko zmanjšali konkurenco. Sodišče je morda zaradi tega razloga zavrnilo sprejetje takega merila.
35. Vendar so po mojem mnenju skrbi, na katerih temeljijo predlogi generalnih pravobranilcev, upravičene. Zdi se mi, da sedanja sodna praksa omogoča odgovor nanje. Mogoče se je celo vprašati, ali ni Sodišče implicitno sprejelo merila nadzora države za preverjanje zakonodajne narave državnega ukrepa, ker se na to sklicuje v točki 10 zgoraj navedene sodbe Arduino. Vendar so dvomi glede načina, na kateri Sodišče presoja to merilo, zlasti kar zadeva učinkovitost nadzora, ki ga izvaja država, saj se formalni nadzor narave ukrepa ne zdi zadosten.(28)
36. Primerjava z ameriškim protitrustovskim pravom, v katerem je znana teorija državnega delovanja („state action doctrine“) in v katerem so državni ukrepi podrejeni samo omejenemu nadzoru na podlagi konkurenčnega prava, pokaže isto. V ameriškem pravu navedena „state action doctrine“ izvira iz sodbe vrhovnega sodišča Združenih držav v zadevi Parker proti Brownu(29), v kateri je bila izključena uporaba Sherman Act za ukrepe, ki so jih države sprejele na podlagi suverene pristojnosti. Sodna praksa in praksa organov za konkurenco sta se od te sodbe precej razvili.(30) Zakonodajni ukrep je tako s področja uporabe protitrustovskega prava izključen samo, če izpolnjuje dva kumulativna pogoja. Po eni strani mora biti sporni ukrep, ki povzroča omejevanje konkurence, jasno izražen kot državni ukrep, po drugi strani pa mora njegovo izvajanje nadzorovati država.
37. Dodatna težava se pojavi, kadar so v zadevnih državah članicah enaka področja urejena različno. Medtem ko ukrepi samoregulacije ostajajo podrejeni konkurenčnemu pravu zaradi svojega izvora, se mu državni ukrepi izognejo. V praksi je Sodišče v zadevi Wouters in drugi(31) preučilo združljivost poklicnega pravila, ki je prepovedovalo oblikovanje večdisciplinarnih skupin, s členom 81 ES, v zgoraj navedeni sodbi Arduino pa je razsodilo, da nacionalni ukrep, ki določa odvetniško tarifo, ni podrejen členu 10 ES v povezavi s členom 81 ES. Edini način, da se glede na pravo Skupnosti zagotovi skladen nadzor teh dveh vrst ukrepov, je sprejetje merila, ki zahteva učinkovit nadzor države, ta pa vključuje proučitev postopka odločanja, ki vodi do sprejetja zadevnega predpisa.
38. Vendar v tej zadevi brez dvoma ni primerno preusmeriti sodne prakse, ker je bila italijanska zakonodaja, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, že proučena v zgoraj navedeni sodbi Arduino. Dejstva spora, v katerem je bila izrečena ta sodba, so podobna dejstvom v zadevi Cipolla. Po običajni avtomobilski nesreči, ki jo je povzročil M. Arduino, je D. Dessi pred Pretore di Pinerolo zahteval odškodnino in povračilo odvetniških stroškov. Italijansko sodišče je žrtvi dodelilo, kar je zahtevala, vendar je višino povračila odvetniških stroškov določilo pod najnižjo tarifo, določeno z ministrskim odlokom iz leta 1994. To sodbo je italijansko kasacijsko sodišče razveljavilo, ker je menilo, da v obravnavanem primeru neupoštevanje tarife ni bilo zakonito, in je zadevo vrnilo prvemu sodišču. To je Sodišču predložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe, na podlagi katerega je bila izrečena navedena sodba Arduino.
39. Sodišče je v tej sodbi preučilo, ali člena 10 ES in 81 ES nasprotujeta sprejetju in ohranitvi nacionalnega ukrepa, kot je ministrski odlok iz leta 1994, ali ne. Sodišče je razsodilo, da Italijanska republika odgovornosti za zakonsko ureditev dejavnosti ni prenesla na zasebne subjekte, ker je v obravnavanem primeru CNF predložil samo predlog tarife pravosodnemu ministru, ki je imel pooblastilo za spremembo tega osnutka ali preložitev njegove uporabe.(32) Vendar se je Sodišče v točki 10 iste sodbe sklicevalo na dejansko uresničevanje pristojnosti državnega nadzora, ki je na primer privedlo do odložitve uvedbe tarife, odobrene z ministrskim odlokom iz leta 1994.(33) Italijanska vlada je na obravnavi opozorila, da je bil odlok o odobritvi odvetniške tarife leta 1973 sprejet enajst mesecev po datumu predloga CNF. Tudi leta 2004 naj bi bil državni nadzor postopka odločanja opazen, ker naj bi sprva Consiglio di Stato zavrnilo svojo odobritev, ker je menilo, da nima vseh potrebnih elementov za izdajo mnenja o osnutku tarife, ki mu je bil predložen. Mogoče bi bilo trditi, da bi bilo za izvedbo te praktične presoje nacionalno sodišče v boljšem položaju kot Sodišče. Vendar je Sodišče menilo, da ima zadostne elemente, da samo opravi to presojo. Ker so nagrade, dogovorjene v obeh zadevah v postopku v glavni stvari, urejene z ministrskima odlokoma iz let 1990 in 1994, tega vprašanja ni treba ponovno proučiti. Če pa bi se v prihodnosti italijansko sodišče na Sodišče obrnilo v zvezi s sporom, ki bi se nanašal na dejstva, urejena s poznejšim odlokom, bi bilo morda ustrezno na nacionalno sodišče prenesti proučitev učinkovitosti nadzora države nad postopkom odločanja, ki je privedel do sprejetja tega odloka.
