RETTENS DOM (Fjerde Afdeling)
22. maj 2019 (*)
»Statsstøtte – støtte ydet af de spanske myndigheder til en professionel fodboldklub – forlig, der skal kompensere for, at en jordoverdragelse, der oprindeligt blev aftalt mellem en kommune og en fodboldklub, ikke har fundet sted – den kompensation, der er indrømmet fodboldklubben, er urimeligt høj – afgørelse, hvorved støtten erklæres uforenelig med det indre marked – fordel«
I sag T-791/16,
Real Madrid Club de Fútbol, Madrid (Spanien), ved advokaterne J. Pérez-Bustamante Köster og F. Löwhagen,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved P.-J. Loewenthal, G. Luengo og P. Němečková, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
vedrørende et søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse (EU) 2016/2393 af 4. juli 2016 om statsstøtte SA.33754 (2013/C) (ex 2013/NN) gennemført af Spanien med hensyn til Real Madrid CF (EUT 2016, L 358, s. 3),
har
RETTEN (Fjerde Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, H. Kanninen (refererende dommer), og dommerne J. Schwarcz og C. Iliopoulos,
justitssekretær: fuldmægtig I. Dragan,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 5. september 2018,
afsagt følgende
Dom
Tvistens baggrund
1 Den 20. december 1991 underskrev Ayuntamiento de Madrid (kommunalbestyrelsen i Madrid, Spanien), Gerencia Municipal de Urbanismo (Madrid kommunes byplanlægningskontor) og sagsøgeren, Real Madrid Club de Fútbol, en aftale om renovering af stadionet Santiago Bernabéu i Madrid (herefter »1991-aftalen«).
2 Den 29. november 1996 underskrev sagsøgeren og Comunidad autonoma de Madrid (den selvstyrende region Madrid) en aftale om udveksling af jordstykker (herefter »1996-aftalen«).
3 Den 29. maj 1998 underskrev sagsøgeren og Madrids kommunalbestyrelse en aftale med henblik på at gennemføre den udveksling, der var fastsat i 1996-aftalen (herefter »1998-gennemførelsesaftalen«). I henhold til 1998-gennemførelsesaftalen skulle sagsøgeren afstå visse jordstykker til Madrid kommune, og til gengæld skulle denne kommune afstå en række jordstykker til sagsøgeren for et beløb svarende til kommunens forpligtelser over for sagsøgeren, hvilket betød en afståelse af parceller til en værdi på ca. 13,5 mio. EUR. Det blev aftalt, at Madrids kommune skulle afstå de parceller, der var beliggende i området Julián Camarillo Sur (parcellerne 33 og 34), samt parcellen B-32 i området Las Tablas i Madrid (herefter »parcel B-32«). Med henblik på denne udveksling vurderede Madrid kommunes tekniske forvaltning værdien af parcel B-32 til 595 194 EUR.
4 Den 29. juli 2011 underskrev sagsøgeren og Madrids kommune en aftale med det formål at løse en retlig tvist mellem dem angående 1991-aftalen og den udveksling af fast ejendom, som var omfattet af 1996-aftalen og 1998-gennemførelsesaftalen (herefter »2011-forligsaftalen«). Ifølge denne aftale erkendte parterne, at det var retligt umuligt at afstå parcel B-32 i dennes nuværende tilstand til sagsøgeren. Da Madrids kommune fandt det umuligt at opfylde kommunens forpligtelser i henhold til 1998-gennemførelsesaftalen, besluttede den at yde sagsøgeren en kompensation ved at betale denne et beløb svarende til værdien af den omhandlede parcel i 2011. I en rapport fra 2011 vurderede Madrid kommunes tekniske forvaltning denne værdi til 22 693 054,44 EUR. Parterne aftalte, at kompensationen skulle betales ved at erstatte afståelsen af parcel B-32 med en afståelse af andre parceller til sagsøgeren. Disse andre parceller blev identificeret som en ejendom på 3 600 m2, forskellige jordstykker med et samlet areal på 7 966 m2 og et område på 3 035 m2, hvis samlede værdi blev vurderet til 19 972 348,96 EUR. Parterne aftalte også at udligne deres gensidige gæld. Resultatet blev, at sagsøgeren havde et nettotilgodehavende på 8,04 EUR hos Madrids kommune.
5 I medfør af en byplanlægningsaftale, der blev indgået i september 2011 mellem Madrids kommune og sagsøgeren, forpligtede sagsøgeren sig til at tilbagelevere visse faste ejendomme. Inden for rammerne af denne transaktion ændrede Madrids kommune og den selvstyrende region Madrid den overordnede byudviklingsplan for Madrid.
