A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (ötödik tanács)
2020. január 30.(*)
„EMGA és EMVA – A finanszírozásból kizárt kiadások – Portugália által kifizetett kiadások – Az 1290/2005/EK rendelet 32. és 33. cikke – Az 1306/2013/EU rendelet 54. cikke – A nemzeti bíróság fogalma”
A T‑292/18. sz. ügyben,
a Portugál Köztársaság (képviselik: L. Inez Fernandes, P. Estêvão, J. Saraiva de Almeida és P. Barros da Costa, meghatalmazotti minőségben)
felperesnek
az Európai Bizottság (képviselik: B. Rechena és A. Sauka, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen
az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2018. február 27‑i (EU) 2018/304 bizottsági végrehajtási határozat (HL 2018. L 59., 3. o.) azon részében történő megsemmisítése iránt az EUMSZ 263. cikk alapján benyújtott kérelme tárgyában, amelyben a Portugál Köztársaság által bejelentett kiadásokkal kapcsolatban 1 052 101,05 eurós összeget kizár az uniós finanszírozásból,
A TÖRVÉNYSZÉK (ötödik tanács),
tagjai: D. Spielmann elnök, I. S. Forrester (előadó) és U. Öberg bírák,
hivatalvezető: L. Ramette tanácsos,
tekintettel az eljárás írásbeli szakaszára és a 2019. december 10‑i tárgyalásra,
meghozta a következő
Ítéletet
Jogi keret
Az uniós jog
1 A közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 2005. június 21‑i 1290/2005/EK tanácsi rendelet (HL 2005. L 209., 1. o.) 9. cikke (1) bekezdésének a) pontja a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok:
a) a közös agrárpolitika keretében meghoznak minden olyan törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezést és egyéb intézkedést, amely szükséges a Közösség pénzügyi érdekeinek hatékony védelméhez, és különösképpen ahhoz, hogy:
i. az EMGA‑ból és az EMVA‑ból finanszírozott ügyletek megvalósuljanak, és rendszeresek [helyesen: szabályosak] legyenek;
ii. megakadályozzák és megbüntessék a szabálytalanságokat;
iii. behajtsák a szabálytalanság és gondatlanság miatt elveszett összegeket.”
2 Az említett rendeletnek „Az EMGA‑ra vonatkozó különleges rendelkezések” című 32. cikkének (5) bekezdése értelmében:
„(5) Abban az esetben, ha a behajtásra a közigazgatási vagy jogi szempontból történő első ténymegállapítás időpontját követő négy éven belül nem kerül sor, illetve nyolc éven belül, ha a behajtás nemzeti igazságszolgáltatási szervek előtti eljárás tárgyát képezi, a behajtás elmaradásából származó pénzügyi következmények 50%‑át az érintett tagállam viseli, a fennmaradó 50%‑át pedig a közösségi költségvetésből kell finanszírozni.
Az érintett tagállam a (3) bekezdés első albekezdésében említett összesítő bevallásban elkülönítve tünteti föl azokat a pénzösszegeket, amelyek behajtására az ennek a bekezdésnek az első albekezdésében meghatározott határidőn belül nem került sor.
A behajtás elmaradása következtében felmerülő pénzügyi teher megosztása, összhangban az első albekezdéssel, az érintett tagállam azon kötelezettségének sérelme nélkül történik, amely szerint a behajtási eljárást le kell folytatnia, alkalmazva ezen rendelet 9. cikke (1) bekezdését. Az így behajtott összegek 50%‑át az EMGA‑ra jóvá kell írni, az e cikk (2) bekezdésében meghatározott levonás alkalmazását követően.
Abban az esetben, amikor a behajtási eljárás keretében a szabálytalanság hiánya véglegesnek tekinthető közigazgatási vagy jogi [helyesen: bírósági] eljárással bizonyítást nyer, úgy az érintett tagállam az általa az első albekezdés értelmében viselt pénzügyi terhet kiadásként bejelenti az EMGA‑nak.
Ha azonban az érintett tagállamon kívül álló okok következtében a behajtásra nem kerülhetett sor az első albekezdésben megjelölt határidőkön belül, és amennyiben a behajtandó összeg meghaladja az 1 millió [eurót], a Bizottság, a tagállam kérésére, a határidőket az eredeti időkeret legfeljebb 50%‑ával meghosszabbíthatja.”
3 Az említett rendeletnek „Az EMVA‑ra vonatkozó különleges rendelkezések” című 33. cikkének (8) bekezdése szerint:
„(8) Amennyiben a behajtásra a vidékfejlesztési program lezárását követően nem kerül sor, a behajtás elmaradásából származó pénzügyi következmények terheinek 50%‑át az érintett tagállam viseli, a fennmaradó 50%‑át pedig a közösségi költségvetésből kell finanszírozni, és azokat a közigazgatási vagy jogi [helyesen: bírósági] eljárásban történt első ténymegállapítást követő négyéves, illetve ha a behajtás nemzeti igazságszolgáltatási eljárás tárgyát képezi, nyolcéves időszak végén kell figyelembe venni.
Ha azonban az érintett tagállamon kívül álló okok következtében a behajtásra nem kerülhetett sor az első albekezdésben megjelölt határidőkön belül, és amennyiben a behajtandó összeg meghaladja az 1 millió [eurót], a Bizottság a tagállam kérésére a határidőket az eredeti időkeret legfeljebb 50%‑ával meghosszabbíthatja.”
4 Az 1290/2005 rendeletet hatályon kívül helyezte a közös agrárpolitika finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról és a 352/78/EGK, a 165/94/EK, a 2799/98/EK, a 814/2000/EK, az 1290/2005/EK és a 485/2008/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 549. o.; helyesbítések: HL 2016. L 130., 7. o.; HL 2017. L 327., 83. o.; HL 2018. L 233., 3. o.), és annak helyébe lépett.