40. Čeprav uporaba odvetniške tarife močno omejuje konkurenco med odvetniki, se ne more več dvomiti o zakonitosti te tarife glede na člena 10 ES in 81 ES, ker je Sodišče v zgoraj navedeni sodbi Arduino ugotovilo, da je to tarifo določila država in da ta ne izhaja iz prenosa njenih pristojnosti na skupino podjetij. Vendar je treba preveriti še, ali je ta rezultat ohranjen ne glede na področje uporabe tarife. Vprašanja, ki sta jih postavili predložitveni sodišči, se nanašajo prav na to.
B – Združljivost vključitve zunajsodnih storitev na področje uporabe odvetniške tarife s konkurenčnim pravom Skupnosti
41. Zunajsodne storitve je treba razlikovati od storitev, opravljenih v okviru spora pred sodiščem. Člen 4(1) Direktive Sveta 77/249/EGS z dne 22. marca 1977, katere namen je olajšati učinkovito uresničevanje svobode opravljanja storitev odvetnikov(34), ločuje dejavnosti v zvezi z zastopanjem in obrambo stranke v sodnih postopkih ali pred javnimi organi od vseh drugih dejavnosti. Trditi bi bilo mogoče, da se trg zunajsodnih pravnih storitev razlikuje od trga pravnih storitev v okviru spora pred sodiščem. V prvem primeru je namreč asimetrija informacij med odvetnikom in njegovimi strankami manjša, ker se prejemniki storitev pogosteje obrnejo na odvetnika, tako da so v boljšem položaju za oceno kakovosti opravljene storitve.
42. Odvetniška tarifa, kot izhaja iz ministrskih odlokov – ali iz leta 1990 ali iz leta 1994 –, vsebuje posebne določbe za storitve, opravljene v okviru spora, predloženega sodišču, naj bo to civilno, upravno ali kazensko, in storitve, opravljene v zunajsodnem okviru. Pravne storitve, opravljene v okviru spora, neposredno vplivajo na dostop posameznikov do sodnega varstva. Poleg tega je v praksi pravna pomoč pogosto omejena na tovrstne storitve.(35)
43. Komisija v pisnih stališčih v zadevi Macrino in Capodarte ter na obravnavi, ne da bi se posebej sklicevala na značilnosti zunajsodnih storitev, zagovarja trditev, da bi bilo treba ponovno preučiti rešitev, ki jo je Sodišče sprejelo v zgoraj navedeni sodbi Arduino, in ugotoviti, da državni ukrep, ki omejuje konkurenco, krši člena 10 ES in 81 ES, razen če ga je mogoče upravičiti s cilji javnega interesa in je s temi cilji sorazmeren. Komisija s tem sledi trditvam, ki jih zagovarjata generalna pravobranilca Léger in Jacobs in so omenjene v točki 30 teh sklepnih predlogov.
44. Iz zgoraj navedenih razlogov menim, da zgoraj navedena sodba Arduino ne dopušča druge razlage, kot to, da se člen 81 ES v povezavi s členom 10 ES ne uporablja za to vrsto državnega ukrepa, čeprav ima večji protikonkurenčni učinek v primerjavi s tarifo, ki bi se nanašala samo na pravne storitve. Ugotovitve v tej sodbi namreč temeljijo na državni naravi vseh zadevnih predpisov, to je odvetniške tarife, in ne na posebni naravi njenih morebitnih protikonkurenčnih učinkov glede na različne vrste zadevnih pravnih storitev.
45. Vendar je naloga nacionalnega sodišča pri razlagi nacionalnega prava, da kadar ima določeno diskrecijsko pravico v zadevi, izbere razlago, ki je najskladnejša s pravom Skupnosti in se zdi najprimernejša za dosego njegovih ciljev.(36) Iz člena 60 kraljevega odloka izhaja, da lahko sodišče po prosti presoji določi nagrade za zunajsodne storitve v okviru najvišjih in najnižjih meja, tudi brez obrazložitve; z ustrezno obrazložitvijo lahko sodišče tudi prezre najnižje in najvišje meje tarife.(37) Zato bo moralo nacionalno sodišče, da ne bi okrepilo protikonkurenčnega učinka tarife, čim bolj uporabiti svojo diskrecijsko pravico pri reševanju spora, ki se nanaša na znesek nagrad, določen v tej tarifi za zunajsodne storitve.
46. Skratka, Sodišču predlagam, naj ugotovi, da iz zgoraj navedene sodbe Arduino izhaja, da člen 81 ES v povezavi s členom 10 ES ne nasprotuje nacionalnemu ukrepu, s katerim je določena odvetniška tarifa, tudi kar zadeva zunajsodne storitve, če je bil ta ukrep podrejen učinkovitemu nadzoru države in če je pristojnost sodišča za odstopanje od zneskov, določenih s tarifo, razložena v skladu s pravom Skupnosti, tako da je omejen protikonkurenčni učinek navedenega ukrepa.
C – Združljivost prepovedi odstopanja od odvetniške tarife s konkurenčnim pravom Skupnosti
47. Vprašanje, postavljeno v zadevi Cipolla, se nanaša na prepoved za odvetnike in njihove stranke, da odstopajo od odvetniške tarife, kot izhaja iz ministrskega odloka iz leta 1994. Kot je bilo opozorjeno v točki 5 teh sklepnih predlogov, je očitno, da na podlagi člena 24 zakona št. 794 „ni mogoče odstopati […] od najnižjih nagrad, določenih za odvetniške storitve. Vsak nasproten dogovor je ničen“. Vendar je treba navesti, da je ta prepoved absolutna samo med stranko in njenim odvetnikom, saj je, nasprotno, sodišču dovoljeno odstopati od tarife.(38)
48. Iz člena 60 kraljevega odloka, navedenega v točki 45 zgoraj, izhaja, da lahko nacionalno sodišče po prosti presoji določi nagrade v okviru najvišjih in najnižjih meja. Z ustrezno obrazložitvijo lahko nacionalno sodišče tudi prezre najnižje in najvišje meje tarife. Pristojnost sodišča je enaka, kar zadeva pravne storitve v okviru sporov pred sodišči.