6 Efter at Europa-Kommissionen i 2011 var blevet underrettet om, at der formodentligt forelå statsstøtte til fordel for sagsøgeren, som var blevet ydet i form af en fordelagtig afståelse af faste ejendomme, opfordrede denne institution den 20. december 2011 Kongeriget Spanien til at fremsætte bemærkninger til disse oplysninger. Denne medlemsstat besvarede den 23. december 2011 og den 20. februar 2012 Kommissionens anmodning, og Kommissionen fremsendte den 2. april 2012 en ny anmodning, som medlemsstaten besvarede den 18. juni 2012.
7 Ved skrivelse af 18. december 2013 meddelte Kommissionen Kongeriget Spanien, at den havde besluttet at indlede den i artikel 108, stk. 2, TEUF fastsatte procedure. Kommissionen drog den foreløbige konklusion, at den kompensation, som Madrids kommune i henhold til 2011-forligsaftalen havde ydet sagsøgeren, udgjorde statsstøtte til fordel for sagsøgeren som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Kommissionen opfordrede Kongeriget Spanien og interesserede parter til at fremsende relevante oplysninger med henblik på dels at afgøre, om afståelsen af parcel B-32 til sagsøgeren rent faktisk var umulig for Madrids kommune ifølge 1998-gennemførelsesaftalen, dels at undersøge de potentielle konsekvenser af denne umulighed i henhold til spansk lovgivning. Kommissionen udbad sig præciseringer om værdien af de parceller, der indgik i 2011-forligsaftalen og i den byplanlægningsaftale, der er omtalt i præmis 5 ovenfor. Kongeriget Spanien fremsatte den 16. januar 2014 sine bemærkninger til denne beslutning om at indlede proceduren.
8 Ved afgørelse (EU) 2016/2393 af 4. juli 2016 om statsstøtte SA.33754 (2013/C) (ex 2013/NN) gennemført af Spanien med hensyn til Real Madrid CF (EUT 2016, L 358, s. 3, herefter »den anfægtede afgørelse«) fastslog Kommissionen i denne afgørelses artikel 1, at den statsstøtte på 18 418 054,44 EUR, der ulovligt blev ydet den 29. juli 2011 af Kongeriget Spanien i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF til fordel for sagsøgeren, var uforenelig med det indre marked.
9 I den anfægtede afgørelse fandt Kommissionen, at en markedsøkonomisk aktør i samme situation som Madrids kommune ikke ville have indgået 2011-forligsaftalen. Kommissionen anførte for det første, at i betragtning af den juridiske usikkerhed i 2011 med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt Madrids kommune var forpligtet til at kompensere sagsøgeren for den manglende afståelse af parcel B-32 i henhold til 1998-gennemførelsesaftalen, ville en markedsøkonomisk aktør i samme situation som Madrids kommune have indhentet juridisk rådgivning før indgåelsen af 2011-forligsaftalen for at få afklaret, om den hæftede for denne manglende opfyldelse. Kommissionen præciserede, at Madrids kommune ikke havde indhentet en sådan juridisk rådgivning. Kommissionen udtalte for det andet, at en markedsøkonomisk aktør i samme situation som Madrids kommune ikke ville have accepteret at betale sagsøgeren en kompensation på 22 693 054,44 EUR i henhold til en sådan aftale, eftersom dette beløb var langt højere end det maksimale beløb, den hæftede for på grund af den manglende afståelse af parcel B-32.
10 Kommissionen gennemgik i den anfægtede afgørelse den vurdering af jordstykkerne, der var foretaget af Madrid kommunes tekniske forvaltning, den vurdering, der var indeholdt i en rapport fra det spanske finansministerium fra 2011, den vurdering, der var indeholdt i en rapport, som sagsøgeren havde fremsendt, og som var bestilt hos et ejendomsrådgivningsfirma (herefter »rapporten fra ejendomsrådgivningsfirmaet«), og den vurdering, der var indeholdt i en rapport, som Kommissionen havde bestilt hos et ejendomsvurderingsfirma (herefter »rapporten fra ejendomsvurderingsfirmaet«). Kommissionen fandt bl.a., at denne sidstnævnte rapport indeholdt en detaljeret og omhyggelig sammenligning, og denne institution støttede sig på den 2011-værdi af parcel B-32, som i denne rapport blev opgjort til 4 275 000 EUR.
Retsforhandlinger og parternes påstande
11 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 14. november 2016 har sagsøgeren anlagt nærværende sag og nedlagt følgende påstande:
– Sagen antages til realitetsbehandling.
– Den anfægtede afgørelse annulleres i sin helhed.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
12 Kommissionen har den 2. marts 2017 indgivet svarskrift til Rettens Justitskontor og har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
13 Sagsøgeren har den 25. april 2017 indgivet replik til Rettens Justitskontor, og Kommissionen har den 6. juni 2017 indgivet duplik.
