Zadeva T-151/07
Kone Oyj in drugi
proti
Evropski komisiji
„Konkurenca – Omejevalni sporazumi – Trg vgradnje in vzdrževanja dvigal in tekočih stopnic – Odločba o ugotovitvi kršitve člena 81 ES – Zloraba javnih naročil – Razdelitev trgov – Določitev cen“
Povzetek sodbe
1. Konkurenca – Globe – Smernice o načinu določanja glob – Pravna narava
(Obvestilo Komisije 98/C 9/03)
2. Konkurenca – Globe – Znesek – Določitev – Merila – Skladnost med zneski, naloženimi več podjetjem
(člen 81 ES; Uredba Sveta št. 1/2003; Obvestilo Komisije 98/C 9/03, točka 1 A)
3. Konkurenca – Globe – Znesek – Določitev – Merila – Teža kršitve – Obveznost upoštevanja dejanskega vpliva na trg – Neobstoj – Odločilna vloga merila, izhajajočega iz narave kršitve
(Uredba Sveta št. 1/2003, člen 23(2); Obvestilo Komisije 98/C 9/03, točka 1 A)
4. Konkurenca – Globe – Znesek – Določitev – Uporaba obvestila o ugodni obravnavi – Diskrecijska pravica Komisije
(Uredba Sveta št. 1/2003, člen 23(2); Obvestilo Komisije 2002/C 45/03)
5. Konkurenca – Upravni postopek – Pristojnosti Komisije za izvajanje pregledov – Odločba, ki odreja inšpekcijo – Obveznost obrazložitve – Obseg
(člen 81 ES; Uredba Sveta št. 1/2003, člen 20(4))
6. Konkurenca – Globe – Znesek – Določitev – Obvestilo Komisije o nenaložitvi ali znižanju glob v zameno za sodelovanje obdolženih podjetij – Obveznost Komisije
(Uredba Sveta št. 1/2003, člen 23(2); Obvestilo Komisije 2002/C 45/03)
7. Konkurenca – Globe – Znesek – Določitev – Kršitev načela enakega obravnavanja – Pogoji – Primerljivost položajev
(Uredba št. 1/2003, člen 23(2); Obvestilo Komisije 2002/C 45/03)
8. Konkurenca – Upravni postopek – Spoštovanje pravice do obrambe – Vpogled v spis – Obseg – Zavrnitev posredovanja dokumenta – Posledice – Nujnost razlikovanja med obremenilnimi in razbremenilnimi dokumenti glede dokaznega bremena, ki ga nosi zadevno podjetje
9. Konkurenca – Globe – Znesek – Določitev – Merila – Odnos podjetja med upravnim postopkom
(člen 81 ES; Uredba Sveta št. 1/2003, člena 18(1) in 20(3))
10. Konkurenca – Globe – Znesek – Določitev – Merila – Nenaložitev ali znižanje globe v zameno za sodelovanje obdolženega podjetja – Uporaba obvestila o ugodni obravnavi – Zmanjšanje na podlagi neizpodbijanja zunaj navedenega obvestila
(Uredba Sveta št. 1/2003, člen 23(2); obvestili Komisije 96/C 207/04 in 2002/C 45/03)
11. Konkurenca – Globe – Znesek – Določitev – Nenaložitev ali znižanje globe v zameno za sodelovanje obdolženega podjetja – Znižanje na podlagi neizpodbijanja dejstev – Pogoji
(Uredba Sveta št. 1/2003, člen 23(2); Obvestilo Komisije 96/C 207/04, naslov D, točka 2)
12. Konkurenca – Globe – Znesek – Določitev – Merila – Odnos podjetja med upravnim postopkom – Nezakonitost znižanj glob, odobrenih podjetjem, ki niso izrecno priznala navedb Komisije v zvezi z dejstvi
(Uredba Sveta št. 1/2003, člen 23)
1. Čeprav Smernic o načinu določanja glob, naloženih v skladu s členom 15(2) Uredbe št. 17 in člen[om] 65(5) Pogodbe ESPJ ni mogoče opredeliti kot pravno pravilo, ki bi ga uprava v vsakem primeru morala spoštovati, vseeno določajo pravilo ravnanja, ki kaže na prakso, ki ji je treba slediti in od katere uprava v konkretnem primeru ne more odstopiti brez navedbe razlogov, ki bi bili združljivi z načelom enakega obravnavanja. V zvezi s tem se je Komisija s sprejetjem tovrstnih pravil ravnanja in s tem, da je z njihovo objavo naznanila, da jih bo odslej uporabljala za primere, na katere se nanašajo, sama omejila pri uveljavljanju diskrecijske pravice in od teh pravil ne more odstopiti, ne da bi bilo to, če je to primerno, sankcionirano zaradi kršitve splošnih pravnih načel, kot sta načeli enakega obravnavanja in varstva legitimnih pričakovanj. Poleg tega te smernice na splošno in abstraktno določajo metodologijo, ki si jo je Komisija določila za potrebe določitve višine glob, in posledično podjetjem zagotavljajo pravno varnost.
