Language of document : ECLI:EU:C:2021:251

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE

od 25. ožujka 2021.(1)

Predmet C144/20

AS LatRailNet

Latvijas dzelzceļš VAS

protiv

Valsts dzelzceļa administrācija

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputila Administratīvā rajona tiesa (Općinski upravni sud, Latvija))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Željeznički prijevoz – Jedinstveni Europski željeznički prostor – Pristojbe za korištenje željezničke infrastrukture – Direktiva 2012/34/EU – Članak 32. stavak 1. – Pristojbe za minimalni pristupni paket – Marže – Uvjeti za primjenu marže – Konkurentnost – Mogućnost tržišta da podnese marže”






1.        Spor koji je doveo do upućivanja predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku vodi se između društva AS LatRailNet (subjekt zadužen za obavljanje osnovnih funkcija upravitelja željezničke infrastrukture u Latviji)(2) i Valsts dzelzceļa administrācije (latvijsko regulatorno tijelo za željeznički sektor)(3).

2.        Spor se odnosi na marže na pristojbe za korištenje željezničke infrastrukture, koje se primjenjuju u segmentu željezničkog prijevoza putnika. Direktivom 2012/34/EU(4) se pod određenim uvjetima dopušta da se tim pristojbama (za čiji izračun samo treba uzeti u obzir nadoknadu izravnih troškova) dodaju marže za svaki tržišni segment(5).

3.        Spor je nastao kada je regulatorno tijelo naložilo društvu LatRailNet uvođenje određenih izmjena u formulu za izračun marže primjenjive na poduzeća koja pružaju usluge željezničkog prijevoza putnika „u okviru ugovora o javnoj usluzi”, isključujući sve druge takve operatere(6).

4.        Zahtjevom za prethodnu odluku sud koji je uputio zahtjev traži tumačenje Direktive 2012/34: (a) u pogledu ovlasti regulatornog tijela (prvo i drugo pitanje) i (b) u pogledu marže na pristojbe predviđene člankom 32. stavkom 1. (treće pitanje).

5.        U skladu s uputom Suda, ovo će se mišljenje isključivo odnositi na treće prethodno pitanje.

I.      Pravni okvir

A.      Pravo Unije

1.      Direktiva 2012/34

6.        Člankom 31. („Načela za određivanje pristojbi”) propisuje se:

„[…]

3.      Ne dovodeći u pitanje stavak 4. i 5. ovog članka ili članak 32., pristojbe za minimalni pristupni paket i za pristup infrastrukturi koja povezuje uslužne objekte određuju se na razini troška koji je stvarno nastao zbog pružanja željezničke usluge.

[…].”

7.        U skladu s člankom 32. („Iznimke od načela za određivanje pristojbi”):

„1.      Radi potpunog povrata troškova koji su nastali upravitelju infrastrukture, država članica može, ako to tržište može podnijeti, naplaćivati marže na temelju načela učinkovitosti, transparentnosti i nediskriminacije, pritom jamčeći optimalnu [konkurentnost] segmenata tržišta željezničkih usluga. Sustav ubiranja pristojbi mora voditi računa o povećanju produktivnosti koju ostvare željeznički prijevoznici.

Iznos pristojbi, međutim, ne isključuje korištenje infrastrukture od strane segmenata tržišta koji mogu platiti barem trošak koji nastaje izravno kao rezultat pružanja željezničke usluge plus stopu povrata koju tržište može podnijeti.

Prije nego što odobre naplatu takvih marži, države članice osiguravaju da upravitelji infrastrukture ocijene njihovu relevantnost za pojedine segmente tržišta, uzimajući u obzir barem parove iz točke 1. Priloga VI. i zadržavajući one koji su važni. Popis tržišnih segmenata koje definiraju upravitelji infrastrukture sadrže barem sljedeća tri segmenta: usluge prijevoza robe, usluge prijevoza putnika u okviru ugovora o javnoj usluzi i druge usluge prijevoza putnika.

[…].”

2.      Uredba br. 1370/2007

8.        Članak 2. („Definicije”) glasi:

„Za potrebe ove Uredbe:

[…]

(e)      ,obveza obavljanja javne usluge’ znači zahtjev koji odredi nadležno tijelo da bi osiguralo usluge javnog prijevoza putnika od općeg interesa koje operater, kad bi uzeo u obzir samo svoje komercijalne interese, ne bi preuzeo ili ih ne bi preuzeo u istom opsegu ili pod istim uvjetima bez naknade;

(f)      ,isključivo pravo’ znači pravo operatera javne usluge na obavljanje pojedinih usluga javnog prijevoza putnika na određenoj liniji ili mreži odnosno na određenom području, isključujući sve druge takve operatere;

(g)      ,naknada za javnu uslugu’ znači svaka korist, posebno financijska, koju nadležno tijelo dodijeli izravno ili neizravno iz javnih sredstava tijekom razdoblja provedbe obveze obavljanja javne usluge ili u vezi s tim razdobljem;

[…].”