14 På forslag fra den refererende dommer har Retten besluttet at indlede den mundtlige forhandling, og den har som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, jf. artikel 89 i Rettens procesreglement, stillet parterne skriftlige spørgsmål og opfordret dem til at besvare disse skriftligt. Parterne har besvaret disse spørgsmål inden for de fastsatte frister.
15 Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret mundtlige spørgsmål fra Retten i retsmødet den 5. september 2018.
Retlige bemærkninger
Begæringerne om vidneafhøring og om fremlæggelse af sagsakter
16 Sagsøgeren har i stævningen – med henvisning til procesreglementets artikel 85 og 88 samt artikel 91, litra d) – fremsat en begæring om afhøring af forfatterne til rapporten fra ejendomsrådgivningsfirmaet med henblik på at indhente disse personers bemærkninger til den metode til vurdering af parcel B-32, som Kommissionen har anvendt, og til de fejl, som ifølge sagsøgeren blev begået i rapporten fra ejendomsvurderingsfirmaet. Sagsøgeren har også – med henvisning til procesreglementets artikel 89, stk. 3 – fremsat en begæring om, at Kommissionen fremlægger en kopi af den kontrakt, der blev indgået med dette ejendomsvurderingsfirma.
17 Kommissionen har anført, at den begærede afhøring ikke er nødvendig, eftersom denne institution har redegjort detaljeret for grundene til, at den afviste vurderingen i rapporten fra ejendomsrådgivningsfirmaet, som i fuld kopi blev vedlagt stævningen, og som fuldt ud afspejler rapportforfatternes analyse og konklusioner. Hvad angår begæringen om fremlæggelse af sagsakter har Kommissionen som bilag til svarskriftet vedlagt en ikke-fortrolig version af den kontrakt, der blev indgået med ejendomsvurderingsfirmaet.
18 Hvad angår sagsøgerens afhøringsbegæring skal det bemærkes, at det alene tilkommer Retten at bedømme, om det er nødvendigt at supplere bevismaterialet i de sager, der forelægges den til afgørelse (jf. dom af 28.6.2016, Portugal Telecom mod Kommissionen, T-208/13, EU:T:2016:368, præmis 280 og den deri nævnte retspraksis).
19 Det fremgår af retspraksis, at hvis Retten på et relevant grundlag kan træffe afgørelse på baggrund af de påstande, anbringender og argumenter, som er fremført under den skriftlige og den mundtlige forhandling, og på baggrund af de fremlagte dokumenter, må sagsøgerens begæring om afhøring af et vidne forkastes, uden at Retten behøver at give en særlig begrundelse for, at den finder det unødvendigt at indhente supplerende beviser (jf. dom af 28.6.2016, Portugal Telecom mod Kommissionen, T-208/13, EU:T:2016:368, præmis 285 og den deri nævnte retspraksis).
20 I den foreliggende sag er det tilstrækkeligt at bemærke, at der som bilag til stævningen blev fremsendt en kopi af rapporten fra ejendomsrådgivningsfirmaet, og at denne rapport allerede indeholder alle de oplysninger, der gør det muligt at forstå rapportforfatternes analyse og konklusioner. Desuden gengav Kommissionen i 47. og 54. betragtning til den anfægtede afgørelse sagsøgerens argumenter vedrørende konklusionerne i den nævnte rapport. I 64. betragtning til denne afgørelse henviste Kommissionen til resultaterne af denne rapport og til, hvorledes rapporten adskilte sig fra de vurderinger, der blev aftalt i forbindelse med 1998-gennemførelsesaftalen. I 66. betragtning til den anfægtede afgørelse redegjorde Kommissionen for den metode, der var blevet anvendt i rapporten fra ejendomsrådgivningsfirmaet til at vurdere parcel B-32, således som oplyst af sagsøgeren. I 107. og 110. betragtning til samme afgørelse redegjorde Kommissionen for henholdsvis den vurdering og den metode, der var blevet benyttet i den nævnte rapport. Kommissionen redegjorde i øvrigt detaljeret for grundene til, at den havde afvist vurderingen i rapporten fra ejendomsrådgivningsfirmaet. Det er derfor ikke nødvendigt at efterkomme sagsøgerens begæring om vidneafhøring.
21 Hvad angår sagsøgerens begæring om fremlæggelse af sagsakter er det tilstrækkeligt at bemærke, at Kommissionen som bilag til svarskriftet har vedlagt en ikke-fortrolig version af den kontrakt, der blev indgået med ejendomsvurderingsfirmaet. Det er derfor ikke længere nødvendigt at tage stilling til denne begæring.
Realiteten
22 Det skal indledningsvis påpeges, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse for det første fastslog, at en markedsøkonomisk aktør i samme situation som Madrids kommune ville have indhentet juridisk rådgivning før indgåelsen af 2011-forligsaftalen, og at denne kommune uden en sådan juridisk rådgivning ikke burde have accepteret at blive anset for ansvarlig for den manglende opfyldelse af forpligtelsen til at afstå parcel B-32.