(Glej točke od 34 do 36.)
2. Tudi če bi morala Komisija, kadar v isti odločbi ugotovi več zelo resnih kršitev, upoštevati sorazmerje med splošnimi izhodiščnimi zneski glob in velikostjo posameznih zadevnih trgov, nič ne kaže na to, da je ta znesek, določen za kartel v državi članici, nesorazmeren v primerjavi s splošnimi izhodiščnimi zneski, določenimi za kartele v drugih državah članicah, ker Komisija izhodiščne zneske določi razumno in dosledno, ne da bi pri tem uporabila natančno matematično formulo, k čemur pa nikakor ni zavezana.
(Glej točki 54 in 55.)
3. Težo kršitev konkurenčnega prava Unije je treba ugotoviti ob upoštevanju velikega števila dejavnikov, kot so okoliščine posameznega primera, njegov kontekst in odvračalni učinek glob, pri čemer ni obveznega in izčrpnega seznama meril, ki jih je obvezno treba upoštevati. V zvezi s tem velikost upoštevnega trga načeloma ni obvezen element, ampak le eden od elementov, upoštevnih za presojo teže kršitve, saj Komisiji med drugim ni treba opredeliti zadevnega trga niti oceniti njegove velikosti, če ima zadevna kršitev protikonkurenčen cilj.
Smernice o načinu določanja glob, naloženih v skladu s členom 15(2) Uredbe št. 17 in člen[om] 65(5) Pogodbe ESPJ namreč ne določajo, da se znesek glob izračuna glede na celotni promet ali promet, ki so ga ustvarila podjetja na zadevnem trgu. Vendar ne nasprotujejo temu, da bi se tak promet zaradi spoštovanja splošnih načel prava Unije, in če okoliščine to zahtevajo, upošteval pri določanju globe.
V tem okviru, ker Komisija splošnega izhodiščnega zneska globe za kršitev, ki se nanaša na državo članico, ni določila s tem, da bi se oprla na velikost zadevnega trga, ampak je svojo odločbo oprla na naravo te kršitve in njen geografski obseg, ugotovitev, da bi moral splošni izhodiščni znesek globe, določen za kartel v tej državi članici, izražati domnevno omejeno velikost zadevnega trga, temelji na napačni premisi in odločba Komisije ne krši načela sorazmernosti.
Enako velja za neupoštevanje vpliva kršitve na trg. Komisija mora namreč v skladu s točko 1 A, prvi odstavek, navedenih smernic pri presoji resnosti kršitve oceniti dejanski vpliv na trg le, če se zdi, da ga je mogoče meriti. Komisija se mora pri presoji tega vpliva opirati na konkurenco, ki bi običajno obstajala, če ne bi bilo kršitve. Vendar kadar Komisija meni, da ni mogoče izmeriti natančnih učinkov kršitve na trg, ne da bi zadevna podjetja dokazala nasprotno, lahko svojo odločbo opre na resnost kršitve ter na njen geografski obseg.
