Sprawy połączone T‑439/10 i T‑440/10

Fulmen i Mahmoudian

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte wobec Islamskiej Republiki Iranu w celu niedopuszczenia do rozprzestrzeniania broni jądrowej – Zamrożenie funduszy – Skarga o stwierdzenie nieważności – Obowiązek uzasadnienia – Prawo do obrony – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Błąd w ocenie – Ciężar i zakres dowodu

Streszczenie wyroku

1.      Postępowanie – Decyzja lub rozporządzenie zastępujące w toku postępowania zaskarżony akt – Nowa okoliczność – Rozszerzenie wstępnie przedstawionych żądań i zarzutów

2.      Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Środki ograniczające wobec Iranu – Zamrożenie funduszy osób, podmiotów i organów zaangażowanych w rozprzestrzenianie broni jądrowej lub udzielających wsparcia takim działaniom – Wymogi minimalne

(art. 296 akapit drugi TFUE; rozporządzenia Rady: nr 423/2007, art. 15 ust. 3; nr 961/2010, art. 16 ust. 2, art. 36 ust. 3; decyzja Rady 2010/413, art. 24 ust. 3)

3.      Prawo Unii – Zasady – Prawo do obrony – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Środki ograniczające wobec Iranu – Zamrożenie funduszy osób, podmiotów i organów zaangażowanych w rozprzestrzenianie broni jądrowej lub udzielających wsparcia takim działaniom – Obowiązek podania do wiadomości indywidualnych i szczególnych powodów uzasadniających wydane decyzje – Zakres

(rozporządzenia Rady: nr 423/2007, art. 7 ust. 2, art. 15 ust. 3; nr 668/2010; decyzja Rady 2010/413, art. 24 ust. 3)

4.      Unia Europejska – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Iranu – Poszanowanie prawa do obrony – Kontrola sądowa

(rozporządzenia Rady: nr 423/2007, art. 15 ust. 3; nr 961/2010, art. 36 ust. 3, 4; decyzja Rady 2010/413, art. 24 ust. 3, 4)

5.      Prawo Unii – Zasady – Prawo do obrony – Środki ograniczające wobec Iranu – Zamrożenie funduszy osób, podmiotów i organów zaangażowanych w rozprzestrzenianie broni jądrowej lub udzielających wsparcia takim działaniom – Obowiązek przekazania dowodów obciążających – Zakres

(rozporządzenie Rady nr 668/2010; decyzja Rady 2010/413)

6.      Prawo Unii – Zasady – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Środki ograniczające wobec Iranu – Zamrożenie funduszy osób, podmiotów i organów zaangażowanych w rozprzestrzenianie broni jądrowej lub udzielających wsparcia takim działaniom – Obowiązek informowania o powodach zastosowania środków ograniczających – Zakres

(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; rozporządzenie Rady nr 668/2010; decyzja Rady 2010/413)

7.      Unia Europejska – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Iranu – Decyzja o zamrożeniu funduszy – Kontrola sądowa zgodności z prawem – Zakres

(rozporządzenie Rady nr 668/2010; decyzja Rady 2010/413, art. 23 ust. 2)

8.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Wyrok stwierdzający nieważność – Skutki – Stwierdzenie częściowej nieważności rozporządzenia i decyzji dotyczących przyjęcia środków ograniczających wobec Iranu.– Skuteczność nieważności rozporządzenia po upływie terminu na wniesienie odwołania lub od daty jego oddalenia – Zastosowanie tego terminu do skuteczności stwierdzenia nieważności decyzji

(art. 264 akapit drugi TFUE, art. 280 TFUE; statut Trybunału, art. 56 akapit pierwszy, art. 60 akapit drugi; rozporządzenie Rady nr 961/2010; decyzja Rady 2010/413, zmieniona decyzją 2010/644)