23 For at afgøre, hvorvidt der var tildelt støtte, og hvad størrelsen af den tildelte støtte i så fald var, gik Kommissionen for det andet ud fra den antagelse, at Madrids kommune var blevet holdt fuldt ansvarlig for den manglende overdragelse af parcel B-32, og Kommissionen undersøgte værdien af denne ene parcel, som udgjorde grundlaget for anerkendelsen af kommunens gæld til sagsøgeren ifølge 2011-forligsaftalen.
24 Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren fremsat tre anbringender. Sagsøgeren har med det første anbringende gjort gældende, at Kommissionen urigtigt fastslog, at der forelå en fordel for denne fodboldklub. Med det andet anbringende har sagsøgeren påberåbt sig en overtrædelse af både artikel 107, stk. 1, TEUF og det almindelige princip om god forvaltningsskik for at gøre gældende, at Kommissionen foretog åbenbart urigtige vurderinger ved at støtte sin afgørelse på en rådgivning uden bevisværdi og ved uberettiget at afvise de øvrige vurderinger af parcel B-32. Sagsøgeren har med det tredje anbringende påberåbt sig en overtrædelse af både artikel 107, stk. 1, TEUF, begrundelsespligten og princippet om god forvaltningsskik, og sagsøgeren har anført, at den anfægtede afgørelse rummer en række selvmodsigelser i fastlæggelsen af værdien af den kompensation, der er blevet tildelt denne fodboldklub.
25 Sagsøgeren har som led i det første anbringende fremsat tre klagepunkter. Med det første klagepunkt har sagsøgeren foreholdt Kommissionen, at den med urette erstattede betingelsen om det markedsøkonomiske aktørprincip med en formel test vedrørende en ekstern juridisk rådgivning. Med det andet klagepunkt har sagsøgeren anført, at det påhvilede Kommissionen at påvise, at Madrids kommune ikke var forpligtet til at erstatte det tab, der var forårsaget af den manglende opfyldelse af kommunens kontraktlige forpligtelser, og at Kommissionen ikke foretog en korrekt opgørelse af det maksimale beløb, denne kommune hæftede for. Med det tredje klagepunkt har sagsøgeren gjort gældende, at værdien af parcel B-32 således som fastsat i 2011-forligsaftalen er klart lavere end Madrids kommunes finansielle eksponering, for at kommunen kan frigøre sig for sit ansvar for den manglende opfyldelse af 1998-gennemførelsesaftalen.
26 Med det første anbringendes første og andet klagepunkt har sagsøgeren i det væsentlige kritiseret den begrundelse i den anfægtede afgørelse, der går på, at det var med urette, at Madrids kommune var blevet holdt ansvarlig for den manglende overdragelse af parcel B-32, bl.a. fordi der ikke var blevet fremlagt en ekstern rådgivning, der kunne dokumentere dette ansvar. Med det første anbringendes tredje klagepunkt samt det andet og det tredje anbringende har sagsøgeren endvidere bestridt, at der foreligger statsstøtte og vurderingen af denne statsstøttes størrelse.
27 Retten vil først analysere det første anbringendes første og andet klagepunkt, dernæst samlet det første anbringendes tredje klagepunkt og det andet anbringende, og endelig det tredje anbringende.
Det første anbringendes første og andet klagepunkt
28 For det første har sagsøgeren anført, at Kommissionen ikke kan erstatte betingelsen om det markedsøkonomiske aktørprincip med en formel test vedrørende en ekstern juridisk rådgivning, ifølge hvilken en hypotetisk markedsøkonomisk aktør i en tilsvarende situation ikke uden en sådan rådgivning ville have båret det fulde juridiske ansvar for den manglende opfyldelse af en kontraktlig forpligtelse.
29 Madrids kommune havde modtaget en juridisk rådgivning udført af kommunens juridiske afdeling, inden den indgik 2011-forligsaftalen, og den havde ingen pligt til at indhente en ekstern rådgivning, inden den indgik denne aftale.
30 Sagsøgeren har endvidere bestridt Kommissionens argument om, at Madrids kommune ikke havde pligt til at indgå 2011-forligsaftalen, før en sådan pligt var blevet fastslået af en ret. Sagsøgeren har navnlig bestridt Kommissionens fortolkning af dom af 27. september 1988, Asteris m.fl. (106/87-120/87, EU:C:1988:457).
