Ideiglenes változat
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2024. április 25.(1)
C‑228/23. sz. ügy
Association AFAÏA
kontra
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO);
a Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation
részvételével
(a Conseil d’État [államtanács, legfelsőbb közigazgatási bíróságként eljárva, Franciaország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Mezőgazdaság – Ökológiai termelés – (EU) 2018/848 rendelet – Trágyák, talajjavító és tápanyag‑utánpótló szerek használata az ökológiai termelésben – (EU) 2021/1165 végrehajtási rendelet – II. melléklet – Az iparszerű állattartás és a földterület nélküli állattartás fogalma – A gazdálkodás iparszerű minősítésének kritériumai az (EU) 2021/1165 végrehajtási rendelet II. melléklete értelmében”
1. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem előterjesztője az (EU) 2018/848 rendeletben(2) és az (EU) 2021/1165 végrehajtási rendeletben(3) szereplő intenzív tartás, illetve iparszerű gazdálkodás fogalom(4) értelmezésére kéri a Bíróságot.
2. Az alapjogvita az ökológiai termelésnek az uniós jogban is tükröződő elterjedése(5) összefüggésében merül fel. Az egyik probléma az ilyen termelésre használt földek trágyázásával(6) kapcsolatos, amelyet az európai jogalkotó még nem szabályozott kellő részletességgel.
3. A 2018/848 rendelet és a 2021/1165 végrehajtási rendelet kivételként és bizonyos feltételek mellett engedi az ökológiai gazdálkodásban a hagyományos állattartásból(7) származó nem ökológiai trágya(8) használatát. E rendeletek szabályozásában az ilyen trágya használatára előírt fő korlátozás az, hogy nem származhat iparszerű gazdálkodásból. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem pontosan ez utóbbi kifejezés meghatározására irányul.
I. Jogi háttér: az uniós jog
A. A 2018/848 rendelet
4. A 4. cikk („Célok”) értelmében:
„Az ökológiai termelés általános céljai a következők: […] b) a talaj hosszú távú termőképességének fenntartása; […] d) jelentős hozzájárulás a méreganyagoktól mentes környezeti állapot eléréséhez; e) hozzájárulás a magas szintű állatjóléti normákhoz és különösen az állatok fajspecifikus viselkedési igényeinek kielégítéséhez […].”
5. Az 5. cikk („Általános elvek”) kimondja:
„Az ökológiai termelés fenntartható gazdálkodási rendszer, amely a következő általános elveken alapul:
a) a természetes rendszerek és ciklusok tiszteletben tartása, a talaj, a víz és a levegő állapotának, a növények és az állatok egészségének, továbbá az ezek közötti egyensúlynak a megőrzése és javítása;
[…]
d) az olyan kiváló minőségű élelmiszerek és egyéb mezőgazdasági és akvakultúra‑termékek széles skálájának előállítása, amelyek eleget tesznek a fogyasztók olyan termékek iránti igényének, amelyek előállítása a környezetre, az emberi egészségre, a növények egészségére, illetve az állatok egészségére és jólétére nézve nem ártalmas eljárások alkalmazásával történik;
[…]
g) a külső erőforrások (input) felhasználásának korlátozása; amennyiben külső erőforrásokra van szükség, vagy nem állnak rendelkezésre az f) pontban említett megfelelő irányítási gyakorlatok és módszerek, a külső erőforrásokat az alábbiakra kell korlátozni:
i. ökológiai termelésből származó inputanyagok, a növényi szaporítóanyagok esetében az ökológiai mezőgazdaság sajátos igényeinek és céljainak való megfelelőség céljára szelektált fajtákat kell előnyben részesíteni;
ii. természetes anyagok vagy természetes anyagokból nyert anyagok;
iii. lassan oldódó, ásványi eredetű trágyák;
[…]
j) az állatok magas szintű jólétének biztosítása a fajspecifikus igények figyelembevételével.”
6. A 9. cikk („Általános termelési szabályok”) (3) bekezdése így rendelkezik:
„A 24. és a 25. cikkben és a II. mellékletben említett célokra és felhasználásokra ökológiai termelésben csak az említett rendelkezések értelmében engedélyezett termékek és anyagok használhatók fel, feltéve, hogy felhasználásukat az uniós jog vonatkozó rendelkezéseinek és adott esetben az uniós jogon alapuló nemzeti rendelkezéseknek megfelelően a nem ökológiai termelésben is engedélyezték.
[…]”
7. A 12. cikk („Növénytermesztési szabályok”) (1) bekezdése szerint:
„A növényeket termesztő vagy növényi termékeket előállító gazdasági szereplőknek eleget kell tenniük különösen a II. melléklet I. részében meghatározott részletes szabályoknak.”
8. A 14. cikk („Állattartási szabályok”) (1) bekezdése kimondja:
„Az állatokat tartó gazdasági szereplőknek eleget kell tenniük különösen a II. melléklet II. részében és az e cikk (3) bekezdésében említett végrehajtási jogi aktusokban meghatározott részletes állattartási szabályoknak.”