49. Res je, da vprašanje združljivosti prepovedi odstopanja od odvetniške tarife s členoma 81 ES in 10 ES v zgoraj navedeni sodbi Arduino ni posebej omenjeno. Omejevalna razlaga možnosti nacionalnega sodišča, da odstopa od navedene tarife, bi okrepila protikonkurenčne učinke navedene tarife, ker bi precej omejila konkurenco pri cenah med odvetniki. Zato mora nacionalno sodišče, da bi zagotovilo upoštevanje učinka konkurenčnega prava Skupnosti, nacionalno pravo razlagati tako, da so ti protikonkurenčni učinki čim manjši.(39)
50. Zato predlagam, naj se na vprašanje, postavljeno v zadevi Cipolla, odgovori, da iz zgoraj navedene sodbe Arduino izhaja, da člen 81 ES v povezavi s členom 10 ES ne nasprotuje nacionalnemu ukrepu, ki odvetnikom in njihovim strankam prepoveduje odstopanje od odvetniške tarife, če je bil ukrep podrejen učinkovitemu nadzoru države in če je pristojnost sodišča za odstopanje od zneskov, določenih s tarifo, razložena v skladu s pravom Skupnosti, tako da je omejen protikonkurenčni učinek navedenega ukrepa.
D – Združljivost odvetniške tarife z načelom svobode opravljanja storitev
51. Pravne storitve, ki jih opravljajo odvetniki, so storitve v smislu člena 50 ES.(40) S členom 49 ES so prepovedane omejitve svobode opravljanja storitev za državljane držav članic, ki imajo sedež v drugi državi članici, kot je država članica osebe, ki so ji storitve namenjene. Splošneje, v sodni praksi so bile obsojene omejitve svobode opravljanja storitev, ki so vključevale spremembo kraja prejemnika storitve(41) ali samo spremembo kraja storitev(42).
52. S členom 52(1) ES je Svet Evropske unije pooblaščen za sprejemanje direktiv za doseganje liberalizacije posamezne storitve. Na tej podlagi je bila sprejeta Direktiva 77/249. V členu 4(1) te direktive je zlasti določeno, da se dejavnosti v zvezi z zastopanjem in obrambo stranke v sodnih postopkih ali pred javnimi organi v vsaki državi članici gostiteljici opravljajo pod pogoji, predpisanimi za odvetnike s sedežem v tej državi, razen pogojev glede prebivališča ali registracije v poklicnem združenju v tej državi.
53. V skladu z ustaljeno sodno prakso pomenijo omejitev „nacionalni ukrepi, ki bi lahko ovirali uresničevanje temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo, ali zaradi katerih bi to lahko postalo manj privlačno“.(43)
54. Da bi ugotovili, ali člen 49 ES in Direktiva 77/249 nasprotujeta nacionalni zakonodaji, kot je zakonodaja v postopku v glavni stvari, je treba najprej preveriti, ali omejuje svobodo opravljanja storitev, in nato ugotoviti, ali je to omejitev mogoče upravičiti z razlogi, navedenimi v členu 46(1) ES v povezavi s členom 55 ES, ali z nujnimi razlogi v splošnem interesu.
1. Obstoj omejitve svobode opravljanja storitev
55. Kot pri drugih svoboščinah je cilj načela svobode opravljanja storitev spodbujati odpiranje nacionalnih trgov z možnostjo za ponudnike storitev in njihove stranke, da imajo polno korist od notranjega trga Skupnosti. To pomeni, da se navedenim ponudnikom omogoči, da svojo dejavnost opravljajo na nadnacionalni ravni, in da se potrošnikom odpre dostop do storitev, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v drugih državah članicah. Svoboda opravljanja storitev je tako del „temeljnega statusa državljanov držav članic“(44), ki ga pomeni evropsko državljanstvo, katerega nadnacionalno razsežnost pomeni.
56. Za uresničitev tega cilja morajo države članice upoštevati učinke, ki jih bodo imeli ukrepi, sprejeti za ureditev lastnega nacionalnega trga, na uresničevanje pravice do svobodnega opravljanja storitev ponudnikov s sedežem v drugih državah članicah. V tem okviru ni prepovedana samo diskriminacija na podlagi državljanstva, ampak tudi diskriminacija, ki v zvezi z izvajanjem nadnacionalne dejavnosti nalaga dodatne stroške ali ovira dostop do nacionalnega trga za ponudnike s sedežem v drugih državah članicah.(45)
57. Enak okvir analize velja za vse štiri svoboščine. Na področju prostega pretoka blaga je Sodišče v sodbi v zadevi Deutscher Apothekerverband(46) sankcioniralo nacionalni ukrep, ker je bolj oviral lekarne s sedežem zunaj Nemčije kot lekarne s sedežem na nemškem ozemlju, s čimer je prve prikrajšal za pomembno sredstvo za dostop do nemškega trga. Sklicevanje na merilo dostopa do trga je bilo uporabljeno tudi v sodbi CaixaBank France(47), ki se je nanašala na svobodo ustanavljanja. Podobno sklepanje je bilo uporabljeno na področju storitev v zgoraj navedeni sodbi Alpine Investments.(48) Razsojeno je bilo tudi, da nacionalna zakonodaja, ki dobiček iz kapitala, ki ni finskega izvora, obravnava manj ugodno kot dividende, ki jih izplačajo družbe s sedežem na Finskem, pomeni omejitev prostega pretoka kapitala.(49)
58. Zdi se mi, da je skupna točka teh sodb ta, da vsaka nacionalna politika, ki vodi do tega, da se nadnacionalni položaji obravnavajo manj ugodno kot popolnoma nacionalni položaji, pomeni omejitev svobode opravljanja storitev.(50) S tem pridržkom države članice ostajajo svobodne pri urejanju gospodarske dejavnosti na svojem ozemlju, saj namen uporabe prostega pretoka ni uvedba uskladitve predpisov.(51)
59. Manj ugodno obravnavanje nadnacionalnih položajev je lahko različnih oblik. Pogosto se kaže kot ovira za dostop do nacionalnega trga, ali s tem, da ščiti položaje, pridobljene na tem trgu, ali s tem, da otežuje sodelovanje na trgu za čezmejne ponudnike. Italijansko zakonodajo v postopku v zadevi v glavni stvari je treba preučiti na podlagi tega merila.
