Υπόθεση T‑137/10
Coordination bruxelloise d’institutions sociales et de santé (CBI)
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
«Κρατικές ενισχύσεις — Δημόσια νοσοκομεία — Επιδοτήσεις χορηγούμενες από τις βελγικές αρχές στα δημόσια νοσοκομεία που μετέχουν στην ένωση IRIS — Απόφαση ληφθείσα κατά το πέρας του προκαταρκτικού σταδίου — Απόφαση κηρύσσουσα τις ενισχύσεις συμβατές με την εσωτερική αγορά — Υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος — Ορισμός της αποστολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας — Αναλογικότητα της αντισταθμίσεως της δημόσιας υπηρεσίας»
Περίληψη — Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (πέμπτο τμήμα)
της 7ης Νοεμβρίου 2012
1. Προσφυγή ακυρώσεως — Φυσικά ή νομικά πρόσωπα — Πράξεις που τα αφορούν άμεσα και ατομικά — Απόφαση με την οποία η Επιτροπή διαπιστώνει το συμβατό κρατικής ενισχύσεως με την κοινή αγορά χωρίς να κινήσει την επίσημη διαδικασία ελέγχου — Προσφυγή των ενδιαφερομένων κατά την έννοια του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ — Προσφυγή σκοπούσα στη διασφάλιση των διαδικαστικών δικαιωμάτων των ενδιαφερομένων — Παραδεκτό — Δυνάμενοι να προβληθούν λόγοι ακυρώσεως
(Άρθρα 88 § 2 ΕΚ και 230, εδ. 4, ΕΚ)
2. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη — Σχέδια ενισχύσεων — Έλεγχος από την Επιτροπή — Προκαταρκτική διαδικασία και κατ’ αντιπαράθεση διαδικασία — Συμβατό ενισχύσεως με την κοινή αγορά — Δυσχέρειες εκτιμήσεως — Υποχρέωση της Επιτροπής να κινήσει την κατ’ αντιπαράθεση διαδικασία — Περιστάσεις καταδεικνύουσες την ύπαρξη τέτοιων δυσχερειών — Ανεπαρκής ή ατελής χαρακτήρας του ελέγχου που διενεργεί η Επιτροπή κατά την προκαταρκτική διαδικασία — Δικαστικός έλεγχος — Όρια
(Άρθρο 88 §§ 2 και 3 ΕΚ)
3. Ανταγωνισμός — Επιχειρήσεις επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος — Αντιστάθμιση των δαπανών που οφείλονται στην αποστολή παροχής δημόσιας υπηρεσίας — Εκτίμηση περί του συμβατού ενισχύσεως με την κοινή αγορά — Κριτήρια — Νοσοκομειακός τομέας — Συνεκτίμηση της ελλείψεως εμπορικού χαρακτήρα
(Άρθρο 86 § 2 ΕΚ)
4. Ανταγωνισμός — Επιχειρήσεις επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος — Αντιστάθμιση των δαπανών που οφείλονται στην αποστολή παροχής δημόσιας υπηρεσίας — Εξουσία εκτιμήσεως των κρατών μελών — Νοσοκομειακός τομέας — Ελευθερία όσον αφορά την οργάνωση και την παροχή υπηρεσιών υγείας — Όρια — Τήρηση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως σε περίπτωση συμμετοχής ιδιωτικών επιχειρήσεων στην παροχή δημόσιας υπηρεσίας
(Άρθρα 86 § 2 ΕΚ και 152 § 5 ΕΚ)
5. Ανταγωνισμός — Επιχειρήσεις επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος — Ορισμός των υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος — Εξουσία εκτιμήσεως των κρατών μελών — Όρια — Πράξη αναθέσεως αποστολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας — Καθορισμός του νομικού τύπου
(Άρθρο 86 § 2 ΕΚ)
6. Ανταγωνισμός — Επιχειρήσεις επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος — Αντιστάθμιση των δαπανών που οφείλονται στην αποστολή παροχής δημόσιας υπηρεσίας — Εξουσία εκτιμήσεως των κρατών μελών — Όρια — Έλεγχος εκ μέρους της Επιτροπής — Υποχρέωση χωριστής εκτιμήσεως κάθε εφαρμοσθέντος αντισταθμιστικού μέτρου
(Άρθρα 86 § 2 ΕΚ και 87 § 1 ΕΚ)
7. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη — Σχέδια ενισχύσεων — Έλεγχος εκ μέρους της Επιτροπής — Προκαταρκτική διαδικασία και κατ’ αντιπαράθεση διαδικασία — Συμβατό ενισχύσεως με την κοινή αγορά — Δυσχέρειες εκτιμήσεως — Υποχρέωση της Επιτροπής να κινήσει την κατ’ αντιπαράθεση διαδικασία — Σοβαρές δυσχέρειες — Έκταση του πεδίου της έρευνας της Επιτροπής και περιπλοκότητα του φακέλου της υποθέσεως δυνάμενες να αποτελέσουν ένδειξη περί της υπάρξεως σοβαρών δυσχερειών