Učinek protikonkurenčnega ravnanja namreč pri presoji teže kršitve ni odločilno merilo. Dejavniki, ki se nanašajo na vidik namere, so lahko pomembnejši od dejavnikov v zvezi z navedenimi učinki, še zlasti kadar gre za kršitve, ki so že same po sebi resne, kot je na primer razdelitev trgov. Tako ima narava kršitve odločilno vlogo zlasti pri opredeljevanju „zelo resnih“ kršitev. V zvezi s tem je iz opisa zelo resnih kršitev v navedenih smernicah razvidno, da so lahko sporazumi ali usklajena ravnanja, katerih namen je zlasti razdelitev trgov, že zaradi svoje narave opredeljeni kot „zelo resni“, ne da bi bilo treba taka ravnanja opredeliti na podlagi posebnega vpliva ali geografskega obsega. Ta ugotovitev je podprta z dejstvom, da čeprav so v opisu resnih kršitev izrecno navedeni vpliv na trg in učinki na širša območja skupnega trga, pa v opisu zelo resnih kršitev, nasprotno, ni navedena nobena zahteva glede dejanskega vpliva na trg niti vpliv na posebno geografsko območje.
V teh okoliščinah kršitve konkurenčnih pravil Unije, ugotovljene v izpodbijani odločbi Komisije, že po naravi spadajo med najresnejše kršitve člena 81 ES, saj so vključevale tajno dogovarjanje med konkurenti o delitvi trgov ali zamrznitvi tržnih deležev z delitvijo projektov prodaje in montaže novih dvigal in/ali tekočih stopnic ter o nekonkuriranju pri vzdrževanju in posodabljanju dvigal in tekočih stopnic. Taki omejevalni sporazumi poleg resnega izkrivljanja konkurence, ki ga povzročajo, ker udeležence sporazumov zavezujejo k upoštevanju ločenih trgov, pogosto razmejenih z državnimi mejami, povzročajo tudi izolacijo teh trgov, kar je v nasprotju z glavnim ciljem Pogodbe o povezovanju trga Skupnosti. Prav tako so tovrstne kršitve, še posebno pri horizontalnih omejevalnih sporazumih, opredeljene za posebej resne ali očitne kršitve.
(Glej točke 32, 46, 47, 56, 61, 62, 64 in od 67 do 69.)
4. Obvestilo o imuniteti pred globami in znižanju glob v kartelnih zadevah je akt, ki je namenjen pojasnitvi – ob spoštovanju hierarhično višjih pravnih aktov – meril, ki jih Komisija namerava uporabiti v okviru izvajanja svojega pooblastila za odločanje po prostem preudarku pri določanju glob, naloženih za kršitev konkurenčnih pravil Unije. Iz tega izhaja samoomejevanje te pravice, ki pa ni nezdružljiva z ohranitvijo znatnega polja proste presoje Komisije.
Tako ima Komisija široko polje proste presoje, kadar presoja, ali dokazi, ki jih predloži podjetje, ki želi, da se zanj uporabijo ugodnosti iz obvestila o ugodni obravnavi, pomenijo znatno dodano vrednost v smislu odstavka 21 navedenega obvestila.
Poleg tega lahko Komisija po ugotovitvi, da dokazi pomenijo znatno dodano vrednost v smislu odstavka 21 obvestila o ugodni obravnavi, po prostem preudarku določi tudi natančno raven znižanja globe, ki naj se prizna zadevnemu podjetju. V prvem pododstavku odstavka 23(b) obvestila o ugodni obravnavi so namreč določeni razredi za znižanje globe za različne kategorije zadevnih podjetij. Sodišče Unije lahko glede na navedeno polje proste presoje razveljavi le očitno prekoračitev tega polja.
Za priznanje imunitete na podlagi odstavka 8(b) obvestila o ugodni obravnavi mora podjetje prvo predložiti dokaze, ki po mnenju Komisije lahko omogočijo, da ugotovi kršitev člena 81 ES.
Poleg tega je za priznanje take imunitete pred globami podjetju na podlagi te določbe odločilna kakovost njegovega sodelovanja. Ne zadostuje namreč to, da je tako podjetje predložilo informacije in dokaze, ki so omogočili dejanski pregon kršitve. Čeprav res ni nujno, da predloženi dokazi zadostujejo za dokaz kršitve v celoti ali njenih najmanjših podrobnosti, morajo ti vseeno biti tako zadostni in natančni ter imeti tako dokazno vrednost, da lahko Komisija ugotovi kršitev člena 81 ES.