1.      W przypadku gdy dana decyzja lub rozporządzenie dotyczące bezpośrednio i indywidualnie osoby fizycznej zostają w toku postępowania zastąpione przez inny akt mający ten sam przedmiot, należy to uważać za nową okoliczność umożliwiającą skarżącemu dokonanie zmiany przedstawionych żądań i zarzutów. Zobowiązanie skarżącego do wniesienia nowej skargi byłoby bowiem sprzeczne z zasadą prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości oraz wymogiem ekonomiki postępowania. Ponadto niesłuszne byłoby umożliwienie danej instytucji dokonania zmiany w zaskarżonym akcie lub zastąpienie go innym w celu ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze na ten akt, wniesionej do sądu Unii, oraz powoływania się w toku postępowania na tę zmianę lub akt zastępujący w celu pozbawienia drugiej strony postępowania możliwości rozszerzenia początkowych żądań i zarzutów wobec tego późniejszego aktu lub przedstawienia uzupełniających żądań i zarzutów wobec niego.

(por. pkt 37)

2.      O ile nadrzędne względy bezpieczeństwa Unii lub jej państw członkowskich lub względy dotyczące prowadzenia ich stosunków międzynarodowych nie stoją na przeszkodzie przekazaniu określonych informacji, Rada zobowiązana jest, na podstawie art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007 dotyczącego środków ograniczających wobec Iranu i art. 36 ust. 3 rozporządzenia nr 961/2010 w sprawie środków ograniczających wobec Iranu i uchylającego rozporządzenie nr 423/2007, podać do wiadomości podmiotu, wobec którego zastosowano środek na podstawie art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007 tudzież art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 961/2010, szczególne i konkretne powody, dla których uważa, że przepis ten znajduje zastosowanie wobec zainteresowanego. Należy w związku z tym wskazać okoliczności faktyczne i prawne, od których zależy prawne uzasadnienie środka, oraz względy, jakie doprowadziły do jego przyjęcia.

Ponadto uzasadnienie powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i kontekstu, w jakim został on wydany. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści aktu, charakteru powołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu jest wystarczające, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę. W szczególności akt niekorzystny jest wystarczająco uzasadniony, jeżeli został wydany w okolicznościach znanych zainteresowanemu, pozwalających mu na zrozumienie treści przyjętego względem niego środka.

(por. pkt 49, 50)

3.      Artykuł 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007 dotyczącego środków ograniczających wobec Iranu, obowiązujący w czasie przyjęcia rozporządzenia wykonawczego nr 668/2010 w sprawie wdrożenia art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007, zobowiązuje Radę do przedstawienia indywidualnych i szczególnych powodów podjęcia decyzji zgodnie z art. 7 ust. 2 rzeczonego rozporządzenia i podania ich do wiadomości zainteresowanym osobom, podmiotom i organom. Analogiczne unormowanie zawarte jest w art. 24 ust. 3 decyzji 2010/413 w sprawie środków ograniczających wobec Iranu.

Chociaż Rada powinna, co do zasady spełnić obowiązek przewidziany w art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007 poprzez indywidualne podanie do wiadomości, to jednak przepis ten nie przewiduje żadnej określonej formy, gdyż wspomina jedynie o obowiązku „podania do wiadomości” zainteresowanego powodów umieszczenia go w spornych wykazach. Analogicznie w art. 24 ust. 3 decyzji 2010/413 ograniczono się do stwierdzenia, że Rada „przekazuje swoją decyzję”. W tych okolicznościach analizowanym przepisom należy nadać effet utile (skuteczność).

Tak jest w przypadku, gdy, mimo braku indywidualnego podania do wiadomości adresat był w stanie przedstawić swe uwagi dotyczące zastosowania względem niego przez Radę środków ograniczających w wyznaczonym do tego celu terminie i wnieść do sądu Unii Europejskiej w przewidzianym terminie skargę zmierzającą do stwierdzenia nieważności zakwestionowanych aktów.

(por. pkt 64–66, 68)

4.      Artykuł 24 ust. 3 i 4 decyzji 2010/413 w sprawie środków ograniczających wobec Iranu, art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007 dotyczącego środków ograniczających wobec Iranu oraz art. 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 961/2010 w sprawie środków ograniczających wobec Iranu i uchylającego rozporządzenie nr 423/2007 zawierają w każdym razie uregulowania gwarantujące prawo do obrony podmiotom objętym środkami ograniczającymi przyjętymi na podstawie wskazanych aktów. Poszanowanie tego prawa do obrony jest przedmiotem kontroli sądu Unii. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż wspomniane podmioty mogą powoływać się na zasadę poszanowania prawa do obrony w ramach skargi o stwierdzenie nieważności zakwestionowanych aktów.