31 For det andet har sagsøgeren anført, at Kommissionen for at kunne fastslå, at der forelå statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, skulle påvise, at Madrids kommune ikke var forpligtet til at erstatte det tab, der var forårsaget af den manglende opfyldelse af kommunens kontraktlige forpligtelser. Desuden foretog Kommissionen ikke en korrekt opgørelse af det maksimale beløb, som denne kommune hæftede for. På denne baggrund er der ingen juridisk usikkerhed om denne kommunes ansvar for den manglende opfyldelse af 1998-gennemførelsesaftalen. Ifølge spansk ret kunne Madrids kommune kun have undgået ethvert ansvar for ikke at have afstået parcel B-32 i to tilfælde, nemlig hvis 1998-gennemførelsesaftalen havde været ugyldig, fordi den havde fastsat en afståelsespligt, der fra begyndelsen var umulig at opfylde, eller hvis afståelsespligten oprindeligt havde været gyldig, men der inden denne pligt skulle opfyldes var opstået en forhindring, der kunne fritage Madrids kommune for at opfylde sin forpligtelse. Betingelserne vedrørende disse to tilfælde er imidlertid ikke opfyldt i den konkrete sag.
32 Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
33 For det første skal det hertil indledningsvis påpeges, at sagsøgeren til støtte for det første anbringendes første klagepunkt i replikken har fremsat et argument, der angår den angivelige anvendelse af selektivitetskriteriet. Som svar på et spørgsmål fra Retten i retsmødet har sagsøgeren præciseret, at dette argument ikke skulle forstås som et anbringende om manglende selektivitet, men kun som et udtryk for fraværet af en økonomisk fordel i forbindelse med analysen af betingelsen om det markedsøkonomiske aktørprincip. Det er derfor ufornødent at tage stilling til det af Kommissionen rejste spørgsmål om, hvorvidt der kan ske realitetsbehandling af argumentet om, at foranstaltningen ikke var selektiv.
34 For det andet og som anført af Kommissionen, gik den – da den i den konkrete sag tog stilling til forekomsten af støtte og dennes størrelse – ud fra den antagelse, at Madrids kommune var blevet holdt fuldt ansvarlig for den manglende overdragelse af parcel B-32. Herved foretog Kommissionen ikke en anderledes bedømmelse end kommunen og sagsøgeren, som begge – ved at indgå 2011-forligsaftalen med anerkendelsen af en gæld til sagsøgeren svarende til værdien af parcel B-32 – også var af den opfattelse, at Madrids kommune skulle bære det fulde ansvar for den manglende overdragelse af parcel B-32.
35 Uafhængigt af spørgsmålet om, hvorvidt det første anbringendes første og andet klagepunkt i sidste ende er uvirksomme – eftersom de tilsigter at rejse tvivl om den opfattelse af forekomsten og omfanget af Madrids kommunes ansvar, som Kommissionen har anlagt på samme måde, som Madrid kommune og sagsøgeren har gjort – skal det bemærkes, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse fremhævede, at en markedsøkonomisk aktør i samme situation som Madrids kommune burde have indhentet juridisk rådgivning før indgåelsen af 2011-forligsaftalen.
36 Det skal bemærkes, at det følger af artikel 107, stk. 1, TEUF, at statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser, er uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
37 Ifølge Domstolens faste praksis skal en national foranstaltning for at kunne kvalificeres som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF opfylde samtlige nedenstående betingelser. For det første skal der være tale om en statslig indgriben eller indgriben ved hjælp af statsmidler. For det andet skal denne støtte kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. For det tredje skal den give modtageren en selektiv fordel. For det fjerde skal den fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene (jf. dom af 6.3.2018, Kommissionen mod FIH Holding og FIH Erhvervsbank, C-579/16 P, EU:C:2018:159, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
38 Ifølge en lige så fast retspraksis er begrebet »støtte« mere generelt end begrebet »tilskud«, idet det ikke blot omfatter positive ydelser såsom selve tilskuddene, men ligeledes statslige indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved, uden at være tilskud i ordets egentlige forstand, er af samme art og har tilsvarende virkninger (jf. dom af 8.5.2003, Italien og SIM 2 Multimedia mod Kommissionen, C-328/99 og C-399/00, EU:C:2003:252, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis, og af 21.12.2016, Kommissionen mod Aer Lingus og Ryanair Designated Activity, C-164/15 P og C-165/15 P, EU:C:2016:990, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
39 Det følger af artikel 107, stk. 1, TEUF, at begrebet støtte er et objektivt begreb, som navnlig er knyttet til spørgsmålet om, hvorvidt der ved en statslig foranstaltning gives eller ikke gives en eller visse virksomheder en fordel.