V zvezi s tem izjave, ki so jih vodje zadevnega podjetja pripravili po spominu, glede katerih ni mogoče izključiti, da vsebujejo netočnosti, in enostranske izjave ne morejo zadostovati za ugotovitev kršitve, če niso podprte z natančnimi in skladnimi listinskimi dokazi. Nujno je namreč, da se Komisija v svoji odločbi sklicuje na pravilne in dosledne dokaze, da bi utemeljila trdno prepričanost, da je bila storjena kršitev.
V teh okoliščinah Komisija ne prekorači očitno svojega polja proste presoje, če podjetju, ki predloži dokaze z omejeno dokazno vrednostjo, ki niso iz obdobja kršitve in del katerih ni datiran, zavrne imuniteto pred globo. Okoliščina, da je to podjetje dobilo to imuniteto za kršitev iste vrste, storjeno v drugih državah članicah, v zvezi s tem ni upoštevna, ker sta bili narava in natančnost predloženih informacij v vsakem primeru različni.
Komisija prav tako ne prekorači očitno polja proste presoje, ki ga ima pri presoji sodelovanja podjetja zaradi zmanjšanja zneska naložene globe, če meni, da dokazi, ki niso iz obdobja kršitve, ki zanikajo protikonkurenčni namen kartela in ki so dvoumni, niso dovolj natančni, da bi jim lahko pripisala znatno dodano vrednost v smislu odstavka 21 navedenega obvestila o ugodni obravnavi. Namreč, kadar podjetje, ki v okviru svoje vloge za ugodno obravnavo Komisiji ne predloži dokazov iz zadevnega obdobja, zadnjenavedeno obvesti o nekaterih dejstvih, s katerimi ni bila predhodno seznanjena, za ta dejstva ni mogoče šteti, da bistveno okrepijo zmožnost Komisije, da dokaže kartel, razen če zadevno podjetje te informacije poveže z obstojem navedenega kartela, saj mora prispevek podjetja dejansko okrepiti zmožnost Komisije, da dokaže kršitev. Tako mora vsako znižanje globe, ki jo naloži Komisija, izražati dejanski prispevek podjetja k dokazovanju kršitve s strani Komisije.
(Glej točke 80, 81, 83, 84, 91, 94, od 97 do 99, 100, 102, 103, 108, od 111 do 113, od 117 do 119, od 122 do 124, 162, 165, 169, od 174 do 176 in 179.)
5. Komisija mora v svojih sklepih o izvedbi preiskave jasno navesti domneve, ki jih namerava preveriti. Vendar ni nujno, da sklep o preiskavi vsebuje natančno razmejitev zadevnega trga, točno pravno opredelitev domnevnih kršitev in navedbo obdobja, v katerem naj bi bile te kršitve storjene.
(Glej točko 116.)
6. Obvestilo Komisije o imuniteti pred globami in znižanju glob v kartelnih zadevah ustvarja upravičena pričakovanja, na katera se opirajo podjetja, ki želijo Komisijo obvestiti o obstoju omejevalnega sporazuma. Glede na legitimna pričakovanja, ki so jih podjetja, ki želijo sodelovati s Komisijo lahko razbrala iz tega obvestila, je Komisija dolžna slediti obvestilu, kadar v okviru določitve zneska globe, naložene podjetju, presoja njegovo sodelovanje. V zvezi s tem gospodarski subjekt načeloma legitimnega pričakovanja, da bo odobrena imuniteta pred globami, ne more opreti zgolj na molk Komisije.
(Glej točke 127, 130 in 186.)
7. Komisija pri presoji sodelovanja, ki ga ponudijo članice kartela, ne sme kršiti načela enakega obravnavanja. Ne gre za kršitev navedenega načela, saj položaja nista primerljiva, če Komisija na eni strani dodeli imuniteto pred globo podjetju, katerega informacije so omogočile uvedbo prvih preiskav, in jo na drugi strani zavrne drugemu podjetju, ki je informacije predložilo za tem, ko je Komisija opravila te prve preiskave.