(Άρθρο 88 §§ 2 και 3 ΕΚ)
8. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη — Έννοια — Μέτρα αντισταθμιστικά των δαπανών λόγω παροχής δημόσιων υπηρεσιών από επιχείρηση — Διάκριση μεταξύ των κριτηρίων της αποφάσεως Altmark, τα οποία σκοπούν στη διερεύνηση του αν υφίσταται κρατική ενίσχυση, και των κριτηρίων ελέγχου κατά το άρθρο 86, παράγραφος 2, ΕΚ, βάσει των οποίων αποδεικνύεται αν ενίσχυση είναι συμβατή με την κοινή αγορά
(Άρθρα 86 § 2 ΕΚ και 87 § 1 ΕΚ)
9. Ανταγωνισμός — Επιχειρήσεις επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος — Υπαγωγή στους κανόνες της Συνθήκης — Εκτίμηση του συμβατού της κρατικής χρηματοδοτήσεως με την κοινή αγορά — Εκτίμηση με γνώμονα το κόστος που αναλαμβάνει η επιχείρηση για την παροχή της υπηρεσίας, ανεξαρτήτως της οικονομικής αποδοτικότητάς της
(Άρθρο 86 § 2 ΕΚ)
1. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 58, 59)
2. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 72-77, 164, 233)
3. Λαμβανομένης υπόψη της ιδιαιτερότητας της αποστολής της παροχής υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος σε ορισμένους τομείς, πρέπει να επιδεικνύεται ελαστικότητα ως προς την εφαρμογή της αποφάσεως Altmark και των κριτηρίων που διατυπώθηκαν με την απόφαση αυτή όσον αφορά τον χαρακτηρισμό μέτρου ως κρατικής ενισχύσεως. Όσον αφορά τον νοσοκομειακό τομέα, κατά την εφαρμογή του άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ και των κριτηρίων που διατυπώθηκαν με την απόφαση Altmark, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι η συγκεκριμένη δημόσια υπηρεσία δεν έχει εμπορικό χαρακτήρα, ο δε χαρακτηρισμός της ως υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος οφείλεται κυρίως στον αντίκτυπό της σε επίπεδο ανταγωνισμού και εμπορίου.
(βλ. σκέψεις 86, 88)
4. Για την εφαρμογή του άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ, στον νοσοκομειακό τομέα, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι ευθύνες των κρατών μελών όσον αφορά τη διαμόρφωση της πολιτικής τους στον τομέα της υγείας, καθώς και η οργάνωση και η παροχή υπηρεσιών υγείας και ιατρικής περιθάλψεως, στοιχείο που προκύπτει ιδίως από το άρθρο 152, παράγραφος 5, ΕΚ. Σύμφωνα με τα ανωτέρω, τα κράτη μέλη οργανώνουν το εθνικό σύστημά τους υγείας βάσει των αρχών που επιλέγουν, οι δε υποχρεώσεις που είναι συμφυείς με τις δημόσιες νοσοκομειακές υπηρεσίες μπορούν ιδίως να περιλαμβάνουν τόσο υποχρεώσεις που επιβάλλονται σε όλα τα νοσοκομειακά ιδρύματα όσο και πρόσθετες υποχρεώσεις που επιβάλλονται αποκλειστικά στα δημόσια ιδρύματα, λαμβανομένης υπόψη της αυξημένης σπουδαιότητάς τους για την εύρυθμη λειτουργία του εθνικού συστήματος υγείας.
Πάντως, εφόσον η οργάνωση της παροχής υπηρεσιών υγείας που αποφάσισε κράτος μέλος περιλαμβάνει την επιβολή υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας σε ιδιωτικούς φορείς, το γεγονός αυτό πρέπει να ληφθεί υπόψη στο πλαίσιο της εκτιμήσεως των μέτρων ενισχύσεως που έχουν ληφθεί στον τομέα αυτό. Ειδικότερα, σε περίπτωση κατά την οποία ισχύουν διαφορετικές απαιτήσεις για τους δημόσιους και ιδιωτικούς φορείς, στους οποίους έχει ανατεθεί η παροχή της ιδίας δημόσιας υπηρεσίας, γεγονός που συνεπάγεται διαφορετικό ύψος δαπανών και αντισταθμίσεως, οι διαφορές αυτές πρέπει να προκύπτουν σαφώς από τις αντίστοιχες πράξεις αναθέσεως στους οικείους φορείς, έτσι ώστε, μεταξύ άλλων, να καθίσταται δυνατό να διακριβωθεί αν η επιδότηση είναι συμβατή με την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως.
