Zaak T‑137/10
Coördinatie van Brusselse instellingen voor welzijnswerk en gezondheidszorg (CBI)
tegen
Europese Commissie
„Staatssteun – Openbare ziekenhuizen – Subsidie door Belgische autoriteiten toegekend aan openbare ziekenhuizen van vereniging IRIS – Beschikking gegeven aan einde van vooronderzoek – Beschikking waarbij steun verenigbaar met interne markt wordt verklaard – Dienst van algemeen economisch belang – Omschrijving van opdracht van openbare dienst – Evenredigheid van compensatie voor openbare dienst”
Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Vijfde kamer) van 7 november 2012
1. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Beschikking van de Commissie waarbij staatssteun verenigbaar met gemeenschappelijke markt wordt verklaard zonder dat formele onderzoeksprocedure wordt ingeleid – Beroep ingesteld door belanghebbenden in de zin van artikel 88, lid 2, EG – Beroep dat ertoe strekt procedurele rechten van belanghebbenden te vrijwaren – Ontvankelijkheid – Middelen die kunnen worden aangevoerd
(Art. 88, lid 2, EG en 230, vierde alinea, EG)
2. Steunmaatregelen van de staten – Voorgenomen steunmaatregelen – Onderzoek door de Commissie – Inleidende fase en contradictoire fase – Verenigbaarheid van steunmaatregel met gemeenschappelijke markt – Moeilijkheden bij beoordeling – Verplichting van de Commissie om contradictoire procedure in te leiden – Omstandigheden waaruit bestaan van dergelijke moeilijkheden blijkt – Ontoereikendheid of onvolledigheid van onderzoek dat de Commissie tijdens vooronderzoeksfase heeft verricht – Rechterlijke toetsing – Grenzen
(Art. 88, leden 2 en 3, EG)
3. Mededinging – Ondernemingen belast met beheer van diensten van algemeen economisch belang – Compensatie van kosten van taak van openbare dienst – Beoordeling van verenigbaarheid van steunmaatregel met gemeenschappelijke markt – Criteria – Ziekenhuissector – Inaanmerkingneming van ontbreken van commercieel aspect
(Art. 86, lid 2, EG)
4. Mededinging – Ondernemingen belast met beheer van diensten van algemeen economisch belang – Compensatie van kosten van taak van openbare dienst – Beoordelingsvrijheid van lidstaten – Ziekenhuissector – Vrijheid ter zake van organisatie en verstrekking van gezondheidsdiensten – Grenzen – Eerbiediging van beginsel van gelijke behandeling in geval van deelneming van particuliere marktdeelnemers aan openbare dienst
(Art. 86, lid 2, EG en 152, lid 5, EG)
5. Mededinging – Ondernemingen belast met beheer van diensten van algemeen economisch belang – Omschrijving van diensten van algemeen economisch belang – Beoordelingsvrijheid van lidstaten – Grenzen – Handeling waarbij opdracht tot openbare dienst wordt verleend – Keuze van vorm
(Art. 86, lid 2, EG)
6. Mededinging – Ondernemingen belast met beheer van diensten van algemeen economisch belang – Compensatie van kosten van taak van openbare dienst – Beoordelingsvrijheid van lidstaten – Grenzen – Toetsing door de Commissie – Verplichting om elke compensatiemaatregel afzonderlijk te beoordelen
(Art. 86, lid 2, EG en 87, lid 1, EG)
7. Steunmaatregelen van de staten – Voorgenomen steunmaatregelen – Onderzoek door de Commissie – Inleidende fase en contradictoire fase – Verenigbaarheid van steunmaatregel met gemeenschappelijke markt – Moeilijkheden bij beoordeling – Verplichting van de Commissie om contradictoire procedure in te leiden – Ernstige moeilijkheden – Omvang van te onderzoeken materie en ingewikkeldheid van dossier mogelijke aanwijzingen voor bestaan van ernstige moeilijkheden
(Art. 88, leden 2 en 3, EG)
8. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Maatregelen ter compensatie van kosten van taak van openbare dienst van onderneming – Onderscheid tussen Altmark-toets om uit te maken of er sprake is van steunmaatregel, en toets van artikel 86, lid 2, EG om uit te maken of steunmaatregel verenigbaar is met gemeenschappelijke markt
(Art. 86, lid 2, EG en 87, lid 1, EG)
9. Mededinging – Ondernemingen belast met beheer van diensten van algemeen economisch belang – Onderwerping aan verdragsregels – Beoordeling van verenigbaarheid met gemeenschappelijke markt van financiering met overheidsmiddelen – Toetsing aan kosten die onderneming voor verrichting van die dienst opkomen, los van economische efficiëntie van die onderneming
(Art. 86, lid 2, EG)
1. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 58, 59)
2. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 72‑77, 164, 233)
3. Gelet op de bijzondere aard van de opdracht tot het verrichten van diensten van algemeen economisch belang in bepaalde sectoren, dienen het arrest Altmark en de daarin genoemde criteria om een maatregel als staatssteun aan te merken op soepele wijze te worden toegepast. Wat de ziekenhuissector betreft, dient bij de toepassing van artikel 86, lid 2, EG en van de in het arrest Altmark opgestelde criteria rekening te worden gehouden met de omstandigheid dat de betrokken dienst geen commercieel aspect heeft, maar zijn kwalificatie als dienst van algemeen economisch belang veeleer dankt aan zijn impact op de commerciële en aan mededinging onderhevige sector.
