AUTO DEL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL GENERAL
de 17 de febrero de 2011 (*)
«Procedimiento sobre medidas provisionales – Ayudas de Estado – Compensación de los costes adicionales de producción de ciertas centrales eléctricas como consecuencia de su obligación de servicio público de producir determinados volúmenes de electricidad utilizando carbón autóctono y establecimiento de un “mecanismo de entrada en funcionamiento preferente” en favor de dichas centrales – Decisión de no plantear objeciones – Demanda de suspensión de la ejecución – Fumus boni iuris – Inexistencia de urgencia – Ponderación de los intereses contrapuestos»
En el asunto T‑520/10 R,
Comunidad Autónoma de Galicia, representada por los Sres. S. Martínez Lage, H. Brokelmann y A. Rincón García Loygorri, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. É. Gippini Fournier y C. Urraca Caviedes, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
Reino de España, representado por el Sr. J.M. Rodríguez Cárcamo, en calidad de agente,
y por
E.ON Generación, S.L., con domicilio social en Santander, representada por los Sres. E. Sebastián de Erice Malo de Molina, S. Rodríguez Bajón y A. Font Galarza, abogados,
partes coadyuvantes,
que tiene por objeto una demanda de medidas provisionales en la que se solicita esencialmente que se ordene suspender la ejecución de la Decisión C(2010) 4499 de la Comisión, de 29 de septiembre de 2010, relativa a la ayuda estatal N 178/2010, notificada por el Reino de España, en forma de compensación por servicio público asociada a un mecanismo de entrada en funcionamiento preferente para las centrales de producción de electricidad que utilizan carbón autóctono,
EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL GENERAL
dicta el siguiente
Auto
1 El presente procedimiento de medidas provisionales tiene por objeto la Decisión C(2010) 4499 de la Comisión, de 29 de septiembre de 2010, relativa a la ayuda estatal N 178/2010, notificada por el Reino de España, en forma de compensación por servicio público asociada a un mecanismo de entrada en funcionamiento preferente para las centrales de producción de electricidad que utilizan carbón autóctono (en lo sucesivo, «la Decisión impugnada»). En esta Decisión, la Comisión Europea autorizó, en lo esencial, el régimen de ayudas económicas en favor de la producción de electricidad a partir de carbón autóctono regulado en el Real Decreto 134/2010, de 12 de febrero, por el que se establece el procedimiento de resolución de restricciones por garantía de suministro y se modifica el Real Decreto 2019/1997, de 26 de diciembre, por el que se organiza y regula el mercado de producción de energía eléctrica (BOE nº 51, de 27 de febrero de 2010, p. 19123; en lo sucesivo, «Real Decreto 134/2010»), y por el proyecto de modificación de dicho Decreto que, con posterioridad a la adopción de la Decisión impugnada, se transformó en el Real Decreto 1221/2010, de 1 de octubre, por el que se modifica el Real Decreto 134/2010 y se modifica el Real Decreto 2019/1997, de 26 de diciembre, por el que se organiza y regula el mercado de producción de energía eléctrica (BOE nº 239, de 2 de octubre de 2010, p. 83983; en lo sucesivo, «Real Decreto 1221/2010») (conjuntamente, en lo sucesivo, «el régimen controvertido»).
2 Con el establecimiento del régimen controvertido, el Reino de España pretende, principalmente, favorecer la producción de electricidad a partir de carbón nacional con objeto de apoyar tanto a las centrales térmicas españolas que utilizan dicho carbón como a las minas de carbón españolas, de las que se afirma que se verían todas amenazadas de cierre si no se estableciera un régimen de este tipo. Para alcanzar este objetivo, algunas centrales eléctricas serán obligadas a abastecerse de carbón nacional, cuyo precio es superior al de otros combustibles, y a producir determinados volúmenes de electricidad utilizando dicho carbón, obteniendo a cambio una compensación por los costes de producción adicionales resultantes de dichas compras.
3 La demandante estima que la Decisión impugnada, en la medida en que autoriza el régimen controvertido, incide directamente en la capacidad que ella tiene como ente infraestatal autónomo, con arreglo al Derecho Constitucional español, para ejercer sus competencias propias en materia energética.
Antecedentes del litigio
Régimen controvertido
4 El Reino de España estableció el régimen controvertido mediante el Real Decreto 134/2010, que consta de diversas disposiciones y de tres anexos.
5 Posteriormente, el Real Decreto 1221/2010 modificó el régimen controvertido y eliminó la referencia al anexo III del Real Decreto 134/2010, en el que se definían los derechos de cobro de las centrales térmicas que vieran reducidos sus programas como consecuencia de la introducción de la resolución de las restricciones por garantía de suministro. Los titulares de las centrales mencionadas en el anexo II del Real Decreto 134/2010, que están obligados a abastecerse de carbón nacional y a producir determinados volúmenes de electricidad utilizando dicho carbón, tienen además la obligación de presentar ofertas de venta en el mercado diario de la electricidad desde el momento en que las centrales estén incluidas en el plan de funcionamiento actualizado para la resolución de las restricciones por garantía de suministro.
6 El régimen controvertido ha establecido así un nuevo servicio de ajuste del sistema, denominado «resolución de restricciones por garantía de suministro».
7 Con arreglo al anexo I del Real Decreto 134/2010, en su versión modificada por el Real Decreto 1221/2010, la autoridad española competente debe aprobar un «plan de funcionamiento semanal» para las centrales que utilizan carbón nacional, es decir, las diez centrales mencionadas en el anexo II del Real Decreto 134/2010.
8 Este plan de funcionamiento semanal debe elaborarse de forma que el consumo anual de carbón nacional sea el fijado por la Secretaría de Estado de Energía española, de conformidad con el Plan Nacional de Reserva Estratégica del Carbón 2006-2012.
9 Tras verificar que, en el mercado diario de producción de energía eléctrica, las ofertas de compra se corresponden con las ofertas de venta y que se ha establecido el «programa base diario de funcionamiento», la autoridad competente «desplazará» de dicho programa a algunas centrales eléctricas, a fin de poder incluir en el programa la producción de las diez centrales mencionadas en el anexo II del Real Decreto 134/2010 que haya sido prevista en el plan de funcionamiento semanal.
10 Así, las diez centrales mencionadas en el anexo II del Real Decreto 134/2010, que están obligadas a abastecerse de carbón nacional y a producir determinados volúmenes de electricidad utilizando dicho carbón y que no habrían podido efectuar ventas en el mercado diario de electricidad, dado el alto precio de ese carbón, verán incluida en el programa base diario de funcionamiento su producción prevista en el plan de funcionamiento semanal. Además, los titulares de dichas centrales recibirán una compensación equivalente a la diferencia entre los costes adicionales de producción que han soportado y el precio de venta en el mercado diario de electricidad, conforme a lo dispuesto en el anexo II del Real Decreto 134/2010. A estos efectos, dicho anexo II determina el método de cálculo del precio de retribución de estas centrales y el modo de fijar los volúmenes de electricidad que deben producir anualmente. La financiación del mecanismo se realiza a través de un fondo controlado por el Estado. Los gastos anuales previstos al efecto ascienden a 400 millones de euros.
11 Las diez centrales mencionadas en el anexo II del Real Decreto 134/2010 se benefician de un «mecanismo de entrada en funcionamiento preferente». Con arreglo a este mecanismo, el resultado de la colocación de las ofertas de venta en el mercado diario de electricidad se altera en la medida necesaria para garantizar que esas diez centrales puedan vender en dicho mercado los volúmenes de electricidad fijados de antemano que han generado utilizando dicho carbón.
12 Con objeto de ajustar el resultado de la colocación de las ofertas de venta en el mercado diario de electricidad y de introducir la energía producida por las diez centrales mencionadas en el anexo II del Real Decreto 134/2010, el mecanismo de entrada en funcionamiento preferente se basa esencialmente en retirar de dicho mercado diario, en primer lugar, la energía producida por centrales que utilizan como combustible carbón importado y fuel y, en segundo lugar, la energía producida por las centrales que utilizan como combustible gas natural y por las centrales de ciclo combinado.