9. A 24. cikk („Termékek és anyagok ökológiai termelésben való felhasználásának engedélyezése”) így szól:
„(1) A Bizottság az ökológiai termelésben az alábbi célokra engedélyezheti bizonyos termékek és anyagok felhasználását, és minden ilyen engedélyezett terméket és anyagot korlátozó jegyzékekbe vesz fel:
[…]
b) trágyák, talajjavító és tápanyag‑utánpótló szerek;
[…]
(3) Az (1) bekezdésben említett termékek és anyagok ökológiai termelésben való felhasználásának az engedélyezésére a II. fejezetben meghatározott elvek és az alábbi, összességükben értékelendő kritériumok vonatkoznak:
[…]
d) az (1) bekezdés b) pontjában említett termékek esetében használatuk nélkülözhetetlen a talaj termékennyé tételéhez vagy termékenységének fenntartásához, vagy a növénykultúra meghatározott tápanyagszükségletének kielégítéséhez, illetve a meghatározott talajjavítási célok eléréséhez;
[…]”
10. A II. melléklet I. része („Növénytermesztési szabályok”) jelzi:
„A 9–12. cikkben megállapított termelési szabályok mellett az e részben meghatározott szabályok alkalmazandók az ökológiai növénytermesztésre.
1. Általános követelmények
[…]
1.9 Talajerő‑gazdálkodás és tápanyag‑utánpótlás
[…]
1.9.2. A talaj termőképességét és biológiai aktivitását az alábbiak szerint kell fenntartani és növelni:
[…]
c) minden esetben az állati szerves trágya vagy az ökológiai – mindkét esetben lehetőség szerint komposztált – szerves anyag alkalmazásával.
1.9.3. Ha a növények tápanyagigényét az 1.9.1. és az 1.9.2. pontban meghatározott intézkedések révén nem lehet kielégíteni, kizárólag a 24. cikk alapján az ökológiai termelésben való felhasználásra engedélyezett trágya és talajjavító szerek használhatók, és csakis a szükséges mértékben. A gazdasági szereplőknek nyilvántartást kell vezetniük az említett termékek felhasználásáról.
[…]”
11. A II. melléklet II. része („Állattartási szabályok”) kimondja:
„Az ökológiai állattartásra a 9., 10., 11. és 14. cikkben megállapított termelési szabályok mellett az e részben meghatározott szabályok alkalmazandók.
1. Általános követelmények
1.1 A méhészet kivételével nem megengedett az olyan földterület nélküli állattartás, amelynek során az ökológiai állattartást folytatni kívánó mezőgazdasági termelő nem művel mezőgazdasági földterületet és nem kötött írásos együttműködési megállapodást mezőgazdasági termelővel ökológiai vagy átállási termelőegységeknek az állattartás céljára történő használatáról.
[…]
1.4.2.1 […] az ökológiai állatokat ökológiai földterületen kell legeltetni. […]
1.6.3. Az épületekben az állománysűrűségnek lehetővé kell tennie az állatok kényelmét és jóllétét, továbbá ki kell elégítenie az állatok fajspecifikus igényeit, és az állománysűrűségnek különösen az állatok fajától, fajtájától és életkorától kell függenie. […]
[…]
1.6.8. Az állattartáshoz nem használhatók ketrecek, bokszok és sima borítású padozatok egyetlen állatfaj vonatkozásában sem.
[…]”
B. A 2021/1165 végrehajtási rendelet
12. A 2. cikk így rendelkezik:
„Az (EU) 2018/848 rendelet 24. cikke (1) bekezdésének b) pontja alkalmazásában az ökológiai termelésben trágyaként, talajjavítóként és tápanyag‑utánpótlásként a növények táplálására […] kizárólag az e rendelet II. mellékletében felsorolt termékek és anyagok használhatók, amennyiben megfelelnek az uniós jog vonatkozó rendelkezéseinek […].”
13. A II. melléklet előírja:
„Az e mellékletben felsorolt trágyák, talajjavító és tápanyag‑utánpótló szerek […] használhatók az ökológiai termelésben, amennyiben megfelelnek az alábbiaknak:
– a termésnövelő anyagokra vonatkozó uniós és nemzeti jogszabályok, különösen a 2003/2003/EK rendelet és az (EU) 2019/1009 rendelet adott esetben; valamint
[…]
Azonban kizárólag a vonatkozó uniós és nemzeti jogszabályokban foglalt előírásoknak és felhasználási korlátozásoknak megfelelően használhatók. Az ökológiai termelésben történő használatra vonatkozó szigorúbb felhasználási feltételeket az alábbi táblázatok jobb oldali oszlopa tartalmazza.
Név Összetett termékek, illetve kizárólag az alábbiakban felsorolt anyagokat tartalmazó termékek | Leírás, egyedi feltételek és korlátozások |
Istállótrágya | állati ürülék és növényi anyagok (alomanyag és takarmány‑alapanyagok) keverékéből álló termék iparszerű gazdálkodásból nem származhat |
Szárított istállótrágya, szárított baromfitrágya | iparszerű gazdálkodásból nem származhat |
Komposztált állati ürülék, ideértve a baromfitrágyát és a komposztált istállótrágyát is | iparszerű gazdálkodásból nem származhat |
Folyékony állati ürülék | ellenőrzött erjesztés és/vagy megfelelő hígítás után használható iparszerű gazdálkodásból nem származhat |
[…]”
II. A tényállás, az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
14. Az Institut national de l’origine et de la qualité (országos eredet‑ és minőségvizsgáló intézet, Franciaország, a továbbiakban: INAO) a hatáskörrel rendelkező minisztérium felügyelete alatt az e tagállamban a mezőgazdasági és agrár‑élelmiszeripari termékek minőség‑ és eredetazonosításának hivatalos tanúsítására kialakított politika végrehajtásáért felelős állami szerv.