60. Čeprav se v obravnavanem primeru odvetniška tarifa, določena z zadevno zakonodajo, uporablja brez razlike za odvetnike s sedežem v Italiji in odvetnike s sedežem v drugih državah članicah, ki bi želeli storitve opravljati v Italiji, pa povzroča omejitve za svobodo opravljanja storitev v več primerih, v katerih so zadnji v manj ugodnem položaju kot njihovi italijanski kolegi.
61. Najprej je mogoče ugotoviti, da je bila tarifa izdelana samo ob upoštevanju položaja italijanskih odvetnikov, ne da bi se upoštevali nadnacionalni položaji.(52) Treba je torej preučiti, ali so merila, uporabljena za določitev nagrad, specifična za odvetnike s sedežem v Italiji ali pa se uporabljajo tudi za odvetnike s sedežem v drugih državah članicah. Nekatere določbe tarife bi namreč lahko povzročile omejitve za prosti pretok. Tu gre najprej za najnižje in tudi za najvišje nagrade, določene z navedeno tarifo. Druge določbe tarife bodo navedene, če bi se glede na načelo svobode opravljanja storitev prav tako lahko izkazale za problematične. Da bi ugotovil, ali omejujejo svobodo opravljanja storitev, bom preučil učinek vsake od teh določb na čezmejne položaje.
a) Najnižje nagrade, določene v tarifi
62. Ali najnižje nagrade, določene v tarifi, pomenijo omejitev svobode opravljanja storitev za odvetnike s sedežem zunaj Italije?
63. Iz že stare sodne prakse Sodišča izhaja, da državni sistemi uravnavanja cen, ki vključujejo prepoved prodaje pod najnižjo ceno, „ne pomenijo ukrepov z enakim učinkom kot količinska omejitev, vendar lahko povzročijo tak učinek, kadar so cene določene na taki ravni, da bi bili uvoženi proizvodi v manj ugodnem položaju v primerjavi z enakimi nacionalnimi proizvodi, ali ker se ne bi mogli dobičkonosno prodajati pod določenimi pogoji ali ker bi bila konkurenčna prednost, ki bi izhajala iz nižjih lastnih cen, nevtralizirana“(53).
64. Sodišče je to sklepanje s področja prostega pretoka blaga preneslo na področje pravice do ustanavljanja v zgoraj navedeni sodbi CaixaBank France. Sodišče je ugotovilo, da francoska zakonodaja, s katero je prepovedano obrestovanje računov za vloge na vpogled, pomeni „resno oviro za opravljanje njihovih storitev […], ki vpliva na njihov dostop do trga“, ker tujim družbam odvzema možnost, da bi „učinkoviteje konkurirale kreditnim institucijam, ki tradicionalno poslujejo v državi, v kateri imajo sedež“(54). Enako se je treba pri svobodi opravljanja storitev prepričati, da konkurenčna prednost odvetnikov s sedežem zunaj Italije ni nevtralizirana z zakonodajo te države članice. Primerjava se mora nanašati na položaj odvetnikov s sedežem v drugih državah članicah v primerjavi z njihovimi kolegi, ki že imajo sedež v Italiji.
65. Najnižje nagrade, določene v tarifi, odvetnikom s sedežem v državi članici, ki ni Italijanska republika, preprečujejo, da bi v tej državi opravljali pravne storitve za nagrade, ki so nižje od teh najnižjih meja, čeprav bi imeli možnost za to zaradi, na primer, svoje specializacije na določenem področju.(55) Diskriminacijski učinek najnižjih nagrad naj bi bil okrepljen s tem, da njihova višina izhaja iz tarife, ki jo je izdelal CNF, ki ga sestavljajo samo odvetniki, ki so člani italijanske odvetniške zbornice, in kot je priznala italijanska vlada na obravnavi, upošteva samo stroške, ki jih imajo nacionalni odvetniki.(56) Najnižje nagrade torej pomenijo omejitev svobode opravljanja storitev, ker nevtralizirajo konkurenčno prednost odvetnikov s sedežem zunaj Italije. V nasprotju s trditvijo nemške vlade dejstvo, da si odvetniki ne konkurirajo samo s cenami, ampak tudi s kakovostjo opravljenih storitev, te ugotovitve ne spremeni. Zato italijanski državljani, ki bi želeli uporabiti storitve odvetnika s sedežem v drugi državi članici, ne morejo v celoti izkoristiti prednosti skupnega trga, ker jim je prepovedan dostop do pravnih storitev po nižji ceni, kot je določena z italijansko tarifo, čeprav so te storitve na voljo v drugi državi članici.
b) Najvišje nagrade, določene v tarifi
66. Zadevna tarifa vključuje tudi najvišje nagrade, ki jih odvetniki, ki opravljajo storitve v Italiji, ne smejo preseči, ne glede na kraj svojega sedeža.