13 Así, las diez centrales mencionadas en el anexo II del Real Decreto 134/2010 que, a causa del precio más elevado del combustible que utilizan, no hayan podido vender su producción en el mercado diario de electricidad venderán esta producción incluyéndola en el programa de base diario de funcionamiento del día siguiente, mientras que serán «desplazadas» las centrales que utilicen carbón importado, fuel o gas natural, lo que incluye a las centrales de ciclo combinado, las cuales, por ser más competitivas, habrían vendido sin problemas su producción en el mercado diario de electricidad (en lo sucesivo, «las centrales desplazadas»).
14 Se ha dispuesto que el régimen controvertido, incluida la compensación, expirará el 31 de diciembre de 2014 a más tardar.
La Decisión impugnada
15 Tras una serie de contactos previos a la notificación, iniciados en enero de 2010, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108 TFUE, apartado 3, el 12 de mayo de 2010 el Reino de España notificó formalmente a la Comisión el régimen controvertido, y en particular las medidas destinadas a compensar los costes adicionales de producción derivados de la obligación de producir determinados volúmenes de electricidad utilizando carbón autóctono a los titulares de las diez centrales sometidas a esta obligación (puntos 1, 7 y 11 de la Decisión impugnada).
16 Aunque la Decisión impugnada fue adoptada al término de la fase de examen previo contemplada en el artículo 108 TFUE, apartado 3, la Comisión resumió y abordó en ella las observaciones presentadas espontáneamente por varias empresas y diversas asociaciones y entes infraestatales españoles, incluida la demandante (puntos 66 a 76 de la Decisión impugnada).
17 Por último, tras llegar a la conclusión de que las obligaciones impuestas por el régimen controvertido a los titulares de las centrales mencionadas en el anexo II del Real Decreto 134/2010 se ajustaban a la prestación de un servicio de interés económico general y la ayuda estatal destinada a compensar este servicio público era compatible con el mercado interior en virtud del artículo 106 TFUE, apartado 2 (puntos 103 y 163 de la Decisión impugnada), la Comisión decidió no formular objeciones contra dicha ayuda estatal, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (DO L 83, p. 1).
Procedimiento y pretensiones de las partes
18 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 10 de noviembre de 2010, la demandante interpuso un recurso en el que solicitaba la anulación de la Decisión impugnada.
19 Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal ese mismo día, la demandante ha interpuesto la presente demanda de medidas provisionales, en la que solicita esencialmente al Presidente del Tribunal que:
– Suspenda la ejecución de la Decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
20 En sus observaciones escritas, presentadas en la Secretaría del Tribunal el 26 de noviembre de 2010, la Comisión solicita al Presidente del Tribunal que:
– Declare total o parcialmente inadmisible la demanda de medidas provisionales.
– A título subsidiario, la desestime por infundada.
– Condene en costas a la demandante.
21 Mediante auto de 17 de noviembre de 2010, el Presidente del Tribunal admitió la intervención del Reino de España como coadyuvante en el presente procedimiento de medidas provisionales, en apoyo de las pretensiones de la Comisión. El Reino de España presentó su escrito de formalización de la intervención el 3 de diciembre de 2010.
22 Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal el 25 de noviembre, el 22 de diciembre y el 23 de diciembre de 2010, respectivamente, E.ON Generación, S.L. (en lo sucesivo, «E.ON»), la Federación Nacional de Empresarios de Minas de Carbón (en lo sucesivo, «Carbunión»), representada por las Sras. S. Cisnal de Ugarte y M. Peristeraki, abogadas, y el Sr. K. Desai, Solicitor, e Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. (en lo sucesivo, «Hidroeléctrica»), representada por el Sr. J. Álvarez de Toledo Saavedra, abogado, solicitaron intervenir como coadyuvantes en el presente procedimiento de medidas provisionales en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
23 Sin perjuicio de la decisión definitiva sobre la admisión de sus respectivas solicitudes de intervención, se ofreció a Carbunión y a Hidroeléctrica (en lo sucesivo, «las dos partes que habían solicitado intervenir») y a E.ON la oportunidad de asistir a la vista fijada para el 10 de enero de 2011 y presentar en ella sus alegaciones.
24 El 10 de enero de 2011, la demandante, la Comisión, el Reino de España, E.ON y las dos partes que habían solicitado intervenir presentaron sus alegaciones en la vista y respondieron a las preguntas formuladas por el Presidente del Tribunal. En lo que respecta a las dos partes que habían solicitado intervenir, aunque ambas fueron autorizadas a presentar alegaciones sobre su interés en intervenir en el procedimiento y sobre la procedencia de la presente demanda de medidas provisionales, el Presidente se reservó no obstante su decisión sobre la admisión de sus demandas de intervención, tras haber ofrecido a las partes principales y al Reino de España la oportunidad de pronunciarse a este respecto en la vista.
25 En la vista, el Reino de España hizo referencia al auto de la Audiencia Nacional de 5 de enero de 2011 por el que se acordaba levantar la suspensión de la ejecución otorgada por auto de la Audiencia Nacional de 5 de noviembre de 2010, a raíz del auto del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 2010 por el que se había rechazado la petición de la demandante de que se suspendiera la ejecución del Real Decreto 1221/2010.
26 Mediante auto de 4 de febrero de 2011, el Presidente de la Sala Octava del Tribunal admitió la intervención de E.ON como coadyuvante en el procedimiento principal, en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Por consiguiente, E.ON ha pasado a ser automáticamente parte coadyuvante en el presente procedimiento de medidas provisionales.
Fundamentos de Derecho
Sobre las demandas de intervención presentadas por Carbunión e Hidroeléctrica
27 Según el artículo 40, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia, aplicable al Tribunal General en virtud del artículo 53, párrafo primero, de dicho Estatuto, cualquier persona puede intervenir como coadyuvante en un litigio sometido al Tribunal General siempre que pueda demostrar un interés en la solución de dicho litigio.
28 A este respecto, es jurisprudencia reiterada que el concepto de interés en la solución del litigio debe entenderse como un interés directo y actual en la respuesta que se dé a las pretensiones. En particular, debe comprobarse si quien ha solicitado intervenir como coadyuvante resulta directamente afectado por el acto impugnado y si su interés en la solución del litigio es real; en lo que respecta a las asociaciones, se ha especificado que se admite su intervención para proteger los intereses de sus miembros en los asuntos en los que se planteen cuestiones de principio que pueden afectar a tales intereses (véase el auto del Presidente del Tribunal de 7 de julio de 2004, Região autónoma dos Açores/Consejo, T‑37/04 R, Rec. p. II‑2153, apartado 59 y jurisprudencia que allí se cita; véase igualmente el auto del Presidente del Tribunal de 26 de julio de 2004, Microsoft/Comisión, T‑201/04 R, Rec. p. II‑2977, apartado 32).
29 Cuando la demanda de intervención se presenta en un procedimiento sobre medidas provisionales, el interés en la solución del litigio debe entenderse como un interés en la solución del procedimiento sobre medidas provisionales. En efecto, al igual que la solución del asunto principal, la solución del procedimiento sobre medidas provisionales puede lesionar los intereses de terceros o resultarles favorable. De lo anterior se desprende que, en un procedimiento sobre medidas provisionales, el interés de quienes solicitan intervenir como coadyuvantes debe apreciarse en relación con las consecuencias para su situación económica o jurídica de la concesión de la medida provisional solicitada o de la desestimación de la demanda de medidas provisionales (auto Microsoft/Comisión, antes citado, apartado 33).
30 Es necesario precisar que el carácter directo y actual del interés en la solución de un procedimiento sobre medidas provisionales debe apreciarse teniendo en cuenta las particularidades de este procedimiento. En efecto, en un procedimiento sobre medidas provisionales, el interés invocado por el coadyuvante ha de tomarse en consideración, en su caso, en el marco de la ponderación de los intereses contrapuestos (auto Microsoft/Comisión, antes citado, apartado 34).