15. Az INAO 2020‑ban módosította az európai szabályozásra vonatkozó útmutatóját,(9) különösen az ökológiai földterületeken az „iparszerű állattartásból származó” állati eredetű trágya és talajjavító szerek használatára a 889/2008 rendelet(10) I. mellékletében foglalt tilalom értelmezése céljából.
16. Az útmutató szerint kizárásra kerül „a 2011/92/EU irányelv I. mellékletében meghatározott küszöbértékeket meghaladó számban rúd‑ vagy rácspadozatú rendszerben tartott állatból származó trágya” és az ugyanezen küszöbértékeket „meghaladó számban ketrecben tartott állatból származó” trágya.
17. Az AFAÏA egyesület(11) az útmutató e részének visszavonását kérte az INAO‑tól, ám kérelmét e szerv 2020. február 4‑én elutasította.
18. Az AFAÏA az INAO 2020. február 4‑i határozatának megsemmisítését kérte(12) a Conseil d’État‑tól (államtanács, legfelsőbb közigazgatási bíróságként eljárva). Álláspontja szerint az INAO nem rendelkezett hatáskörrel a 834/2007/EK rendeletet(13) és a 889/2008/EK rendeletet kiegészítő intézkedések elfogadására, továbbá az útmutató figyelmen kívül hagyta e rendeletek értelmét és hatályát. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem e jogvitába illeszkedik.
19. Az előterjesztő bíróság szerint az ügy elbírálásakor hatályos szabályozás alkalmazandó, vagyis a 2018/848 rendelet és a 2021/1165 végrehajtási rendelet. E rendeletek hatálybalépését követően az INAO naprakésszé tette az útmutatót, ám az iparszerű gazdálkodás fogalmának meghatározása tekintetében annak tartalmát nem módosította.(14)
20. Az előterjesztő bíróság álláspontja szerint:
– A különböző nyelvi változatok eltérnek(15) az iparszerű gazdálkodás fogalom tekintetében, amely sem a 2021/1165 végrehajtási rendeletben, sem a 2018/848 rendeletben, sem pedig az ökológiai gazdálkodás korábbi szabályozásában nincs meghatározva.
– E fogalom tagállamonként eltérően értelmezett, egyes tagállamok továbbra is a földterület nélküli állattartás fogalmához hasonlítják, míg más tagállamok megkülönböztetik e két fogalmat, és az iparszerű gazdálkodást technikai követelmények, állatlétszám‑küszöbértékek és takarmányozási követelmények alapján határozzák meg.
21. E körülményekre tekintettel az említett bíróság a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:
„1) Úgy kell‑e értelmezni a […] 2021/1165 bizottsági rendelet II. mellékletét, hogy az abban foglalt iparszerű állattartás fogalma egyenértékű a földterület nélküli állattartás fogalmával?
2) Ha az iparszerű állattartás fogalma különbözik a földterület nélküli állattartás fogalmától, milyen kritériumokat kell figyelembe venni annak meghatározása során, hogy az állattartás a 2021/1165 rendelet II. melléklete értelmében iparszerűnek minősül‑e?”
III. A Bíróság előtti eljárás
22. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem 2023. április 12‑én érkezett a Bírósághoz.
23. Írásbeli észrevételeket nyújtott be az AFAÏA, a finn és a francia kormány, valamint az Európai Bizottság.
24. A 2024. február 21‑i tárgyaláson az AFAÏA, a francia kormány és a Bizottság vett részt.
IV. Értékelés
A. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés: az „iparszerű állattartás” és a „földterület nélküli állattartás” különbsége
25. A 2021/1165 végrehajtási rendelet II. mellékletének első bekezdése szerint „Az e mellékletben felsorolt trágyák, talajjavító és tápanyag‑utánpótló szerek használhatók az ökológiai termelésben, amennyiben megfelelnek az alábbiaknak:
– a termésnövelő anyagokra vonatkozó uniós és nemzeti jogszabályok, különösen a 2003/2003/EK rendelet és az (EU) 2019/1009 rendelet adott esetben; valamint
– az állati melléktermékekre vonatkozó uniós jogszabályok, különösen az 1069/2009/EK rendelet és a 142/2011/EU rendelet, főként annak V. és XI. melléklete.”
26. Az említett II. melléklet harmadik bekezdése kimondja, hogy a trágyák, talajjavító és tápanyag‑utánpótló szerek „azonban kizárólag a vonatkozó uniós és nemzeti jogszabályokban foglalt előírásoknak és felhasználási korlátozásoknak megfelelően használhatók.” Az ökológiai termelésben történő használatra vonatkozó szigorúbb felhasználási feltételeket a mellékelt táblázat tartalmazza.
27. Konkrétan, a táblázat meghatározza, hogy az ökológiai termelésben a következő termékek „[iparszerű] gazdálkodásból nem származhat[nak]”: istállótrágya;(16) szárított istállótrágya és szárított baromfitrágya; komposztált állati ürülék, ideértve a baromfitrágyát és a komposztált istállótrágyát is; és folyékony állati ürülék.(17)
28. Amint az előterjesztő bíróság rámutat, az iparszerű állattartás fogalmának meghatározását sem a 2021/1165 végrehajtási rendelet, sem a 2018/848 rendelet, sem pedig más uniós szabály nem tartalmazza.