67. V sodni praksi so že bili preučeni sistemi cen, ki vključujejo najvišje cene. Iz te izhaja, da kadar je učinek najvišje cene ta, da se zmanjša trgovska marža uvoznikov, ki morajo od te cene odšteti svoje stroške uvoza, je ta v nasprotju s prostim pretokom blaga.(57) Obsodba najvišjih cen je izražena splošno: ugotovljeno je, da omejitev prostega pretoka obstaja, „če so cene na taki ravni, da prodaja uvoženih proizvodov ali ni mogoča ali pa je težja v primerjavi z domačimi proizvodi“.(58)
68. Sodba v zadevi AMOK(59), ki jo je nemška vlada navedla na obravnavi, da bi izpodbijala dejstvo, da tarifa omejuje svobodo opravljanja storitev, v obravnavanem primeru ni upoštevna. Sodišče je namreč v tej sodbi preučilo nemško postopkovno pravilo, s katerim je znesek povračila odvetniških stroškov, ki ga določi sodišče, omejen na višino stroškov, ki se uporabljajo za odvetnike s sedežem v Nemčiji. V nasprotju z obravnavano zakonodajo nemška tarifa ne nasprotuje temu, da tuji odvetniki in njihove stranke prosto določijo višino nagrad.(60)
69. Dodatni stroški lahko odvetnikom nastanejo kot posledica tega, da storitve opravljajo v Italiji, medtem ko imajo sedež v drugi državi članici, čeprav samo v smislu potnih stroškov, da se sestanejo s strankami ali nastopijo pred italijanskim sodiščem.(61) Vendar so najvišje nagrade določene samo glede na položaj odvetnikov s sedežem v Italiji. Zato take nagrade znižujejo profitno maržo odvetnikov s sedežem zunaj Italije v primerjavi s profitno maržo odvetnikov s sedežem v Italiji. Vsaj v tem obsegu določitev najvišjih nagrad s tarifo pomeni omejitev čezmejnega opravljanja pravnih storitev.
70. Poleg tega bi tudi najvišja raven zadevne tarife lahko pomenila oviro za svobodno opravljanje storitev, ker preprečuje, da bi bila kakovost storitev, ki jih opravijo odvetniki s sedežem v drugih državah članicah, kot je Italija, korektno plačana, tako da bi bili nekateri odvetniki, ki zahtevajo visoke nagrade, odvrnjeni od opravljanja svojih storitev v Italiji.
c) Druge morebitne omejitve za svobodo opravljanja storitev, ki izhajajo iz prepovedi odstopanja od tarife
71. Na podlagi ministrskega odloka, naj bo to iz leta 1990 ali iz leta 1994, morajo odvetniki, ki storitve opravljajo v Italiji, svoje storitve zaračunati na podlagi izčrpnega seznama pravnih storitev, določenega v tarifi. Načeloma jim je torej prepovedano, da bi znesek svojih nagrad določili z drugo metodo, na primer na podlagi časa, ki ga je za preučitev spisa porabil vsak sodelavec glede na svojo stopnjo strokovnega znanja. Kljub temu ta sistema stranki dajeta možnost, da razume znesek nagrade, ki ga mora plačati, ter enako prispevata k zmanjšanju neskladnosti informacij med odvetnikom in njegovo stranko. Če bi morali odvetniki s sedežem zunaj Italije, ki v Italiji uresničujejo svobodo opravljanja storitev, svoje nagrade zaračunati na podlagi kategorij storitev, določenih s tarifo, bi to zanje pomenilo dodatne stroške. Če običajno uporabljajo drug sistem zaračunavanja, ga bodo morali opustiti, vsaj za storitve, opravljene v Italiji. Zato bi lahko obveznost, naložena odvetnikom s sedežem v drugih državah članicah, ki opravljajo storitve v Italiji, da svoje posege zaračunajo na podlagi kategorij storitev, določenih s tarifo, pomenila omejitev njihove svobode opravljanja storitev, ker jim povzroča dodatne stroške.
72. Člen 15 ministrskega odloka iz leta 1994 o sporih pred trgovinskim, civilnim ali upravnim sodiščem(62), ki določa, da lahko odvetniki svoje stroške zaračunajo po pavšalni stopnji, ki znaša 10 % zneska njihovih nagrad in sodnih pristojbin, ne upošteva raznovrstnosti dejanskih položajev(63). Ta člen ne upošteva čezmejnih položajev, pri katerih bi lahko nastali stroški presegli ta pavšal. Tako morda ne bi bil ugoden za odvetnike, ki v Italiji uresničujejo svobodo opravljanja storitev.
73. Ministrski odlok iz leta 1990, ki se uporablja za spore pred trgovinskim, civilnim ali upravnim sodiščem, obravnava tudi določitev nagrad po rezultatih, ker je v členu 5(3) tega odloka določeno, da morajo biti te nagrade v okviru dvakratnika najvišjih določenih tarif.(64) Ta ukrep tujim odvetnikom, ki svoje storitve opravljajo v Italiji, preprečuje, da bi prosto določili nagrade, ki jih morajo plačati njihove stranke. Tako so odvetniki s sedežem v drugih državah članicah prikrajšani za še posebej učinkovito sredstvo za vstop na italijanski trg.(65)
74. Na splošno, medtem ko lahko odvetniki s sedežem v Italiji porazdelitev stroškov v pisarni organizirajo na podlagi nagrad, določenih v tarifi, se odvetniki s sedežem v drugih državah članicah ne morejo organizirati na podlagi italijanske tarife, ker po definiciji v Italiji opravljajo samo del svoje dejavnosti.
