Language of document : ECLI:EU:C:2021:717

ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)

9 september 2021 (*)

„Prejudiciële verwijzing – Spoorwegvervoer – Richtlijn 2012/34/EU – Artikelen 32 en 56 – Heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur – Onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder – Taken van de toezichthoudende instantie – Begrip ‚Optimale concurrentiepositie van spoorwegmarktsegmenten’ – Exclusief recht op een spoorsegment – Exploitant van openbare diensten”

In zaak C‑144/20,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Administratīvā rajona tiesa (bestuursrechter in eerste aanleg, Letland) bij beslissing van 26 maart 2020, ingekomen bij het Hof op 27 maart 2020, in de procedure

AS LatRailNet,

VAS Latvijas dzelzceļš

tegen

Valsts dzelzceļa administrācija,

wijst

HET HOF (Vijfde kamer),

samengesteld als volgt: E. Regan, kamerpresident, M. Ilešič, E. Juhász (rapporteur), C. Lycourgos en I. Jarukaitis, rechters,

advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

–        VAS „Latvijas dzelzceļš”, vertegenwoordigd door D. Driče, advokāte,

–        de Valsts dzelzceļa administrācija, vertegenwoordigd door J. Zālītis, J. Zicāns en J. Iesalnieks,

–        de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door F. Sclafani, avvocato dello Stato,

–        de Europese Commissie, aanvankelijk vertegenwoordigd door I. Naglis, W. Mölls en C. Vrignon en vervolgens door C. Vrignon als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 25 maart 2021,

het navolgende

Arrest

1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 32, lid 1, en artikel 56, lid 2, van richtlijn 2012/34/EU van het Europees Parlement en de Raad van 21 november 2012 tot instelling van één Europese spoorwegruimte (PB 2012, L 343, blz. 32).

2        Dit verzoek is ingediend in het kader van gedingen die spelen tussen AS „LatRailNet” en VAS „Latvijas dzelzceļš” (hierna: „LD”) enerzijds en de Valsts dzelzceļa administrācija (staatsspoorwegadministratie, Letland) anderzijds en betrekking hebben op twee besluiten die laatstgenoemde instantie respectievelijk op 27 juni 2018 en 7 november 2018 heeft genomen.

 Toepasselijke bepalingen

 Richtlijn 2012/34

3        De overwegingen 19 en 76 van richtlijn 2012/34 luiden als volgt:

„(19)      Verordening (EG) nr. 1370/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg [en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad en verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad (PB 2007, L 315, blz. 1)] voorziet in de mogelijkheid voor de lidstaten en plaatselijke overheden om openbaredienstcontracten te gunnen waarbij exclusieve rechten op de exploitatie van bepaalde diensten kunnen worden verleend. Bijgevolg moet worden gezorgd voor de nodige samenhang tussen de bepalingen van deze verordening en het principe van openstelling van de markt voor internationale passagiersvervoersdiensten per spoor voor concurrentie.

[...]

(76)      Ten behoeve van het efficiënte beheer en het eerlijke en niet-discriminerende gebruik van spoorweginfrastructuur, moet een toezichthoudende instantie worden ingesteld, die toeziet op de toepassing van de voorschriften van deze richtlijn en als beroepsinstantie optreedt, onverminderd de mogelijkheid van rechterlijke toetsing. Een dergelijke toezichthoudende instantie moet in staat zijn haar informatieverzoeken en besluiten af te dwingen door middel van passende sancties.”

4        Artikel 4 van richtlijn 2012/34 draagt het opschrift „Onafhankelijkheid van spoorwegondernemingen en infrastructuurbeheerders” en bepaalt in lid 2:

„De infrastructuurbeheerder is verantwoordelijk voor zijn eigen beheer, bestuur en interne controle en neemt hierbij het heffings- en toewijzingskader en de specifieke regels die door de lidstaten zijn opgesteld, in acht.”

5        Artikel 7 van deze richtlijn heeft als opschrift „Onafhankelijkheid van de essentiële taken van de infrastructuurbeheerder” en bepaalt in lid 1:

„De lidstaten zorgen ervoor dat de essentiële taken die voor eerlijke en niet-discriminerende toegang tot de infrastructuur bepalend zijn, worden toevertrouwd aan instanties of ondernemingen die zelf geen spoorvervoersdiensten verlenen. Aangetoond moet worden dat deze doelstelling is bereikt, ongeacht de organisatiestructuren.

Tot de essentiële taken behoren:

a)      besluitvorming inzake treinpadtoewijzing, waaronder zowel de omschrijving als de beoordeling van de beschikbaarheid en de capaciteitstoewijzing voor afzonderlijke treinpaden, en

b)      besluitvorming inzake de heffingen van rechten voor het gebruik van de infrastructuur, met inbegrip van de vaststelling en het innen van de rechten, onverminderd artikel 29, lid 1.

De lidstaten kunnen de spoorwegondernemingen of elke andere instantie evenwel belasten met de verantwoordelijkheid bij te dragen tot de ontwikkeling van de spoorweginfrastructuur, bijvoorbeeld door middel van investeringen, onderhoud en financiering.”

6        Afdeling 2 van hoofdstuk IV van richtlijn 2012/34 draagt het opschrift „Heffingen voor het gebruik van infrastructuur en diensten” en bevat de artikelen 29 tot en met 37 van die richtlijn.