5 Az 1290/2005 rendelet 9. cikke (1) bekezdésének a) pontja helyébe az 1306/2013 rendelet 58. cikkének (1) bekezdése lépett, amely lényegében átvette annak szövegét, és amely ezen első rendelkezés előírásait kiegészíti többek között azzal, hogy a tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket ahhoz, hogy a jogosulatlan kifizetések behajtása céljából adott esetben megfelelő bírósági eljárásokat kezdeményezzenek. Az 1290/2005 rendelet 32. cikke (5) bekezdésének és 33. cikke (8) bekezdésének rendelkezéseit lényegében átvette az 1306/2013 rendelet 54. cikke (2) bekezdésének első albekezdése.
A portugál jog
6 A Lei Geral Tributária (általános adótörvény) 103. cikke a következőket mondja ki:
„A végrehajtási eljárás
1. Az adóvégrehajtási eljárás – az adóhatóság szerveinek nem bírósági jellegű aktusok meghozatalában való részvételének sérelme nélkül – bírósági jellegű.
2. Az érintettek számára az előző bekezdésnek megfelelően biztosítani kell azt a jogot, hogy adóvégrehajtási bíróság előtt vitathassák az adóhatóság szerveinek anyagi jogi közigazgatási aktusait.”
7 A Código de Procedimento Administrativo (a közigazgatási eljárásról szóló törvénykönyv) 179. cikke a következőket írja elő:
„A pénzügyi kötelezettségek teljesítése
1. Ha egy közigazgatási jogi aktus értelmében valamely közjogi jogi személy számára vagy annak utasítására pénzösszegeket kell kifizetni, az előírt határidőn belüli önkéntes fizetés hiányában az adóeljárásra vonatkozó jogszabályok rendelkezéseinek megfelelően adóvégrehajtási eljáráshoz kell folyamodni.
2. Az előző bekezdés rendelkezéseinek alkalmazásában a hatáskörrel rendelkező szerv a jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően egy végrehajtható okiratnak minősülő tanúsítványt állít ki, amelyet a közigazgatási iratokkal együtt az adóhatóság hatáskörrel rendelkező szervéhez továbbít.
3. Abban az esetben, ha a közigazgatási szerv a törvénynek megfelelően közvetlenül vagy egy harmadik személy közvetítésével elvégzi a helyettesíthető jellegű pénzösszegek behajtását, a felmerült költségek megtérítése érdekében továbbra is igénybe vehető az e cikkben előírt eljárás.”
8 A Código de Procedimento e de Processo Trobutário (az adózás rendjéről szóló törvénykönyv) 148. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Az adóvégrehajtás hatálya
1. Az adóvégrehajtási eljárás a következő tartozások behajtását foglalja magában:
a) adók, ideértve a vámterheket is, ideértve a jövedéki adót és az adón kívüli illetékeket, díjak, az állam javára nyújtott egyéb pénzügyi hozzájárulások, az együttesen beszedett kiegészítő összegek, kamatok és egyéb jogszabályban előírt terhek;
b) az adóbűncselekmények elkövetése miatt határozatokkal, vagy ítéletekkel kiszabott pénzbírságok és egyéb pénzügyi szankciók, kivéve ha azokat a rendes bíróságok szabják ki;
c) az adóbűncselekményekre vonatkozó általános szabályoknak megfelelően megállapított polgári jogi felelősséghez kapcsolódó pénzbírságok és egyéb pénzügyi szankciók.
2. Adóvégrehajtási eljárással a törvény által kifejezetten meghatározott esetekben és módon a következők is behajthatók:
a) az állammal és más közjogi jogi személyekkel szembeni egyéb olyan tartozások, amelyeket közigazgatási jogi aktus alapján kell megfizetni;
b) visszatérítések vagy visszakövetelések.”
9 Az adózás rendjéről szóló törvénykönyv 149. cikke a következőket írja elő:
„Adóvégrehajtási szerv
A jelen törvénykönyv alkalmazásában az adóvégrehajtással megbízott szervnek az adóhatóság azon szervét kell tekinteni, amelynek jogszabály alapján el kell végeznie a végrehajtást, vagy a hatáskörrel rendelkező bíróságot, ha azt a rendes bíróságok előtt kell lefolytatni.”
A jogvita előzményei
10 2015. július 28‑i levelében az Európai Bizottság az 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletnek a kifizető ügynökségek és más szervek, a pénzgazdálkodás, a számlaelszámolás, az ellenőrzési szabályok, a biztosítékok és az átláthatóság tekintetében történő alkalmazására vonatkozó szabályok megállapításáról szóló, 2014. augusztus 6‑i 908/2014/EU bizottsági végrehajtási rendelet (HL 2014. L 255., 59. o.; helyesbítés: HL 2015. L 114., 25. o.) 34. cikkének (2) bekezdése alapján közölte megállapításait a Portugál Köztársasággal.
11 A Bizottság különösen azt vitatta, hogy a portugál hatóságok miként kategorizáltak az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) vagy az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére kifizetett egyes olyan kiadásokat, amelyeket be kellett hajtani. Az 1290/2005 rendelet 32. cikkének (5) bekezdése előírja, hogy ha a behajtásra az első közigazgatási vagy bírósági ténymegállapítás időpontját követő négy éven belül, illetve – amennyiben a behajtás nemzeti bíróságok előtti eljárás tárgyát képezi – nyolc éven belül nem kerül sor, a behajtás elmaradásából származó következmények 50%‑át az érintett tagállam viseli, 50%‑át pedig az uniós költségvetésből kell finanszírozni (a továbbiakban: 50/50‑es szabály). A Bizottság úgy vélte, hogy a portugál kifizető ügynökség, vagyis az Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I. P. (IFAP, a mezőgazdaság és halászat finanszírozásáért felelős intézet, Portugália) felé fennálló azon tartozásokat, amelyeknek a behajtása a portugál adóhatóságok által folytatott végrehajtási eljárás tárgyát képezték, tévesen kategorizálták olyan ügyleteknek, amelyeknek a behajtása a fent hivatkozott rendelkezés értelmében véve nemzeti bíróságok előtti eljárás tárgyát képezték. Álláspontja szerint e tartozásokra behajtás hiányában az 50/50‑es szabályt tehát már négy év, és nem – amint a portugál hatóságok azt szeretnék – csak nyolc év elteltével kell alkalmazni. Következésképpen a Bizottság arról tájékoztatta a portugál hatóságokat, hogy javasolhatja a Portugál Köztársaság által bejelentett kiadások egy részének uniós finanszírozásból való kizárását.