31 En cualquier caso, la apreciación del juez de medidas provisionales sobre el interés en la solución del litigio del que conoce no prejuzga la que el Tribunal efectuará cuando se interponga ante él una demanda de intervención en el asunto principal (auto Microsoft/Comisión, antes citado, apartado 35).
32 Los requisitos y consideraciones expuestos son los que deben servir de guía para analizar si Hidroeléctrica y Carbunión tienen un interés en la solución del litigio.
33 En lo que respecta a Hidroeléctrica, resulta obligado hacer constar que esta sociedad es propietaria de una central térmica española que, como se indica en el punto 11 de la Decisión impugnada, figura entre las centrales mencionadas en el anexo II del Real Decreto 134/2010, que están obligadas a abastecerse de carbón autóctono y a producir determinados volúmenes de electricidad utilizando dicho carbón. En la medida en que alega que todo retraso en la aplicación del régimen controvertido y de la compensación prevista al efecto puede provocar pérdidas en su central afectada, resulta evidente que una suspensión en la ejecución de la Decisión impugnada repercutiría directamente en la actividad económica de dicha sociedad. Procede considerar, pues, que Hidroeléctrica tiene un interés directo y real en la solución del presente procedimiento de medidas provisionales.
34 En lo que respecta a Carbunión, es preciso hacer constar que dicha asociación tiene por objeto social, como indican sus estatutos, representar y promover los intereses económicos y sociales de las empresas españolas que explotan minas de carbón autóctono. Tales empresas resultan afectadas por el régimen controvertido, pues dicho régimen pretende fomentar la producción de electricidad a partir de carbón autóctono. Por otra parte, la Comisión reconoce expresamente, en los puntos 112, 113 y 121 de la Decisión impugnada, que dicho régimen otorga una ventaja económica, no sólo a los propietarios de centrales que utilicen carbón autóctono, sino también a las empresas productoras de dicho carbón, al transferir fondos estatales a empresas extractoras de carbón a través de dichas centrales.
35 De ello se deduce que todo retraso en la aplicación del régimen controvertido puede provocar un lucro cesante para las minas de carbón españolas, de modo que una suspensión de la ejecución de la Decisión impugnada repercutiría directamente en la actividad económica de dichas minas. Además, en la medida en que Carbunión sostiene que la suspensión de la Decisión impugnada supone una amenaza de cierre para varias empresas extractoras de carbón, de pequeño tamaño comparadas con la demandante, y provocará el despido de varios miles de mineros, procede recordar que, habida cuenta de la especificidad del procedimiento de medidas provisionales, estos intereses de terceros que Carbunión ha invocado pueden tenerse en cuenta en el marco de la ponderación de los diferentes intereses contrapuestos (véase el apartado 30 supra).
36 Procede concluir, pues, que Carbunión tiene un interés directo y real en la solución del presente procedimiento de medidas provisionales.
37 Por consiguiente, habida cuenta de que las demandas de intervención se ajustan a lo dispuesto en el artículo 24, apartado 6, y en el artículo 115, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, procede admitir la intervención de Carbunión e Hidroeléctrica en el procedimiento como coadyuvantes, en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
Sobre la demanda de medidas provisionales
38 De los artículos 278 TFUE y 279 TFUE, puestos en relación con el artículo 256 TFUE, apartado 1, se desprende que el juez de medidas provisionales puede, si estima que las circunstancias así lo exigen, ordenar la suspensión de la ejecución del acto impugnado ante el Tribunal General u ordenar las medidas provisionales necesarias.
39 El artículo 104, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento dispone que las demandas de medidas provisionales deben especificar el objeto del litigio, las circunstancias que den lugar a la urgencia, así como los antecedentes de hecho y los fundamentos de derecho que justifiquen a primera vista la concesión de la medida provisional solicitada. Así pues, el juez de medidas provisionales puede conceder la suspensión de la ejecución y las demás medidas provisionales si se demuestra que su concesión está justificada a primera vista desde un punto de vista fáctico y jurídico (fumus boni iuris) y que son urgentes, en el sentido de que es necesario que se adopten y surtan sus efectos antes de que recaiga resolución en el procedimiento principal a fin de evitar un perjuicio grave e irreparable para los intereses del demandante. Estos requisitos son acumulativos, de manera que las medidas provisionales deben ser desestimadas cuando no se dé alguno de ellos [auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 14 de octubre de 1996, SCK y FNK/Comisión, C‑268/96 P(R), Rec. p. I‑4971, apartado 30].
40 Además, en el marco de este examen de conjunto, el juez de medidas provisionales dispone de una amplia facultad de apreciación y puede determinar libremente, a la vista de las particularidades del asunto, de qué manera debe verificarse la existencia de los diferentes requisitos y el orden que debe seguirse en este examen, puesto que ninguna norma jurídica le impone un plan de análisis preestablecido para apreciar si es necesario pronunciarse con carácter provisional [autos del Presidente del Tribunal de Justicia de 19 de julio de 1995, Comisión/Atlantic Container Line y otros, C‑149/95 P(R), Rec. p. I‑2165, apartado 23, y de 3 de abril de 2007, Vischim/Comisión, C‑459/06 P(R), no publicado en la Recopilación, apartado 25].
41 Por otra parte, es preciso poner de relieve que el artículo 278 TFUE sienta el principio de que los recursos no tienen carácter suspensivo, pues los actos adoptados por las instituciones de la Unión disfrutan de una presunción de legalidad. Por lo tanto, sólo a título excepcional podrá el juez de medidas provisionales decidir que se suspenda la ejecución de un acto impugnado ante el Tribunal u ordenar medidas provisionales (véase en este sentido el auto del Presidente del Tribunal de 17 de diciembre de 2009, Vereniging Milieudefensie y Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Comisión, T‑396/09 R, no publicado en la Recopilación, apartado 31 y jurisprudencia que allí se cita).
42 Por último, en lo que respecta al acto cuya suspensión se solicita, procede señalar que, en el presente asunto, la demandante había presentado su demanda de medidas provisionales sin conocer el texto de la Decisión impugnada, pues en la fecha en que la demandante presentó dicha demanda la Decisión no había sido publicada aún, en atención a las razones de confidencialidad que el Reino de España habría podido invocar. Pues bien, aunque el 16 de noviembre de 2010 la Comisión presentó la Decisión impugnada, a instancias del Presidente del Tribunal, para que fuera unida a los autos del presente procedimiento de medidas provisionales, precisando que el Reino de España no había solicitado ningún tratamiento confidencial al respecto, resulta obligado hacer constar que la demandante, a la que se dio traslado de dicha Decisión, no aprovechó esta oportunidad para adaptar su demanda de medidas provisionales tras haber tomado conocimiento de la misma.
Sobre el fumus boni iuris
43 Para determinar si se cumple el requisito relativo al fumus boni iuris es preciso efectuar un examen a primera vista de la fundamentación de las alegaciones formuladas por la demandante en apoyo del recurso principal y verificar así si al menos alguna de ellas presenta tal seriedad que resulta imposible descartarla en el marco del presente procedimiento de medidas provisionales (véase el auto del Presidente del Tribunal de 28 de abril de 2009, United Phosphorus/Comisión, T‑95/09 R, no publicado en la Recopilación, apartado 21 y jurisprudencia que allí se cita).
44 En el caso de autos, la demandante sostiene, entre otros argumentos, que la Comisión no podía limitarse a un examen previo, sino que hubiera debido incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, ya que dicha institución afrontaba objetivamente serias dificultades para apreciar la compatibilidad con el mercado interior del régimen controvertido. A su juicio, constituye un indicio claro de la existencia de tales dificultades, en particular, el período de diez meses consagrado al examen de dicho régimen, habida cuenta de la larga fase de prenotificación. La demandante alega además que el examen llevado a cabo por la Comisión fue insuficiente e incompleto, en lo que respecta a la compatibilidad del régimen controvertido con otras disposiciones del Derecho de la Unión, y en particular con el artículo 34 TFUE, que prohíbe las restricciones cuantitativas a la importación, y con el artículo 17 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (DO 2010, C 83, p. 389), relativo al derecho de propiedad, en la medida en que dicho régimen priva sin compensación alguna a los propietarios de las centrales afectadas por el régimen controvertido de su derecho a gozar de estos bienes.