7        Artikel 29 van de richtlijn heeft als opschrift „Instelling, vaststelling en inning van gebruiksrechten” en bepaalt:

„1.      De lidstaten stellen met inachtneming van de in artikel 4 vastgelegde bestuurlijke onafhankelijkheid een heffingskader vast.

Met inachtneming van die voorwaarde stellen de lidstaten ook specifieke heffingsvoorschriften vast, of delegeren zij deze bevoegdheid aan de infrastructuurbeheerder.

De lidstaten zorgen ervoor dat de netverklaring het heffingskader en de heffingsvoorschriften bevat, of dat in de netverklaring een website is vermeld waarop het heffingskader en de heffingsvoorschriften worden bekendgemaakt.

De infrastructuurbeheerder stelt de rechten voor het gebruik van de infrastructuur vast, en int deze, in overeenstemming met het ingestelde heffingskader en de vastgestelde heffingsvoorschriften.

Onverminderd de bestuurlijke onafhankelijkheid als bepaald in artikel 4, kan het nationale parlement het recht hebben om het door de infrastructuurbeheerder vastgestelde tariefniveau te toetsen en, waar passend, te evalueren, op voorwaarde dat deze bevoegdheid voor 15 december 2010 bij constitutioneel recht rechtstreeks is toegekend. Een dergelijke evaluatie dient te waarborgen dat de rechten voldoen aan deze richtlijn, aan de vastgestelde kaderregeling en aan de vastgestelde heffingsvoorschriften.

2.      De infrastructuurbeheerders zorgen ervoor dat de gebruikte heffingsregeling voor hun gehele net op dezelfde beginselen berust, uitgezonderd daar waar op grond van artikel 32, lid 3, specifieke regelingen zijn getroffen.

[...]”

8        Artikel 31 van de richtlijn heeft als opschrift „Heffingsbeginselen” en bepaalt in lid 5, tweede alinea:

„Op basis van de ervaringen van infrastructuurbeheerders, spoorwegondernemingen, toezichthoudende instanties en bevoegde autoriteiten, en met kennisneming van bestaande regelingen voor gedifferentieerde geluidsheffingen, stelt de Commissie uitvoeringsmaatregelen vast, die de modaliteiten bevatten voor het opleggen van heffingen voor kosten van geluidshinder, waaronder de looptijd van de heffingen, en die differentiatie van infrastructuurheffingen mogelijk maken om, waar passend, rekening te houden met de gevoeligheid van het betrokken gebied, met name wat betreft de omvang van de getroffen bevolking en treinsamenstellingen die gevolgen hebben voor het niveau van de geluidsemissies. Die uitvoeringshandelingen worden volgens de in artikel 62, lid 3, bedoelde onderzoeksprocedure vastgesteld. Zij dienen geen onnodige verstoring van de concurrentie tussen spoorwegondernemingen tot gevolg te hebben of afbreuk te doen aan het concurrentievermogen van de spoorwegsector als geheel.”

9        Artikel 32 van richtlijn 2012/34 draagt het opschrift „Uitzonderingen op de heffingsbeginselen” en bepaalt in lid 1 en in lid 4, vierde alinea:

„1.      Om de volledige dekking van de door de infrastructuurbeheerder gemaakte kosten te verkrijgen, kan een lidstaat, zo de markt dit aankan, extra heffingen toepassen op basis van efficiënte, transparante en niet-discriminerende beginselen, waarbij een optimale concurrentiepositie van spoorwegmarktsegmenten wordt gewaarborgd. De heffingsregeling moet productiviteitsstijgingen die de spoorwegondernemingen hebben verwezenlijkt, respecteren.

Het niveau van de heffingen mag echter niet uitsluiten dat van de infrastructuren gebruik wordt gemaakt door marktsegmenten die op zijn minst de rechtstreeks uit de exploitatie van de spoorwegdiensten voortvloeiende kosten kunnen dekken, plus een rendement dat de markt kan verdragen.

Voordat de lidstaten deze extra heffingen goedkeuren, zorgen zij ervoor dat de infrastructuurbeheerders de relevantie van extra heffingen voor bepaalde marktsegmenten evalueren, waarbij zij minstens rekening houden met de in bijlage VI, punt 1, genoemde paren van beoordelingselementen en daaruit de relevante selecteren. De door de infrastructuurbeheerders vastgestelde lijst van marktsegmenten bevat ten minste de drie volgende segmenten: goederenvervoersdiensten, passagiersvervoersdiensten in het kader van een openbaredienstcontract en overige passagiersvervoersdiensten.

De infrastructuurbeheerders kunnen de marksegmenten verder onderverdelen naar goederensoort of passagierscategorie.

Ook marktsegmenten waarin spoorwegondernemingen thans niet actief zijn, maar waarin tijdens de geldigheidsperiode van de heffingsregeling diensten zouden kunnen worden verleend, moeten worden vermeld. De infrastructuurbeheerders nemen voor deze marktsegmenten geen extra heffingen in de heffingsregeling op.

De lijst van marktsegmenten wordt bekendgemaakt in de netverklaring en wordt minstens om de vijf jaar geëvalueerd. De in artikel 55 bedoelde toezichthoudende instantie beheert deze lijst in overeenstemming met artikel 56.

[...]

4.      [...]