12 A portugál hatóságok a 2015. november 30‑i levélben válaszoltak a Bizottság megállapításaira. Kifejtették különösen azt, hogy az a végrehajtás, amelyet a szóban forgó adósságok behajtására kellett alkalmazni, adóvégrehajtás volt, és úgy vélték, hogy ez utóbbi eljárást bírósági jellegűnek kell tekinteni. Szerintük tehát az 50/50‑es szabályt csak akkor kell alkalmazni, ha nyolc év elteltével sem történik behajtás.
13 2015. december 22‑i levelében a Bizottság kétoldalú megbeszélésre hívta a portugál hatóságokat a 908/2014 végrehajtási rendelet 34. cikke (2) bekezdésének megfelelően.
14 2016. szeptember 9‑i levelében a Bizottság a 908/2014 végrehajtási rendelet 34. cikke (3) bekezdésének harmadik albekezdése alapján közölte megállapításait a Portugál Köztársasággal. A Bizottság úgy vélte, hogy ha valamely behajtás nem képezi tárgyát a nemzeti bíróságok előtt indított eljárásnak, akkor az 50/50‑es szabályt négy és nem nyolc év elteltével kell alkalmazni. A Bizottság tehát egy 1 272 594,35 euró összegű korrekciót javasolt.
15 2016. október 21‑i levelében a Portugál Köztársaság a 908/2014 végrehajtási rendelet 40. cikkének megfelelően kérte az egyeztető testület előtti eljárás megindítását.
16 Az egyeztető testület 2017. március 21‑én arra a következtetésre jutott, hogy a két fél álláspontját nem lehet összeegyeztetni. Zárójelentésében az egyeztető testület megjegyezte, hogy „a Portugáliában alkalmazott eljárás, amely a szervek közigazgatási eljárásnak [tekintettek], amelyet azonban a [portugál] hatóságok a bírósági eljáráshoz hasonló eljárásnak [tekintettek], bizonyos mértékig lehetővé teszi a (közigazgatási) bíróságok bevonását”, és arra a következtetésre jutott, hogy „az e bíróságok elé [terjesztett] ügyekre alkalmazható az európai jogszabályokban előírt nyolcéves időszak”.
17 2017. október 20‑i levelében a Bizottság fenntartotta azon végleges álláspontját, hogy az adóvégrehajtási eljárás olyan közigazgatási eljárásnak minősül, amely nem felel meg az 1290/2005 rendelet 32. cikkének (5) bekezdésében előírt feltételeknek. Egyébiránt megjegyezte, hogy a pénzügyi korrekcióra vonatkozó javaslat tárgyát képező 604 ügyből csak 19 ügyet terjesztettek bíróság elé. A pénzügyi korrekció összegét 1 052 101,05 euróra csökkentette annak érdekében, hogy figyelembe vegye az előző pénzügyi években behajtott vagy már az 50/50‑es szabály hatálya alá tartozó összegeket.
18 Az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2018. február 27‑i (EU) 2018/304 végrehajtási határozattal (HL 2018. L 59., 3. o.; a továbbiakban: megtámadott határozat) a Bizottság többek között kizárta az uniós finanszírozásból a Portugál Köztársaság által bejelentett 1 052 101,05 euró összegű kiadásokat a következők miatt: „[h]ibák az adósságok III. melléklet szerinti táblázatokban történő bejelentésében, az összeg kikerül az 50/50‑es szabály alkalmazásának hatálya alól”.
Az eljárás és a felek kérelmei
19 A Törvényszék Hivatalához 2018. május 7‑én benyújtott keresetlevelével a Portugál Köztársaság előterjesztette a jelen keresetet.
20 2018. július 11‑én a Bizottság előterjesztette az ellenkérelmet.
21 2018. szeptember 28‑án a Portugál Köztársaság megküldte válaszát.
22 2018. november 19‑én a Bizottság viszonválaszt terjesztett elő.
23 2019. július 8‑án a Törvényszék az eljárási szabályzatának 89. cikkében előírt pervezető intézkedések keretében írásban kérdéseket intézett a felekhez. A felek e felhívásnak a megadott határidőn belül eleget tettek.
24 Az előadó bíró javaslatára a Törvényszék (ötödik tanács) úgy határozott, hogy megnyitja az eljárás szóbeli szakaszát. A Törvényszék a 2019. december 10‑i tárgyaláson meghallgatta a felek szóbeli előadásait és a Törvényszék által feltett kérdésekre adott válaszait.
25 A Portugál Köztársaság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– semmisítse meg a megtámadott határozatot abban a részében, amelyben a Portugál Köztársaság által bejelentett kiadásokkal kapcsolatban 1 052 101,05 eurós összeget kizár az uniós finanszírozásból azzal az indokkal, hogy azok „hibák az adósságok III. melléklet szerinti táblázatokban történő bejelentésében, az összeg kikerül az 50/50‑es szabály alkalmazásának hatálya alól”;
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
26 A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– utasítsa el a keresetet;
– a Portugál Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
A jogkérdésről
27 Keresete alátámasztása érdekében a Portugál Köztársaság egyetlen, a 1290/2005 rendelet 32. és 33. cikkének, valamint az 1306/2013 rendelet 54. cikkének a megsértésére alapított jogalapra hivatkozik, mivel a Bizottság tévesen állapította meg, hogy az IFAP felé fennálló tartozások, amelyeknek a behajtása az adóhatóságok általi végrehajtási eljárás tárgyát képezte, nem minősülnek olyan ügyleteknek, amelyeknek a behajtása az említett cikkek értelmében véve a nemzeti bíróságok előtt indított eljárás tárgyát képezik.