40 Med henblik på at vurdere, hvorvidt en statslig foranstaltning udgør støtte, må det således navnlig fastlægges, hvorvidt den virksomhed, foranstaltningen er rettet til, opnår en fordel, som den ikke ville have opnået under sædvanlige markedsbetingelser (dom af 11.7.1996, SFEI m.fl., C-39/94, EU:C:1996:285, præmis 60, og af 29.4.1999, Spanien mod Kommissionen, C-342/96, EU:C:1999:210, præmis 41; jf. ligeledes dom af 12.6.2014, Sarc mod Kommissionen, T-488/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2014:497, præmis 90 og den deri nævnte retspraksis). Ifølge nu fast retspraksis kan levering af varer og tjenesteydelser på særligt gunstige vilkår derfor anses for statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF (jf. dom af 11.7.1996, SFEI m.fl., C-39/94, EU:C:1996:285, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis, af 1.7.2010, ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni mod Kommissionen, T-62/08, EU:T:2010:268, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis, og af 28.2.2012, Land Burgenland mod Kommissionen, T-268/08 og T-281/08, EU:T:2012:90, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
41 Anvendelsen af kriteriet om den private markedsøkonomiske aktør består i at sammenligne de offentlige myndigheders adfærd med den adfærd, som en privat aktør af en sammenlignelig størrelse ville have udvist under de samme omstændigheder. Såfremt staten i realiteten blot optræder som enhver privat aktør, der agerer på normale markedsvilkår, ville have gjort (jf. i denne retning dom af 1.10.2015, Electrabel og Dunamenti Erőmű mod Kommissionen, C-357/14 P, EU:C:2015:642, præmis 144 og den deri nævnte retspraksis), er der ikke knyttet nogen fordel til statens indgreb, eftersom den begunstigede enhed kunne have opnået de samme fordele allerede gennem markedets måde at fungere på (jf. dom af 30.4.2014, Tisza Erőmű mod Kommissionen, T-468/08, ikke trykt i Sml., EU:T:2014:235, præmis 85 og den deri nævnte retspraksis; jf. ligeledes i denne retning dom af 28.2.2012, Land Burgenland mod Kommissionen, T-268/08 og T-281/08, EU:T:2012:90, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
42 I den foreliggende sag skal det afgøres, om sagsøgeren har opnået en fordel, som denne fodboldklub ikke ville have opnået på normale markedsvilkår.
43 Som Kommissionen med rette bemærkede i 86. betragtning til den anfægtede afgørelse, skal det som led i anvendelsen af det markedsøkonomiske aktørprincip nærmere bestemt afgøres, om 2011-forligsaftalen har givet sagsøgeren en økonomisk fordel.
44 Hvad angår spørgsmålet om dels, hvorvidt Kommissionen erstattede betingelsen om det markedsøkonomiske aktørprincip med en formel test vedrørende en ekstern juridisk rådgivning, dels hvorvidt der bestod eller ikke bestod en pligt til at indgå 2011-forligsaftalen, før en sådan pligt var blevet fastslået af en ret (jf. præmis 30 ovenfor), er det nyttigt at erindre om, hvad Kommissionen fastslog i den anfægtede afgørelse i forhold til, at der ikke forelå en juridisk rådgivning af Madrids kommunes ansvar for den manglende overdragelse af parcel B-32.
45 I 93. betragtning til den anfægtede afgørelse udtalte Kommissionen, at i betragtning af den juridiske usikkerhed i 2011 med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt Madrids kommune var forpligtet til at kompensere sagsøgeren for den manglende overførsel af parcel B-32, ville en markedsøkonomisk aktør i samme situation som Madrids kommune have fået juridisk rådgivning før indgåelsen af 2011-forligsaftalen, og Kommissionen fremhævede, at denne kommune ikke havde indhentet en sådan rådgivning. Kommissionen tilføjede i 94. betragtning til den anfægtede afgørelse, at den havde anmodet Kongeriget Spanien om at fremlægge »den juridiske rådgivning, som [den omhandlede kommune] fik, før den indgik [2011-forligsaftalen]«. Kommissionen angav i fodnote nr. 23 til den anfægtede afgørelse, at Kongeriget Spanien havde bekræftet, at denne medlemsstat ikke havde søgt »sådan ekstern rådgivning«.
46 Bortset fra den nævnte fodnote, hvor Kommissionen udtrykkeligt har henvist til en »ekstern« rådgivning, fremgår det således af de forskellige omhandlede betragtninger til den anfægtede afgørelse – dvs. 93., 94., 105. og 108. betragtning – at det ikke er præciseret, hvad Kommissionen forstod ved juridisk rådgivning, og det er heller ikke angivet, at Kommissionen påtalte den manglende indhentelse af rådgivning fra et uafhængigt organ.
47 Adspurgt i retsmødet har Kommissionen bekræftet, at den, hvis den havde modtaget nogen anden sagkyndig rapport, ville have taget hensyn til denne.
48 Endvidere fremgår det af de sagsakter, som parterne har fremsendt under retsforhandlingernes skriftlige del, såvel som af parternes besvarelser af spørgsmål i retsmødet, at Kommissionen ved e-mail af 2. marts 2016 under den administrative procedure faktisk spurgte Kongeriget Spanien, om Madrids kommune havde anmodet om et uafhængigt juridisk responsum om sine forpligtelser og de forskellige valgmuligheder, som kommunen havde.