29. Ráadásul a 2021/1165 végrehajtási rendelet különböző nyelvi változatai még csak az „iparszerű gazdálkodás” fogalom alkalmazásában sem egyeznek, mivel egyes változatok a „földterület nélküli állattartás” kifejezést használják helyette.(18)
30. E körülmények heterogén gyakorlatot eredményeztek: egyes tagállamok az iparszerű állattartást a földterület nélküli gazdálkodással azonosítják, míg más tagállamok az iparszerű állattartást különböző technikai követelmények, állatlétszám‑küszöbértékek és takarmányozási követelmények alapján határozzák meg.
31. E különbségek versenytorzulást okoznak a belső piacon, és negatív hatást gyakorolnak az érintett gazdasági szereplőkre, valamint a trágyák, talajjavító és tápanyag‑utánpótló szerek forgalmazóira.
32. A 2021/1165 végrehajtási rendelet sem bízza a tagállamok nemzeti jogszabályaira annak meghatározását, hogy mi értendő iparszerű állattartás alatt. Így a Bíróságnak e kifejezést önállóan és egységesen kell értelmeznie(19) a szokásos hermeneutikai szempontok alapján(20)
1. Szó szerinti értelmezés
33. A 2021/1165 végrehajtási rendelet II. mellékletének harmadik bekezdése nem ad iránymutatást arra vonatkozóan, hogy mit jelent az „iparszerű gazdálkodás” fogalom, és hogy a „földterület nélküli állattartás” fogalommal miben egyezik, illetve attól miben különbözik. A 2018/848 rendelet sem tesz így.
34. Különösen nehéz a szöveg szerinti értelmezéshez fordulni a jelen ügyhöz hasonló esetben, amelyben a 2021/1165 végrehajtási rendelet II. melléklete harmadik bekezdésének nyelvi változatai között jelentős eltérések vannak.
35. Az említett változatok összehasonlítása azt mutatja, hogy közülük 21 olyan állattartásra, tenyésztésre vagy gazdaságra utal, amelyet iparszerűnek,(21)intenzívnek,(22) illetve nagyüzeminek minősít.(23) E kifejezések egyenértékűnek tekinthetők, és amint már említettem, az iparszerű gazdálkodás kifejezés használatát választom. Ezzel szemben a dán, a holland és a portugál nyelvi változat a földterület nélküli állattartás fogalmát használja.(24)
36. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a különböző nyelvi változatokat egységesen kell értelmezni.(25) Egyik változat sem élvez elsőbbséget más nyelvi változatokkal szemben.(26)
37. Szokásos jelentésének megfelelően iparszerű az olyan állattartási tevékenység, amelyben az állatállományt általában elzártan, mesterségesen létrehozott és ellenőrzött körülmények között tartják és felügyelik. Az állatállományt iparágspecifikus módszerekkel tartják, vagyis olyan módszerekkel, amelyek célja a termelés maximalizálása a lehető legrövidebb idő alatt.
38. Az iparszerű állattartás jellemzően komoly beruházást igényel, dúsított takarmányok és antibiotikumok megelőző jellegű használatával működik, és termelékenysége magas, ám jelentős környezetszennyezéssel járhat. Az állatok jólétének különös védelme nem szükségszerűen prioritása.(27)
39. A földterület nélküli állattartás fogalma sem a 2021/1165 végrehajtási rendeletben, sem más uniós szabályban nem meghatározott. A 2018/848 rendelet II. melléklete II. részének 1.1. pontja említi e fogalmat annak kimondásakor, hogy bizonyos körülmények között nem megengedett a „földterület nélküli állattartás”.(28)
40. A földterület nélküli állattartás tehát a mesterséges körülmények között folytatott állattenyésztésnek felel meg, amelyben a takarmány nem a gazdaság területéről származik, és az ürülék külterületen képződik.(29)
41. Szó szerinti értelmezésben az iparszerű gazdálkodás magában foglalja a földterület nélküli állattartást, ám annál tágabb fogalom. Létezhetnek olyan állattartó gazdaságok, amelyek jellemzőik miatt iparszerűnek minősülnek, még ha rendelkeznek is földterülettel.(30)
42. A nyelvtani értelmezés tehát arra enged következtetni, hogy iparszerű gazdálkodásból, és nem kizárólag földterület nélküli állattartásból származnak azon trágyák, talajjavító és tápanyag‑utánpótló szerek, amelyek felhasználása a 2021/1165 végrehajtási rendelet II. melléklete értelmében az ökológiai gazdálkodásban tiltott. Bizonyos értelemben a földterület nélküli állattartás az iparszerű gazdálkodás legszélsőségesebb, ám nem egyetlen formája.
2. Történeti és rendszerszintű értelmezés
43. A 2021/1165 végrehajtási rendelet nyelvi változatai közötti eltérés már a jelenlegi rendszert megelőzően fennállt (834/2007 rendelet és 889/2008 rendelet).
44. A 834/2007 rendelet 12. cikke (1) bekezdésének d) pontja elfogadta az ökológiai eredetű szereken túl a Bizottság által engedélyezett tápanyag‑utánpótló szerek és talajjavító szerek alkalmazását. A 889/2008 rendelet I. mellékletében a Bizottság engedélyezte e termékek használatát, kivéve az „iparszerű állattartásból” (a nyelvi változatok többsége) vagy a „földterület nélküli állattartásból” (a változatok kisebb része) származókat, anélkül, hogy e fogalmakat meghatározta volna.