9.        Člankom 3. („Ugovori o javnim uslugama i opća pravila”) utvrđuje se:

„1.      Ako nadležno tijelo odluči dodijeliti isključivo pravo i/ili naknadu bilo kakve naravi operateru po svom izboru u zamjenu za ispunjavanje obveza obavljanja javnih usluga, to čini u okviru ugovora o javnim uslugama.

[…]”

B.      Latvijsko pravo. Dzelzceļa likums (Zakon o željeznici)

10.      Člankom 11. određuje se:

„(1)      Nakon savjetovanja s podnositeljima zahtjeva i upraviteljem javne željezničke infrastrukture, osoba koja obavlja osnovne funkcije upravitelja javne željezničke infrastrukture razvija i uvodi program ubiranja pristojbi za minimalni pristupni paket iz članka 121 stavka 1. navedenog zakona i za pristup infrastrukturi koja povezuje uslužne objekte te ga dostavlja upravitelju javne željezničke infrastrukture koji ga uključuje u izvješće o mreži. Osim u posebnim slučajevima predviđenim člankom 111 stavkom 10. ovog zakona, osoba koja obavlja osnovne funkcije upravitelja javne željezničke infrastrukture osigurava da je navedeni program ubiranja pristojbi usklađen s istim načelima u cijeloj mreži i da je rezultat primjene tog programa taj da različiti prijevoznici koji pružaju slične usluge u sličnom dijelu tržišta plaćaju jednake i nediskriminirajuće pristojbe.

(2)      Pristojbe za minimalni pristupni paket […] i za pristup infrastrukturi koja povezuje infrastrukturu s uslužnim objektima utvrđuju se ovisno o trošku koji je izravno nastao kao rezultat pružanja željezničke usluge […].”

11.      U članku 111 navodi se:

„(1)      Radi potpunog povrata troškova koji su nastali upravitelju javne željezničke infrastrukture, osoba koja obavlja osnovne funkcije upravitelja javne željezničke infrastrukture može, ako to tržište može podnijeti, primijeniti marže na pristojbu za minimalni pristupni paket iz članka 121 stavka 1. navedenog zakona i pristojbu za pristup infrastrukturi koja povezuje uslužne objekte.

(2)      Prije primjene marži, osoba koja obavlja osnovne funkcije upravitelja javne željezničke infrastrukture procjenjuje njihovu važnost barem u sljedećim segmentima tržišta i odabire najrelevantnije među njima:

(1)      prijevoz putnika i robe.

[…]

(7)      Marže se primjenjuju na temelju načela učinkovitosti, transparentnosti i nediskriminacije, pritom jamčeći optimalnu konkurentnost segmenata tržišta željezničkih usluga i vodeći računa o povećanju produktivnosti koju ostvare željeznički prijevoznici. Iznos pristojbi ne isključuje korištenje javne željezničke infrastrukture od strane segmenata tržišta koji mogu platiti barem trošak koji nastaje izravno plus stopu povrata koju tržište može podnijeti.”

II.    Činjenice i prethodno pitanje

12.      Obavljajući osnovne funkcije upravitelja željezničke infrastrukture(7), društvo LatRailNet donijelo je 30. lipnja 2017. program ubiranja pristojbi koji je predmet spora.

13.      Iznos marže u svakom tržišnom segmentu utvrđen je u skladu s formulom, među čijim se elementima nalazi i koeficijent ponderiranja tržišta „mcbs”.

14.      Taj koeficijent može varirati od vrijednosti 0 (u tom se slučaju ne primjenjuje nikakva marža na predmetni tržišni segment) do vrijednosti 1 (koja pretpostavlja dodavanje najviše marže).

15.      Za određivanje koeficijenta „mcbs” potrebna su tri čimbenika ili kriterija procjene koji se nazivaju Cs, Vs i Ss. Najviši kriterij odredit će vrijednost koeficijenta „mcbs”.

16.      Prema modelu koji je donijelo društvo LatRailNet za tržišni segment usluga prijevoza putnika u okviru ugovora o javnoj usluzi(8), vrijednost kriterija Ss iznosila je 1. U drugim tržišnim segmentima se, suprotno tomu, ta vrijednost određuje na temelju procjene stručnjaka.

17.      Kao posljedica tog modela, kriteriji Cs i Vs, postali su nevažni i kada je njihova vrijednost 0. Naime, kada se vrijednost Ss za tržišni segment prijevoza putnika u okviru ugovora o javnoj usluzi odredi u iznosu od 1, koeficijent ponderiranja tržišta „mcbs” automatski iznosi 1, pri čemu nije potrebno ocijeniti situaciju na tržištu.

18.      Regulatorno tijelo je 27. lipnja 2018. poništilo program ubiranja pristojbi koji je uvelo društvo LatRailNet i naložilo mu da ga prilagodi u pogledu marže primjenjive na tržišni segment usluga prijevoza putnika u okviru ugovora o javnoj usluzi.