Vóór 16 juni 2015 en na uitvoering van een effectbeoordeling stelt de Commissie uitvoeringsmaatregelen vast voor de modaliteiten die moeten worden gevolgd bij het toepassen van de differentiatie van de infrastructuurheffingen [...], volgens een tijdschema dat overeenkomt met het bij beschikking 2009/561/EG [van de Commissie van 22 juli 2009 tot wijziging van beschikking 2006/679/EG met betrekking tot de toepassing van de technische specificatie inzake interoperabiliteit voor het susbsysteem besturing en seingeving van het conventionele trans-Europese spoorwegsysteem (PB 2009, L 194, blz. 60)] vastgestelde Europees plan voor de ontwikkeling van [het Europees beheerssysteem voor het spoorverkeer (European Rail Traffic Management System; ERTMS)], om te verzekeren dat die differentiatie niet leidt tot algemene veranderingen in de inkomsten voor de infrastructuurbeheerder. Die uitvoeringsmaatregelen zorgen voor aanpassing van de modaliteiten voor de differentiatie die van toepassing zijn op treinen die lokale en regionale diensten verzorgen met gebruikmaking van een beperkt deel van de in [beschikking 2009/561] gespecificeerde spoorwegcorridors. Die uitvoeringshandelingen worden volgens de in artikel 62, lid 3, bedoelde onderzoeksprocedure vastgesteld. Zij dienen geen onnodige verstoring van de concurrentie tussen spoorwegondernemingen tot gevolg te hebben of afbreuk te doen aan het concurrentievermogen van de spoorwegsector als geheel.”

10      Artikel 56 van richtlijn 2012/34 draagt als opschrift „Taken van de toezichthoudende instantie” en luidt:

„1.      Onverminderd artikel 46, lid 6, kan een aanvrager wanneer hij van mening is dat hij oneerlijk behandeld, gediscrimineerd of op enigerlei andere wijze benadeeld is, zich tot de toezichthoudende instantie wenden, met name om beroep in te stellen tegen beslissingen van de infrastructuurbeheerder of, indien van toepassing, de spoorwegonderneming of de exploitant van een dienstvoorziening, ten aanzien van:

a)      de voorlopige en de definitieve versie van de netverklaring;

b)      de daarin opgenomen criteria;

c)      de toewijzingsprocedure en het resultaat daarvan;

d)      de heffingsregeling;

e)      de hoogte of de structuur van de infrastructuurheffingen tot betaling waarvan hij verplicht is of kan zijn;

f)      de regelingen voor toegang overeenkomstig de artikelen 10 tot en met 13;

g)      de toegang tot en de heffingen voor het gebruik van diensten overeenkomstig artikel 13.

2.      Onverminderd de bevoegdheden van de nationale mededingingsautoriteiten om de concurrentie op de markt voor spoorwegdiensten te garanderen, heeft de toezichthoudende instantie de bevoegdheid toezicht te houden op de toestand van de concurrentie op de markt voor spoorwegdiensten en controleert zij in het bijzonder uit eigen beweging lid 1, punten a) tot en met g), teneinde discriminatie van de aanvragers te voorkomen. Zij gaat met name na of de netverklaringen discriminerende bepalingen bevatten en of deze beslissingsbevoegdheden voor de infrastructuurbeheerder scheppen die kunnen worden gebruikt om de aanvragers te discrimineren.

[...]

6.      De toezichthoudende instantie ziet erop toe dat de door de infrastructuurbeheerder vastgestelde heffingen in overeenstemming zijn met hoofdstuk IV, afdeling 2, en dat zij niet-discriminerend zijn. De onderhandelingen tussen de aanvragers en een infrastructuurbeheerder betreffende de hoogte van infrastructuurrechten worden slechts toegestaan wanneer zij onder toezicht van de toezichthoudende instantie plaatsvinden. De toezichthoudende instantie grijpt in indien het waarschijnlijk is dat de onderhandelingen in strijd zijn met de bepalingen van dit hoofdstuk.

[...]”

 Verordening nr. 1370/2007

11      Artikel 2 van verordening nr. 1370/2007 draagt het opschrift „Definities” en bepaalt:

„Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:

[...]

e)      ‚openbaredienstverplichting’: door een bevoegde instantie met het oog op de algemene dienstverlening inzake openbaar personenvervoer omschreven of vastgestelde prestatie die een exploitant, indien hij zich door zijn eigen commerciële belangen zou laten leiden, zonder compensatie niet, of niet in dezelfde mate of onder dezelfde voorwaarden, zou leveren;

f)      ‚exclusief recht’: het recht van een exploitant van openbare diensten om bepaalde openbare personenvervoersdiensten van een lijn, net of gebied te exploiteren, met uitsluiting van andere exploitanten;

[...]”

 Hoofdgeding en prejudiciële vragen

12      Op 30 juni 2017 heeft LatRailNet, die belast is met het verrichten van de essentiële taken van de spoorweginfrastructuurbeheerder als bedoeld in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2012/34, de heffingsregeling vastgesteld voor passagiersvervoersdiensten in het kader van een openbaredienstcontract. Zij is bij die regeling uitgegaan van een criterium waarbij de waarde is vastgesteld op 1, hetgeen impliceert dat de maximale extra heffing wordt toegepast, terwijl voor andere marktsegmenten als criterium gold dat de waarde werd bepaald op basis van een deskundigenoordeel.

13      Op 27 juni 2018 heeft de staatsspoorwegadministratie in haar rol van toezichthoudende instantie in de zin van artikel 55 van richtlijn 2012/34 een besluit genomen waarbij LatRailNet werd gelast de heffingsregeling voor passagiersvervoersdiensten in het kader van een openbaredienstcontract aan te passen (hierna: „eerste bestreden besluit”).