28 Először is előadja, hogy a portugál jogrend megköveteli, hogy a közigazgatási kapcsolatok keretében fizetendő összegeket adóvégrehajtási eljárás útján hajtsák be. E célból az állami hitelező tartozási tanúsítványt bocsát ki, amelyet az adóhatóság hatáskörrel rendelkező szervének az adóvégrehajtás megindítása céljából átad, amely adóvégrehajtás keretében a végrehajtható jogcímet a szóban forgó tartozási tanúsítvány alkotja, és az eljárást kezdeményező állami hitelező félként beavatkozhat. Márpedig a Portugál Köztársaság szerint a portugál jogi szabályozás és a portugál legfelsőbb bíróságok ítélkezési gyakorlata egyhangúlag elismeri, hogy az adóvégrehajtási eljárás bírósági jellegű, és annak elnöki tisztét bíró tölti be. Így az általános adótörvény 103. cikkének (1) bekezdése kifejezetten úgy rendelkezik, hogy „[a]z adóvégrehajtási eljárás […] bírósági jellegű”. A 0803/12. ügyben 2012. augusztus 8‑án hozott ítéletében a Supremo Tribunal Administrativo (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Portugália) is megállapította, hogy „az adóvégrehajtási »eljárás« teljes egészében bírósági jellegű”. Hasonlóképpen, a Tribunal Constitucional (alkotmánybíróság, Portugália) a 151/02. ügyben hozott 80/2003. ítéletében megállapította, hogy „[az alapjoguk] nem írja elő, hogy az adóvégrehajtási eljárás lefolytatásának valamennyi cselekményét kötelezően a bíróság végezze el, jóllehet az adójogi ítélkezési gyakorlat, valamint az általános adótörvény (103. cikk (1) bekezdése) jelenleg és egyértelműen az adóvégrehajtási eljárásnak »bírósági jelleget« tulajdonít”. Ugyanebben az ítéletben a Tribunal Constitucional (alkotmánybíróság) arra a következtetésre jutott, hogy „az adóvégrehajtást megindító irat […] egyszerűen megfelel a megfelelő végrehajtható okirat adóhivatalhoz történő benyújtásának […], és annak jellege nem különbözik a hitelező által polgári eljárásban előterjesztett, végrehajtást megindító irat jellegétől”. Ráadásul a közigazgatási és az adóügyi bíróság az EUMSZ 267. cikk értelmében vett bíróság valamennyi jellemzőjével rendelkezik: jogszabály alapján jött létre, állandó, a hatásköre kötelező jellegű, az eljárása kontradiktórius jellegű, jogszabályokat alkalmaz és független. Állításának alátámasztása érdekében a Portugál Köztársaság a 2014. június 12‑i Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta ítéletre (C‑377/13, EU:C:2014:1754) és a 2014. szeptember 17‑i Cruz & Companhia ítéletre (C‑341/13, EU:C:2014:2230) is hivatkozik.
29 Másodszor a Portugál Köztársaság azt állítja, hogy az 1306/2013 rendelet 54. cikke (2) bekezdése első albekezdésének portugál változatában használt „tribunais nacionais” kifejezés egyenértékű az 1290/2005 rendelet 32. és 33. cikkének portugál változatában használt „jurisdições nacionais” kifejezéssel, és azt úgy kell érteni, mint amely a „nemzeti bíróságokra” utal.
30 Harmadszor a Portugál Köztársaság azt állítja, hogy a szóban forgó rendelkezések szerkezete és célja az, hogy azok a szabálytalanságok miatt elveszett és észszerű időn belül vissza nem téríttetett összegekre irányuljanak. Márpedig a tagállamok feladata, hogy az uniós jogból eredő kötelezettségeik tiszteletben tartására irányuló cél követése és elérése érdekében a rendelkezésükre álló eszközökkel és a számukra legmegfelelőbbnek tűnő formában a lehető legjobban megszervezzék belső rendszereiket.
31 Negyedszer, válaszában a Portugál Köztársaság hozzáteszi, hogy amennyiben fenntartanák, a megtámadott határozat sértené a méltányosság, az arányosság és az igazságosság elvét, mivel a portugál jogrendben kötelező az adóvégrehajtási eljárás.
32 A Bizottság vitatja a Portugál Köztársaság érvelését.
33 Először is meg kell állapítani, hogy – amint arra a Portugál Köztársaság helyesen rámutat – a portugál „tribunais nacionais” és a „jurisdições nacionais” portugál kifejezéseket úgy kell érteni, mint amelyek a „nemzeti bíróságok” fogalmára utalnak, annál is inkább, mivel az 1290/2005 rendelet 32. cikke (5) bekezdésének első albekezdésében és 33. cikke (8) bekezdésének első albekezdésében, valamint az 1306/2013 rendelet 54. cikke (2) bekezdésének első albekezdésében használt kifejezések nem különböznek e szövegeknek az Unió más nyelvein megfogalmazott olyan változataiban, mint többek között a német, az angol, a francia és az olasz változat.
34 Másodszor pontosítani kell, hogy a „nemzeti bíróság” fogalma nem hagyható kizárólag az egyes tagállamok mérlegelésére. Az uniós jog egységes alkalmazásának követelményéből ugyanis az következik, hogy amennyiben az 1290/2005 és 1306/2013 rendelet nem utal a tagállamok jogára a „nemzeti bíróság” fogalmát illetően, ezt az 50/50‑es szabály hatályának meghatározásához döntő fontosságú fogalmat az Unió egész területén önállóan és egységesen kell értelmezni, figyelembe véve azon rendelkezések összefüggéseit, amelybe illeszkedik, és e rendelkezések célját (lásd analógia útján: 2005. június 7‑i VEMW és társai ítélet, C‑17/03, EU:C:2005:362, 41. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2013. november 14‑i Baláž ítélet, C‑60/12, EU:C:2013:733, 25. és 26. pont).