19.      Društvo LatRailNet se 26. srpnja 2018. pobijalo je pred Administratīvā rajona tiesom (Općinski upravni sud, Latvija) odluku regulatornog tijela koju je smatralo nevaljanom zbog sljedećih razloga:

–        Budući da je društvu AS Pasažieru vilciens dodijeljeno isključivo pravo pružanja usluga javnog prijevoza na regionalnim međugradskim željezničkim linijama, u pružanju tih usluga ne postoji tržišno natjecanje.

–        Nije moguće da regulatorno tijelo nadzire tržišne uvjete na tržištima željezničkih usluga kada jedan segment tog tržišta (koji se odnosi na isključivo pružanje usluga javnog prijevoza putnika u okviru ugovora o javnoj usluzi) nije otvoren za tržišno natjecanje.

–        Taj isti nedostatak tržišnog natjecanja dovodi do toga da upravitelj infrastrukture ne može „ocijeniti konkurentnost i isplativost u predmetnom tržišnom segmentu prije nego što primjeni maržu i odredi njezin iznos”(9).

20.      Društvo Latvijas dzelzceļš je u svojstvu upravitelja latvijske željezničke infrastrukture interveniralo u glavnom postupku na dva načina:

–        S jedne strane, podnijelo je 5. prosinca 2018. tužbu za poništenje odluke regulatornog tijela od 7. studenoga 2018. kojom je to tijelo utvrdilo da društvo Latvijas dzelzceļš nema aktivnu procesnu legitimaciju za osporavanje programa ubiranja pristojbi;

–        s druge strane, sud koji je uputio zahtjev pozvao je (odlukom od 13. studenoga 2018.) to društvo da sudjeluje kao treća zainteresirana strana u postupku koji je pokrenulo društvo LatRailNet.

21.      Sud koji je uputio zahtjev spojio je 5. veljače 2019. ta dva upravna postupka.

22.      U svojim očitovanjima društvo Latvijas dzelzceļš „smatra da je moguće utvrditi najvišu vrijednost kriterija Ss jer je […] Pasažieru vilciens, jedini predstavnik segmenta tržišta prijevoza putnika koji […] plaća pristojbu za korištenje infrastrukture (uključujući maržu), također zaštićen od svake štete koja može nastati određivanjem te pristojbe”(10).

23.      U tim okolnostima Administratīvā rajona tiesa (Općinski upravni sud) uputila je Sudu, među ostalim, sljedeće prethodno pitanje(11):

„3.      Treba li članak 32. stavak 1. Direktive [2012/34] tumačiti na način da se obveza država članica iz tog stavka da jamče optimalnu konkurentnost segmenata tržišta željezničkih usluga pri utvrđivanju marža koje se primjenjuju na pristojbe za korištenje infrastrukture također odnosi na utvrđivanje pristojbi za korištenje infrastrukture u tržišnim segmentima u kojima nema tržišnog natjecanja zato što, na primjer, u predmetnom tržišnom segmentu prijevoz obavlja samo jedan željeznički prijevoznik kojem je dodijeljeno isključivo pravo pružanja usluga prijevoza u tom tržišnom segmentu, koje je predviđeno člankom 2. točkom (f) Uredbe br. 1370/2007?”

III. Postupak pred Sudom

24.      Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 27. ožujka 2020.

25.      Pisana očitovanja podnijeli su Latvijas dzelzceļš, regulatorno tijelo, talijanska vlada i Europska komisija. Sud je odlučio da nije potrebno održati raspravu.

IV.    Analiza

26.      Svojim trećim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi znati primjenjuje li se mogućnost država članica da naplate „marže […] pritom jamčeći optimalnu [konkurentnost] segmenata tržišta željezničkih usluga” (članak 32. stavak 1. Direktive 2012/34) kada prijevoz putnika u određenom tržišnom segmentu isključivo obavlja samo jedan željeznički prijevoznik.

A.      Pristojbe i marže u financiranju upravitelja željezničke infrastrukture

27.      Radi utvrđivanja uvjeta rasprave, valja podsjetiti da usluge koje treba pružati željezničkim prijevoznicima, na temelju Priloga II. Direktivi 2012/34, uključuju:

–        usluge uključene u minimalni pristupni paket na koji se upućuje u točki 1.;

–        usluge navedene u točkama 2., 3. i 4. koje redom odgovaraju uslužnim objektima, dodatnim uslugama i pratećim uslugama.

28.      Članak 13. Direktive 2012/34 odnosi se na uvjete pod kojima željeznički prijevoznici mogu pristupiti različitim uslugama:

–        ako je riječ o minimalnom pristupnom paketu, osiguravaju ga upravitelji infrastrukture na nediskriminacijski način (stavak 1.);

–        što se tiče uslužnih objekata, njihovi operatori pružaju željezničkim prijevoznicima „pristup objektima iz točke 2. Priloga II., uključujući pristup prugom do uslužnih objekata, kao i pristup uslugama koje se pružaju u tim objektima” (stavak 2.).