14      Ter onderbouwing van dit besluit werd aangevoerd dat er volgens richtlijn 2012/34 slechts sprake kan zijn van extra heffingen als de marktsituatie dit toelaat en met inachtneming van de regel dat de heffing voor het gebruik van infrastructuren niet mag verhinderen dat van openbare spoorweginfrastructuur gebruik wordt gemaakt door marktsegmenten die op zijn minst de directe kosten kunnen dekken. Naar het oordeel van de staatsspoorwegadministratie brengt dit met zich mee dat het concurrentievermogen en de solvabiliteit van het marktsegment in kwestie moeten worden geëvalueerd voordat de extra heffing wordt toegepast en de hoogte ervan wordt vastgesteld.

15      In het dispositief van het eerste bestreden besluit is aangegeven dat de heffingsregeling criteria zou moeten omvatten voor de evaluatie van de extra heffing die van toepassing is op het marktsegment passagiersvervoer in het kader van een openbaredienstcontract, met uitsluiting van de eerder vastgestelde, door de staatsbegroting of door de begrotingen van lokale overheden gedekte kosten die de passagiersvervoerders zelf niet kunnen financieren met de inkomsten uit het vervoer.

16      Op 26 juli 2018 heeft LatRailNet bij de Administratīvā rajona tiesa (bestuursrechter in eerste aanleg, Letland) een vordering tot nietigverklaring van dat besluit ingesteld.

17      Ter onderbouwing van die vordering heeft LatRailNet aangevoerd dat de staatsspoorwegadministratie haar bevoegdheden als toezichthoudende instantie had overschreden door een wijziging van de heffingsregeling op te leggen en de specifieke in die regeling op te nemen inhoud voor te schrijven. Daartoe is alleen de onderneming die belast is met het verrichten van de essentiële taken van de spoorweginfrastructuurbeheerder bevoegd, aldus LatRailNet.

18      Op 21 augustus 2018 heeft LatRailNet de heffingsregeling aldus gewijzigd dat ook voor passagiersvervoersdiensten in het kader van een openbaredienstcontract de hoogte van de extra heffing wordt bepaald op basis van een door een deskundige verrichte beoordeling.

19      Op 20 september 2018 heeft LD, de infrastructuurbeheerder, bij de staatsspoorwegadministratie een klacht ingediend tegen de wijziging van de heffingsregeling. Bij besluit van 7 november 2018 (hierna: „tweede bestreden besluit”) is deze klacht afgewezen.

20      LD heeft tegen het tweede bestreden besluit beroep ingesteld bij de Administratīvā rajona tiesa, en deze rechterlijke instantie heeft de procedure waarin wordt verzocht om nietigverklaring van het eerste bestreden besluit en de procedure met betrekking tot het tweede bestreden besluit gevoegd.

21      LD heeft in wezen betoogd dat de staatsspoorwegadministratie als toezichthoudende instantie niet bevoegd is om de heffingsregeling te wijzigen, aangezien deze instantie slechts bevoegd is indien er sprake is van discriminatie met betrekking tot de heffingsregeling.

22      Gesteld wordt dat dit niet het geval is in het hoofdgeding omdat aan de betrokken spoorwegonderneming het exclusieve recht is verleend om openbarevervoersdiensten over het spoor te verrichten op intercityverbindingen tot en met 30 juni 2031 en omdat artikel 32, lid 1, van richtlijn 2012/34, dat tot doel heeft om een optimale concurrentiepositie te waarborgen, niet van toepassing is op marktsegmenten waarbinnen er geen sprake is van concurrentie.

23      De Administratīvā rajona tiesa wijst erop dat artikel 56 van richtlijn 2012/34 bepaalt dat de toezichthoudende instantie uit eigen beweging handelt teneinde discriminatie van aanvragers te voorkomen, hetgeen overigens is bevestigd in vaste rechtspraak van het Hof.

24      Verder wordt opgemerkt dat in de artikelen 4 en 7 van die richtlijn de onafhankelijkheid en de essentiële taken van de infrastructuurbeheerder zijn vastgelegd en dat het Hof heeft verklaard dat die infrastructuurbeheerder moet beschikken over een zekere mate van flexibiliteit om ten minste beslissingen te nemen die een keuze- en beoordelingsruimte nodig maken met betrekking tot factoren die een rol spelen bij de te maken berekening.

25      De Administratīvā rajona tiesa wijst er tevens op dat in artikel 32, lid 1, van richtlijn 2012/34 wordt bepaald dat de toepassing van extra heffingen op concrete marktsegmenten moet worden beoordeeld door specifiek de relevantie van die extra heffingen voor het marktsegment passagiersvervoersdiensten in het kader van een openbaredienstcontract te evalueren. Er moet dus rekening worden gehouden met het concurrentievermogen van dat segment. Voorts wordt, aldus deze rechterlijke instantie, in overweging 19 van die richtlijn verwezen naar marktsegmenten die in het kader van een openbaredienstcontract worden beleverd, maar voorziet die richtlijn voor dergelijke marktsegmenten niet in uitzonderingen op het gebied van de evaluatie van het concurrentievermogen.

26      Volgens de Administratīvā rajona tiesa beschikt de toezichthoudende instantie overeenkomstig artikel 32, lid 1, en artikel 56, lid 2, van richtlijn 2012/34 enkel over de bevoegdheid om uit eigen beweging op te treden om discriminatie van aanvragers te voorkomen en dient deze instantie bij het vaststellen van het bedrag van de extra heffing voor het marktsegment passagiersvervoersdiensten in het kader van een openbaredienstcontract een evaluatie van onder meer het concurrentievermogen van dat segment te verrichten.