35 Amint különösen az 1290/2005 rendelet (26) preambulumbekezdéséből és az 1306/2013 rendelet (37) preambulumbekezdéséből kitűnik, az 50/50‑es szabálynak az a célja, hogy a pénzügyi terheknek az Unió és a tagállamok közötti méltányos megosztásának rendszerét vezesse be az abból eredő pénzügyi következmények tekintetében, hogy az EMGA és az EMVA terhére kifizetett összegeket szabálytalanság vagy gondatlanság esetén észszerű időn belül nem hajtják be. Ez a határidő az első közigazgatási vagy bírósági ténymegállapítás időpontját követő négy év, amely az 1306/2013 rendelet szerinti behajtás iránti kérelem időpontja lett, vagy nyolc év, ha a behajtásra a nemzeti bíróságok előtt kerül sor.
36 Ebben az összefüggésben az 1290/2005 rendelet 32. cikkének (5) bekezdésében és 33. cikkének (8) bekezdésében, valamint az 1306/2013 rendelet 54. cikkének (2) bekezdésében említett „nemzeti bíróság” fogalmának értelmezéséhez azokra a szempontokra kell támaszkodni, amelyeket a Bíróság annak értékelésére alakított ki, hogy valamely előzetes döntéshozatalt kezdeményező szerv az EUMSZ 267. cikk szerinti „bíróság” jellemzőivel rendelkezik‑e (lásd analógia útján: 2013. november 14‑i Baláž ítélet, C‑60/12, EU:C:2013:733, 32. pont).
37 Ebben az értelemben az állandó ítélkezési gyakorlat szerint meghatározott tényezők összességét kell figyelembe venni, amelyek közé tartozik az, hogy a szerv jogszabály alapján jött‑e létre, állandó jelleggel működik‑e, hatásköre kötelező jellegű‑e, az eljárása kontradiktórius jellegű‑e, jogszabályokat alkalmaz‑e, valamint hogy független‑e (lásd analógia útján: 2017. február 16‑i Margarit Panicello ítélet, C‑503/15, EU:C:2017:126, 27. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Ezenkívül, jóllehet egy szerv az adott tagállam joga alapján közigazgatási szervnek minősül, ez a tény önmagában nem meghatározó annak értékelése szempontjából, hogy a szerv az EUMSZ 267. cikk szerinti „bíróságnak” minősül‑e (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 2018. szeptember 20‑i Montte ítélet, C‑546/16, EU:C:2018:752, 25. pont; Szpunar főtanácsnok Montte ügyre vonatkozó indítványa (C‑546/16, EU:C:2018:493, 22. pont).
38 A jelen ügyben a Törvényszék rendelkezésére álló információk alapján meg kell jegyezni, hogy meghatározott időn belüli önkéntes fizetés hiányában, és mivel lehetetlen a behajtást a követelések beszámításán keresztül elvégezni, az IFAP, az EMGA és az EMVA terhére jogosulatlanul kifizetett összegek behajtásával megbízott portugál kifizető hatóság, kiállít egy végrehajtható okiratnak minősülő tanúsítványt, amelyet az adóhatóság hatáskörrel rendelkező szervéhez továbbít az adóvégrehajtási eljárás lefolytatása céljából (az általános adótörvény 103. cikke, a közigazgatási eljárásról szóló törvénykönyv 179. cikke, valamint az adózás rendjéről szóló törvénykönyv 148. és 149. cikke).
39 Ezen adóvégrehajtási eljárás célja, hogy biztosítsa többek között az adósságoknak az állam és más olyan közjogi jogi személyek mint az IFAP javára történő gyors behajtását (az adózás rendjéről szóló törvénykönyv 148. cikke (2) bekezdésének a) pontja).
40 E tekintetben a portugál jogszabályokból, valamint a Supremo Tribunal Administrativo (legfelsőbb közigazgatási bíróság) és a Tribunal Constitucional (alkotmánybíróság) ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy az adóhatóság hatáskörrel rendelkező szervének kizárólag olyan anyagi jogi közigazgatási cselekmények megvalósítása a feladata (a portugál általános adótörvény 103. cikkének (2) bekezdése), amelyek végeredményben az adós vagyontrágyainak a lefoglalásához és azok eladásához vezetnek (az adózás rendjéről szóló törvénykönyv 214–236. és 248–258. cikke).
41 Amennyiben, amint arra a Portugál Köztársaság hivatkozik, a portugál legfelsőbb bíróságok azt állítják, hogy az adóvégrehajtási eljárás bírósági jellegű, ezt egyrészt a célból teszik, hogy megerősítsék az említett eljárásnak és az adóhatóság azon lehetőségének az alkotmányosságát, hogy az adóvégrehajtási eljárással összefüggésben ne bírósági cselekményeket valósítsanak meg (a Tribunal Constitucional [alkotmánybíróság] 80/2003. ítélete), másrészt pedig, hogy hangsúlyozzák a polgári jogi szabályoknak az adóvégrehajtási eljárásra való alkalmazását (a Supremo Tribunal Administrativo [legfelsőbb közigazgatási bíróság] 0803/12. ítélete). A portugál legfelsőbb bíróságok mindazonáltal kiemelik azt a tényt, hogy az adóhatóság kizárólag nem bírósági cselekmények megvalósításával van megbízva, és hogy az adóvégrehajtási eljárást megindító irat nem más, mint egy végrehajtható okirat valamely adóhivatalnak való bemutatása.