75. V vseh teh primerih odvetniška tarifa pomeni oviro za svobodno opravljanje storitev na italijanskem trgu za odvetnike s sedežem v drugih državah članicah. Skratka, zdi se, da kraljevi odlok pomeni omejitev za svobodo opravljanja storitev v smislu člena 49 ES, za katero je treba zdaj preveriti, ali je lahko upravičena. Ker ni bila predložena nobena trditev v zvezi s členom 46(1) ES v povezavi s členom 55 ES(66), bom obravnaval samo utemeljitev z vidika nujnih razlogov v splošnem interesu. Ker so intervenienti svoje trditve osredotočili na vprašanje najnižjih nagrad, bom najprej preučil to točko.
2. Morebitna utemeljitev omejitve svobode opravljanja storitev, ki izhaja iz določitve najnižjih nagrad
76. R. Meloni ter italijanska in nemška vlada so v pisnih stališčih in na obravnavi predstavili trditve za utemeljitev posega v svobodo opravljanja storitev, ki ga pomeni določitev najnižjih nagrad v italijanski zakonodaji v zadevi v glavni stvari. Njihove utemeljitve obsegajo dva vidika.
a) Načelo dostopa do sodnega varstva
77. R. Meloni in nemška vlada sta se sklicevala na načelo dostopa do sodnega varstva in upoštevanje pravic do obrambe kot nujnega razloga v splošnem interesu. R. Meloni se sklicuje na člen 6 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP) in člen 24 italijanske ustave.
78. Pravica do sodnega varstva je bila namreč priznana kot temeljno načelo prava Skupnosti.(67) Sodišče je razsodilo, da lahko v kazenskih zadevah ta pravica vključuje tudi pravico do zagovora po odvetniku.(68) Člen 47, drugi in tretji odstavek, Listine Unije o temeljnih pravicah(69) prav tako določa, da ima „[v]sakdo […] možnost svetovanja, obrambe in zastopanja. Osebam, ki nimajo zadostnih sredstev, se odobri pravna pomoč, kolikor je ta potrebna za učinkovito zagotovitev dostopa do sodnega varstva“.
79. Nemška vlada trdi, da bi bile, če bi bile najnižje nagrade odpravljene, nagrade izračunane na podlagi časa, posvečenega zadevi, zaradi česar bi bile nagrade, ki bi jih bilo treba plačati za nizke zahtevke za odškodnino, razmeroma visoke v primerjavi z vrednostjo spora. Osebe z nizkimi dohodki bi bile v takem sistemu v slabšem položaju. Nemška vlada je na obravnavi pojasnila, da se najnižje nagrade za zadeve z nizkim zneskom lahko določijo pod lastnim stroškom, vendar da obstaja možnost izravnave z najnižjimi nagradami, ki se uporabljajo v drugih zadevah.
80. Vendar ni jasno, kako naj bi določitev najnižjih nagrad prispevala k zagotovitvi enakega dostopa do sodnega varstva za vse državljane. Nasprotno, kot je poudarila Komisija na obravnavi, če bi bil to cilj, ki si ga prizadeva doseči italijanska zakonodaja v zadevi v glavni stvari, bi bilo treba določiti samo najvišje nagrade, da bi se preprečilo, da višina nagrad ne bi presegla določenega praga. Poleg tega v navedeni zakonodaji ne vidim jasne povezave med določitvijo najnižjih nagrad in možnostjo za odvetnike, da ohranijo razumno višino plačila z nadomestitvijo svojih stroškov, ki niso bili pokriti v nekaterih zadevah, z nagradami, prejetimi v drugih zadevah. Utemeljitev, ki jo v zvezi s tem navaja nemška vlada, se mi zdi popolnoma hipotetična. V teh okoliščinah se mi zdi, da sprejetje najnižjih nagrad za storitve, ki jih opravljajo odvetniki, ne more biti ustrezen način za dosego legitimnega cilja zagotovitve dostopa do sodnega varstva za vse. Občutljivejše je vprašanje, ali spodbuja enak dostop do sodnega varstva. To vprašanje je povezano z drugo utemeljitvijo v zvezi z dobrim delovanjem odvetniškega poklica.
b) Dobro delovanje odvetniškega poklica
81. Italijanska vlada opira svoje trditve na organizacijske zahteve odvetniškega poklica, kot so navedene v točkah 97 in 122 zgoraj navedene sodbe Wouters in drugi. Iz teh izhaja, da lahko cilj „določiti pravila o organiziranosti, kvalifikacijah, poklicni etiki, nadzoru in odgovornosti, ki so potrebna za zagotavljanje celovitosti in izkušenj končnim porabnikom pravnih storitev ter za dobro sodno upravo“, upraviči omejitev svobode opravljanja storitev.(70)
82. Čeprav lahko države članice svobodno organizirajo svoj sistem v zvezi s postopki in spori(71) ter opredelijo pogoje opravljanja odvetniškega poklica(72), je njihov manevrski prostor vseeno uokvirjen s pravom Skupnosti. Zato morajo dokazati, kako bi bila lahko določitev najnižjih nagrad primerna za zagotovitev dobrega delovanja tega poklica.
83. Glavna trditev, ki jo na obravnavi navajata italijanska in nemška vlada, se nanaša na tveganje, da bi ostra konkurenca med odvetniki privedla do konkurence pri cenah, kar bi povzročilo poslabšanje kakovosti opravljenih storitev v škodo potrošnikov. To tveganje naj bi bilo še toliko večje, ker je za trg pravnih storitev značilna neskladnost informacij med odvetniki in potrošniki, ker le‑ti nimajo nepogrešljivih meril za oceno kakovosti storitev, ki so opravljene zanje.(73)
84. Italijanska vlada dodaja, da naj bi obstoj najnižjih cen zagotavljal ločevanje interesov odvetnikov in njihovih strank. Opravljanje storitev slabe kakovosti po nizki ceni bi bilo lahko v interesu odvetnika, vendar bi se nazadnje izkazalo, da je to v nasprotju z interesom njegove stranke. Ta vlada se sklicuje tudi na potrebo po ohranitvi dostojanstva odvetniškega poklica, kar naj bi zahtevalo določitev najnižjega zneska za njihove nagrade. V zvezi z zadnjo trditvijo navedena vlada ne pojasni, niti kako bi bilo mogoče s tem ukrepom zaščititi dostojanstvo odvetniškega poklica niti zakaj naj bi bil tak ukrep nujen samo za ta poklic in ne za druge svobodne poklice.