29.      Direktivom 2012/34 predviđa se plaćanje pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture i uslužnih objekata. Te se pristojbe plaćaju upravitelju infrastrukture i operatoru uslužnog objekta te se koriste za financiranje njihova poslovanja (članak 31. stavak 1.) u skladu sa sljedećim kriterijima:

–        pristojbe za minimalni pristupni paket „određuju se na razini troška koji je stvarno nastao zbog pružanja željezničke usluge” (članak 31. stavak 3. prvi podstavak Direktive 2012/34);

–        što se tiče uslužnih objekata, pristojba ne prelazi trošak pružanja usluge plus razumnu dobit (članak 31. stavak 7. iste direktive).

30.      Tako se upravitelj željezničke infrastrukture financira(12), među ostalim(13), prihodima od pristojbe za korištenje infrastrukture koju naplaćuje prijevoznicima korisnicima te infrastrukture. Ništa ga ne sprečava da se koristi i državnim financiranjem(14).

31.      Taj izvor prihoda od pristojbi i marži uređen je člancima 31. i 32. Direktive 2012/34(15), u skladu s kojima, ukratko:

–        Opće je pravilo (članak 31. stavak 3.) da se pristojbe za minimalni pristupni paket i za pristup infrastrukturi koja povezuje uslužne objekte određuju na razini troška koji je stvarno nastao zbog pružanja željezničke usluge (izravni troškovi)(16).

–        Iznimno (članak 32. stavak 1.), moguće je dodati marže radi „potpunog povrata troškova koji su nastali upravitelju infrastrukture” (osim izravnih troškova). To je moguće samo ako „to tržište može podnijeti […] pritom jamčeći optimalnu konkurentnost segmenata tržišta željezničkih usluga”. Uvođenje marži treba se temeljiti na „načel[ima] učinkovitosti, transparentnosti i nediskriminacije”.

32.      U skladu s tim sustavom, upravitelj željezničke infrastrukture može prebaciti izravne troškove na željezničke pristojbe. U suprotnom, samo bi bio ovlašten uvesti marže radi povrata ostalih troškova ako ih tržište može podnijeti i ako se jamči optimalna konkurentnost segmenata tržišta na koje se to odnosi.

33.      Treće prethodno pitanje odnosi se upravo na uvjete na kojima se mora temeljiti uvođenje marže.

B.      Uvjeti za uvođenje marže

34.      U skladu s Direktivom 2012/34, pri utvrđivanju marži upravitelj infrastrukture mora uzeti u obzir konkretne posebnosti predmetnog tržišnog segmenta. Glavni uvjet za njihovo uvođenje je, ponavljam, da ih „tržište može podnijeti”(17).

35.      Međutim, sud koji je uputio zahtjev usredotočuje se na pojam konkurentnosti koji je sadržan u članku 32. stavku 1. Direktive 2012/34. U tom smislu ističe da:

–        tržišni segment na koji se primjenjuje sporna marža je segment prijevoza putnika u okviru ugovora o javnoj usluzi, koji isključivo obavlja samo jedan željeznički prijevoznik;

–        moglo bi se tvrditi da se, s obzirom na to da u tom tržišnom segmentu ne postoji tržišno natjecanje, ne primjenjuje članak 32. stavak 1. Direktive 2012/34, jer u njemu nije potrebno osigurati „optimalnu [konkurentnost]”.

36.      Taj pristup dijelom odgovara pristupu latvijskog upravitelja infrastrukture. Naime, društvo Latvijas dzelzceļš zagovara da tumačenje članka 32. Direktive 2012/34 dovodi do toga da nepostojanje tržišnog natjecanja u segmentu prijevoza putnika sprečava procjenu eo ipso njegove konkurentnosti i isplativosti(18).

37.      Naglašavanjem čimbenika konkurentnosti gubi se iz vida to da ključni element (pravo težište) uređenja iznimki od načela pristojbi iz članka 32. Direktive 2012/34 nije taj čimbenik, nego da tržište na koje se primjenjuju marže može te marže podnijeti.

38.      Međutim, treba se zapitati kakav utjecaj ima, u ovom kontekstu, konkurentnost na koju se upućuje u članku 32. stavku 1. Direktive 2012/34. Konkretnije, treba razjasniti poistovjećuje li se taj pojam s pojmom tržišnog natjecanja između željezničkih prijevoznika.

39.      Člankom 31. stavkom 5. drugim podstavkom i člankom 32. stavkom 4. četvrtim podstavkom Direktive 2012/34 određuje se da „provedbeni akti [koje može donijeti Komisija] […] neće dovesti do narušavanja tržišnog natjecanja između željezničkih prijevoznika niti utjecati na konkurentnost željezničkog sektora općenito”.