42 A portugál jogrendben az adóvégrehajtási eljárás „bírósági” jellege abból a lehetséges felülvizsgálatból ered, amelynek a gyakorlására a közigazgatási és adóügyi bíróságok bármikor kénytelenek lehetnek abban az esetben, ha érdek‑összeütközés merül fel a felek valamelyike vagy az eljárás harmadik fele által indított kereset, vagy az adóhatóság által hozott határozat következtében (a Tribunal Constitucional [alkotmánybíróság] 80/2003. ítélete). Nem vitatott tehát, hogy a közigazgatási és adóügyi bíróságok bevonása az 1290/2005 rendelet 32. cikkének (5) bekezdése és 33. cikkének (8) bekezdése, valamint az 1306/2013 rendelet 54. cikkének (2) bekezdése értelmében vett „nemzeti bíróságok” előtti cselekménynek felel meg.
43 Egyébiránt igaz ugyan, hogy az adósnak lehetősége van arra, hogy tiltakozzon a végrehajtással szemben (az adózás rendjéről szóló törvénykönyv 203–213. cikke), és panaszt nyújtson be az adóhatóság hatáskörrel rendelkező szervének aktusaival szemben (az adózás rendjéről szóló törvénykönyv 276–278. cikke), a behajtás iránti kérelemnek e szerv által valamely végrehajtható okirat alapján történő vizsgálata nem kontradiktórius.
44 A felek valamelyike vagy az eljárás harmadik fele által indított kereset vagy az adóhatóság által hozott határozat következtében felmerülő érdek‑összeütközés esetén ugyanis az adóhatóság szerve köteles az iratokat a közigazgatási és adóügyi bíróság hatáskörrel rendelkező bírójának megküldeni annak érdekében, hogy az bírósági felülvizsgálatot végezhessen (az adózás rendjéről szóló törvénykönyv 203., 208., 237. és 276–278. cikke).
45 Következésképpen az adóhatóság hatáskörrel rendelkező szerve csak közigazgatási jellegű feladatokat lát el, és nem feladata a jogvita eldöntése, sem pedig az IFAP által az adósságra vonatkozóan kiállított tanúsítvány jogszerűségének a vizsgálata. Az így eljáró közigazgatási és adóügyi bíróságok csak abban az esetben gyakorolnak olyan bírósági jellegű feladatot, amelynek a tárgya az adóssal szembeni tartozást megállapító aktus jogszerűségének a vizsgálata, és az adós csak akkor érvényesítheti jogait, ha az eljárás valamelyik fele vagy harmadik személy részéről bármiféle kifogás merül fel.
46 Egyébiránt fontos megjegyezni, hogy az adóhatóság hatáskörrel rendelkező szerve nem felel meg a fenti 37. pontban említett függetlenségi kritériumnak sem.
47 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a függetlenségi követelményt két szempont határozza meg. Az első – külső – szempont azt feltételezi, hogy az érintett fórum teljesen autonóm módon gyakorolja feladatkörét anélkül, hogy bármilyen hierarchikus kapcsolatban lenne, vagy bárkinek alá lenne rendelve, és anélkül, hogy bárhonnan utasításokat kapna, így védett az olyan külső beavatkozással vagy nyomással szemben, amely veszélyeztetheti tagjai határozathozatalának függetlenségét, és határozataikat befolyásolhatja (lásd: 2018. február 27‑i Associação Sindical dos Juízes Portugueses ítélet, C‑64/16, EU:C:2018:117, 44. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
48 A második – belső – szempont a pártatlanság fogalmával áll összefüggésben, és arra vonatkozik, hogy egyenlő távolságot kell tartani a jogvitában részt vevő felektől, illetve e feleknek a jogvita tárgyához fűződő mindenkori érdekeitől. E szempont megköveteli az objektivitást, valamint azt, hogy a jogvita megoldása során a jogszabály szigorú alkalmazásán kívül semmilyen más érdek ne érvényesüljön (lásd: 2017. február 16‑i Margarit Panicello ítélet, C‑503/15, EU:C:2017:126, 38. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
49 Ezek a függetlenségi és pártatlansági garanciák olyan szabályok meglétét igénylik – különösen, ami a fórum összetételét, a kinevezést, a megbízatás időtartamát, valamint az elfogultsági okokat, a kizárási okokat és a tagok elmozdítását illeti –, amelyek a jogalanyok számára biztosítják minden, az említett fórum külső tényezők általi befolyásolhatóságára, valamint az ütköző érdekek vonatkozásában való semlegességére vonatkozó jogos kétség kizárását (2018. július 25‑i Minister for Justice and Equality [Az igazságszolgáltatási rendszer hiányosságai] ítélet, C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, 66. pont).
50 A jelen ügyben, amint a fenti 44. és 45. pontban szerepel, bármiféle kifogásolás hiányában a közigazgatási és adóügyi bíróságokat nem vonják be az adóvégrehajtási eljárásba.
51 Ami az adóhatóság hatáskörrel rendelkező szervét illeti, a nemzeti jogi rendelkezésekből, és különösen az általános adótörvény 55. és 58. cikkéből következik, hogy az adóhatóságnak részrehajlás nélkül kell döntenie, és az nem függhet a kérelem benyújtójának kezdeményezésétől.
52 Az adóvégrehajtási eljárások vizsgálata során az adóhatóság tehát eleget tesz a belső szempontja tekintetében vett függetlenségi követelménynek, amennyiben a feladatait teljesen objektíven, és a jogvitában részt vevő feleket és azoknak a jogvita tárgyához fűződő érdekeit illetően pártatlanul végzi.
53 Meg kell ugyanakkor állapítani, hogy az adóhatóság nem felel meg a külső szempontja tekintetében vett e követelménynek, amely megköveteli, hogy az semmilyen olyan szervvel ne álljon hierarchikus kapcsolatban, amely őt utasíthatja, illetve ne legyen neki alárendelve. A Portugál Köztársaság alkotmányának 182. cikke ugyanis úgy rendelkezik, hogy a kormány a legfelsőbb közigazgatási szerv. Egyébiránt a Portugál Köztársaság alkotmánya 199. cikkének d) pontjából kitűnik, hogy közigazgatási feladatai ellátása során a kormány feladata, hogy irányítsa a közvetlenül az államtól függő polgári és katonai közigazgatási szerveket és tevékenységeket, felügyelje a közvetett közigazgatást, és felügyeletet gyakoroljon ez utóbbi, valamint az önálló szervek felett.
54 Ezenkívül meg kell jegyezni, hogy az adóhatóság hatáskörrel rendelkező szervéhez tartozó tisztviselők az adóhatóság tisztviselői, és hogy a pénzügyi vezető felügyeli az említett szervet, amely a pénzügyminisztériumba illeszkedik. Fennáll tehát az adóhatóság és a kormány közötti hierarchikus alá‑fölé rendeltségi viszony.
55 E megfontolásokból következik, hogy a közigazgatási és adóügyi bíróságok bármiféle bevonása hiányában nem lehet úgy tekinteni, hogy az adóhatóság hatáskörrel rendelkező szerve igazságszolgáltatási feladatot lát el. Ennélfogva az adóhatóság hatáskörrel rendelkező szerve előtti eljárás nem tekinthető az 1290/2005 rendelet 32. cikkének (5) bekezdése és 33. cikkének (8) bekezdése, valamint az 1306/2013 rendelet 54. cikkének (2) bekezdése értelmében vett „nemzeti bíróság” előtti eljárásnak. Ez csak a közigazgatási és adóügyi bíróságok bevonása esetén lenne másként.
56 Következésképpen, még annak megállapítása esetén is, hogy az adóvégrehajtási eljárás elnöki tisztét bíró tölti be, és az adós az adóhatóság közigazgatási és adóügyi bíróságai előtt bármikor megtámadhatja az adóhatóság hatáskörrel rendelkező szerve által hozott határozatokat, az említett eljárást bármiféle kifogásolás hiányában teljes egészében olyan közigazgatási szerv folytatja le, amely nem felel meg a „nemzeti bíróság” minősítésnek való elismeréséhez szükséges valamennyi szempontnak.
57 E következtetést nem kérdőjelezi meg a Portugál Köztársaság által a jelen ügyben hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
58 A 2014. június 2‑i Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta ítéletből (C‑377/13, EU:C:2014:1754, 34. pont) és a 2014. szeptember 17‑i Cruz – Companhia ítéletből (C‑341/13, EU:C:2014:2230) ugyanis kitűnik, hogy az olyan közigazgatási és adóügyi bíróságokat, mint a Tribunal Arbitral Tributário (adóügyi választottbíróság, Portugália) és a Supremo Tribunal Administrativo (legfelsőbb közigazgatási bíróság) az EUMSZ 267. cikk értelmében vett „tagállami bíróságoknak” tekintették. Ugyanakkor egyáltalán nem volt szó az adóhatóság szervezeti egységeinek minősítéséről.
59 Harmadszor emlékeztetni kell arra, hogy az 1290/2005 rendelet 32. cikkének (5) bekezdése és 33. cikkének (8) bekezdése – jelenleg lényegében az 1306/2013 rendelet 54. cikkének (2) bekezdése – által létrehozott megosztott pénzügyi felelősség rendszere az uniós költségvetés pénzügyi érdekeinek védelmét szolgálja azáltal, hogy a szabálytalanság vagy gondatlanság miatt elveszett és észszerű időn belül vissza nem téríttetett összegek egy részét az érintett tagállamnak tudja be. Ilyen különleges helyzetekben a behajtás elmaradásából származó pénzügyi következmények 50%‑át az érintett tagállam viseli, a fennmaradó 50%‑át pedig az uniós költségvetésből kell finanszírozni.
60 Ami a tagállamokat ebben az összefüggésben terhelő kötelezettségeket illeti, az 1290/2005 rendelet 9. cikke (1) bekezdésének a) pontja, amelyet lényegében átvesz az 1306/2013 rendelet 58. cikkének (1) bekezdése, arra kötelezi a tagállamokat, hogy tegyenek meg minden intézkedést, amely szükséges az Unió pénzügyi érdekeinek hatékony védelméhez, és fizettessék vissza a jogosulatlanul kifizetett összegeket.
61 E cikkek a közös agrárpolitika finanszírozására tekintettel az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében előírt általános gondossági kötelezettség kifejeződései (lásd ebben az értelemben: 1991. február 21‑i Németország kontra Bizottság ítélet, C‑28/89, EU:C:1991:67, 31. pont; 1999. január 21‑i Németország kontra Bizottság ítélet, C‑54/95, EU:C:1999:11, 66. és 177. pont; 2001. november 13‑i Franciaország kontra Bizottság ítélet, C‑277/98, EU:C:2001:603, 40. pont).
62 Azonban e rendelkezések nem pontosítják az e célból elfogadandó egyedi intézkedéseket, és különösen azon eljárásokat, amelyeket az említett összegek visszatéríttetése céljából kell kezdeményezni.
63 Mivel az EMGA és az EMVA finanszírozási rendszere alapvetően az uniós szabályok szigorú betartásának biztosításával megbízott és az e célból szükséges földrajzi közelséggel rendelkező nemzeti hatóságokon alapul, a tagállamok vannak a legjobb helyzetben ahhoz, hogy a jogosulatlanul kifizetett, illetve szabálytalanság vagy gondatlanság következtében elvesztett összegeket visszatéríttessék, és megállapítsák az e tekintetben meghozandó legmegfelelőbb intézkedéseket (2019. január 30‑i Belgium kontra Bizottság ítélet, C‑587/17 P, EU:C:2019:75, 69. pont).
64 Így különösen a nemzeti hatóságok feladata – a jelen ítélet 61. pontjában említett gondossági kötelezettség tiszteletben tartására figyelemmel – azon jogorvoslati lehetőségek kiválasztása, amelyeket az ügy sajátos körülményeire tekintettel a legmegfelelőbbnek tartanak a szóban forgó összegek visszatéríttetéséhez (lásd ebben az értelemben: 2005. július 21‑i Görögország kontra Bizottság ítélet, C‑370/03, nem tették közzé, EU:C:2005:489, 44. pont).
65 E gondossági kötelezettség, amely a behajtási eljárás alatt végig fennáll, azt is jelenti, hogy a tagállamoknak gyorsan és időben el kell végezniük a behajtást, és meg kell hozniuk a szabálytalanságok orvoslásához szükséges intézkedéseket. Bizonyos körülmények mellett – így különösen a tevékenység megszűnése vagy a számviteli dokumentumok elvesztése esetén – ugyanis bizonyos idő elteltével nehézkessé vagy lehetetlenné válhat a jogosulatlanul kifizetett összegek visszatéríttetése (lásd ebben az értelemben: 2018. január 24‑i Bizottság kontra Olaszország ítélet, C‑433/15, EU:C:2018:31, 42. pont).
66 Ezenkívül a nemzeti hatóságok nem igazolhatják e kötelezettség megszegését a gazdasági szereplő által indított közigazgatási vagy bírósági eljárások hosszára hivatkozva (1991. február 21‑i Németország kontra Bizottság ítélet, C‑28/89, EU:C:1991:67, 32. pont).
67 Hozzá kell tenni, hogy a behajtásra vonatkozó eljárások és határidők nemzeti jog értelmében való tiszteletben tartása szükséges minimális kötelezettséget jelent, amely azonban nem elegendő a tagállam 1290/2005 rendelet 9. cikkének (1) bekezdése – jelenleg lényegében az 1306/2013 rendelet 58. cikkének (1) bekezdése – értelmében vett gondosságának a bizonyításához (2012. szeptember 12‑i Olaszország kontra Bizottság ítélet, T‑394/06, nem tették közzé, EU:T:2012:417, 90. és 91. pont).
68 A jelen ügyben a Portugál Köztársaság azzal érvel, hogy az EMGA és az EMVA terhére jogosulatlanul kifizetett összegek visszatéríttetésére irányuló, a portugál jogban előírt eljárás kötelező és hatékony, így a nyolcéves határidő igazolható. Márpedig hangsúlyozni kell, hogy az 1290/2005 rendelet 32. cikkének (5) bekezdése és 33. cikkének (8) bekezdése – jelenleg lényegében az 1306/2013 rendelet 54. cikkének (2) bekezdése – által létrehozott rendszer szerkezete egy másik kérdésen alapul, vagyis azon, hogy a behajtás az uniós szabályozás értelmében vett „nemzeti bíróságok” előtti eljárás tárgyát képezi‑e. Az a döntő szempont, hogy fennáll‑e nemzeti bíróságok elé terjesztett jogvita, amely szempontnak a megvalósulása objektív módon ellenőrizhető.
69 E tekintetben a fenti 55. és 56. pontból következik, hogy az adóhatóság hatáskörrel rendelkező szerve előtti adóvégrehajtási eljárás nem minősíthető az 1290/2005 rendelet 32. és 33. cikke, valamint az 1306/2013 rendelet 54. cikke értelmében vett „nemzeti bíróságok” előtti behajtásnak, legalábbis a közigazgatási és adóügyi bíróságok bevonása nélkül.
70 Ez arra kötelezi a Portugál Köztársaságot, hogy az adóhatóság hatáskörrel rendelkező szerve előtti adóvégrehajtási eljárást az 1290/2005 rendelet 32. és 33. cikkében, valamint az 1306/2013 rendelet 54. cikkében előírt négyéves elévülési határidőn belül eredményesen befejezze.
71 A nyolcéves határidőre csak abban az esetben lehet az adóvégrehajtási eljárás észszerű határidejeként hivatkozni, ha érdek‑összeütközés merül fel, és ha a négyéves határidő vége előtt indítanak eljárást az adóügyi bíróság előtt.
72 Az ettől eltérő döntés a nyolcéves határidő valamennyi adóvégrehajtási eljárás tekintetében való elismerését jelentené, ideértve azon ügyeket is, amelyekben bármiféle érdek‑összeütközés vagy bíróság bevonása hiányában az adóhatóság hatáskörrel rendelkező szerve fejezi be az eljárást, ami nem lenne összhangban a jogalkotó által kitűzött, az uniós költségvetés pénzügyi érdekeinek védelmére irányuló céllal, valamint olyan mechanizmusok alkalmazásával, amelyeknek a célja az EMGA és az EMVA terhére jogosulatlanul kifizetett összegek hatékony és megfelelő időben történő behajtásának az ösztönzése.
73 Negyedszer meg kell állapítani, hogy a válasz kifejezetten utal az arányosság, a méltányosság és az igazságosság elvének a megsértésére alapított kifogásokra. Mindazonáltal e kifogások alátámasztására egyetlen olyan különös, egyértelmű és koherens érvelést sem fejtettek ki, amely lehetővé tenné annak bizonyítását, hogy ezeket az elveket mely okokból sértették meg. Következésképpen e kifogásokat az eljárási szabályzat 76. cikkének d) pontja alapján mint elfogadhatatlanokat el kell utasítani.
74 Ennélfogva a Bizottság érvényesen zárhatott ki bizonyos kiadásokat az uniós finanszírozásból azzal az indokkal, hogy azok több mint négy éve az adóhatóság hatáskörrel rendelkező szerve előtti adóvégrehajtási eljárás tárgyát képezték, amely szerv nem minősíthető az 1290/2005 rendelet 32. és 33. cikke, valamint az 1306/2013 rendelet 54. cikke értelmében vett „nemzeti bíróságnak”.
A költségekről
75 Az eljárási szabályzat 134. cikkének (1) bekezdése alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
76 Mivel a Portugál Köztársaság pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a saját költségeinek, valamint a Bizottság részéről felmerült költségeknek a viselésére.
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (ötödik tanács)
a következőképpen határozott:
1) A Törvényszék a keresetet elutasítja.
2) A Portugál Köztársaság maga viseli saját költségeit, valamint az Európai Bizottság részéről felmerült költségeket.
Dean Spielmann | Forrester | Öberg |
Kihirdetve Luxembourgban, a 2020. január 30‑i nyilvános ülésen.
Aláírások