85. Čeprav Sodišče v zgoraj navedeni sodbi Arduino ni preučilo te točke, se je generalni pravobranilec Léger v sklepnih predlogih vprašal, ali je mogoče sprejetje najnižjih nagrad utemeljiti z zagotavljanjem kakovosti odvetniških storitev. V točki 117 sklepnih predlogov je svoje dvome izrazil tako: „Ne razumem, kako bi lahko sistem obveznih cen članom poklica preprečeval opravljanje storitev skromne kakovosti, če sicer nimajo kvalifikacij, usposobljenosti ali občutka dolžnosti.“
86. Z dvomi generalnega pravobranilca Légerja se strinja ekonomska doktrina, v skladu s katero naj nikakor ne bi bilo dokazano, da bi odprava najnižjih nagrad sistematično vodila do posledičnega poslabšanja kakovosti opravljenih pravnih storitev.(74) Čeprav nemški vladi ni uspelo predložiti dokazov, se je vseeno poskušala sklicevati na „negativno vzročno zvezo“, ki naj bi po njenem mnenju izhajala iz dejstva, da pod določenim zneskom nagrad kakovost storitev ni več zajamčena. Vendar bi to predvidevalo, da bi bila zajamčena nad določenim zneskom nagrad. To ne zadostuje za utemeljitev določitve najnižjih nagrad. Dokazati bi bilo treba, da bi odprava najnižjih nagrad avtomatično povzročila poslabšanje kakovosti pravnih storitev.
87. Da bi utemeljitev, ki jo navaja italijanska vlada, lahko izravnala omejitev svobode opravljanja storitev, ki jo povzroča zakonodaja v zadevi v glavni stvari, je nujno treba dokazati neposredno povezavo med to zakonodajo in dobrim delovanjem odvetniškega poklica. Diskriminacijski učinek te zakonodaje zato, ker so najnižje nagrade izračunane na podlagi materialnih pogojev, v katerih so nacionalni odvetniki, in ob upoštevanju ključnega sodelovanja CNF pri oblikovanju tega ukrepa, namreč ustvarja povečano obveznost utemeljitve. Čeprav je cilj zagotovitve dobrega delovanja tega poklica legitimen, italijanska vlada ni dokazala, kako bi bila lahko določitev najnižjih nagrad primerna za dosego tega cilja. Čeprav je že velika razlika med najnižjimi in najvišjimi nagradami, to ne spodbuja k opravljanju pravnih storitev slabše kakovosti po nizkih cenah. Italijanska republika ni dokazala, da naj bi ostajala povezava med višino nagrad in kakovostjo opravljenih storitev niti da naj bi bile storitve po nizki ceni slabše kakovosti. To ugotovitev je mogoče okrepiti, če upoštevamo položaj v državah članicah, ki nimajo sistema nadzora cen. Odvetniške nagrade se zdijo določene na podlagi več dejavnikov – stopnje specializacije, notranje organizaciji, ekonomije obsega – in ne samo ali predvsem kakovosti opravljenih storitev.
88. Vsekakor italijanska vlada ni raziskala, ali ne obstaja sredstvo, ki bi manj omejevalo svobodo opravljanja storitev kot ta ukrep.(75) Najprej je treba poudariti, da je kakovost mogoče nadzorovati z drugimi mehanizmi, kot so nagrade, ki jih določijo javni organi, da se zagotovi dobro delovanje odvetniškega poklica z zmanjšanjem neskladnosti informacij med odvetnikom in njegovo stranko. Komisija navaja tri mehanizme. Nadzor dostopa do odvetniškega poklica z uporabo strogih meril izbora bi bil prvi način. Okrepiti možnost za stranke odvetnikov, da izpodbijajo znesek zaračunanih nagrad, bi bila druga možnost. Nazadnje, tudi stroga uporaba disciplinskih pravil bi odvrnila odvetnike od tega, da bi s strankami ravnali v nasprotju s poklicno etiko.
89. V zvezi s tem je res, da dejstvo, da v večini držav članic in v številnih tretjih državah ni najnižjih nagrad, ki bi se uporabljale za pravne storitve odvetnikov, ni odločilni dejavnik.(76) Italijanska in nemška vlada sta upravičeno nasprotovali tej trditvi, ker naj bi pomenila odpravo njune svobode za opredelitev postopka organiziranja pravnega poklica v njunem nacionalnem pravu. Vendar pa, ker ni jasnega dokaza za tveganje, ki ga navajata Italijanska republika in Zvezna republika Nemčija, se izkušnje iz drugih držav članic lahko upoštevajo, da se izrazi določen dvom o obstoju vzročne zveze med določitvijo najnižjih nagrad in najvišjo kakovostjo opravljenih storitev.
90. Nemška vlada poskuša tudi predstaviti pravilo najnižjih nagrad kot del obsežnejšega sistema. Meni, da je treba nagrade, plačane odvetnikom, obravnavati v zvezi s plačilom stroškov, tako da potrošniku omogočajo, da predvidi strošek sodnega postopka. V zvezi s tem se sklicuje na zgoraj navedeno sodbo AMOK, v kateri je bilo preučeno nemško pravilo, v skladu s katerim nagrade, ki jih je ob koncu postopka plačala neuspela stranka, niso smele presegati tarife, ki se je uporabljala za odvetnike s sedežem v Nemčiji. Vendar medtem ko uvedba najvišjega zneska, kot v nemškem pravilu v zgoraj navedeni sodbi AMOK, dejansko omogoča povečanje pravne varnosti, ni mogoče podobno sklepati glede pravila, ki določa najnižje nagrade, ker lahko odvetniki po definiciji svoje nagrade določijo nad tem zneskom. Da bi bila ta zahteva izpolnjena, bi bilo manj omejevalno zahtevati predhodno obvestitev potrošnika o načinu izračuna nagrad, ki jih bo moral plačati. Neskladnost informacij bi bila tako izravnana s sredstvi, ki bi bila manj omejevalna za svobodo opravljanja storitev, kot je določitev najnižjih zneskov.