27      Deze rechterlijke instantie heeft evenwel twijfels omtrent die uitlegging.

28      Tegen die achtergrond heeft de Administratīvā rajona tiesa besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1)      Moet artikel 56, lid 2, van richtlijn 2012/34 aldus worden uitgelegd dat de toezichthoudende instantie de bevoegdheid wordt verleend om uit eigen beweging besluiten vast te stellen waarbij de entiteit die de in artikel 7, lid 1, van de richtlijn bedoelde essentiële taken van de spoorweginfrastructuurbeheerder uitoefent wordt gelast om in de bepalingen betreffende de berekening van de heffingen voor het gebruik van infrastructuren (de heffingsregeling) bepaalde wijzigingen in te voeren die geen verband houden met discriminatie van aanvragers?

2)      Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, is de toezichthoudende instantie dan bevoegd om bij een dergelijk besluit voorwaarden vast te stellen waaraan die wijzigingen moeten voldoen, bijvoorbeeld door de verplichting op te leggen om eerder geprogrammeerde, door de staatsbegroting of door de begrotingen van lokale overheden gedekte kosten die de passagiersvervoerders zelf niet kunnen financieren met de inkomsten uit het vervoer, uit te sluiten van de criteria voor de vaststelling van de heffingen voor het gebruik van infrastructuren?

3)      Moet artikel 32, lid 1, van richtlijn 2012/34 aldus worden uitgelegd dat de in dit lid aan de lidstaten opgelegde verplichting om een optimale concurrentiepositie van spoorwegmarktsegmenten te waarborgen, door extra heffingen toe te passen op de heffingen voor het gebruik van infrastructuur, ook van toepassing is op de vaststelling van de heffingen voor het gebruik van infrastructuren in marktsegmenten waarbinnen geen sprake is van concurrentie, bijvoorbeeld omdat het vervoer in het betrokken marktsegment wordt verricht door slechts één spoorwegexploitant aan wie het in artikel 2, onder f), van verordening nr. 1370/2007 bedoelde exclusieve recht is verleend om vervoersdiensten in dat marktsegment te verrichten?”

 Beantwoording van de prejudiciële vragen

 Eerste vraag

29      De eerste vraag ziet weliswaar niet op de uitlegging van artikel 56, lid 2, van richtlijn 2012/34, maar er zij aan herinnerd dat het Hof in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof tot taak heeft de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan deze het bij hem aanhangige geding kan oplossen, en met het oog hierop de voorgelegde vragen moet herformuleren. Om dat nuttig antwoord te geven kan het Hof bepalingen van het Unierecht in aanmerking nemen waarnaar in de vraag van de verwijzende rechter niet wordt verwezen (arrest van 27 januari 2021, De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, punten 22 en 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

30      Gelet op die rechtspraak moet worden vastgesteld dat er ter beantwoording van die vraag ook rekening moet worden gehouden met de in artikel 56 van de richtlijn genoemde andere taken van de toezichthoudende instantie en in het bijzonder met de leden 6 en 9 van artikel 56.

31      Derhalve moet de eerste vraag zodanig worden geherformuleerd dat de verwijzende rechter met die vraag in wezen wenst te vernemen of artikel 56 van richtlijn 2012/34 aldus moet worden uitgelegd dat de toezichthoudende instantie de bevoegdheid wordt verleend om uit eigen beweging besluiten vast te stellen waarbij de onderneming die de in artikel 7, lid 1, van die richtlijn genoemde essentiële taken van de spoorweginfrastructuurbeheerder verricht, wordt gelast om bepaalde wijzigingen in te voeren in de regeling betreffende de berekening van de heffingen voor het gebruik van infrastructuren, ook al is er geen sprake van discriminatie van aanvragers.

32      Opgemerkt moet worden dat de eerste zin van lid 6 van artikel 56 bepaalt dat „[d]e toezichthoudende instantie [...] erop toe[ziet] dat de door de infrastructuurbeheerder vastgestelde heffingen in overeenstemming zijn met hoofdstuk IV, afdeling 2, en dat zij niet-discriminerend zijn”.

33      Hoofdstuk IV, afdeling 2, van richtlijn 2012/34 bevat voorschriften met betrekking tot heffingen voor het gebruik van infrastructuur en diensten.

34      Uit artikel 56, lid 6, van richtlijn 2012/34 volgt dus dat de toezichthoudende instantie bevoegd is om te beoordelen of de door de infrastructuurbeheerder vastgestelde heffingen in overeenstemming zijn met de bepalingen van die richtlijn en dat dit toezicht niet slechts ziet op de vraag of die heffingen al dan niet discriminerend zijn.

35      Daarnaast volgt uit artikel 56, lid 9, van richtlijn 2012/34 dat de toezichthoudende instantie zo nodig uit eigen beweging passende maatregelen kan nemen om discriminatie van aanvragers, marktverstoring en eventuele andere ongewenste marktontwikkelingen bij te sturen, met name met betrekking tot lid 1, onder a) tot en met g). Aangezien artikel 56, lid 1, onder d), van die richtlijn juist betrekking heeft op de heffingsregeling, biedt artikel 56, lid 9, van de richtlijn de toezichthoudende instantie derhalve de mogelijkheid om in het kader van een dergelijke heffingsregeling ambtshalve toezicht te houden op alle mogelijke inbreuken op de bepalingen van richtlijn 2012/34, en niet alleen op die welke betrekking hebben op gevallen van discriminatie van aanvragers.