(cf. punten 86, 88)
4. Bij de toepassing van artikel 86, lid 2, EG op de ziekenhuissector moet de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor het bepalen van hun gezondheidsbeleid en voor de organisatie en verstrekking van gezondheidsdiensten en geneeskundige verzorging worden geëerbiedigd. Dit volgt met name uit artikel 152, lid 5, EG. Overeenkomstig deze overwegingen organiseren de lidstaten hun nationaal gezondheidsstelsel aan de hand van de beginselen die zij zelf kiezen, en in het bijzonder kunnen de verplichtingen van openbare dienst ter zake van ziekenhuiswerkzaamheden zowel aan elk ziekenhuis opgelegde verplichtingen omvatten als aanvullende verplichtingen die alleen aan de openbare ziekenhuizen worden opgelegd gelet op het grotere belang van laatstgenoemde ziekenhuizen voor de goede werking van het nationale gezondheidsstelsel.
Aangezien de door een lidstaat tot stand gebrachte organisatie van de gezondheidsdiensten nu eenmaal verplichtingen van openbare dienst voor particuliere marktdeelnemers omvat, moet daarmee rekening worden gehouden bij de beoordeling van de in die sector vastgestelde steunmaatregelen. In het bijzonder moeten, wanneer aan met een zelfde openbare dienst belaste openbare en particuliere entiteiten verschillende eisen worden gesteld – wat een verschillende hoogte van de kosten en van de compensatie impliceert – deze verschillen duidelijk blijken uit de respectieve opdrachten van deze entiteiten, met name om te kunnen nagaan of de subsidie verenigbaar is met het beginsel van gelijke behandeling.
(cf. punten 92‑95)
5. Op het gebied van de mededinging hebben de lidstaten een ruime beoordelingsbevoegdheid met betrekking tot de omschrijving van wat zij als diensten van algemeen economisch belang beschouwen, en deze omschrijving kan door de Commissie alleen in geval van een kennelijke fout ter discussie worden gesteld. De omvang van de toetsing door de rechter van de Unie van het oordeel van de Commissie over het bestaan van een taak van openbare dienst dient noodzakelijkerwijze binnen deze grenzen te blijven. Bij deze toetsing moet niettemin worden nagegaan of is voldaan aan een aantal minimumcriteria, met name of er sprake is van een overheidshandeling waarbij de betrokken marktdeelnemers met diensten van algemeen economisch belang worden belast, en of die opdracht universeel en verplicht van aard is.
In dit verband kan een orgaan worden geacht met de uitoefening van overheidsgezag te zijn belast indien het bestaat uit een meerderheid van vertegenwoordigers van de overheid en het bij de vaststelling van een besluit een aantal criteria van algemeen belang moet eerbiedigen. De besluiten van een entiteit kunnen aldus slechts als overheidshandelingen worden aangemerkt, indien de organen van die entiteit bestaan uit personen die het openbaar belang dienen te behartigen en de overheid doeltreffend toezicht kan uitoefenen op de besluiten.
Met betrekking tot de keuze van de rechtsvorm van een handeling of van de handelingen waarbij zij de opdracht aan marktdeelnemers verlenen, hebben de lidstaten een ruime beoordelingsbevoegdheid, waarbij de opdracht tot het vervullen van de taak van openbare dienst in verschillende afzonderlijke handelingen kan worden omschreven, zowel in handelingen die de algemene regeling van deze materie bevatten als in handelingen die specifiek voor bepaalde instellingen gelden. De opdracht kan ook worden verleend door middel van overeenkomsten, voor zover deze uitgaan van de overheid en dwingend zijn. Dit geldt a fortiori wanneer dergelijke handelingen de bij de wet opgelegde verplichtingen concretiseren.