91. Nemška vlada v pisnih stališčih dodaja, da prepoved odstopanja od najnižjih nagrad zagotavlja preprosto in učinkovito uporabo načela povračila stroškov. Če bi odvetnikom dovolili, da določijo nagrade pod najnižjim pragom, bi to lahko privedlo do tega, da bi morala neuspela stranka nazadnje plačati višji znesek, kot ga je plačala stranka, ki je uspela, kar bi zapletlo tudi izvedbo dokazov na tem področju. V zvezi s tem zadostuje navesti, da odprava najnižjih nagrad gotovo ne bi imela posledice, ki jo je opisala ta vlada, ampak bi privedla do znižanja stroškov, ki jih mora nositi neuspela stranka, od katere se ne more zahtevati povračilo zneska, ki ni bil priglašen.
92. Tudi če bi bila povezava med najnižjimi tarifami in kakovostjo opravljenih pravnih storitev, se te tarife ne morejo še naprej uporabljati za vse pravne storitve. Ker lahko osebe, ki niso odvetniki, ob upoštevanju nekaterih pogojev zagotavljajo zunajsodno svetovanje, ne da bi zanje veljale najnižje nagrade, se njihova ohranitev za tovrstne storitve ne zdi upravičena. Zaradi neskladnosti, ki izhaja iz soobstoja subjektov, za katere veljajo najnižje nagrade, in akterjev, za katere ta obveznost ne velja, na istem trgu, ni mogoče meniti, da bi bilo omejitev svobode opravljanja storitev mogoče upravičiti s kakovostjo storitev, opravljenih za potrošnike teh storitev.
93. Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj ugotovi, da omejitve svobode opravljanja storitev, ki jo pomeni določitev najnižjih nagrad, ni mogoče upravičiti z nujnim razlogom splošnega interesa.
94. Nazadnje je treba preučiti zadnji točki. Kot je bilo navedeno zgoraj, italijanska zakonodaja v zadevi v glavni stvari odpira vprašanja glede najnižjih nagrad, ki jih določa, ampak tudi glede najvišjih nagrad. Vendar nacionalno sodišče tega vidika ni obravnavalo. Tej ugotovitvi je treba dodati, da je analiza morebitnih utemeljitev najvišjih nagrad bolj zapletena in težavna kot analiza najnižjih nagrad(77) in da ta točka ni bila obravnavana. Zato se mi zdi ustrezneje, da tega dela italijanske zakonodaje ne obravnavam, ker poleg tega to tudi ni nujno za rešitev spora o glavni stvari. Vendar prepoved odstopanja od najnižjih nagrad posredno odpre tudi vprašanje prepovedi nagrad po rezultatih. V resnici te lahko privedejo do nagrad, ki so nižje od najnižjih nagrad in so torej prepovedane. Drži tudi, da se zdi, da se zgornje sklepanje uporablja tudi za te nagrade, ker ni povezave med slabšo kakovostjo opravljenih storitev in odobritvijo nagrad po rezultatih. Poleg tega, kar zadeva utemeljitev v zvezi z dostopom do sodnega varstva, lahko možnost določitve nagrad po rezultatih izboljša ta dostop, tako da strankam brez finančnih sredstev omogoči dostop do sodnega varstva, pri čemer tveganje nosijo odvetniki. V nekaterih primerih je prav obstoj nagrad po rezultatih ta, ki omogoča vložitev kolektivne tožbe. Vsekakor analiza tega vidika ni pomembna za to, da se sodišču omogoči odločitev in concreto, in čeprav je neločljivo povezana z analizo najnižjih nagrad, se mi iz razlogov, ki so že bili navedeni v zvezi z najvišjimi nagradami, zdi razumneje, da se o tej točki ne odloča.
IV – Predlog
95. Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj odloči:
V zadevi C-202/04:
Kot izhaja iz sodbe z dne 19. februarja 2002 v zadevi Arduino (C‑35/99, Recueil, str. I‑1529), člen 81 ES v povezavi s členom 10 ES ne nasprotuje nacionalnemu ukrepu, s katerim je določena odvetniška tarifa, kot je zadevna tarifa, tudi kar zadeva zunajsodne storitve, če je bil ta ukrep podrejen učinkovitemu nadzoru države in če je pristojnost sodišča za odstopanje od zneskov, določenih s tarifo, razložena v skladu s pravom Skupnosti, tako da je omejen protikonkurenčni učinek navedenega ukrepa.
V zadevi C-94/04:
Kot izhaja iz zgoraj navedene sodbe Arduino, člen 81 ES v povezavi s členom 10 ES ne nasprotuje nacionalnemu ukrepu, ki odvetnikom in njihovim strankam prepoveduje odstopanje od odvetniške tarife, kot je zadevna tarifa, če je bil ukrep podrejen učinkovitemu nadzoru države in če je pristojnost sodišča za odstopanje od zneskov, določenih s tarifo, razložena v skladu s pravom Skupnosti, tako da je omejen protikonkurenčni učinek navedenega ukrepa.
Člen 49 ES nasprotuje nacionalnemu ukrepu, kot je zadevni ukrep, ki s tarifo določa najnižje zneske za odvetniške nagrade.