36      Deze zienswijze vindt steun in overweging 76 van richtlijn 2012/34, waarin in algemene bewoordingen met name is aangegeven dat de toezichthoudende instantie toeziet op de toepassing van de voorschriften van deze richtlijn.

37      Bovendien is niet vereist dat er een klacht of beroep wordt ingediend, wil de toezichthoudende instantie bevoegd zijn, en kan die bevoegdheid dus ambtshalve worden uitgeoefend.

38      Op de eerste vraag moet dan ook worden geantwoord dat artikel 56 van richtlijn 2012/34 aldus moet worden uitgelegd dat de toezichthoudende instantie de bevoegdheid wordt verleend om uit eigen beweging besluiten vast te stellen waarbij de onderneming die de in artikel 7, lid 1, van die richtlijn genoemde essentiële taken van de spoorweginfrastructuurbeheerder verricht, wordt gelast om bepaalde wijzigingen in te voeren in de regeling betreffende de berekening van de heffingen voor het gebruik van infrastructuren, ook al is er geen sprake van discriminatie van aanvragers.

 Tweede vraag

39      Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 56 van richtlijn 2012/34 aldus moet worden uitgelegd dat de toezichthoudende instantie, bij het verplichten van de onderneming die de essentiële taken van de spoorweginfrastructuurbeheerder verricht om wijzigingen aan te brengen, voorwaarden kan vaststellen waaraan die wijzigingen moeten voldoen. Hij wenst met name te vernemen of de toezichthoudende instantie de verplichting kan opleggen om eerder geprogrammeerde, door de staatsbegroting of door de begrotingen van lokale overheden gedekte kosten die spoorwegondernemingen die passagiers vervoeren zelf niet kunnen financieren met de inkomsten uit het vervoer, uit te sluiten van de criteria voor de vaststelling van de heffingen voor het gebruik van infrastructuren.

40      Opgemerkt moet worden dat deze vraag bestaat uit twee delen. De verwijzende rechter wenst ten eerste te vernemen of middels het besluit van de toezichthoudende instantie in de regel kan worden voorgeschreven welke inhoud de verlangde wijziging specifiek moet bevatten, en vermeldt ten tweede een bepaalde concrete maatregel, met de vraag of deze kan worden opgelegd.

41      Er zij op gewezen dat artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering (PB 2001, L 75, blz. 29) bepalingen bevatte die – net als artikel 29, lid 1, van richtlijn 2012/34 en artikel 4, lid 2, van die richtlijn, waar in artikel 29, lid 1, naar wordt verwezen – zagen op de beheersmatige onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder. Dienaangaande heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat de infrastructuurbeheerder, met het oog op die onafhankelijkheid, binnen de door de lidstaten vastgestelde kaderregeling voor de heffingen dient te beschikken over een zekere marge wanneer hij de hoogte van de rechten bepaalt, zodat hij deze marge als beheersinstrument kan gebruiken (zie in die zin arrest van 11 juli 2013, Commissie/Tsjechië, C‑545/10, EU:C:2013:509, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

42      Deze onafhankelijkheid van de spoorweginfrastructuurbeheerder bij het bepalen van de hoogte van de rechten is door het Hof erkend, zowel in de betrekkingen van die beheerder met de betrokken lidstaat (arresten van 28 februari 2013, Commissie/Spanje, C‑483/10, EU:C:2013:114, punt 44, en 3 oktober 2013, Commissie/Italië, C‑369/11, EU:C:2013:636, punten 45 en 46) als in de betrekkingen tussen die beheerder en de spoorwegondernemingen (zie in die zin arrest van 28 februari 2013, Commissie/Hongarije, C‑473/10, EU:C:2013:113, punt 79).

43      Hoewel die onafhankelijkheid van de beheerder ook geldt voor de toezichthoudende instantie, moet er evenwel op worden gewezen dat die onafhankelijkheid wordt beoordeeld in het licht van het evenwicht dat de Uniewetgever tot stand heeft willen brengen tussen de infrastructuurbeheerder – met name bij het verrichten van zijn in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2012/34 genoemde essentiële taken – en de andere instanties waaraan die richtlijn bevoegdheden toekent.

44      Zo heeft het Hof geoordeeld dat artikel 29, lid 1, van die richtlijn wat de heffingsregelingen betreft een verdeling van de bevoegdheden tussen de lidstaten en de infrastructuurbeheerder vaststelt. De lidstaten dienen namelijk een kaderregeling voor de heffing van gebruiksrechten vast te stellen, terwijl de vaststelling en de inning van die gebruiksrechten in beginsel bevoegdheden van de infrastructuurbeheerder zijn (zie naar analogie arrest van 9 november 2017, CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, punt 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

45      Evenzo valt, zoals blijkt uit het antwoord op de eerste vraag, de wettigheidstoetsing die krachtens artikel 56 van richtlijn 2012/34 is opgedragen aan de toezichthoudende instantie, onder de verdeling van de bevoegdheden tussen die toezichthoudende instantie en de infrastructuurbeheerder waarin die richtlijn voorziet. Derhalve kan niet worden aangenomen dat het verrichten van die wettigheidstoetsing door de toezichthoudende instantie afbreuk doet aan de in de richtlijn neergelegde onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder (zie in die zin arrest van 3 oktober 2013, Commissie/Italië, C‑369/11, EU:C:2013:636, punt 46). Op basis van het voorgaande kan de toezichthoudende instantie dan ook aan de onderneming die de essentiële taken van de spoorweginfrastructuurbeheerder verricht, aangeven welke wijzigingen in de heffingsregeling moeten worden aangebracht om de onverenigbaarheid daarvan met de eisen van richtlijn 2012/34 te verhelpen.