40.      U istom smislu, člankom 8. stavkom 4. Direktive 2012/34 također se zahtijeva, kao što sam to već istaknuo, da „se željeznički prijevoz može natjecati s drugim vrstama prijevoza”. Sličan izraz upotrijebljen je u uvodnoj izjavi 5. u kojoj je željeznički prijevoz proglašen „konkurentnim s drugim vrstama prijevoza”.

41.      Smatram da te odredbe pružaju smjernicu za razlikovanje, u kontekstu Direktive 2012/34, između, s jedne strane „tržišnog natjecanja” kao područja na kojem moraju djelovati željeznički prijevoznici i, s druge strane, „konkurentnosti” željezničkog sektora ili nekog od njegovih segmenata:

–        Kada se Direktiva 2012/34 odnosi na tržišno natjecanje, time zapravo želi uputiti na tržišno natjecanje koje mora postojati između željezničkih prijevoznika u pružanju željezničkih usluga ili na tržištima željezničkog prijevoza.

–        Međutim, kada se Direktiva 2012/34 odnosi na konkurentnost, tada je taj pojam upotrijebljen kao obilježje ili značajka željezničkog sektora (ili segmenata željezničkog tržišta), ali ona se ne poistovjećuje s tržišnim natjecanjem između željezničkih prijevoznika.

42.      Ispitivanje različitih jezičnih verzija članka 32. stavka 1. Direktive 2012/34(19) potvrđuje tu ocjenu. Konkurentnost koju moraju osigurati upravitelji infrastrukture jest ona koju treba imati segment željezničkog prijevoza (na koji će se primijeniti marža) u odnosu na druga alternativna prijevozna sredstva.

43.      Taj je pristup također primijenjen u Direktivi 2001/14, u čijoj se uvodnoj izjavi 39. upućuje na „povrat ulaganja koje tržište može podnijeti”(20).

44.      Konkurentnost koju marža mora poštovati stoga nije sinonim tržišnog natjecanja između željezničkih prijevoznika. Marža ne smije dovesti do toga da određeni segment izgubi sposobnost natjecanja s drugim različitim prijevoznim sredstvima (odnosno svoju konkurentnost). U slučaju željezničkog prijevoza putnika, ta sposobnost natjecanja omogućit će mu da se suprotstavi zračnom, cestovnom ili drugim vrstama prijevoza.

45.      S tog aspekta, marža bi trebala ocijeniti isplativost segmenta u odnosu na druge vrste prijevoza koje nisu željeznički prijevoz. Željeznički prijevoznici mogli bi tako preuzeti plaćanje pristojbe i marže, pod uvjetom da marža nije toliko visoka da ih prisili na takvo povećanje cijena zbog kojeg bi one postale odvraćajuće za korisnika koji bi se tada odlučio koristiti tim drugim vrstama prijevoza.

46.      Nepostojanje tržišnog natjecanja između željezničkih prijevoznika ne sprečava procjenu konkurentnosti određenog segmenta željezničkog prijevoza putnika. On može biti konkurentan (u odnosu na druga prijevozna sredstva), iako u njemu djeluje samo jedan željeznički prijevoznik(21).

47.      Točno je da program ubiranja pristojbi može negativno utjecati na tržišno natjecanje između željezničkih prijevoznika. Zbog toga funkcije regulatornog tijela uključuju i onemogućavanje da se pristojbe koje mogu biti protivne tržišnom natjecanju (unakrsno subvencioniranje, predatorske cijene i neumjereno visoke cijene) mogu povezati s maržama(22). To je, međutim, dio problema koji nije uključen u zahtjev za prethodnu odluku koji se odnosi na uvjete za uvođenje marži.

48.      Ukratko, ako se namjerom da se u potpunosti povrate troškovi koji su nastali za upravitelja infrastrukture, osim izravnih troškova, u načelu odobrava uvođenje marži, ta mogućnost postoji „ako to tržište može podnijeti”.

49.      Mogućnost tržišta da podnosi pak dovodi, među ostalim čimbenicima, do toga da marža ne narušava konkurentnost željezničkog segmenta na koji se to odnosi(23). Konkretno, da poduzeća za željeznički prijevoz putnika nisu u mogućnosti preuzeti plaćanje marže, jer bi prijenos marže na konačne cijene koje plaćaju korisnici odvratilo korisnike od korištenja njihovih usluga, moglo bi se dovesti u opasnost „optimalnu [konkurentnost]” tog segmenta.

50.      Tim se stajalištem ne povređuju ciljevi Direktive 2012/34, suprotno onomu što tvrdi društvo Latvijas dzelzceļš, jer povrat, posredstvom marži, troškova (koji nisu izravni) koje snosi upravitelj infrastrukture nije bezuvjetan, nego podliježe već analiziranim kriterijima iz članka 32. stavka 1. te direktive.

51.      Tezom koju zagovara društvo Latvijas dzelzceļš (marža ispod njezina najvišeg iznosa spriječila bi upravitelja infrastrukture da ostvari povrat svih troškova)(24) poništavaju se svi uvjeti koji su u tom području određeni Direktivom 2012/34.