45. A 834/2007 rendelettel hatályon kívül helyezett 2092/91/EGK rendelet(31) korábban előírta, hogy:
– Az „istállótrágya”, valamint a „szárított istállótrágya, szárított baromfitrágya” felhasználása a következőre korlátozott: „kizárólag a 2328/91/EGK rendelet 6. cikkének (5) bekezdése értelmében vett extenzív állattartásból származó trágya”.(32) Az iparszerű állattartásból származó ilyen termékek tehát nem használhatók trágyaként az ökológiai gazdálkodásban.
– A „komposztált állati ürülék, ideértve a baromfitrágyát és a komposztált istállótrágyát is” és a „folyékony állati ürülék” felhasználása nem megengedett, ha iparszerű állattartásból származik (egyes változatokban „intenzív [iparszerű] állattartásból nem származhat”, illetve „földterület nélküli állattartásból”).
46. A jogalkotás történeti fejlődése megmutatja, hogy az uniós szabályozás a 2021/1165 végrehajtási rendeletet megelőzően többnyire az iparszerű állattartás fogalmát használta. Ezzel összhangban azt is mutatja, hogy a földterület nélküli állattartás fogalma az iparszerű állattartás tágabb fogalmába tartozik.
3. Cél szerinti értelmezés
47. Az ökológiai termelésre vonatkozó uniós szabályokat több cél vezérli, amelyek közül a jelen ügyben az állatjólét védelme és az ökológiai címkével ellátott termékekbe vetett fogyasztói bizalom megőrzése a legfontosabb.
48. A 2018/848 rendelet (1)(33) és (2) preambulumbekezdésének,(34) valamint 4. cikkének olvasatából megállapítható, hogy e rendelkezések célja az állatok jólétének védelme, az EUMSZ 13. cikkel összhangban. Ez utóbbi cikk szerint „politikáinak kialakításánál és végrehajtásánál az Unió és a tagállamok teljes mértékben figyelembe veszik az állatok mint érző lények kíméletére vonatkozó követelményeket.”(35)
49. A Bíróság megállapította, hogy „az uniós jogalkotó annak több alkalommal történő hangsúlyozásával, hogy az ökológiai gazdálkodás keretében a szándéka a magas szintű állatjóllét biztosítására irányul, azt kívánta kiemelni, hogy a mezőgazdasági termelés e módját az állatjóllét területére tartozó megerősített szabványok betartása jellemzi az említett termelés valamennyi olyan helyszínén és szakaszában, ahol e jóllét még tovább javítható.”(36)
50. Az ökológiai termelésben az állatok jólétének megőrzése megköveteli az iparszerű állattartásból származó ürülék alkalmazásának korlátozását. Az extenzív állattartás ugyanakkor összeegyeztethető az állatjólét magas szintjével, még akkor is, ha nem ökológiai.
51. A 2018/848 rendelet (6) preambulumbekezdése kimondja, hogy az ökológiai termelésre vonatkozó jogi keret többek között „az ökológiaiként jelölt termékekbe vetett fogyasztói bizalom fenntartására és igazolására” törekszik.
52. Az ökológiai termékek fogyasztóinak jogos elvárásai akkor biztosíthatók a leginkább, ha az ökológiai termelésben felhasznált alapanyagok ökológiai forrásból származnak (ha pedig ezekből nem áll rendelkezésre elegendő, akkor olyan nem ökológiai alapanyagok használatával, amelyeket a lehető legtöbb szennyező anyag kizárásának céljával a Bizottság kifejezetten engedélyez). A trágyák esetében az iparszerű állattartásból származók kizárása ugyanezen logikát tükrözi.
53. E két célkitűzésnek az „iparszerű állattartás” fogalom értelmezésére gyakorolt hatása a szó szerinti és a történelmi kritériumok alkalmazásából eredő hatással megegyező. Továbbá ezen értelmezés összhangban van a 2018/848 rendelet II. melléklete I. része 1.9.2. pontjának c) alpontjával és 1.9.3. pontjával, amely az ökológiai gazdálkodásban főszabályként előírja az állati szerves trágya vagy az ökológiai szerves anyag elsődleges alkalmazását.
54. A 2018/848 rendelet 24. cikke (4) bekezdésének d) pontja csak kivételes esetben jöhet számításba, amennyiben a talaj termőképességét és a növények tápanyagigényét állati szerves trágyával vagy ökológiai szerves anyaggal nem lehet kielégíteni. E rendelkezés értelmében a Bizottság által kifejezetten engedélyezett (nem ökológiai) trágya, talajjavító és tápanyag‑utánpótló szerek használhatók (és csakis a szükséges mértékben), amelyek tehát a 2021/1165 végrehajtási rendelet II. mellékletének harmadik bekezdése szerint nem iparszerű állattartásból származnak.
55. E kivétel az általános szabály alól szigorúan értelmezendő, összhangban az ökológiai gazdálkodásra vonatkozó jogszabályok célkitűzéseivel.(37)
56. Ezzel szemben az ökológiai gazdálkodásban való felhasználás tilalmának csak a földterület nélküli állattartásból származó trágyára való korlátozása a 2021/1165 végrehajtási rendelet II. mellékletének harmadik bekezdésében foglalt korlátozás túlságosan szűk értelmezésének kedvezne.