(Glej točke 135, 137, 138 in 140.)
8. Upoštevanje pravice do obrambe v vseh postopkih, ki lahko pripeljejo do kazni, zlasti glob ali denarnih kazni, je temeljno načelo prava Unije, ki ga je treba upoštevati tudi, če gre za postopek upravne narave.
Namen vpogleda v spis je naslovnikom obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah zlasti omogočiti, da se seznanijo z dokazi iz spisa Komisije in da lahko na njihovi podlagi učinkovito izrazijo stališče o sklepih, do katerih je prišla Komisija v obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah. Vpogled v spis tako spada med procesna jamstva, katerih namen je zagotoviti varstvo pravice do obrambe in zlasti učinkovito izvajanje pravice do izjave.
Komisija mora torej podjetjem, vključenim v postopek na podlagi člena 81(1) ES, omogočiti dostop do vseh obremenilnih ali razbremenilnih dokumentov, ki jih je zbrala med preiskavo, razen do poslovnih skrivnosti drugih podjetij, internih dokumentov institucije in drugih zaupnih informacij.
Poleg tega neposredovanje obremenilnega dokumenta pomeni kršitev pravice do obrambe le, če zadevno podjetje dokaže, da se je Komisija opirala na ta dokument za utemeljitev svojega očitka glede obstoja kršitve in da bi bilo ta očitek mogoče dokazati le s sklicevanjem na ta dokument.
V zvezi s tem, da po drugi strani razbremenilni dokument ni bil poslan, mora zadevno podjetje dokazati le, da je lahko njegovo nerazkritje vplivalo na potek postopka in na vsebino odločbe Komisije v njegovo škodo. Dovolj je, če podjetje dokaže, da bi lahko navedene razbremenilne listine uporabilo pri svoji obrambi, in sicer da bi, če bi se nanje lahko oprlo v upravnem postopku, lahko uveljavljalo dokaze, ki ne bi bili skladni z zaključki, do katerih je prišla Komisija, in bi lahko tako na kakršen koli način vplivali na njeno presojo v poznejši odločbi, najmanj glede teže in trajanja njemu očitanega ravnanja, ter s tem na višino globe.
(Glej točke od 143 do 147 in 151.)
9. Pri določitvi višine globe, ki jo je treba naložiti zaradi kršitve konkurenčnega prava Unije, je zmanjšanje globe zaradi sodelovanja v upravnem postopku upravičeno le, kadar ravnanje zadevnega podjetja Komisiji omogoča, da lažje ugotovi obstoj kršitve in jo glede na okoliščine primera odpravi. Poleg tega je mogoče šteti, da je podjetje, ki izrecno izjavi, da ne izpodbija navedb v zvezi z dejstvi, s katerimi je Komisija utemeljila svoje očitke, pripomoglo k poenostavitvi naloge Komisije, da ugotovi in kaznuje kršitve pravil Unije o konkurenci.
Poleg tega so podjetja v skladu s členom 18(1) in členom 20(3) Uredbe št. 1/2003 dolžna odgovoriti na zahteve za informacije in se podrediti preiskavam. Vendar sodelovanje pri preiskavi, ki ne presega obveznosti, ki jih imajo podjetja na podlagi teh določb, ne upravičuje znižanja globe.
Poleg tega za domnevno prilagodljivost podjetja v zvezi z zahtevami za zaupno obravnavo informacij, ki jih predloži Komisiji, ni mogoče šteti, da olajša nalogo Komisije. V zvezi s tem razumne zahteve za zaupnost ne ovirajo preiskave in naloga zadevnega podjetja je vsekakor, da zaprosi za zaupno obravnavo podatkov, ki po njenem mnenju ne bi smeli biti razkriti tretjim osebam.
Torej sodelovanje v takih mejah ni moglo vzbuditi nikakršnega legitimnega pričakovanja glede znižanja zneska globe.
(Glej točki 204 in 222.)