45 A este respecto procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, resulta indispensable desde el momento en que la Comisión encuentra serias dificultades para apreciar si una ayuda es compatible con el mercado interior. Por tanto, la Comisión únicamente puede limitarse a la fase de examen previo contemplada en el artículo 108 TFUE, apartado 3, para adoptar una decisión favorable a una ayuda si, después de un primer examen, le es posible llegar a la convicción de que esa ayuda es compatible con el mercado interior. Por el contrario, si este primer examen lleva a la Comisión a la convicción opuesta, o incluso si no le ha permitido superar todas las dificultades planteadas por la apreciación de la compatibilidad de dicha ayuda con el mercado interior, la Comisión tiene el deber de recabar todas las opiniones necesarias y de iniciar, para ello, el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2 (véase la sentencia del Tribunal de 9 de septiembre de 2010, British Aggregates y otros/Comisión, T‑359/04, aún no publicada en la Recopilación, apartado 55 y jurisprudencia que allí se cita).
46 De una reiterada jurisprudencia se desprende igualmente que el concepto de dificultades serias tiene carácter objetivo. En la investigación sobre la existencia de tales dificultades deben analizarse tanto las circunstancias en que se adoptó el acto impugnado como su contenido, de manera objetiva, poniendo en relación la motivación de la decisión con los datos de que disponía la Comisión cuando se pronunció sobre la compatibilidad de las ayudas controvertidas con el mercado interior. De ello se deduce que, por su propia naturaleza, el control de legalidad sobre la existencia de dificultades serias efectuado por el Tribunal sobrepasa la búsqueda del error manifiesto de apreciación (véase la sentencia British Aggregates y otros/Comisión, antes citada, apartado 56 y jurisprudencia que allí se cita).
47 Por consiguiente, la Comisión sólo puede adoptar legalmente una decisión sin haber iniciado el procedimiento de investigación formal en el caso de que el examen previo no haya revelado ninguna dificultad seria. En efecto, si existiera alguna dificultad de esa índole, sería posible anular la decisión por este único motivo, a causa de la omisión del examen contradictorio y minucioso exigido por el Tratado, aunque no se hubiera demostrado que las apreciaciones de fondo efectuadas por la Comisión fueran material o jurídicamente erróneas (véase en este sentido la sentencia British Aggregates y otros/Comisión, antes citada, apartado 58).
48 Habida cuenta de las consideraciones expuestas, corresponde, pues, al juez de medidas provisionales examinar las alegaciones formuladas por la demandante contra la Decisión impugnada, a fin de apreciar si, a primera vista, permiten identificar la existencia de dificultades serias que habrían obligado a la Comisión a iniciar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2. En este contexto es preciso verificar, en particular, si el examen llevado a cabo por la Comisión en el procedimiento de examen previo parece suficiente y completo, pues el carácter insuficiente o incompleto de dicho examen constituye un indicio de la existencia de dificultades serias (véase en este sentido la sentencia British Aggregates y otros/Comisión, antes citada, apartado 57 y jurisprudencia que allí se cita).
49 Para proceder a esta verificación es preciso, conforme a la jurisprudencia antes citada, poner en relación la motivación de la Decisión impugnada con los datos de que disponía la Comisión cuando se pronunció sobre la compatibilidad con el mercado interior del régimen controvertido.
50 A este respecto, es preciso señalar que el título de la Decisión impugnada hace referencia a una compensación por servicio público «asociada a un mecanismo de entrada en funcionamiento preferente», y que del punto 7 de la misma se desprende que el Reino de España «notificó», no sólo la compensación económica en cuestión, sino también el Real Decreto 134/2010 y «un Proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 134/2010», es decir, el régimen controvertido en su conjunto, incluido el mecanismo de entrada en funcionamiento preferente, como lo confirma igualmente la referencia, en el punto 154, al «sistema de entrada en funcionamiento preferente notificado». Por otra parte, en el punto 11 de dicha Decisión se especifica que la obligación de producción «se aplicará mediante un [...] mecanismo de entrada en funcionamiento preferente», y en el punto 34 de la Decisión la Comisión toma nota del compromiso de las autoridades españolas de que «ninguna prolongación del mecanismo de entrada en funcionamiento preferente más allá del 31 de diciembre de 2014 será posible». Además, en el punto 81 de la misma Decisión la Comisión recuerda que la Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE (DO L 176, p. 37), proporciona una base para las obligaciones del servicio público por razones de seguridad de suministro «bajo forma de entrada en funcionamiento preferente para las centrales de combustible autóctono».
51 Conviene añadir igualmente que la Comisión, tras llegar a la conclusión de que la compensación notificada constituía una ayuda para los titulares de las centrales que utilizasen carbón autóctono (punto 112 de la Decisión impugnada), prosigue afirmando que el mecanismo de entrada en funcionamiento preferente «dará lugar a que los productores de carbón autóctono obtengan unos ingresos mayores [y] también confiere una ventaja económica a los productores de carbón autóctono» (punto 113 de dicha Decisión). Por último, la Comisión considera que «el mecanismo de entrada en funcionamiento preferente y la correspondiente compensación por servicio público constituyen una transferencia de fondos estatales a empresas mineras a través de los productores de electricidad» (punto 121 de esta misma Decisión).
52 A primera vista, estos pasajes de la Decisión impugnada hacen dudar de que la Comisión se haya limitado realmente a examinar si, por sí sola, la compensación financiera del servicio de interés económico general era compatible con el mercado interior, y producen más bien la impresión, a primera vista, de que la Comisión considera que dicha compatibilidad está vinculada a la del mecanismo de entrada en funcionamiento preferente, dado que dicho mecanismo pretende aparentemente garantizar la efectividad del servicio de interés económico general, en cuanto medio técnico destinado a alcanzar el objetivo buscado, a saber, favorecer la producción de electricidad a partir de carbón autóctono. Por lo tanto, no cabe acoger las alegaciones de la Comisión en las que afirma que es la compensación financiera, y no el mecanismo de entrada en funcionamiento preferente, lo que constituye el objeto tanto de la ayuda estatal notificada por el Reino de España como de la Decisión impugnada, y que la presente demanda de medidas provisionales intenta instrumentalizar al juez de la Unión para obtener unas medidas destinadas a suspender, no la autorización de la ayuda estatal de que se trata, sino el mecanismo de entrada en funcionamiento preferente, que la demandante ya ha impugnado ante los tribunales españoles.
53 Procede no obstante plantear la cuestión de si la Comisión ha analizado efectivamente la posibilidad de que el mecanismo de entrada en funcionamiento preferente constituyera una de las modalidades de aplicación de la ayuda estatal controvertida y, de no ser así, si no habría debido hacerlo.
54 En efecto, según la jurisprudencia, la Comisión no puede declarar compatible con el mercado interior una ayuda estatal que, a través de algunas de sus modalidades de aplicación, viola disposiciones del Tratado distintas de los artículos 107 TFUE y 108 TFUE (véanse en este sentido las sentencias del Tribunal de Justicia de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión, C‑156/98, Rec. p. I‑6857, apartado 78, y de 3 de mayo de 2001, Portugal/Comisión, C‑204/97, Rec. p. I‑3175, apartado 41), teniendo presente, no obstante, que esta jurisprudencia sólo se aplica a los casos en que las modalidades de aplicación de la ayuda de que se trate están tan indisolublemente vinculadas al objeto de la ayuda que no sería posible apreciarlas aisladamente (sentencias del Tribunal de Justicia de 22 de marzo de 1977, Iannelli & Volpi, 74/76, Rec. p. 557, apartado 14, y de 15 de junio de 1993, Matra/Comisión, C‑225/91, Rec. p. I‑3203, apartado 41).