(βλ. σκέψεις 92-95)
5. Όσον αφορά τον ανταγωνισμό, τα κράτη μέλη διαθέτουν ευρεία εξουσία εκτιμήσεως ως προς τον καθορισμό των υπηρεσιών τις οποίες θεωρούν υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος, ο δε καθορισμός αυτός μπορεί να τεθεί εν αμφιβόλω από την Επιτροπή μόνο σε περίπτωση πρόδηλης πλάνης, Το εύρος του εκ μέρους των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης ελέγχου των εκτιμήσεων της Επιτροπής καθορίζεται λαμβανομένου κατ’ ανάγκην υπόψη του περιορισμού αυτού. Πάντως, με τον έλεγχο αυτό πρέπει να διασφαλίζεται η τήρηση ορισμένων ελαχίστων κριτηρίων τα οποία αφορούν, μεταξύ άλλων, την ανάθεση αποστολής παροχής υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος στον εκάστοτε επιχειρηματία με πράξη δημόσιας εξουσίας, και τον καθολικό και υποχρεωτικό χαρακτήρα της αποστολής αυτής.
Συναφώς, μπορεί να γίνει δεκτό ότι ένας φορέας ασκεί δημόσια εξουσία εφόσον αποτελείται κατά πλειονότητα από εκπροσώπους της δημοσίας αρχής και εφόσον πρέπει να τηρεί, κατά τη λήψη αποφάσεως, ορισμένο αριθμό κριτηρίων σχετικών με το δημόσιο συμφέρον. Επομένως, για να χαρακτηρισθούν ως δημόσιες πράξεις οι αποφάσεις συγκεκριμένου φορέα, θα πρέπει τα όργανα του φορέα αυτού να αποτελούνται από πρόσωπα στα οποία έχει ανατεθεί αποστολή δημοσίου συμφέροντος, οι δε δημόσιες αρχές πρέπει να διαθέτουν ουσιαστική εξουσία ελέγχου των αποφάσεων του φορέα.
Όσον αφορά τον καθορισμό του νομικού τύπου της πράξεως ή των πράξεων αναθέσεως σε επιχειρήσεις, τα κράτη μέλη διαθέτουν ευρεία εξουσία εκτιμήσεως, η δε αποστολή παροχής δημόσιας υπηρεσίας μπορεί να ανατεθεί διά πλειόνων χωριστών πράξεων, τόσο αυτών που ρυθμίζουν με γενικό τρόπο τον τομέα όσο και αυτών που απευθύνονται ειδικώς σε ορισμένους φορείς. Η έννοια της πράξεως αναθέσεως δύναται να περιλαμβάνει και τις συμβάσεις, εφόσον προέρχονται από δημόσια αρχή και έχουν δεσμευτικό χαρακτήρα. Αυτό ισχύει κατά μείζονα λόγο οσάκις με αυτές τις πράξεις συγκεκριμενοποιούνται οι υποχρεώσεις που έχουν επιβληθεί εκ του νόμου.
(βλ. σκέψεις 99-101, 107-109, 111, 112)
6. Οι βασικές παράμετροι για τον υπολογισμό της αντισταθμίσεως λόγω αποστολής παροχής υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος πρέπει να έχουν προσδιορισθεί προηγουμένως αντικειμενικά και με διαφάνεια, προκειμένου να αποτραπεί το ενδεχόμενο η αντιστάθμιση αυτή να συνιστά παροχή οικονομικού πλεονεκτήματος δυνάμενου να ευνοήσει τη δικαιούχο επιχείρηση έναντι των ανταγωνιστριών της. Ουδόλως, πάντως, απαγορεύεται στον εθνικό νομοθέτη να παραχωρήσει στις εθνικές αρχές ορισμένο περιθώριο εκτιμήσεως. Αντιθέτως, το κράτος μέλος διαθέτει ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως όχι μόνον ως προς τον καθορισμό της αποστολής παροχής υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος, αλλά και ως προς τον καθορισμό της αντισταθμίσεως των δαπανών που σχετίζονται με την παροχή υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος. Οι οικείες παράμετροι, πάντως, πρέπει να καθορίζονται κατά τρόπο που να αποκλείει τυχόν καταχρηστική χρησιμοποίηση της έννοιας της υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος από το κράτος μέλος.