(por. pkt 77, 78)

5.      Co się tyczy pierwszego aktu, na mocy którego zamrożone zostają fundusze danego podmiotu, takiego jak decyzja 2010/413 w sprawie środków ograniczających wobec Iranu i rozporządzenie nr 668/2010 w sprawie wdrożenia art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007, poinformowanie o dowodach obciążających powinno nastąpić albo jednocześnie z przyjęciem danego aktu, albo niezwłocznie po jego przyjęciu. Na wniosek zainteresowanego podmiotu po wydaniu aktu ma on również prawo do przedstawienia swego stanowiska w przedmiocie tych dowodów.

Co się tyczy treści powiadomienia o dowodach obciążających, w sytuacji gdy Rada wskazuje na wniosek danego podmiotu, że w jej aktach nie figurują dowody inne niż te, które opisano w zaskarżonych aktach, informacja ta nie stanowi naruszenia jego prawa do obrony. Czyniąc to Rada nie utrudnia bowiem danemu podmiotowi obrony, co miało by miejsce gdyby ukryła ona istnienie bądź treść dowodów, na których opierały się jego twierdzenia. Przeciwnie, oświadczając, że w aktach tej instytucji nie figuruje żaden dodatkowy dowód, który miałby znaczenie dla sprawy, umożliwia ona wspomnianemu podmiotowi powołanie się na tę okoliczność na poparcie jego skargi o stwierdzenie nieważności zakwestionowanych aktów.

(por. pkt 80, 82–84)

6.      Zasada skutecznej ochrony sądowej stanowi jedną z zasad ogólnych prawa Unii, która wynika ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich i która została usankcjonowana przez art. 6 i 13 europejskiej konwencji praw człowieka, a także przez art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Skuteczność kontroli sądowej wymaga, by odpowiedni organ Unii przedstawił powody zastosowania środka ograniczającego, takiego jak decyzja 2010/413 w sprawie środków ograniczających wobec Iranu i rozporządzenie nr 668/2010 w sprawie wdrożenia art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007, podmiotowi, którego środek ten dotyczy, o ile to tylko możliwe, w momencie podejmowania rzeczonego środka albo przynajmniej możliwie jak najszybciej po jego podjęciu, w celu umożliwienia podmiotowi, którego środek ten dotyczy, skorzystania w terminie z prawa do wniesienia skargi. Przestrzeganie obowiązku informowania o tych powodach jest bowiem konieczne zarówno w celu umożliwienia adresatom środków ograniczających obronę ich praw w możliwie najlepszych warunkach oraz podjęcia decyzji przy pełnej znajomości sprawy o celowości wystąpienia do sądu Unii, jak i w celu zapewnienia, by sąd był w pełni w stanie dokonać kontroli zgodności z prawem danego aktu, do czego jest zobowiązany.

(por. pkt 87)

7.      Sądowa kontrola zgodności z prawem aktu, na mocy którego zastosowano środki ograniczające w stosunku do danego podmiotu, obejmuje ocenę faktów i okoliczności wskazanych na jego uzasadnienie, jak również weryfikację dowodów i informacji, na których ocena ta została oparta. W razie zakwestionowania tej oceny zadaniem Rady jest przedstawienie tychże dowodów w celu ich weryfikacji przez sąd Unii. Tak więc kontrola zgodności z prawem, jaka winna zostać przeprowadzona, nie ogranicza się do oceny abstrakcyjnego „prawdopodobieństwa” przedstawionych powodów, ale musi obejmować analizę kwestii, czy powody te zostały poparte w sposób wymagany prawem konkretnymi dowodami i informacjami.

W tym względzie zaskarżony akt, przyjęty na wniosek państwa członkowskiego, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 23 ust. 2 decyzji 2010/413 w sprawie środków ograniczających wobec Iranu jest aktem Rady. Wobec tego ta ostatnia winna upewnić się, że jego przyjęcie jest uzasadnione, a w stosownym wypadku zwrócić się do danego państwa członkowskiego o przedstawienie jej dowodów i informacji koniecznych w tym celu.