(cf. punten 99‑101, 107‑109, 111, 112)
6. De parameters voor de berekening van de compensatie voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang moeten vooraf op objectieve en transparante wijze worden vastgesteld om te vermijden dat deze compensatie voor de begunstigde onderneming een economisch voordeel bevat dat de met deze ondernemingen concurrerende ondernemingen niet ontvangen. Niets verbiedt de nationale wetgever echter, de nationale autoriteiten een zekere beoordelingsmarge te laten. Integendeel, de lidstaat beschikt niet alleen bij de definitie van een opdracht tot het verrichten van diensten van algemeen economisch belang, maar ook bij de bepaling van de compensatie van de kosten die verband houden met de diensten van algemeen economisch belang, over een ruime beoordelingsmarge. De betrokken parameters moeten echter zo duidelijk zijn omschreven dat elk misbruik door de lidstaat van het begrip diensten van algemeen economisch belang wordt uitgesloten.
Aangezien de lidstaten vrij zijn in hun keuze hoe zij de naleving van deze voorwaarde praktisch willen verzekeren, mits de wijze van vaststelling van de compensatie objectief en transparant is, moet het oordeel van de Commissie dienaangaande berusten op een analyse van de concrete juridische en economische omstandigheden ten aanzien waarvan het bedrag van de compensatie is bepaald.
Ingeval een lidstaat verschillende compensatiemaatregelen aanwendt, heeft de Commissie, indien zij de parameters van financiering betreffende een van die maatregelen niet afzonderlijk heeft beoordeeld, de betrokken steunmaatregel onvolledig onderzocht. Zelfs al zou worden aangenomen dat het gaat om compensaties die alleen dienen voor het opvangen van de aanzienlijke vertraging bij de betaling en later moeten worden terugbetaald, kan immers niet worden uitgesloten dat zij de begunstigden, zij het tijdelijk, een voordeel verlenen en op grond daarvan als afzonderlijke compensatiemaatregelen kunnen worden aangemerkt.
(cf. punten 189, 191, 192, 214, 215)
7. Op het gebied van staatssteun kunnen de omvang van de materie die de Commissie tijdens het vooronderzoek diende te bestuderen, en de ingewikkeldheid van het betrokken dossier erop wijzen dat de betrokken procedure duidelijk verder is gegaan dan wat een eerste onderzoek in het kader van de bepalingen van artikel 88, lid 3, EG normaliter impliceert. Deze omstandigheid is een steekhoudende aanwijzing voor het bestaan van ernstige moeilijkheden.
(cf. punt 285)
8. Het vierde in het arrest Altmark geformuleerde criterium, te weten een analyse van de kosten in vergelijking met die van een gemiddelde, goed beheerde en passend uitgeruste onderneming, dat moet worden gebruikt om, wanneer de met de uitvoering van verplichtingen van openbare dienst belaste onderneming niet is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, de hoogte van de noodzakelijke compensatie, en dus in voorkomend geval het bestaan van staatssteun, vast te stellen, kan niet worden aangewend voor de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregelen met de interne markt op grond van artikel 86, lid 2, EG.
(cf. punten 289, 292)
9. Bij de huidige stand van het recht van de Unie dient de economische efficiëntie van de onderneming waaraan het verrichten van diensten van algemeen economisch belang is toevertrouwd, niet in aanmerking te worden genomen bij de toetsing van staatssteun aan artikel 86, lid 2, EG.
Met de beoordeling van de evenredigheid van de steunmaatregel beoogt deze bepaling immers alleen te vermijden dat de onderneming een financiering krijgt die hoger is dan haar netto kosten voor het verrichten van de openbare dienst.
Bij ontbreken van een geharmoniseerde communautaire regeling ter zake is de Commissie echter niet bevoegd zich uit te spreken over de omvang van de opdracht van openbare dienst, te weten over de hoogte van de daarmee gepaard gaande kosten, noch over de opportuniteit van de desbetreffende politieke keuzen van de nationale autoriteiten, noch over de economische efficiëntie van de openbare exploitant.
(cf. punten 293, 294, 300)