C.      Marže i pružanje usluge u okviru ugovora o javnoj usluzi

52.      Člankom 32. stavkom 1. trećim podstavkom Direktive 2012/34 predviđa se da „[p]rije nego što odobre naplatu takvih marži, države članice osiguravaju da upravitelji infrastrukture ocijene njihovu relevantnost za pojedine segmente tržišta”. Jedan od segmenata u kojima se takva ocjena obvezno mora provesti jesu „usluge prijevoza putnika u okviru ugovora o javnoj usluzi”.

53.      Stoga iz tumačenja tog članka proizlazi da se načelno ništa ne protivi uvođenju marži na pristojbe koje se naplaćuju željezničkim prijevoznicima kada obavljaju usluge prijevoza putnika u okviru ugovora o javnoj usluzi.

54.      Uredbom br. 1370/2007 ovlašćuje se države članice i lokalne vlasti da dodijele ugovore o javnoj usluzi koji mogu sadržavati isključiva prava za pružanje određenih usluga. Na tu se ovlast i odnosnu odredbu upućuje i u uvodnoj izjavi 19. Direktive 2012/34, kojom se zahtijeva da je se tumači u skladu s navedenom uredbom.

55.      Uredbom br. 1370/2007 ugovor o javnoj usluzi uređen je kao alat za osiguranje pružanja usluga kopnenog prijevoza putnika koje su „potrebne u smislu općeg gospodarskog interesa” u slučajevima u kojima se „ne mogu obavljati na komercijalnoj osnovi”(25).

56.      Mehanizam koji nadležnom tijelu omogućuje da namiri operatera javne usluge jest da mu, u skladu s člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 1370/2007, dodijeli „isključivo pravo i/ili naknadu”(26).

57.      Člankom 2. točkom (f) te uredbe isključivo pravo definira se kao „pravo operatera javne usluge na obavljanje pojedinih usluga javnog prijevoza putnika na određenoj liniji ili mreži odnosno na određenom području, isključujući sve druge takve operatere”.

58.      Obveze javne usluge obično proizvode svoje učinke u kontekstu nepostojanja gospodarske isplativosti koju nadilaze razlozi od općeg interesa koji ih opravdavaju. Operater koji je preuzeo te obveze ne bi to učinio (ili ih ne bi preuzeo u istom opsegu ili pod istim uvjetima) kad bi uzeo u obzir samo svoje komercijalne interese(27).

59.      U skladu s tim modelom, željeznički prijevoznik obavlja javnu uslugu prijevoza putnika i plaća pristojbe upravitelju željeznice i operatoru uslužnog objekta. Taj prijevoznik zauzvrat dobiva prihode od obavljanja usluge (odnosno prodaje karata) te, ovisno o slučaju, naknadu za pružanje javne usluge.

60.      Međutim, slažem se s Komisijom(28) u pogledu toga da se članak 32. stavak 1. Direktive 2012/34 ne prestaje primjenjivati kada je željeznički prijevoznik sklopio ugovor kojim mu se dodjeljuje pravo na obavljanje javnih usluga prijevoza putnika, isključujući sve druge takve operatere.

61.      U teoriji, ništa se ne protivi tomu da željeznički prijevoznici koji upravljaju prijevozom putnika u okviru ugovora o javnoj usluzi ostvare određenu isplativost. U toj situaciji, upravitelj infrastrukture, nakon što je ocijenio tu isplativost, može uz pristojbu primijeniti maržu ako postoje ostale okolnosti iz članka 32. stavka 1. Direktive 2012/34.

62.      U svakom slučaju, kao što sam to već istaknuo, ocjena isplativosti segmenta zahtijeva pažljivu procjenu. Zbog toga je u odluci društva LatRailNet od 21. kolovoza 2018., koja je donesena radi provedbe odluke regulatornog tijela, navedeno da „vrijednost kriterija Ss za sve segmente tržišta određuje se na temelju procjene stručnjaka”(29).

63.      Stoga se sustav tržišnog segmenta prijevoza putnika u okviru ugovora o javnoj usluzi izjednačuje sa sustavom drugih segmenata za koje je već bila predviđena ista mjera(30).

D.      Izračun marže i financiranje iz javnih sredstava

64.      Oni koji su podnijeli pisana očitovanja u predmetnom prethodnom postupku izjasnili su se, u jednom ili drugom smislu, o sadržaju odluke regulatornog tijela(31) koji se odnosi na stavke javnog financiranja koje treba izuzeti od osnove za izračun marži(32).

65.      Ne osporavam da je to pitanje od interesa za stranke u sporu, ali je točno da sud koji je uputio zahtjev ne upućuje na njega u svojem trećem prethodnom pitanju. Taj sud ne izražava nikakvu dvojbu u tom pogledu ni u tekstu tog pitanja ni u razmatranjima kojima se opravdava njegovo upućivanje(33) pa Sud nema razloga posredovati u toj raspravi.