46      Het is echter wel zo dat de besluiten van de toezichthoudende instantie slechts gebaseerd kunnen zijn op schending van de bepalingen van hoofdstuk IV, afdeling 2, van richtlijn 2012/34 of van het non-discriminatiebeginsel. De toezichthoudende instantie kan de onderneming die de essentiële taken van de spoorweginfrastructuurbeheerder verricht, niet dwingen zich te onderwerpen aan de beoordeling van deze instantie omtrent wenselijkheid, aangezien de toezichthoudende instantie daarmee afbreuk zou doen aan de marge waarover die beheerder dient te beschikken, zoals in herinnering is gebracht in punt 41 van dit arrest.

47      Op het eerste deel van de tweede vraag moet dan ook worden geantwoord dat artikel 56 van richtlijn 2012/34 aldus moet worden uitgelegd dat de in een heffingsregeling op te nemen voorwaarden die de toezichthoudende instantie kan opleggen aan de onderneming die de essentiële taken van de spoorweginfrastructuurbeheerder verricht, moeten zijn ingegeven door schending van richtlijn 2012/34, beperkt moeten blijven tot het verhelpen van situaties waarin er sprake is van onverenigbaarheid daarmee, en geen beoordeling van die instantie omtrent wenselijkheid mogen inhouden waardoor er afbreuk wordt gedaan aan de marge waarover die beheerder beschikt.

48      Het tweede deel van de tweede vraag van de verwijzende rechter is specifiek gericht op een concreet aspect van de heffing van rechten ten aanzien waarvan de toezichthoudende instantie mogelijkerwijs bevoegd is om verplichtingen op te leggen.

49      Vastgesteld moet worden dat het verzoek om een prejudiciële beslissing geen informatie bevat over de aard van de eerder geprogrammeerde, door de staatsbegroting of door de begrotingen van lokale overheden gedekte kosten die zouden worden uitgesloten van de criteria voor de vaststelling van de heffingen voor het gebruik van infrastructuren. De aan een spoorwegonderneming verstrekte compensatie voor openbare dienstverlening kan in elk geval niet worden aangemerkt als heffing voor het gebruik van infrastructuur.

50      Overeenkomstig artikel 29, lid 1, van richtlijn 2012/34 stellen de lidstaten met inachtneming van de onafhankelijkheid van het infrastructuurbeheer een heffingskader vast. Met inachtneming van die voorwaarde stellen de lidstaten ook specifieke heffingsvoorschriften vast, of delegeren zij deze bevoegdheid aan de infrastructuurbeheerder.

51      De stukken waarover het Hof beschikt, bevatten geen informatie waaruit blijkt dat de betrokken lidstaat dergelijke specifieke heffingsvoorschriften heeft vastgesteld. Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter blijkt dat de onderneming die de essentiële taken van de spoorweginfrastructuurbeheerder verricht, belast is met die verantwoordelijkheid.

52      In deze situatie wordt de verhouding tussen de toezichthoudende instantie en de onderneming die deze essentiële taken verricht, bepaald door de in punt 47 van dit arrest genoemde beginselen.

53      Voor het antwoord op het tweede deel van de tweede vraag is dan ook niet vereist dat deze beginselen nader wordt uitgelegd, maar wel dat die beginselen door de nationale rechter worden toegepast.

54      Het Hof heeft reeds geoordeeld dat eraan moet worden herinnerd dat artikel 267 VWEU op een duidelijke scheiding van de taken van de nationale rechter en van het Hof berust, waarbij het aan het Hof staat om het Unierecht uit te leggen en aan de verwijzende rechter om dat recht zoals uitgelegd door het Hof toe te passen op de feiten in het hoofdgeding (beschikking van 19 december 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld, C‑645/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:1108, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

55      Het Hof behoeft het tweede deel van de tweede vraag dan ook niet te beantwoorden.

 Derde vraag

56      Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 32, lid 1, van richtlijn 2012/34 aldus moet worden uitgelegd dat het, ook wat betreft het criterium inzake een optimale concurrentiepositie van spoorwegmarktsegmenten, van toepassing is op spoorwegmarktsegmenten waarbinnen er geen sprake is van concurrentie, met name wanneer deze worden geëxploiteerd door een exploitant van openbare diensten aan wie in het kader van een openbaredienstcontract een exclusief recht is verleend in de zin van artikel 2, onder f), van verordening nr. 1370/2007.

57      Vastgesteld moet worden, zoals de advocaat-generaal in de punten 38 tot en met 44 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, dat het begrip „concurrentiepositie” in artikel 32, lid 1, van richtlijn 2012/34 niet samenvalt met het begrip „concurrentie” en dat bij de uitlegging van de bepalingen waarin eerstgenoemd begrip is opgenomen, met die omstandigheid rekening dient te worden gehouden.