10. Pravica uveljavljanja varstva legitimnega pričakovanja se razširi na vsakega posameznika, ki je v položaju, v katerem mu je uprava Unije s tem, da mu je dala natančna zagotovila, vzbudila legitimna pričakovanja. Na kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj pa se ne more sklicevati oseba, ki ji uprava ni dala natančnih zagotovil. Taka zagotovila so natančne, brezpogojne in skladne informacije iz pooblaščenih in zanesljivih virov.
V okviru določitve zneska globe za kršitev pravil konkurence Unije, objava – v obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah – da Komisija namerava odobriti znižanje zneska globe zunaj obvestila o imuniteti pred globami in znižanju glob v kartelnih zadevah, ne more pomeniti natančnega zagotovila glede obsega ali stopnje znižanja, ki bi bilo, kjer je to ustrezno, odobreno zadevnim podjetjem. Zato taka trditev nikakor ne bi mogla vzbuditi kakršnega koli legitimnega pričakovanja v zvezi s tem.
Tudi prejšnja praksa odločanja Komisije ne more vzbuditi legitimnega pričakovanja glede ravni znižanja globe zadevnih podjetij.
Vsekakor gospodarski subjekti ne morejo legitimno pričakovati, da bo obstoječi položaj ostal nespremenjen, saj ga lahko institucije spremenijo v okviru svojega pooblastila za odločanje po prostem preudarku. Tako učinkovita uporaba pravil o konkurenci Unije zahteva, da sme Komisija kadarkoli prilagoditi raven glob potrebam te politike.
(Glej točke od 206 do 208, 210 in 212.)
11. Podjetje mora, da bi se mu znižala globa zaradi neizpodbijanja dejstev v skladu s točko D(2), druga alinea, Obvestila o nenalaganju ali zniževanju glob v primeru kartelov, potem ko se je seznanilo z obvestilom o ugotovitvah o možnih kršitvah, Komisijo izrecno obvestiti, da ne namerava izpodbijati njihove resničnosti. V zvezi s tem za splošno izjavo, v skladu s katero zadevno podjetje ne izpodbija, da je tajno dogovarjanje v obsegu, v katerem je podprto z dejstvi iz spisa Komisije, zadevalo enotno in trajno kršitev, ni mogoče šteti, da olajša nalogo Komisije, ki mora ugotoviti in kaznovati kršitve pravil Unije o konkurenci. Enako velja, če je neizpodbijanje dejstev povsem formalno in dvoumno ter nima nikakršnega pozitivnega učinka na dokazovanje dejstev, pri čemer zadevno podjetje le opisuje svoje sodelovanje, bodisi povsem hipotetično bodisi tako, da zmanjšuje protikonkurenčne učinke dogovorov, ki pomenijo kršitev.
(Glej točke 227, 230 in 231.)
12. Komisija pri določitvi zneska globe za kršitev pravil Unije o konkurenci v okviru presoje sodelovanja, ki ga ponudijo članice kartela, ne sme kršiti načela enakega obravnavanja. Vendar mora biti spoštovanje načela enakega obravnavanja usklajeno s spoštovanjem načela zakonitosti, po katerem se nihče ne more v svojo korist sklicevati na nezakonitost, ki je bila storjena v korist drugega.
V zvezi s tem je mogoče šteti, da je podjetje, ki izrecno izjavi, da ne izpodbija navedb v zvezi z dejstvi, s katerimi je Komisija utemeljila svoje očitke, pripomoglo k poenostavitvi naloge Komisije, da ugotovi in kaznuje kršitve pravil Unije o konkurenci. Komisija ima v svojih odločbah, s katerimi ugotovi kršitev teh pravil, pravico meniti, da tako ravnanje pomeni priznanje navedb v zvezi z dejstvi in torej dokazuje utemeljenost zadevnih navedb. Zato lahko tako ravnanje upraviči znižanje zneska globe.
To ne velja, kadar podjetje v svojem odgovoru izpodbija bistvene točke teh navedb. Podjetje namreč s takim odnosom med upravnim postopkom ne pripomore k poenostavitvi naloge Komisije.
(Glej točki 234 in 235.)