57. A tárgyaláson az AFAÏA pontosan e tág értelmezést védte, azt állítva, hogy a folyamatosan növekvő ökológiai gazdálkodás számára ily módon biztosítható a trágya rendelkezésre állása, és elkerülhető a műtrágyák használata, amelyek hosszú távon károsabbak a környezetre és a talaj termékenységére. A francia kormány által a tárgyaláson előterjesztett adatok szerint azonban ezen értelmezés jelenleg nem szükséges annak biztosításához, hogy az ökológiai gazdálkodás számára elegendő trágya álljon rendelkezésre.(38)
58. Az állatjólét védelmére és az ökológiai termékek fogyasztói jogos elvárásainak kielégítésére irányuló célkitűzéseket – ismétlem – jobban szolgálja, ha a hagyományos állattartásból származó trágya (amelynek használata az ökológiai gazdálkodásban megengedett) a nem iparszerű állattartásból származó trágyát jelenti. Ez utóbbi fogalom természetesen magában foglalja a földterület nélküli állattartást, egyúttal a tenyésztés más fajtáit is, például amelyet elégtelen és korlátozott földterületen folytatnak.
59. Összefoglalva úgy vélem, hogy a 2021/1165 végrehajtási rendelet II. melléklete harmadik bekezdésének helyes értelmezése arra a megállapításra vezet, hogy a „földterület nélküli állattartás” fogalma az iparszerű állattartás fogalmánál szűkebb, és azzal nem egyenértékű. Utóbbi lefedi az előbbit, így az ökológiai termelésben az iparszerű – és nem csak a földterület nélküli – állattartásból származó trágyák, talajjavítók és tápanyag‑utánpótló szerek használata nem megengedett.
B. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés
60. Az előterjesztő bíróság a második kérdést azon (általam is elfogadott) feltevésből kiindulva fogalmazza meg, hogy az iparszerű állattartás fogalma különbözik a földterület nélküli állattartás fogalmától. E második kérdéssel az említett bíróság azt kívánja megtudni, hogy milyen kritériumokat kell figyelembe venni annak meghatározása során, hogy az állattartás az (EU) 2021/1165 rendelet II. melléklete értelmében iparszerűnek minősül‑e.
61. Amint már kifejtettem, az uniós jogalkotó nem határozta meg, hogy a 2021/1165 végrehajtási rendelet alkalmazásában mit ért iparszerű állattartás alatt. E szabályozás hiánya ellenére a Bíróság anélkül, hogy jogalkotási feladatokat tulajdonítana magának, az előterjesztő bíróságnak iránymutatást adhat e fogalom értelmezéséhez.(39)
62. A Bizottság, valamint az általa összehívott szakértői csoport egy‑egy tájékoztató szövege némi fényt vet e kérdésre.
1. Az 1995‑ös bizottsági útmutató
63. A Bizottság által 1995‑ben kidolgozott Útmutató a 2092/91 rendelet végrehajtásáról(40) kifejtette, hogy az uniós szabályok kizárták az iparszerű állattartó telepekről származó ürülék felhasználását az alkalmazott iparszerű tartási technikák és az ilyen ürülékben található nem kívánt maradékanyagok miatt.(41)
64. Az útmutató felismeri, hogy az iparszerű gazdálkodás fogalomnak nincs egységes meghatározása az uniós jogban, és hogy a tagállamok feladata e fogalom alkalmazási körének meghatározása. Mindazonáltal a Bizottság javaslata szerint a fogalomnak ki kell terjednie a következők együttesével rendelkező gazdaságokra:
– egyfelől az állatok 360 fokban való mozgását akadályozó, illetve az állatokat túlnyomórészt sötétben vagy fekvési lehetőség nélkül tartó létesítmény, ideértve a baromfi és más állatok ketreces tartási rendszereit, valamint a négyzetméterenként 25 kilogrammnál nagyobb állománysűrűségű brojleregységeket.
– másfelől a trágya felhasználását lehetővé tevő növénytermesztési területek hiánya.
2. A szakértői csoport 2021‑es jelentése
65. A Bizottság 2021‑ben szakértői csoportot hívott össze, amely feladatul kapta többek között a bizonyos eredetű trágyák használatának korlátozására vonatkozó kritériumok meghatározását, amelybe beletartozik az „iparszerű gazdálkodás” fogalmának tisztázása. A csoport által közzétett jelentésben(42) az áll, hogy pontos meghatározás nem adható, mindenesetre a fogalom alkalmazása bizonyos jelek összessége, illetve olyan kritériumok révén történhet, amelyek az iparszerű gazdálkodás fennállását jelzik, vagy sem.
66. Az EGTOP 2021‑es jelentése az iparszerű gazdálkodást bizonyító kritériumok sorában a következőket említi: ketreces állattartás (baromfi, nyúl, stb.); az állatok 360 fokban való mozgását, illetve megfordulását akadályozó rendszerek; földterület nélküli tartási rendszerek; prémelőállítás céljából tartott állatok; meghatározott határértéket meghaladó állatsűrűség az etetőszerkezetekben (és itatókban); állatjóléti feltételek (tartási rendszerek, tömör padlózat, világítás, stb.); távolsági szállítás igénybevételével működő üzemek; antibiotikumok megelőző alkalmazása; géntechnológiával módosított szervezeteket tartalmazó takarmány használata.