55 A este respecto, se deduce de los puntos 74, 158 y 161 de la Decisión impugnada que la Comisión estimó, por una parte, que las minas de carbón de que se trata se encontraban en una zona Natura 2000 y, por otra parte, que el método de selección de las centrales desplazadas seguiría criterios ambientales, pero que se trataba en ambos casos de medidas que podían analizarse separadamente de la ayuda estatal controvertida. En cambio, por lo que respecta a otras críticas formuladas contra el régimen controvertido, y en particular contra el mecanismo de entrada en funcionamiento preferente, procede señalar que la Comisión abordó expresamente la problemática del mecanismo de entrada en funcionamiento preferente desde el punto de vista de la libre circulación de mercancías y del derecho de propiedad (puntos 154, 155 y 159 de la Decisión impugnada), para llegar a la conclusión de que ninguna disposición o principio general se oponía al mecanismo de entrada en funcionamiento preferente (véase el punto 160 de la Decisión impugnada).
56 Se deduce de todo lo expuesto que la lectura de la Decisión impugnada no permite determinar, a primera vista, si la Comisión consideró que las modalidades de aplicación de la ayuda estatal controvertida, y en particular el mecanismo de entrada en funcionamiento preferente, estaban tan indisolublemente vinculadas al objeto de la ayuda que la autorización de la ayuda equivalía necesariamente a una autorización del mecanismo de entrada en funcionamiento preferente. Estas consideraciones suscitan dudas sobre el alcance exacto de la Decisión impugnada y, como consecuencia, sobre la cuestión de si el examen llevado a cabo por la Comisión en el procedimiento de examen previo fue suficiente y completo, dudas que constituyen otros tantos indicios que tienden a demostrar, a primera vista, que no cabe excluir la posibilidad de que la Comisión afrontara serias dificultades cuando apreció la compatibilidad con el mercado interior de la ayuda controvertida.
57 Habida cuenta de estas dudas, las preguntas sobre la cuestión de si el examen realizado por la Comisión en la fase de examen previo fue suficiente y completo merecen un examen minucioso, que no es posible efectuar en el presente procedimiento, sino que debe ser objeto del procedimiento principal. Por lo tanto, sin prejuzgar la posición que adopte el Tribunal sobre el recurso principal, en esta fase el juez de medidas provisionales no puede considerar manifiestamente desprovista de fundamento la alegación de la demandante basada en la violación del artículo 108 TFUE, apartado 2.
58 Por consiguiente, a primera vista esta alegación parece lo bastante pertinente y seria como para constituir un fumus boni iuris (véanse en este sentido el auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 16 de julio de 1993, Francia/Comisión, C‑296/93 R, Rec. p. I‑4181, apartado 17, y los autos del Presidente del Tribunal General de 10 de marzo de 1995, Atlantic Container Line y otros/Comisión, T‑395/94 R, Rec. p. II‑595, apartado 49, y de 15 de noviembre de 2001, Duales System Deutschland/Comisión, T‑151/01 R, Rec. p. II‑3295, apartados 185 y 186), sin que sea necesario pronunciarse sobre las demás alegaciones formuladas por la demandante en su argumentación relativa al fumus boni iuris.
Sobre la urgencia
59 Según reiterada jurisprudencia, la urgencia de una demanda de medidas provisionales debe apreciarse en relación con la necesidad de resolver provisionalmente para evitar que la parte que solicita las medidas provisionales sufra un perjuicio grave e irreparable. Incumbe a dicha parte aportar una prueba seria de que no puede esperar el resultado del procedimiento principal sin sufrir personalmente un perjuicio de estas características. Aunque no es preciso demostrar con absoluta certeza la inminencia del perjuicio, sí es necesario, no obstante, que la realización del mismo sea previsible con un grado de probabilidad suficiente. En cualquier caso, la parte que solicita las medidas provisionales sigue estando obligada a probar los hechos que a su juicio fundamentan la perspectiva de un perjuicio grave e irreparable (véanse los autos del Presidente del Tribunal de 4 de diciembre de 2007, Cheminova y otros/Comisión, T‑326/07 R, Rec. p. II‑4877, apartado 50, y de 12 de mayo de 2010, Reagens/Comisión, T‑30/10 R, no publicado en la Recopilación, apartado 31 y jurisprudencia que allí se cita).
60 Así, para poder apreciar si el perjuicio temido presenta un carácter grave e irreparable y justifica por tanto que se suspenda, a título excepcional, la ejecución de la Decisión impugnada, el juez de medidas provisionales debe disponer de informaciones concretas y específicas, respaldadas por documentos detallados que acrediten la situación económica de la parte que solicita las medidas provisionales y permitan valorar las consecuencias específicas que verosímilmente se derivarían de la inexistencia de las medidas solicitadas (véase el auto del Presidente del Tribunal de 7 de mayo de 2010, Almamet/Comisión, T‑410/09 R, no publicado en la Recopilación, apartado 32 y jurisprudencia que allí se cita).
61 Es también reiterada jurisprudencia que, por una parte, un perjuicio de carácter meramente hipotético, por depender de la existencia de acontecimientos futuros e inciertos, no puede justificar la concesión de medidas provisionales (véase el auto del Presidente del Tribunal de 26 de marzo de 2010, SNF/ECHA, T‑1/10 R, no publicado en la Recopilación, apartado 48 y jurisprudencia que allí se cita).
62 En lo que se refiere a la presente demanda de medidas provisionales, es preciso recordar que procede de una Comunidad Autónoma española, es decir, de un ente territorial infraestatal público. Pues bien, a los entes de este tipo les corresponde por su propia naturaleza la prestación de servicios públicos, y en este contexto son responsables de la protección de las infraestructuras y de los intereses económicos, sociales y culturales que a nivel regional se consideren generales. Por consiguiente, estos entes pueden solicitar la concesión de medidas provisionales alegando que existe el riesgo de que la medida impugnada ponga en grave peligro el cumplimiento de sus misiones de servicio público (véase en este sentido el auto de 16 de noviembre de 2007, Dimos Peramatos/Comisión, T‑312/07 R, no publicado en la Recopilación, apartado 36), perjudicando a un sector de su economía, en particular cuando aquélla pueda repercutir desfavorablemente en el nivel de empleo y en el coste de la vida (véanse, por analogía, los autos del Presidente del Tribunal de 9 de noviembre de 2007, Polonia/Comisión, T‑183/07 R, no publicado en la Recopilación, apartado 39, y de 14 de diciembre de 2007, Portugal/Comisión, no publicado en la Recopilación, apartado 34). En cambio, para un ente infraestatal no basta con invocar el perjuicio que sufriría un limitado número de empresa que no representan a la totalidad de un sector de la economía regional (véase, por analogía, el auto de 14 de diciembre de 2007, Portugal/Comisión, antes citado, apartado 34).
63 Pues bien, el perjuicio invocado en el presente asunto está comprendido en tal situación. Por lo tanto, procede analizar si la demandante alega circunstancias que puedan acreditar la urgencia, demostrando con un grado de probabilidad suficiente que, en el estado actual de las cosas, la ejecución de la Decisión impugnada puede perjudicar de un modo grave e irremediable las misiones de servicio público que le corresponde ejercer a nivel regional, en su condición de Comunidad Autónoma española (véase, por analogía ,el auto Dimos Peramatos/Comisión, antes citado, apartado 37).