W dodatku zważywszy na istotną rolę kontroli sądowej w kontekście przyjmowania środków ograniczających, sąd Unii powinien mieć możliwość kontrolowania zgodności z prawem i zasadności takich środków i nie mogą mu stać na przeszkodzie tajność lub poufność dowodów i informacji wykorzystanych przez Radę. Ponadto Rada nie może opierać aktu wprowadzającego środki ograniczające na informacjach lub materiałach należących do akt sprawy przekazanych przez jedno z państw członkowskich, jeżeli państwo to nie jest skłonne zezwolić na ich przekazanie sądowi Unii, którego zadaniem jest dokonanie kontroli zgodności z prawem tej decyzji.

Wreszcie konspiracyjny charakter rozpatrywanych zachowań nie może uzasadniać tego, że od Rady nie można wymagać, by dostarczyła dowodu zaangażowania danego podmiotu w rozprzestrzenianie broni jądrowej. Z jednej bowiem strony sam fakt wniesienia o zastosowanie środków ograniczających na podstawie art. 23 ust. 2 decyzji 2010/413 uprawnia do przyjęcia założenia, że zainteresowane państwo członkowskie bądź wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, w zależności od sytuacji, dysponuje dowodami bądź informacjami, z których wynika w jego ocenie, że dany podmiot jest zaangażowany w rozprzestrzenianie broni jądrowej. Z drugiej strony trudności, jakie może napotkać Rada, zmierzając do udowodnienia takiego zaangażowania, mogą w stosownym wypadku mieć wpływ na wymagany od niej standard dowodowy. Ich konsekwencją nie może być natomiast całkowite uwolnienie Rady od spoczywającego na niej ciężaru dowodu.

(por. pkt 96, 97, 99–101)

8.      Zgodnie z art. 60 akapit drugi statutu Trybunału Sprawiedliwości, na zasadzie odstępstwa od art. 280 TFUE, orzeczenia Sądu, w których zostaje stwierdzona nieważność rozporządzenia, stają się skuteczne z dniem upływu terminu na wniesienie odwołania, o którym mowa w art. 56 akapit pierwszy tego statutu, lub, jeżeli odwołanie zostało wniesione w tym terminie, z dniem jego oddalenia. Rada dysponuje więc terminem dwóch miesięcy, przedłużonym o termin dziesięciu dni uwzględniający odległość, licząc od dnia poinformowania o wyroku, w celu naprawienia stwierdzonego naruszenia poprzez przyjęcie, w razie potrzeby, nowego środka ograniczającego wobec danych podmiotów. Tymczasem ryzyko poważnego i nieodwracalnego naruszenia skuteczności środków ograniczających nałożonych rozporządzeniem nr 961/2010 w sprawie środków ograniczających wobec Iranu i uchylającym rozporządzenie nr 423/2007 nie wydaje się – po uwzględnieniu znaczącego wpływu tych środków na prawa i wolności danych podmiotów – wystarczająco wysokie, aby uzasadnić utrzymanie w mocy skutków tego rozporządzenia wobec nich w czasie przekraczającym termin wskazany w art. 60 akapit drugi statutu Trybunału.

Ponadto zgodnie z art. 264 akapit drugi TFUE Sąd wskazuje, jeśli uzna to za niezbędne, które skutki aktu, o którego nieważności orzekł, powinny być uważane za ostateczne. Tymczasem określenie różnych dat obowiązywania w przypadku stwierdzenia nieważności rozporządzenia nr 961/2010 i decyzji 2010/413 w sprawie środków ograniczających wobec Iranu zmienionej decyzją 2010/644 mogłoby doprowadzić do poważnego naruszenia pewności prawa, gdyż w drodze tych dwóch aktów zastosowano wobec skarżących takie same środki. Skutki decyzji 2010/413 ze zmianami muszą więc zostać utrzymane w mocy wobec skarżących do czasu, gdy skuteczne stanie się stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 961/2010.

(por. pkt 106, 107)