49 Kongeriget Spanien angav dog i sit svar i e-mail af 9. marts 2016, at hvis der ved et uafhængigt juridisk responsum skulle forstås en ekstern rådgivning, forholdt det sig således, at de kompetente myndigheder havde angivet, at der ikke var sket nogen sådan konsultation.
50 Der er ikke blevet fremlagt nogen dokumentation for, at Kommissionen afgav noget som helst svar på sidstnævnte e-mail, der skulle have præciseret, at et uafhængigt juridisk responsum ikke blot betød en ekstern rådgivning.
51 Som Kommissionen i det væsentlige har påpeget, forudsætter anvendelsen af kriteriet om den private investor dog, at der utvetydigt og på grundlag af objektive elementer, som kan efterprøves, udarbejdes en vurdering, der er sammenlignelig med den, som en privat aktør ville have haft adgang til inden eller på tidspunktet for vedtagelsen af den pågældende foranstaltning (jf. i denne retning dom af 5.6.2012, Kommissionen mod EDF, C-124/10 P, EU:C:2012:318, præmis 81-83, og af 24.10.2013, Land Burgenland m.fl. mod Kommissionen, C-214/12 P, C-215/12 P og C-223/12 P, EU:C:2013:682, præmis 57 og 58).
52 Ved besvarelsen af Kommissionens anmodning kunne Kongeriget Spanien have henvist til enhver juridisk analyse, som Madrids kommune havde fået udarbejdet på de betingelser, der er angivet i præmis 51 ovenfor.
53 I den konkrete sag har sagsøgeren i retsmødet anført, at Madrids kommune havde modtaget to tekniske ekspertrapporter fra sin egen kommunalforvaltning, inden den indgik 2011-forligsaftalen. Beviset for denne rådgivning fremgår af en læsning af begrundelsen for 2011-forligsaftalen, som gengiver kommunens konklusioner i denne henseende.
54 For det første må det dog fastslås, at de tekniske ekspertrapporter, som Madrids kommune angiveligt modtog fra sin kommunalforvaltning, hverken er blevet fremlagt under proceduren ved Kommissionen eller under sagen for Retten. På trods af de talrige kontakter, der var mulige mellem Kongeriget Spanien og Kommissionen under den administrative procedure – men også de muligheder, som Madrids kommune havde for at deltage i denne procedure – fik Kommissionen ikke forelagt nogen juridisk analyse af Madrids kommunes ansvar for den manglende overdragelse af parcel B-32.
55 For det andet forholder det sig således, at selv om begrundelsen for 2011-forligsaftalen indeholder visse oplysninger af faktuel karakter om de retsregler, som gælder for parcel B-32, og om Madrids kommunes forpligtelse til at overdrage denne parcel, kan en sådan redegørelse ikke anses for en egentlig juridisk analyse af de årsager, der fører til at anerkende denne kommunes ansvar for den manglende overdragelse af den nævnte parcel. Der er navnlig ingen udførlig angivelse af, hvorledes de retsregler, som gjaldt for parcel B-32, udviklede sig i perioden fra 1991-aftalen til 2011-forligsaftalen. Der er heller ingen analyse af, hvem der er ansvarlig for den manglende overdragelse af denne parcel, og af hvilke grunde. Som anført af Kommissionen er det derimod blot blevet konstateret, at afståelsen af den pågældende parcel ikke var mulig, og det fremhæves, at parterne var villige til at nå frem til en aftale i en sammenhæng, hvor det var uklart, hvad parternes respektive ansvar bestod i.
56 Hvad angår sagsøgerens bestridelse af Kommissionens angivelige argument om, at Madrids kommune ikke havde pligt til at indgå 2011-forligsaftalen, før en sådan pligt var blevet fastslået af en ret, er det tilstrækkeligt at bemærke, at en sådan bestridelse savner faktuelt grundlag, eftersom Kommissionen ikke noget sted i den anfægtede afgørelse har udtalt, at pligten til at indgå denne forligsaftale burde have været resultatet af en domstolsafgørelse.
57 Det skal tilføjes, at til forskel fra den sag, der gav anledning til dom af 27. september 1988, Asteris m.fl. (106/87-120/87, EU:C:1988:457), hvor de nationale myndigheder var blevet dømt til at erstatte et tab, der skyldtes en ved en domstolsafgørelse fastslået ulovlighed, er Madrids kommunes ansvar i den foreliggende sag ikke blevet fastslået af en domstol, og den kompensation, der er indrømmet sagsøgeren, følger af 2011-forligsaftalen, som havde til formål at afslutte en tvist mellem parterne, og ifølge hvilken denne kommune var eneansvarlig for den manglende overdragelse af parcel B-32.