64 A este respecto, la demandante alega que sufriría perjuicios graves e irreversibles si tuviera que esperar a la anulación de la Decisión impugnada por parte del Tribunal. Sostiene que, al autorizar la ayuda proyectada por el Gobierno español, la Comisión perjudica gravemente los intereses económicos y sociales que ella ha recibido la misión de proteger en el territorio de Galicia, conforme a su estatuto de Comunidad Autónoma española. Así, según esta parte, la Decisión impugnada tendrá un impacto directo e irreversible en la actividad de las centrales térmicas que utilizan carbón y fuel, y también en la de las centrales de ciclo combinado, ubicadas en territorio gallego, lo que producirá un efecto en cadena en otros sectores económicos (puertos, transporte y otros servicios) y, finalmente, en el empleo, los ingresos fiscales y la posición competitiva de Galicia.
65 La demandante precisa que la ejecución de la Decisión impugnada conducirá con toda seguridad, por una parte, a la parada total de la actividad de las centrales térmicas situadas en As Pontes de Garcia Rodriguez y en Meirama (La Coruña), que funcionan con carbón importado, y a la de la central térmica de fuel de Sabón (La Coruña) y, por otra parte, a una reducción sustancial de la actividad de las centrales de ciclo combinado situadas en Galicia y a un probable cierre de las mismas.
66 Según la demandante, el cese o la reducción sustancial de la actividad de las centrales térmicas repercutirá inevitablemente en otras actividades industriales directamente relacionadas con la actividad de producción de electricidad. A este respecto teme una reducción drástica de la actividad de los puertos de Ferrol y de La Coruña, pues ya no sería necesario descargar el carbón importado ni transportarlo de los puertos de descarga a las centrales, ni tampoco proceder al mantenimiento de las centrales térmicas situadas en As Pontes de Garcia Rodriguez, en Meirama y en Sabón. Además, a su juicio, la reducción y, finalmente, el cese de la actividad de las centrales de ciclo combinado podría suponer una significativa reducción, no sólo del consumo de gas, sino también de la actividad de la planta regasificadora de gas natural licuado de la localidad situada en Mugardos (La Coruña).
67 Por último, la demandante sostiene que el cese de la actividad productiva de las centrales térmicas situadas en As Pontes de Garcia Rodriguez, en Meirama y en Sabón y la reducción de la actividad en otros sectores económicos clave ocasionarán una pérdida de empleos, una reducción de las inversiones y de los ingresos fiscales y una merma de competitividad de la industria gallega. Considera en particular que, como el régimen controvertido autorizado por la Decisión impugnada privilegia la actividad de producción energética de centrales competidoras situadas en otras regiones españolas, el sector eléctrico gallego se encontrará en una situación de desventaja competitiva respecto de otras Comunidades Autónomas españolas en las que se hallan las centrales favorecidas por la ayuda concedida por el Estado español.
68 A este respecto procede señalar que, por lo que se refiere a los perjuicios que causaría el cierre de las centrales térmicas de As Pontes de Garcia Rodriguez, de Meirama y de Sabón, la demandante se limita a formular meras suposiciones, exponiendo las situaciones menos favorables que podrían producirse si se desestimara su demanda de medidas provisionales, en vez de aportar informaciones concretas que demuestren que existe, al menos, una gran probabilidad de que se produzcan los perjuicios invocados y pruebas serias que acrediten la gravedad de esos perjuicios (véase en este sentido el auto del Presidente del Tribunal de 10 de julio de 2009, TerreStar Europe/Comisión, T‑196/09 R, no publicado en la Recopilación, apartado 55).
69 En cualquier caso, varios de los datos recogidos en los autos tienden claramente a negar la gravedad de los perjuicios que la demandante afirma que sufriría en caso de cierre de las centrales térmicas situadas en As Pontes de Garcia Rodriguez, en Meirama y en Sabón.
70 Así, la Comisión ha indicado, sin que la demandante lo negase en la vista, que el volumen de energía primaria afectado por el régimen controvertido no sobrepasaba el 9 % del volumen total de energía primaria necesario para producir la electricidad consumida anualmente en España. Además, según los datos disponibles en el sitio Internet de la Agencia Internacional de la Energía (AIE), únicamente un 40 % del gas importado en España en 2008 se destinó a la producción de electricidad. Además, el Reino de España puso de relieve en la vista, sin que la demandante lo negase, que la prestación del servicio de interés económico general no implicaba que las centrales que utilizasen carbón autóctono fueran a funcionar las 8.760 horas del año, puesto que la prestación de dicho servicio sólo se produciría durante una media de un 44 % de esas horas, es decir, menos de la mitad del año por término medio, dejando así el campo libre a la producción de las centrales que utilizasen carbón importado.
71 Además, consta que el régimen controvertido sólo será aplicable hasta el 31 de diciembre de 2014, pues la Decisión impugnada hizo de ello un «requisito» para conceder la autorización. En el supuesto de que los perjuicios invocados se confirmasen, su duración sería, pues, limitada.
72 En lo que respecta más concretamente a las centrales térmicas situadas en As Pontes de Garcia Rodriguez y en Meirama, procede hacer constar que, según se deduce de una nota de prensa del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio español de 21 de octubre de 2010, cuyo contenido no ha impugnado la demandante en la vista, las empresas propietarias de dichas centrales anunciaron que harían todo lo posible para mantenerlas en funcionamiento, mantener el empleo en ellas y estudiar fórmulas para garantizar un mínimo de actividad, incluyendo el transporte, mientras que el Ministerio afirmaba que esas centrales eran instalaciones fundamentales para el sistema español de producción y distribución de electricidad. La contradicción entre estas declaraciones públicas y las alegaciones formuladas en el presente procedimiento impide que el juez de medidas provisionales estime suficientemente probable la aparición de los perjuicios invocados por la demandante en relación con las centrales de que se trata.
73 Procede tomar en consideración igualmente que, en dos autos de 17 de febrero de 2011, Gas Natural Fenosa SDG/Comisión (T‑484/10 R, no publicado en la Recopilación) y Endesa y Endesa Generación/Comisión (T‑490/10 R, no publicado en la Recopilación), que tienen por objeto sendas demandas de suspensión de la ejecución de la Decisión impugnada presentadas por las empresas propietarias de las centrales térmicas situadas en As Pontes de Garcia Rodríguez, en Meirama y en Sabón, el Presidente del Tribunal ha estimado que dichas empresas no habían logrado acreditar la gravedad ni el carácter irreparable de los perjuicios que se derivarían, según ellas, del cierre de sus centrales térmicas.
74 En cualquier caso, la demandante no ha demostrado, y ni siquiera ha alegado, que la producción eléctrica de las centrales de que se trata represente, no la actividad de un limitado número de empresas, sino más bien un sector económico de crucial importancia para la Comunidad Autónoma de Galicia, de modo que el perjuicio causado a dicha producción pondría en peligro los intereses económicos generales de dicha Comunidad Autónoma.
75 Lo mismo cabe afirmar, necesariamente, de los perjuicios que según ella se producirían, por repercusiones en cadena, en otras actividades económicas de Galicia, tales como la regasificación de gas natural licuado, la descarga y transporte de carbón importado, el mantenimiento de las centrales afectadas y la logística relacionada, así como la actividad portuaria. En efecto, la demandante ha omitido demostrar que los perjuicios invocados por ella afectarían a los intereses económicos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia o a los de la totalidad del sector de transportes, portuario, etc.
76 En lo que respecta a los perjuicios invocados en relación con la supuesta pérdida de empleos en Galicia, la disminución de los ingresos fiscales de la demandante y la afectación de la posición competitiva de Galicia, todos ellos provocados, en su opinión, por la ejecución de la Decisión impugnada, la demandante no ha demostrado tampoco la gravedad de dichos perjuicios.
77 En efecto, por lo que se refiere a la supuesta pérdida de empleos, la demandante ha reconocido en la vista que el pago de las prestaciones de desempleo correría a cargo del presupuesto nacional español y no del presupuesto de la Comunidad Autónoma de Galicia. En cuanto a la eventual disminución de sus ingresos fiscales, la demandante se ha limitado a presentar cifras estimadas, sin compararlas con sus ingresos fiscales totales. En cualquier caso, ha omitido demostrar, e incluso alegar, que exista el riesgo de que dicha disminución ponga en grave peligro el ejercicio de las misiones de servicio público que le corresponde ejercer en cuanto Comunidad Autónoma española. Por último, en la medida en que la demandante alega que su posición competitiva podría sufrir una desventaja con respecto a otras Comunidades Autónomas españolas, tales alegaciones son vagas y sólo se refieren a un perjuicio meramente hipotético, que por otra parte únicamente podría ser valorado al proceder a la ponderación de los diferentes intereses contrapuestos.