67. Annak megállapításához, hogy a hagyományos állattartó gazdaság nem folytat iparszerű állattartást, az EGTOP 2021‑es jelentése pozitív kritériumként sorolja fel a következőket: szabadtartás; megfelelés minőségi rendszereknek (pl. „Label Rouge”, „Compassion in World Farming”, nemzeti minőségbiztosítási rendszerek, stb.), illetve a gazdaságok értékesítési és területi tanúsítási rendszereinek (oltalom alatt álló eredetmegjelölés, oltalom alatt álló földrajzi jelzés stb.); az ökológiai állattartáshoz hasonlóan az antibiotikumok korlátozott használata; növényi alapú alomanyagok jelenléte a talaj szervesanyag‑tartalmának növelése érdekében; az állatsűrűség korlátozása az etető‑ és itatóvályúkban; az állatjólétre vonatkozó uniós jogszabályok betartása; helyi eredetű alapanyagok használata.
3. Egyéb szövegek és a Bíróság válaszának megközelítése
68. Az előző két szövegen kívül léteznek az iparszerű állattartó gazdaságokra vonatkozó uniós rendelkezések is. Ilyen a 2011/92/EU irányelv(43) 4. cikke, amely az I. mellékletében felsorolt projekteket, köztük bizonyos „baromfi és sertés intenzív tenyésztését végző telepek[et]”(44) (17. pont) környezeti hatásvizsgálatnak veti alá.
69. Amint a tárgyaláson kifejtésre került, a 2011/92 irányelv e rendelkezéseinek hatálya a környezeti hatásvizsgálati eljárásokra vonatkozik, ugyanakkor (hozzávetőleges) támpontként szolgálhatnak az érintett gazdaságok iparszerű jellegének meghatározásához is.(45)
70. E referenciaelemek alapján a Bíróság adhat az előterjesztő bíróságnak néhány – tájékoztató jellegű – támpontot arra vonatkozóan, hogy a nem iparszerű gazdálkodásból származó mely ürülék megengedett az ökológiai gazdálkodásban.
71. Háromféle ürülék megkülönböztethető: a) az ökológiai állattartásból származó; b) a hagyományos, extenzív vagy nem iparszerű gazdálkodásból származó; és c) az iparszerű állattartásból származó ürülék.
a) Az ökológiai állattartásból származó ürülék
72. A 2018/848 rendelet az ökológiai gazdálkodásban előírja az állati szerves trágya, vagy az ökológiai szerves anyag elsődleges alkalmazását (II. melléklet, I. rész, 1.9.2. pont, c) alpont).
73. Az ilyen trágyák és szerves anyagok nem származhatnak iparszerű állattartásból, amely a 2018/848 rendelet és annak végrehajtási szabályai szerint nem minősül ökológiai állattenyésztésnek.
b) Hagyományos, extenzív, vagy nem iparszerű állattartásból származó ürülék
74. A fent kifejtettek szerint a 2018/848 rendelet 24. cikkének (1) bekezdése kivételes jelleggel lehetővé teszi a Bizottság számára bizonyos termékek és anyagok, például trágyák, talajjavító és tápanyag‑utánpótló szerek engedélyezését az ökológiai termelésben való felhasználásra, korlátozó jegyzékek útján.
75. A 2021/1165 végrehajtási rendelet II. melléklete felsorolja e termékeket és anyagokat. E melléklet harmadik bekezdése pontosítja, hogy azok „kizárólag a vonatkozó uniós és nemzeti jogszabályokban foglalt előírásoknak és felhasználási korlátozásoknak megfelelően használhatók.” Az ökológiai termelésre vonatkozó további korlátozásként hozzáteszi, hogy iparszerű gazdálkodásból származó ürülék nem használható.
76. Összességében az említett felsorolás engedélyezi a hagyományos (nem ökológiai), nem iparszerű állattartásból származó különféle trágyák alkalmazását az ökológiai növénytermesztésben.
77. Nincs kétségem afelől, hogy az extenzív hagyományos állattartás a hagyományos, nem iparszerű állattartás körébe tartozik, így az abból származó ürülék felhasználható a 2021/1165 végrehajtási rendelet II. mellékletének alkalmazásában.
78. Az extenzív állattartás meghatározásához hasznos az 1995‑ös bizottsági útmutató, amely a szarvasmarha‑állomány tekintetében a 2328/91 rendelet 6. cikkének (5) bekezdésére,(46) más állatfajták tekintetében pedig a Bizottság által említett kritériumokra utal több uniós rendelet szerint.
79. Ennél bonyolultabb a hagyományos, nem iparszerű állattartás fogalmára vonatkozó kritériumok meghatározása. E fogalom az iparszerű állattartás fogalmából a sensu contrario levezethető, mivel az iparszerű állattartás minden esetben hagyományos, ugyanis nem felel meg az ökológiai állattartás követelményeinek.
c) Az iparszerű állattartásból származó ürülék
80. Ismétlem, a 2021/1165 rendelet II. melléklete tiltja az ökológiai termelésben az ipari állattartásból származó trágya használatát. Az 1995‑ös bizottsági útmutató és az EGTOP 2021‑es jelentése fényében az „ipari állattartás” kifejezés értelmezésében a következő, nem kimerítő jelleggel felsorolt minőségi kritériumok a meghatározóak:
– Az állattartási rendszer. A ketrecek, boxok vagy padozatok használata az iparszerű állattartás sajátossága,(47) a szabadtartás pedig főszabály szerint azt jelzi, hogy az állattartás nem iparszerű.