V.      Zaključak

66.      S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da se na treće prethodno pitanje Administratīvā rajona tiese (Općinski upravni sud, Latvija) odgovori kako slijedi:

„Članak 32. stavak 1. Direktive 2012/34/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 21. studenoga 2012. o uspostavi jedinstvenog Europskog željezničkog prostora treba tumačiti na način da, ako su ispunjeni uvjeti iz te odredbe, ništa se ne protivi tomu da se željezničkom prijevozniku koji upravlja prijevozom putnika u okviru ugovora o javnoj usluzi na temelju isključivog prava koje mu je dodijeljeno uvedu marže na pristojbe za korištenje infrastrukture”.


1      Izvorni jezik: španjolski


2      Prema informacijama iz spisa, upravitelj javne željezničke infrastrukture u Latviji zapravo je VAS Latvijas dzelzceļš. Međutim, s obzirom na to da to društvo vertikalno uključuje druga društva, među ostalim LDZ CARGO koje pruža usluge prijevoza robe i međunarodnog prijevoza putnika, Latvijas dzelzceļš ne može obavljati osnovne funkcije upravitelja infrastrukture. Te funkcije delegira društvu LatRailNet koje također pripada grupi Latvijas dzelzceļš.


3      U daljnjem tekstu: regulatorno tijelo


4      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 21. studenoga 2012. o uspostavi jedinstvenog Europskog željezničkog prostora (SL 2012., L 343, str. 32.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 25., str. 136. i ispravci SL 2015., L 67, str. 32. i SL 2016., L 210, str. 150.). Tom su direktivom djelomično izmijenjene, preinačene i spojene prethodne direktive, među kojima i Direktiva 2001/14/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2001. o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i ubiranju pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture i dodjeli rješenja o sigurnosti (SL 2001., L 75, str. 29.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 5., str. 27.).


5      U skladu s člankom 32. stavkom 1 trećim podstavkom Direktive 2012/34 popis tržišnih segmenata definira upravitelj infrastrukture, ali mora uključivati barem tri segmenta: „usluge prijevoza robe, usluge prijevoza putnika u okviru ugovora o javnoj usluzi i druge usluge prijevoza putnika”.


6      U ovom slučaju bila je riječ o društvu AS Pasažieru vilciens kojem je isključivo povjereno upravljanje uslugama javnog prijevoza na regionalnim željezničkim linijama u Latviji do 2031. Isključivo obavljanje javne usluge na određenoj liniji ili mreži odnosno na određenom području dopušteno je člankom 2. točkom (f) Uredbe (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 (SL 2007., L 315, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 13., str. 96. i ispravak SL 2021., L 48, str. 5.).


7      U članku 7. stavku 1. Direktive 2012/34 kao osnovne funkcije upravitelja infrastrukture navedeno je „odlučivanje o dodjeli trase vlaka, uključujući definiciju i procjenu raspoloživosti i dodjelu pojedinačnih trasa vlaka […] i odlučivanje o pristojbama za korištenje infrastrukture, uključujući određivanje iznosa i ubiranje pristojbi […]”.


8      Konkretno točka 3. odjeljka II. Priloga 3. naslovljenog „Kvantitativni kriteriji za određivanje marži primjenjivih u posebnim tržišnim segmentima”.


9      Točka 3. treći odlomak in fine odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku


10      Točka 4. treći odlomak odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku


11      U skladu s točkom 6. odlomkom 5. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, prethodno pitanje upućeno je na inicijativu društva Latvijas dzelzceļš.


12      Direktiva 2012/34 daje državama članicama slobodu da „mogu upravitelju infrastrukture osigurati sredstva u skladu sa zadaćama […], veličinom infrastrukture i financijskim zahtjevima, posebno radi pokrivanja novih ulaganja. Države članice mogu odlučiti financirati ta ulaganja drugim sredstvima osim izravnim državnim financiranjem” (članak 8. stavak 2.).


13      U članku 8. stavku 4. Direktive 2012/34, upućivanjem na poslovne knjige upravitelja infrastrukture, navedeni su „prihod od infrastrukturnih promjena, viškovi od drugih poslovnih aktivnosti, nepovratna sredstva iz privatnih izvora i državna sredstva, […] uključujući predujmove plaćene od strane države”.


14      Društvo Latvijas dzelzceļš tvrdi da bi pribjegavanje državnom financiranju utjecalo na njegovu neovisnost kao upravitelja infrastrukture jer bi ga stavilo u položaj podnositelja zahtjeva u odnosu na državu (točka 32. njegovih očitovanja). To nije tako: uplaćivanje javnih sredstava predviđeno Direktivom 2012/34 podrazumijeva, po definiciji, da nema razloga da utječe na neovisnost u smislu njezina članka 4.