58      Het onderscheid tussen de gehanteerde begrippen vloeit voort uit de bewoordingen van de bepalingen van richtlijn 2012/34. Zo wordt het begrip „concurrentievermogen” in hoofdstuk IV van die richtlijn, dat betrekking heeft op de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur en de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit, gebruikt in artikel 31, lid 5, tweede alinea, waarin is bepaald dat de door de Commissie vastgestelde uitvoeringshandelingen die de modaliteiten bevatten voor het opleggen van heffingen voor kosten van geluidshinder „geen onnodige verstoring van de concurrentie tussen spoorwegondernemingen tot gevolg [mogen] hebben [en geen] afbreuk [mogen] doen aan het concurrentievermogen van de spoorwegsector als geheel”, en voorts ook in artikel 32, lid 4, vierde alinea, waarin is bepaald dat de uitvoeringshandelingen voor de modaliteiten die moeten worden gevolgd bij het toepassen van de differentiatie van de infrastructuurheffingen „geen onnodige verstoring van de concurrentie tussen spoorwegondernemingen tot gevolg [mogen] hebben [en geen] afbreuk [mogen] doen aan het concurrentievermogen van de spoorwegsector als geheel”.

59      Dat begrip „concurrentievermogen” ziet dus niet op de concurrentie tussen spoorwegondernemingen, maar op het concurrentievermogen van de spoorwegsector ten opzichte van andere takken van vervoer.

60      Hieruit volgt dat de afweging inzake de „optimale concurrentiepositie van spoorwegmarktsegmenten” als bedoeld in artikel 32, lid 1, van richtlijn 2012/34 ook van toepassing is op marktsegmenten waarbinnen er geen sprake is van concurrentie, met name wanneer het betrokken segment wordt geëxploiteerd door een exploitant van openbare diensten aan wie in het kader van een openbaredienstcontract een exclusief recht is verleend in de zin van artikel 2, onder f), van verordening nr. 1370/2007.

61      Deze uitlegging vindt overigens steun in het feit dat artikel 32, lid 1, derde alinea, van richtlijn 2012/34 uitdrukkelijk bepaalt dat er in de lijst van marktsegmenten die door de infrastructuurbeheerders wordt opgesteld ter beoordeling van de relevantie van extra heffingen, rekening moet worden gehouden met passagiersvervoersdiensten in het kader van een openbaredienstcontract waarbij, zoals in overweging 19 van die richtlijn is aangegeven, overeenkomstig verordening nr. 1370/2007 „exclusieve rechten op de exploitatie van bepaalde diensten kunnen worden verleend”.

62      Zoals de advocaat-generaal in de punten 58 tot en met 61 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, is het in dit verband zo dat de omstandigheid dat een exploitant van openbare diensten een openbaredienstverplichting in de zin van artikel 2, onder e), van verordening nr. 1370/2007 vervult en op basis daarvan een exclusief recht op een spoorsegment verkrijgt, niet uitsluit dat de exploitatie van dat segment een zekere mate van rentabiliteit kan bereiken, hetgeen dus aanleiding geeft tot de toepassing van extra heffingen.

63      Gelet op een en ander dient op de derde vraag te worden geantwoord dat artikel 32, lid 1, van richtlijn 2012/34 aldus moet worden uitgelegd dat het, ook wat betreft het criterium inzake een optimale concurrentiepositie van spoorwegmarktsegmenten, van toepassing is op spoorwegmarktsegmenten waarbinnen er geen sprake is van concurrentie, met name wanneer deze worden geëxploiteerd door een exploitant van openbare diensten aan wie in het kader van een openbaredienstcontract een exclusief recht is verleend in de zin van artikel 2, onder f), van verordening nr. 1370/2007.

 Kosten

64      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

1)      Artikel 56 van richtlijn 2012/34/EU van het Europees Parlement en de Raad van 21 november 2012 tot instelling van één Europese spoorwegruimte moet aldus worden uitgelegd dat de toezichthoudende instantie de bevoegdheid wordt verleend om uit eigen beweging besluiten vast te stellen waarbij de onderneming die de in artikel 7, lid 1, van die richtlijn genoemde essentiële taken van de spoorweginfrastructuurbeheerder verricht, wordt gelast om bepaalde wijzigingen in te voeren in de regeling betreffende de berekening van de heffingen voor het gebruik van infrastructuren, ook al is er geen sprake van discriminatie van aanvragers.

2)      Artikel 56 van richtlijn 2012/34 moet aldus worden uitgelegd dat de in een heffingsregeling op te nemen voorwaarden die de toezichthoudende instantie kan opleggen aan de onderneming die de essentiële taken van de spoorweginfrastructuurbeheerder verricht, moeten zijn ingegeven door schending van richtlijn 2012/34, beperkt moeten blijven tot het verhelpen van situaties waarin er sprake is van onverenigbaarheid daarmee, en geen beoordeling van die instantie omtrent wenselijkheid mogen inhouden waardoor er afbreuk wordt gedaan aan de marge waarover die beheerder beschikt.

3)      Artikel 32, lid 1, van richtlijn 2012/34 moet aldus worden uitgelegd dat het, ook wat betreft het criterium inzake een optimale concurrentiepositie van spoorwegmarktsegmenten, van toepassing is op spoorwegmarktsegmenten waarbinnen er geen sprake is van concurrentie, met name wanneer deze worden geëxploiteerd door een exploitant van openbare diensten aan wie in het kader van een openbaredienstcontract een exclusief recht is verleend in de zin van artikel 2, onder f), van verordening (EG) nr. 1370/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad en verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad.

ondertekeningen


*      Procestaal: Lets.