78 Se desprende del conjunto de consideraciones expuestas que la demandante no ha demostrado la existencia de circunstancias que creen una urgencia tal que justifique la concesión de las medidas provisionales solicitadas.
79 Aunque los requisitos de concesión de una medida provisional son acumulativos, de modo que la presente demanda de medidas provisionales podría desestimarse por la mera razón de que no existe urgencia (véase el apartado 39 supra), en el caso de autos parece oportuno proceder igualmente a ponderar los diferentes intereses contrapuestos.
Sobre la ponderación de los intereses contrapuestos
80 Según reiterada jurisprudencia, la ponderación de intereses contrapuestos consiste en que el juez de medidas provisionales determine si el interés de la parte demandante en obtener las medidas provisionales solicitadas prevalece o no sobre el interés en que se aplique de inmediato el acto controvertido, examinando, más concretamente, si la eventual anulación de dicho acto por el juez que conozca del fondo del asunto permitiría anular los efectos de la situación provocada por su ejecución inmediata y, en sentido contrario, si la suspensión de la ejecución de dicho acto podría obstaculizar la plena eficacia del mismo en el caso de que el recurso principal fuera desestimado (véase el auto del Presidente del Tribunal de 31 de agosto de 2010, Babcock Noell/Empresa Común para el desarrollo de la energía de fusión, T‑299/10 R, no publicado en la Recopilación, apartado 64 y jurisprudencia que allí se cita).
81 La demandante sostiene que no existe un interés de la Unión en la ejecución de la Decisión impugnada, al margen del interés genérico en la ejecución de los actos de las instituciones, que en cualquier caso no se vería afectado por una eventual aplicación diferida de dicha Decisión. A su juicio, tampoco el Gobierno español puede invocar interés alguno que pudiera resultar perjudicado grave e irreversiblemente por la suspensión de la ejecución de la Decisión impugnada. La demandante pone de relieve que el régimen controvertido autorizado por la Decisión impugnada constituye una intervención directa en el funcionamiento competitivo del mercado de la electricidad, que distorsiona gravemente la competencia en el mismo. En realidad, dicho régimen no persigue un interés general de garantía del suministro energético, sino que es una medida destinada a proteger a la industria española del carbón, y la invocación de la seguridad del suministro constituye un mero pretexto. Ahora bien, en opinión de la demandante, ningún interés legítimo justifica que esta industria reciba una protección especial, sobre todo habida cuenta de que existen numerosas alternativas menos perjudiciales que el régimen controvertido.
82 A este respecto procede recordar que la demandante no ha logrado demostrar que ella sufriría, como Comunidad Autónoma española, un perjuicio grave e irreparable si no se suspendiera la Decisión impugnada. Por consiguiente, aunque parece innegable que la ejecución de dicha Decisión le perjudicaría en ciertos aspectos, el juez de medidas provisionales no puede atribuir una importancia preponderante a ese perjuicio al ponderar los intereses contrapuestos.
83 Lo mismo cabe decir de la supuesta perturbación del mercado eléctrico y de otros sectores económicos. En efecto, es evidente que el régimen controvertido, y en particular el servicio de interés económico general, afecta a múltiples intereses contrapuestos, de modo que la suspensión de la Decisión impugnada podría lesionar, no sólo los intereses invocados por la demandante, sino también otros intereses particulares diametralmente opuestos a aquéllos. A este respecto basta con recordar que Hidroeléctrica y E.ON, dos productores de electricidad a cuyas centrales se aplicaría igualmente el régimen controvertido, han expuesto atinadamente, en particular en la vista, que todo retraso en la aplicación de dicho régimen les causaría unos perjuicios en absoluto insignificantes. Del mismo modo, Carbunión y el Reino de España han puesto de relieve lo perjudicial que resultaría ese retraso para garantizar la seguridad del abastecimiento, objetivo del servicio de interés económico general, así como para el funcionamiento efectivo de las centrales que producen electricidad utilizando carbón autóctono y de las minas de carbón españolas, lo que podría provocar el cierre de esas centrales y minas y pérdidas de empleos.
84 Pues bien, ninguna razón imperiosa justifica que los intereses de las centrales que utilizan carbón autóctono, de las empresas mineras y de los asalariados afectados, así como los intereses económicos de las regiones y municipios en los que se encuentran esas minas y esas centrales, deban ceder frente a los intereses, de naturaleza comparable, invocados por la demandante.
85 En cuanto al servicio de interés económico general impuesto por el Reino de España y autorizado en la Decisión impugnada (véase el apartado 17 supra), es cierto que la demandante impugna su razón de ser afirmando que no existe ningún riesgo para la seguridad del abastecimiento energético en España, que la prestación de este servicio de interés económico general trastornaría el mercado eléctrico español y que el Reino de España dispone en todo caso de opciones menos perjudiciales que este servicio de interés económico general, opciones que habría debido preferir.
86 A este respecto procede sin embargo recordar, en primer lugar, que el Reglamento (CE) nº 1407/2002 del Consejo, de 23 de julio de 2002, sobre las ayudas estatales a la industria del carbón (DO L 205, p. 1), aplicable en la fecha en que se adoptó la Decisión impugnada, reconoce la importancia de la producción de carbón para la seguridad energética por su uso en la producción de electricidad. En efecto, tras hacer constar que la Unión depende cada vez más del abastecimiento externo en lo que se refiere a fuentes de energía primaria, el Consejo afirma allí que la diversificación de las fuentes de energía, tanto por zonas geográficas como por productos, permitirá la creación de condiciones de abastecimiento más seguras, añadiendo que dicha estrategia incluye el desarrollo de las fuentes autóctonas de energía primaria (considerando 3 del Reglamento nº 1407/2002). Según el Consejo, la situación política mundial confiere un sentido totalmente nuevo a la evaluación de los riesgos geopolíticos y de seguridad en materia energética, así como un sentido más amplio al concepto de seguridad del abastecimiento (considerando 4 del Reglamento nº 1407/2002), de modo que el fortalecimiento de la seguridad energética de la Unión, basado en el principio general de precaución, justifica el mantenimiento de una capacidad de producción de carbón apoyada por ayudas estatales (considerando 7 del Reglamento nº 1407/2002).
87 No desvirtúa estas consideraciones sobre la seguridad de abastecimiento en materia energética la Decisión 2010/787/UE del Consejo, de 10 de diciembre de 2010, relativa a las ayudas estatales destinadas a facilitar el cierre de minas de carbón no competitivas (DO L 336, p. 24), que reemplazó al Reglamento nº 1407/2002 en la fecha de expiración de éste. En efecto, aun estimando que las categorías de ayuda permitidas por este Reglamento no deben mantenerse indefinidamente (considerando 3 de la Decisión 2010/787), el Consejo decidió no obstante prorrogar hasta 2018 la posibilidad de que los Estados miembros concedieran ayudas que cubriesen, entre otros, los costes relacionados con el carbón destinado a la producción de electricidad (artículos 2 y 3 de la Decisión 2010/787).
88 En segundo lugar, el artículo 3, apartado 2, y el artículo 11, apartado 4, de la Directiva 2003/54 permiten expresamente que las autoridades nacionales impongan a las empresas eléctricas, en aras del interés económico general, obligaciones de servicio público y que dispongan, por motivos de seguridad del suministro, que para producir un cierto porcentaje de la electricidad que se consuma en el Estado miembro de que se trate será preferente la entrada en funcionamiento de las instalaciones generadoras que utilicen fuentes de combustión de energía primaria autóctonas.