15      Članak 8. stavak 4. drugi podstavak Direktive 2012/34 navodi kao „moguć dugoročan cilj” da korisnici pokriju troškove, pri čemu se željeznički prijevoz može natjecati s drugim vrstama prijevoza, unutar okvira za izračun pristojbi iz članaka 31. i 32.


16      Vidjeti Provedbenu uredbu Komisije (EU) 2015/909 оd 12. lipnja 2015. o načinima izračuna troška koji je izravno nastao kao posljedica obavljanja željezničke usluge (SL 2015., L 148, str. 17.).


17      U skladu s člankom 32. stavkom 1. Direktive 2012/34, sustav ubiranja pristojbi mora voditi računa o povećanju produktivnosti koju ostvare željeznički prijevoznici. Usto, iznos pristojbi ne isključuje korištenje infrastrukture od strane segmenata tržišta koji mogu platiti barem trošak koji nastaje izravno kao rezultat pružanja željezničke usluge plus stopu povrata koju tržište može podnijeti.


18      Točke 28. i 29. njegovih pisanih očitovanja. U suprotnom, tvrdi društvo Latvijas dzelzceļš, ugrozilo bi se postizanje drugih ciljeva Direktive, poput pokrivanja troškova upravljanja infrastrukturom. Ta činjenica, prema njegovu mišljenju, opravdava uvođenje pristojbi u najvišem iznosu.


19      U drugim jezičnim verzijama pojavljuje se pojam „konkurentnost” kao u španjolskom, a ne „tržišno natjecanje”. Tako je u francuskom „compétitivité”, ne „concurrence”; u engleskom „competitiveness”, ne „competition”; u talijanskom, „competitività”, ne „concorrenza”; u portugalskom „competitividade”, ne „concorrência” ili u njemačkom „Wettbewerbsfähigkeit”, a ne „Wettbewerb”.


20      „Ukupna razina nadoknade troška kroz infrastrukturne pristojbe utječe na potrebnu razinu državnog doprinosa; države članice mogu zahtijevati različite razine nadoknade ukupnih troškova kroz pristojbe uključujući nadoplate ili povrat ulaganja koje tržište može podnijeti […]”. Članak 8. stavak 1. Direktive 2001/14 sadržavao je odredbu istovjetnu odredbi koja je predmet tumačenja u predmetnom zahtjevu za prethodnu odluku.


21      To bi se moglo dogoditi ako bi zbog cijene ili duljine putovanja na istoj ruti, ili sličnih čimbenika, bio privlačniji od drugih prijevoznih sredstava.


22      U skladu s člankom 56. stavkom 2. Direktive 2012/34, regulatorno tijelo ima ovlasti nadzirati tržišne uvjete na tržištima željezničkih usluga, uključujući kada na te uvjete može utjecati na program ubiranja pristojbi iz stavka 1. točke (d). Vidjeti i članak 56. stavak 12. Direktive 2012/34 u vezi s točkom 2. podtočkom (c) Priloga VIII. toj direktivi.


23      Ista ideja odražena je u nedavnom Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju mjera za održivo željezničko tržište s obzirom na pandemiju bolesti COVID-19 (COM/2020/260 final). U odnosu na marže, u preambuli je navedeno da „[č]lankom 32. [Direktive na snazi] državama članicama dopušta se da predvide naplatu marži u odnosu na sposobnost plaćanja koju imaju odgovarajući segmenti tržišta željezničkih usluga. Kao takvo, to načelo podrazumijeva da marže mogu biti podložne fluktuacijama i vjerojatno će se smanjiti u slučaju da se smanji sposobnost plaćanja koju ima segment tržišta koji je uzet u obzir”.


24      Točka 32. njegovih pisanih očitovanja


25      Uvodna izjava 5.


26      Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da su društvu Pasažieru vilciens dodijeljeni isključivo pravo pružanja usluge i naknada.


27      Vidjeti članak 2. točku (e) Uredbe br. 1370/2007.


28      Točke 38. i 39. njezinih pisanih očitovanja


29      Točka 5. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku


30      Na sudu je koji je uputio zahtjev da provjeri je li različito postupanje u okviru programa ubiranja pristojbi dovoljno opravdano i poštuje li načelo prema kojem marže nisu diskriminirajuće.


31      Konkretno, regulatorno tijelo naložilo je društvu LatRailNet da izuzme prethodno planirane troškove koji se podmiruju iz državnog proračuna ili proračuna lokalnih uprava, koje prijevoznici u prijevozu putnika ne mogu podmiriti prihodima od prijevoza.


32      Regulatorno tijelo objašnjava razloge koji su ga naveli na to da donese taj dio odluke (točke 6. do 9. njegovih pisanih očitovanja). Komisija se slaže s regulatornim tijelom da treba „isključiti naknadu za javnu uslugu iz izračuna koji se izvršava na temelju članka 32. stavka 1. Direktive” (točka 44. njezinih pisanih očitovanja). Društvo Latvijas dzelzceļš osporava to isključenje (točka 6.2. njegovih pisanih očitovanja).


33      Točke 9. do 13. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku