TRIBUNALENS DOM (andra avdelningen i utökad sammansättning)
den 21 december 2022(*)
”Talan om ogiltigförklaring – Statligt stöd – Ramstödordning för inrättande av en federal kompensationsordning för skador till följd av besluten om nedstängning i Tyskland – Beslut att inte göra invändningar – Åtgärd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser – Berättigat intresse av att få saken prövad saknas – Avvisning”
I mål T‑525/21,
E. Breuninger GmbH & Co., Stuttgart (Tyskland), företrätt av advokaterna R. Velte och W. Meilicke,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av V. Bottka, G. Braga da Cruz och C. Kovács, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av J. Möller och P.-L. Krüger, båda i egenskap av ombud,
intervenient,
meddelar
TRIBUNALEN (andra avdelningen i utökad sammansättning),
vid överläggningen sammansatt av ordföranden V. Tomljenović samt domarna F. Schalin, P. Škvařilová-Pelzl, I. Nõmm (referent) och D. Kukovec,
justitiesekreterare: handläggaren P. Cullen,
efter den skriftliga delen av förfarandet,
efter förhandlingen den 14 september 2022,
följande
Dom
1 Sökanden, E. Breuninger GmbH & Co, har med stöd av artikel 263 FEUF yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara kommissionens beslut C(2021) 3999 final av den 28 maj 2021 om statligt stöd SA.62784 (2021/N) – Tyskland covid-19 – Federal kompensationsordning (EUT C 223, 2021, s. 25, nedan kallat det angripna beslutet).
Bakgrund till tvisten
2 Sökanden är det rörelsedrivande bolaget i koncernen E. Breuninger som är verksam bland annat i klädbranschen samt inom distribution av kläder, parfymer, kosmetika och kroppsvårdsprodukter, möbler, hushållsartiklar och inredningsartiklar.
3 Den 21 maj 2021 inkom Förbundsrepubliken Tyskland med en anmälan till Europeiska kommissionen i enlighet med artikel 108.3 FEUF avseende en åtgärd för beviljande av tillfälligt ekonomiskt stöd till företag som stängt sina verksamheter på grund av åtgärder som vidtagits av förbundsstaten och delstaterna för att hantera pandemin i landet under covid-19-krisen (nedan kallad den federala kompensationsordningen).
4 Kommissionen antog det angripna beslutet den 28 maj 2021.
5 I det angripna beslutet beskrev kommissionen först huvuddragen i den federala kompensationsordningen. Av beskrivningen framgår att kompensationsordningen
– var avsedd för alla företag, med vissa undantag (däribland för finansinstitut och offentliga företag),
– var avsedd att kompensera för det vinstbortfall som uppstod till följd av de nedstängningsbeslut som fattades på grund av covid-19-pandemin (nedan kallade nedstängningsbesluten),
– hade en preliminär budget på ungefär 10 miljarder euro för år 2021, avsåg förluster under perioden 16 mars 2020–31 december 2021 som enbart var en följd av nedstängningsbesluten och skulle tillämpas i hela Tyskland i form av direkta bidrag som kunde beviljas av förvaltningsmyndigheter på såväl federal som regional och lokal nivå,
– bland annat, enligt artikel 2.1, gällde företag vars verksamhet förbjöds genom nedstängningsbesluten och företag vars omsättning till minst 80 procent hade uppnåtts tillsammans med företag vars verksamhet förbjöds genom dessa beslut,
– innebar, enligt artikel 2.2, att företag som bedrev flera olika verksamheter, av vilka vissa inte alls berördes av nedstängningen, var stödberättigade enligt den federala kompensationsordningen såvitt de förbjudna verksamheterna motsvarade minst 80 procent av deras omsättning,
– innebar, enligt artikel 3.1, att de enda stödberättigande förlusterna var förluster med anknytning till förbjuden verksamhet eller till den utbrytbara del av företagets verksamhet som påverkades av nedstängningsbesluten, varvid dessa förluster skulle utgöras av skillnaden mellan rörelseresultaten för de perioder som berördes av nämnda beslut och för motsvarande perioder 2019,
– innebar att intäkter från överföring av en verksamhet till en annan närliggande ekonomisk verksamhet skulle beaktas i syfte att förhindra att företag gynnades på grund av att hänsyn endast togs till förluster i en verksamhet som påverkats av nedstängningsbesluten,
– hade flera egenskaper som var avsedda att begränsa storleken på det utbetalade stödet till det allra nödvändigaste,
– innebar, för det fall att stödet betalades ut på grundval av beräknade förluster, att dessa förluster skulle kontrolleras i efterhand och ge upphov till återbetalning i händelse av överkompensation.
6 Kommissionen granskade därefter den federala kompensationsordningens förenlighet med artikel 107 FEUF.
7 Kommissionen konstaterade för det första att den federala kompensationsordningen omfattades av artikel 107.1 FEUF.
8 Kommissionen fann för det andra att det federala kompensationssystemet var förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.2 b FEUF.
9 Kommissionen erinrade först och främst om att covid-19-pandemin utgjorde en exceptionell händelse i den mening som avses i artikel 107.2 b FEUF.
10 Kommissionen slog sedan fast att det mot bakgrund av den definition av stödberättigande förluster som användes i den federala kompensationsordningen fanns ett orsakssamband mellan covid-19-pandemin och de kompenserade förlusterna, i och med att man endast kompenserade för förluster som orsakats av åtgärder som rättsligt och faktiskt hindrade stödmottagarna från att bedriva sin verksamhet.
11 Kommissionen undersökte slutligen proportionaliteten i den federala kompensationsordningen och konstaterade att detta villkor var uppfyllt, i och med att ordningen var utformad på ett sådant sätt att det var möjligt att säkerställa att det utbetalade stödet var proportionerligt i förhållande till förlusterna till följd av covid-19-pandemin.
12 Kommissionen beslutade därför att inte göra några invändningar mot det federala kompensationssystemet.
Parternas yrkanden
13 Sökanden har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
14 Kommissionen och Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
15 Sökanden har i denna talan yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara det angripna beslutet på grund av att det innebar godkännande av en federal kompensationsordning som enligt artikel 2.2 inte omfattade företag med verksamhet inom flera olika verksamhetssektorer om de sektorer som påverkades av nedstängningsbesluten i samband med covid-19-pandemin stod för mindre än 80 procent av företagens omsättning.
16 Sökanden har anfört två grunder till stöd för sin talan. Genom den första grunden har sökanden gjort gällande att kommissionen åsidosatte proportionalitetsprincipen genom att godta det villkor för stödberättigande som innebar att minst 80 procent av de berörda företagens omsättning skulle härröra från de påverkade sektorerna. Genom den andra grunden har sökanden gjort gällande att kommissionen även åsidosatte artikel 108.2 FEUF genom att inte inleda det formella granskningsförfarandet, trots förekomsten av allvarliga svårigheter.
17 Eftersom brister i sakprövningsförutsättningarna utgör ett rättegångshinder som inte kan avhjälpas, ankommer det på tribunalen att ex officio pröva huruvida sökanden fortfarande har ett berättigat intresse av att få det angripna beslutet ogiltigförklarat (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 7 december 2017, Troszczynski/parlamentet, T‑148/17, ej publicerat, EU:T:2017:921, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
18 Tribunalen ser det som nödvändigt att först pröva huruvida talan kan tas upp till prövning utifrån frågeställningen om sökanden har ett berättigat intresse av att få det angripna beslutet ogiltigförklarat.
19 Tribunalen har som en åtgärd för processledning med stöd av artiklarna 89 och 90 i tribunalens rättegångsregler anmodat sökanden att i detta syfte yttra sig om sitt eventuella berättigade intresse av att väcka talan om ogiltigförklaring av det angripna beslutet, och följaktligen huruvida talan kan tas upp till prövning, för det fall villkoret i artikel 2.2 i den federala kompensationsordningen inte är tillämpligt på sökanden.
20 Enligt fast rättspraxis kan en talan om ogiltigförklaring som väckts av en fysisk eller juridisk person endast prövas i sak i den mån som personen har ett berättigat intresse av att den angripna rättsakten ogiltigförklaras. Ett sådant intresse förutsätter att själva ogiltigförklaringen av rättsakten kan få rättsverkningar och att talan således kan medföra en fördel för den person som har väckt den (se dom av den 17 september 2015, Mory m.fl./kommissionen, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punkt 55 och där angiven rättspraxis).
21 Tribunalen konstaterar inledningsvis att sökandens talan vilar på det felaktiga antagandet att sökanden inte är berättigad till stöd enligt den federala kompensationsordningen på grund av villkoret i artikel 2.2 i kompensationsordningen.
22 I artikel 2.1 b i den federala kompensationsordningen, som kommissionen sammanfattade i skäl 20 a i det angripna beslutet, anges att ”de stödbeviljande organen får medge stöd till privata företag … om … deras ekonomiska verksamhet påverkats av nedstängningen på grund av coronaviruset på följande sätt: … företagets kommersiella eller ekonomiska verksamhet har fått avbrytas enligt ett beslut om stängning som fattats på grundval av ett nedstängningsbeslut”.
23 Såsom kommissionen framhöll i skäl 21 och i fotnot nr 21 i det angripna beslutet föreskrivs i artikel 2.2 i den federala kompensationsordningen att ”när det gäller företag som är verksamma i flera ekonomiska sektorer ska det stå klart att minst 80 procent av företagets kumulerade omsättning kan tillskrivas ekonomisk verksamhet som direkt har berörts av nedstängningen”.
24 I artikel 3.4 i den federala kompensationsordningen, vars innehåll återges i skäl 23 i det ifrågasatta beslutet, anges slutligen följande:
”[Om] en nedstängningsåtgärd rör en viss ekonomisk verksamhet och den ekonomiska verksamheten därför flyttas till en annan närliggande ekonomisk verksamhet eller till en annan inkomstkälla, ska även inkomsterna från den andra närstående eller närliggande verksamheten beaktas genom imputering. Någon fördel kan följaktligen inte dras av att det endast är de ekonomiska verksamheter som påverkats av nedstängningen som kan beaktas om andra ekonomiska verksamheter härigenom har blivit mer lönsamma. Således är det uteslutet att skadan överkompenseras.”
25 Sökanden har anfört att artikel 2.2 i den federala kompensationsordningen innebär att sökanden går miste om stöd enligt denna ordning. Sökanden har understrukit att bolaget bedriver såväl fysisk detaljhandel som näthandel, vilka utgör olika ekonomiska sektorer enligt nämnda bestämmelse. Sökanden har också angett att näthandeln, som inte påverkades av nedstängningsbesluten i samband med covid-19-pandemin, står för en sådan andel av sökandens omsättning att sökanden inte når upp till de 80 procent som krävs enligt denna bestämmelse. Sökanden har i sina inlagor framhållit att den omständigheten att sökanden inte var stödberättigad enligt kompensationsordningen återspeglades i att sökanden inte kunde ansöka om ekonomiskt stöd enligt Überbrückungshilfe III, det vill säga det federala stödprogram som de tyska myndigheterna antog enligt kompensationsordningen (nedan kallat det federala stödprogrammet).
26 Tribunalen understryker emellertid att Förbundsrepubliken Tyskland med rätta har påpekat att denna tolkning av artikel 2.2 i den federala kompensationsordningen strider mot den tolkning som Förbundsrepubliken Tyskland har offentliggjort. Det framgår tydligt den offentliggjorda tolkningen att fysisk detaljhandel och näthandel inte betraktas som olika ”ekonomiska sektorer” i den mening som avses i den bestämmelsen. Tvärtom betraktas näthandel som en ”närstående ekonomisk verksamhet” i förhållande till fysisk detaljhandel i den mening som avses i artikel 3.4 i ordningen.
27 Sökandens omsättning från näthandel har följaktligen inte den betydelsen i den federala kompensationsordningen att den innebär att sökanden inte är berättigad till statligt stöd enligt artikel 2.2 i kompensationsordningen. Den innebär endast, enligt artikel 3.4 i ordningen, att ökningen av sökandens intäkter från nämnda näthandel på grund av nedstängningsbeslutet ska beaktas i syfte att förhindra en överkompensation för den skada som sökanden lidit till följd av nämnda beslut.
28 Det framgår vidare av diskussionerna i detta förfarande att orsaken till att sökanden inte kunde erhålla ekonomiskt stöd enligt det federala stödprogrammet var att de tyska myndigheterna ensidigt och självständigt i förhållande till den federala kompensationsordning som hade anmälts till kommissionen hade lagt till ett villkor för stödberättigande som innebar att minst 30 procent av sökandens samlade omsättning skulle ha påverkats av nedstängningsbesluten. Detta bekräftades också av Förbundsrepubliken Tyskland i svaret på en åtgärd för processledning från tribunalen.
29 Sökanden försökte i sitt svar på åtgärderna för processledning koppla villkoret om att minst 30 procent av omsättningen skulle ha påverkats av nedstängningsbesluten till den federala kompensationsordningen, såsom den förklarats förenlig med artikel 107.2 b FEUF i det angripna beslutet. I det avseendet räcker det att understryka att det inte finns något sådant villkor i den federala kompensationsordningen, vare sig uttryckligt eller underförstått, genom någon hänvisning till villkor i andra anmälda stödordningar.
30 Tribunalen framhåller också att den omständigheten att Förbundsrepubliken Tyskland lade till ytterligare ett villkor för stödberättigande, det vill säga att minst 30 procent av omsättningen skulle ha påverkats för att ett företag skulle vara stödberättigat i det federala stödprogrammet, saknar relevans för prövningen av denna talan. Den nu aktuella talan rör uteslutande lagenligheten av det angripna beslutet, genom vilket kommissionen förklarade att den federala kompensationsordningen var förenlig med artikel 107.2 b FEUF.
31 Tribunalen erinrar i detta avseende om att det enligt fast rättspraxis ankommer på kommissionen och de nationella domstolarna att genomföra systemet för kontroll av statligt stöd, såsom det följer av artiklarna 107 FEUF och 108 FEUF, och att de därvid har olika och kompletterande roller. Medan bedömningen av huruvida stödåtgärder är förenliga med den inre marknaden omfattas av kommissionens exklusiva befogenhet, vilken utövas under unionsdomstolarnas överinseende, ankommer det på de nationella domstolarna, fram till dess att kommissionen fattar sitt slutliga beslut, att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter vid nationella myndigheters eventuella åsidosättande av förbudet i artikel 108.3 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 oktober 2016, DEI och kommissionen/Alouminion tis Ellados, C‑590/14 P, EU:C:2016:797, punkterna 95–97 och där angiven rättspraxis).
32 I det sammanhanget står det sökanden fritt att väcka talan vid en tysk domstol, på vilken det ankommer att pröva, i förekommande fall efter att ha ställt en tolkningsfråga till domstolen med stöd av artikel 267 FEUF, huruvida tillägget av ytterligare ett villkor för stödberättigande i nationell rätt är att betrakta som en ändring av ett befintligt stöd i den mening som avses i artikel 4.1 i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 av den 21 april 2004 om genomförande av rådets förordning (EU) 2015/1589 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 FEUF (EUT L 140, 2004, s. 1) och, följaktligen, ett nytt stöd i den mening som avses i artikel 1 c i rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om tillämpningsföreskrifter till artikel 108 FEUF (EUT L 248, 2015, s. 9) som omfattas av anmälningsskyldigheten enligt artikel 108.3 FEUF.
33 Det följer av allt det ovan anförda att sökanden mot bakgrund av artikel 2.2 i den federala kompensationsordning som i det angripna beslutet förklarades förenlig med artikel 107.2 b FEUF, skulle ha varit berättigad till stöd enligt denna ordning. Av detta följer att en ogiltigförklaring av det angripna beslutet inte skulle ge sökanden någon fördel i den mening som avses i den rättspraxis som anges ovan i punkt 20 Talan ska därför avvisas på grund av att sökanden inte har något berättigat intresse av att få saken prövad.
Rättegångskostnader
34 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
35 Kommissionen har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet, ska kommissionens yrkanden bifallas.
36 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Förbundsrepubliken Tyskland ska således bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (andra avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1) Talan ogillas.
2) E. Breuninger GmbH & Co ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.
3) Förbundsrepubliken Tyskland ska bära sina rättegångskostnader.
Tomljenović | Schalin | Škvařilová-Pelzl |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 21 december 2022.
Underskrifter