Συναφώς, καθόσον τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να επιλέξουν τους όρους με τους οποίους θα διασφαλισθεί η τήρηση της προϋποθέσεως αυτής, υπό τον όρο ο τρόπος καθορισμού της αντισταθμίσεως να χαρακτηρίζεται από αντικειμενικότητα και διαφάνεια, η σχετική εκτίμηση της Επιτροπής πρέπει να στηρίζεται σε ανάλυση των συγκεκριμένων νομικών και οικονομικών όρων βάσει των οποίων προσδιορίσθηκε το ύψος της αντισταθμίσεως.
Ως εκ τούτου, σε περίπτωση κατά την οποία κράτος μέλος κάνει χρήση πλειόνων αντισταθμιστικών μέτρων, εάν η Επιτροπή παραλείψει να προβεί σε χωριστή εκτίμηση των παραμέτρων χρηματοδοτήσεως που αφορούν ένα εκ των μέτρων αυτών, τότε προέβη σε ελλιπή έλεγχο του οικείου μέτρου ενισχύσεως. Ακόμη, όμως, κι αν γίνει δεκτό ότι πρόκειται για αντισταθμίσεις που σκοπούν αποκλειστικώς στην κάλυψη της σημαντικής καθυστερήσεως ως προς τις πληρωμές και που πρέπει στη συνέχεια να επιστραφούν, δεν μπορεί να αποκλεισθεί το ενδεχόμενο να παρέχουν στους δικαιούχους πλεονέκτημα, έστω και προσωρινό, και ως εκ τούτου δύνανται να χαρακτηρισθούν ως διακριτά μέσα αντισταθμίσεως.
(βλ. σκέψεις 189, 191, 192, 214, 215)
7. Στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, από την έκταση του πεδίου της έρευνας της Επιτροπής κατά τον προκαταρκτικό έλεγχο και από την περιπλοκότητα του φακέλου της υπό εξέταση υποθέσεως συνάγεται ότι η επίμαχη διαδικασία υπερέβη σαφώς αυτό που απαιτεί συνήθως ο καταρχήν έλεγχος που διενεργείται στο πλαίσιο των διατάξεων του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ. Το γεγονός αυτό, όμως, αποτελεί σαφή ένδειξη περί της υπάρξεως σοβαρών δυσχερειών.
(βλ. σκέψη 285)
8. Το τέταρτο κριτήριο που διατυπώθηκε με την απόφαση Altmark, το οποίο αντλείται από την ανάλυση των δαπανών σε σχέση με μια μέση επιχείρηση, με χρηστή διοίκηση και κατάλληλα εξοπλισμένη, και που πρέπει να χρησιμοποιείται για να καθορισθεί, οσάκις η επιλογή της επιχειρήσεως στην οποία ανατίθεται η εκπλήρωση υποχρεώσεως δημόσιας υπηρεσίας δεν διενεργείται στο πλαίσιο διαδικασίας συνάψεως δημόσιας συμβάσεως, το ύψος της απαραίτητης αντισταθμίσεως, και, επομένως, για να διακριβωθεί η ύπαρξη ενδεχόμενης κρατικής ενισχύσεως, δεν λαμβάνεται υπόψη κατά την εκτίμηση του συμβατού ενισχύσεως από απόψεως του άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ.
(βλ. σκέψεις 289, 292)
9. Στο παρόν στάδιο εξελίξεως του δικαίου της Ένωσης, η οικονομική αποδοτικότητα επιχειρήσεως, στην οποία η δημόσια αρχή ανέθεσε την παροχή υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος, δεν ελήφθη υπόψη για να εκτιμηθεί αν κρατική ενίσχυση που χορηγήθηκε στην επιχείρηση αυτή είναι συμβατή από απόψεως του άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ.
Συγκεκριμένα, βάσει της διατάξεως αυτής η εκτίμηση του αναλογικού χαρακτήρα της χορηγηθείσας ενισχύσεως επιβάλλεται με αποκλειστικό σκοπό την πρόληψη του ενδεχομένου η επιχείρηση να τύχει χρηματοδοτήσεως υπερβαίνουσας τα καθαρά έξοδα για την παροχή της δημόσιας υπηρεσίας η οποία της έχει ανατεθεί.
Ελλείψει, όμως, εναρμονισμένης κοινοτικής ρυθμίσεως, η Επιτροπή δεν είναι αρμόδια να αποφαίνεται επί του εύρους των αποστολών παροχής δημόσιας υπηρεσίας, δηλαδή επί του ύψους των δαπανών που συνδέονται με την υπηρεσία αυτή, ούτε επί της σκοπιμότητας των σχετικών πολιτικών επιλογών των εθνικών αρχών ή επί της οικονομικής αποδοτικότητας της επιχειρήσεως που έχει αναλάβει την παροχή δημόσιας υπηρεσίας.
(βλ. σκέψεις 293, 294, 300)