89 La Comisión actuó aparentemente de conformidad con estas disposiciones al autorizar en la Decisión impugnada, en virtud del artículo 106 TFUE, apartado 2, el servicio de interés económico general que el Reino de España pretende establecer hasta 2014, teniendo en cuenta tanto las consideraciones de índole estratégica invocadas por dicho Estado, que, al no disponer de fuentes de energía primaria autóctonas con excepción del carbón, depende en más de un 80 % de combustibles importados de países terceros, como los datos aportados por éste, que por una parte revelan un marcado descenso de los precios de la electricidad al por mayor y una significativa reducción de la producción de electricidad de las centrales de carbón autóctono, que afectaba a su rentabilidad económica y les exponía a un riesgo de cierre entre 2010 y 2014, y por otra parte demuestran que las interconexiones del mercado eléctrico español con los mercados francés y portugués seguirán siendo limitadas hasta 2014. La Comisión tomó igualmente en consideración, por un lado, el hecho de que las centrales que utilizan carbón desempeñan un importante papel de apoyo a la producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables (energías eólica, hidráulica y solar), cuya producción, muy significativa en España, es intermitente y requiere capacidades de generación de apoyo, y, por otro lado, el interés de las autoridades españolas, desde este punto de vista, en reducir el riesgo de cierre por falta de actividad de centrales que utilicen carbón autóctono y de minas de carbón españolas.
90 En la medida en que la demandante pretende poner en entredicho la autorización por parte de la Comisión del servicio de interés económico general notificado por el Reino de España, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación a la hora de definir lo que consideran servicios de interés económico general, y que la Comisión sólo puede cuestionar tal definición en el caso de que el Estado miembro de que se trate haya incurrido en un error manifiesto. La jurisprudencia precisa igualmente que dicho Estado miembro sólo está obligado, por una parte, a aportar pruebas de la existencia de un acto del poder público que encomiende a los operadores afectados una misión de servicio de interés económico general y, por otra parte, a indicar las razones por las que estima que el servicio en cuestión merece ser calificado, por su naturaleza específica, de servicio de interés económico general (véase en este sentido la sentencia del Tribunal de 12 de febrero de 2008, BUPA y otros/Comisión, T‑289/03, Rec. p. II‑81, apartados 166, 169 y 172 y jurisprudencia que allí se cita).
91 Así pues, el control de los servicios de interés económico general que corresponde ejercer a la Comisión debe limitarse necesariamente a comprobar si dichos servicios están basados en premisas económicas y fácticas manifiestamente erróneas y si resultan manifiestamente inapropiados para alcanzar los objetivos perseguidos. Éste es el contexto en el que el juez de la Unión debe examinar, por su parte, si la apreciación de la Comisión al respecto es lo bastante plausible como para demostrar la necesidad del servicio de interés económico general de que se trate (véase en este sentido la sentencia BUPA y otros/Comisión, antes citada, apartado 266).
92 En ningún caso puede la Comisión sustituir al Estado miembro en el ejercicio de la amplia facultad de apreciación de que éste dispone en esta materia. Así, la Comisión no está facultada para comprobar, basándose en los datos disponibles, si, por una parte, el mercado puede evolucionar efectivamente de una determinada manera ni si, por otra parte, la aplicación de los instrumentos de regulación previstos en el sistema notificado llegará a ser por ese motivo, en un momento determinado, indispensable para garantizar el cumplimiento de la misión de servicio de interés económico general de que se trate. En efecto, el control de la necesidad no exige que la Comisión llegue a la convicción de que el Estado miembro no puede renunciar, habida cuenta de las condiciones actuales o futuras del mercado, a las medidas notificadas, sino que queda limitado a la búsqueda de un error manifiesto en el ejercicio de la amplia facultad de apreciación de que dispone el Estado miembro en cuanto al modo de garantizar que la misión de servicio de interés económico general pueda cumplirse en condiciones económicamente aceptables (véase la sentencia BUPA y otros/Comisión, antes citada, apartado 268 y jurisprudencia que allí se cita).
93 Habida cuenta de estos principios sentados por la jurisprudencia, el juez de medidas provisionales sólo puede hacer constar, en el marco del control sumario que le corresponde ejercer en esta materia, que el examen efectuado por la Comisión y que desembocó en la autorización del servicio de interés económico general de que se trata (puntos 77 a 103 de la Decisión impugnada) no parece adolecer, a primera vista, de ningún error manifiesto de apreciación. En contra de la tesis defendida por la demandante, de esta jurisprudencia parece deducirse, en particular, que la Comisión no estaba obligada a comprobar si el Reino de España habría podido optar eventualmente por medidas alternativas menos gravosas, en vez de establecer dicho servicio de interés económico general. La Comisión no estaba en absoluto obligada a velar, ocupando el lugar del Gobierno español, por que a ninguna de las Comunidades Autónomas españolas se le aplicase un trato privilegiado en lo que se refiere a su posición competitiva. Esta tarea parece formar parte de las prerrogativas del poder público español, con arreglo a las disposiciones constitucionales pertinentes.
94 Por último, en el marco del control sumario que le corresponde ejercer, el juez de medidas provisionales no puede prescindir del hecho de que, en el auto del Tribunal Supremo del 22 de diciembre de 2010 por el que se denegó la suspensión de la ejecución del Real Decreto 134/2010 y del Real Decreto 1221/2010 (véase el apartado 25 supra), el órgano jurisdiccional nacional reconoció que, a primera vista, el régimen controvertido respondía a una necesidad real de garantizar la seguridad del abastecimiento energético. En este contexto, dicho Tribunal consideró que el régimen controvertido pretendía proteger la producción de carbón autóctono en razón de su importancia estratégica, lo que parecía justificado en el contexto de la facultad de apreciación de que dispone el Gobierno español en ejercicio de su potestad reglamentaria. Por otra parte, como se ha indicado en los apartados 86 y 88 supra, la seguridad del abastecimiento energético es un objetivo perseguido, no sólo por el Reino de España, sino también por la Unión Europea en su totalidad.
95 De todo ello se deduce que, al ponderar los intereses contrapuestos, el juez de medidas provisionales no puede sino reconocer que, a primera vista, la Decisión impugnada no incurre en una ilegalidad manifiesta en la medida en que autoriza el servicio de interés económico general establecido por el Reino de España, en la parte en la que éste impone a ciertos operadores económicos, en contrapartida de una compensación financiera, unas obligaciones de abastecimiento en carbón autóctono y unas obligaciones de producción de determinados volúmenes de electricidad utilizando dicho carbón.
96 A la vista de lo estipulado en el Protocolo número 26 anejo al TUE y al TFUE, sobre los servicios de interés general (DO 2010, C 83, p. 308), que se refiere a la importancia de los servicios de interés económico general y a la amplia facultad discrecional de las autoridades nacionales para prestar, encargar y organizar dichos servicios, los intereses invocados por el Reino de España, E.ON, Hidroeléctrica y Carbunión, que pretenden que se aplique con la mayor rapidez posible el servicio de interés económico general y la compensación asociada al mismo, que fueron autorizados por la Decisión impugnada, deben primar sobre los intereses opuestos invocados por la demandante.
97 Por consiguiente, la ponderación de los diferentes intereses contrapuestos no se resuelve en favor de la demandante.
98 Se deduce del conjunto de consideraciones expuestas que procede desestimar la demanda de medidas provisionales, sin que sea necesario examinar su admisibilidad.
En virtud de todo lo expuesto,
EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL GENERAL
resuelve:
1) Admitir la intervención de Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., y de la Federación Nacional de Empresarios de Minas de Carbón como coadyuvantes en el procedimiento, en apoyo de las pretensiones de la Comisión Europea.
2) La Secretaría remitirá una copia de todos los escritos procesales a las partes mencionadas en el punto 1 de este fallo.
3) Desestimar la demanda de medidas provisionales.
4) Reservar la decisión sobre las costas.
Dictado en Luxemburgo, a 17 de febrero de 2011.
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