– Az állatok mozgástere. Az iparszerű állattartás másik sajátossága az állatok 360 fokban való mozgását akadályozó rendszerek használata. Az iparszerű tenyésztés nyilvánvalóan nem alkalmaz az extenzív állattartásra és az ökológiai termelésre jellemző olyan gyakorlatokat, mint a legeltetés, illetve a vándorlegeltetés.
– Az állattartó gazdaságban rendelkezésre álló földterület. Ha a gazdaságon kívül nincs földterület, akkor földterület nélküli állattartásról van szó, amely természeténél fogva iparszerű, mivel az állatok takarmányát kívülről hozzák be, és azok ürülékét a föld nem tudja biztonságosan befogadni. Ugyanakkor ahhoz, hogy a földdel rendelkező állattartó gazdaság ne minősüljön iparszerűnek, teljesítenie kell az egy állatra jutó minimális terület kritériumát. Az állatsűrűség nyilvánvalóan fajonként eltér az adott területen, amelynek lehetőséget kell biztosítania az állati takarmány egy részének beszerzésére, valamint az ürülék részben trágyaként való felhasználására.
– Az állattartási gyakorlatok és a karámok körülményei az állattartó gazdaságban. Meghatározó szempont az itató‑ és etetővályúk rendelkezésre állása az állatállomány létszáma szerint, valamint az állatjóléttel kapcsolatos feltételek (elhelyezési rendszerek, tömör padlózat, világítás stb.). Iparszerű állattartásra utal a tömör padlózat helyett rúd‑ vagy rácspadozat használata, csakúgy, mint a száraz padlózat és az állatok pihenésére szolgáló növényi alapú alom hiánya.(48)
– A takarmányozás fajtája. Az iparszerű állattartásra jellemző a gazdaságon kívülről származó, valamint a feldolgozott takarmány használata, továbbá takarmányként a legelőhöz vagy rétekhez való hozzáférés hiánya.
– A megelőzési rendszerek. Az egyes állatgyógyászati készítményeken alapuló megelőző kezelések általános alkalmazása iparszerű állattartásra utal, amelyben az állatokat túlzsúfoltan tartják, és nagyobb a járványok kockázata.
– A növekedés‑ vagy termelékenységfokozó anyagok, valamint a hormonok és szaporodásszabályozásra vagy más célokra szolgáló hasonló anyagok ugyanilyen általános jellegű használata.(49)
81. A francia kormány javaslatától eltérően számomra nem tűnik alkalmasnak az iparszerű gazdálkodás meghatározására önmagában az állatállomány számának a gazdaság területétől függetlenített mennyiségi kritériuma. Az állatok száma ugyan utalhat iparszerű gazdálkodásra, ám e kritérium nem alkalmazható elszigetelten és a fent említett minőségi kritériumoktól független módon.
82. A 2011/92 irányelv I. mellékletének 17. pontja valóban az állatok száma szerint határozza meg a baromfi és sertés intenzív tenyésztését végző telepek környezeti hatásvizsgálatára vonatkozó küszöbértékeket. Az állattartó gazdaság nagy mérete azonban nem feltétlenül jelenti azt, hogy iparszerű, noha kiterjedt földterület szükséges ahhoz, hogy ne minősüljön iparszerűnek.(50) A nagyobb állattartó gazdaságoknak mindenesetre jelentős környezeti hatása lehet, és ezért a 2011/92 irányelv környezeti hatásvizsgálatot ír elő, ami kisebb gazdaságok esetében nem kötelező, még akkor sem, ha iparszerű jellegűek.
V. Végkövetkeztetések
83. A fentiek fényében azt javaslom a Bíróságnak, hogy a következő választ adja a Conseil d’État (államtanács, legfelsőbb közigazgatási bíróságként eljárva, Franciaország) számára:
„A bizonyos termékek és anyagok ökológiai termelésben való használatának engedélyezéséről és ezek jegyzékének összeállításáról szóló, 2021. július 15‑i (EU) 2021/1165 bizottsági végrehajtási rendelet II. mellékletének harmadik bekezdését
a következőképpen kell értelmezni:
– a »földterület nélküli állattartás« fogalma szűkebb az e fogalmat magában foglaló »iparszerű állattartás« fogalmánál, és azzal nem egyenértékű. Az ökológiai növénytermesztésben nem használhatók az iparszerű állattartásból származó, és még kevésbé a földterület nélküli állattartásból származó trágyák, talajjavító szerek és tápanyag‑utánpótló szerek.
– A 2021/1165 végrehajtási rendelet II. mellékletének harmadik bekezdése értelmében a gazdálkodás iparszerűnek minősíthető többek között a következő minőségi kritériumok alapján: az állattartási rendszer, az állatok mozgástere, az állattartó gazdaságban rendelkezésre álló földterület és e terület állatsűrűsége, az állattartási gyakorlatok és a karámok körülményei az állattartó gazdaságban, a takarmányozás fajtája, a megelőzési rendszerek, valamint a növekedésfokozó, illetve szaporodásszabályozásra szolgáló vegyi anyagok alkalmazása.”