58 Kommissionen begik ikke nogen fejl ved i 105. betragtning til den anfægtede afgørelse at konkludere, at en fornuftig markedsøkonomisk aktør, som stod i en situation som den i den foreliggende sag, ville have søgt juridisk rådgivning, før den indgik 2011-forligsaftalen og accepterede det fulde juridiske ansvar for den manglende afståelse af parcel B-32 i henhold til 1998-gennemførelsesaftalen.
59 En sådan konklusion er så meget desto mere begrundet, henset til den retlige ramme, som gjaldt for parcel B-32 fra datoen for 1998-gennemførelsesaftalen til datoen for indgåelsen af 2011-forligsaftalen, og i betragtning af, at kompetencerne på byplanlægningsområdet er delt mellem den selvstyrende region Madrid og Madrid kommune, samt sagsøgerens kendskab til denne retlige sammenhæng.
60 Det skal i denne forbindelse præciseres, at det fremgår af sagsakterne, at den retlige ordning, som gjaldt for parcel B-32 fra tidspunktet for 1996-aftalen og frem til 2011-forligsaftalen, ikke lettede afståelsen af denne parcel.
61 Ifølge de faktiske omstændigheder, der er angivet i den anfægtede afgørelse, og som ikke er bestridt, forholdt det sig således, at da sagsøgeren og den selvstyrende region Madrid indgik 1996-aftalen, skulle de parceller og de rettigheder, der skulle overdrages, fastlægges på et senere tidspunkt, og parterne fastsatte transaktionsbeløbet til 27 mio. EUR. Ved underskrivelsen af 1998-gennemførelsesaftalen blev det bl.a. aftalt, at parcel B-32 skulle afstås til sagsøgeren, og værdien af denne parcel blev af Madrid kommunes tekniske forvaltning vurderet til 595 194 EUR. Der blev taget højde for, at der i det område, hvor parcel B-32 var beliggende, kun var udført byplanlægning, men endnu ikke udstykning, samt at man ikke havde startet noget byggeri.
62 Ifølge andre faktiske omstændigheder, der ligeledes er angivet i den anfægtede afgørelse, og som heller ikke er bestridt, blev parcel B-32 ikke i 1998 overdraget af Madrids kommune til sagsøgeren, eftersom kommunen endnu ikke havde lovligt ejerskab til denne parcel. Det var fastsat i 1998-gennemførelsesaftalen, at afståelsen skulle gennemføres syv dage efter, at Madrids kommune blev registreret som ejer af parcel B-32 i den spanske tingbog. Kommunen blev den 28. juli 2000 ejer af parcel B-32, men blev først registreret som ejer i tingbogen den 11. februar 2003. Denne parcel blev ikke overdraget. Parcel B-32 blev ifølge lokalplanen for byudvikling af 28. juli 1995 klassificeret til almen sportsbrug og blev integreret i den overordnede byudviklingsplan for Madrid, som blev godkendt den 17. april 1997 af Madrids kommune og den selvstyrende region Madrid.
63 Det fremgår af den anfægtede afgørelse, at ifølge Ley 9/2001, de 17 de julio 2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid (lov nr. 9/2001 af 17.7.2001 om byplanlægningen i den selvstyrende region Madrid), skal samtlige jordstykker, anlæg, konstruktioner og bygninger anvendes i overensstemmelse med deres kvalifikation, klassifikation eller byplanstatus, og ifølge artikel 7.7.2, litra a), i den overordnede byudviklingsplan for Madrid er de parceller, der er klassificeret til »almen sportsbrug«, offentligt ejede parceller. Lov nr. 9/2001 var trådt i kraft, da Madrids kommune blev registreret som ejer af parcel B-32 i 2003. I samme lov er opstillet et krav om offentligt ejerskab for de jordstykker, der er klassificeret til almen sportsbrug, i forhold til hvilke der ikke må ske nogen form for overdragelse, eftersom parcellens offentlige karakter indebærer et forbud mod, at den afhændes.
64 Sagsøgeren har ikke bestridt, at parcel B-32 ved indgåelsen af 1998-gennemførelsesaftalen var klassificeret til almen sportsbrug ifølge den overordnede byudviklingsplan for Madrid. Sagsøgeren har heller ikke bestridt, at denne parcel var beliggende i det offentlige kommunale areal og var uafhændelig, da Madrids kommune i 2003 skulle gennemføre sin afståelsesforpligtelse.
65 Det skal bemærkes, at sagsøgeren derfor på tidspunktet for indgåelsen af 1998-gennemførelsesaftalen vidste, at Madrids kommune ikke var ejer af parcel B-32, at denne parcel henhørte under en særlig kategori, nemlig kategorien til almen sportsbrug, og at det i det mindste krævedes, at kommunen først erhvervede parcellen, og at erhvervelsen af denne parcel blev registreret i tingbogen, før parcellen kunne forventes overdraget til sagsøgeren.
66 Sagsøgeren har heller ikke bestridt, at det af artikel 7.7.2, litra a), i den overordnede byudviklingsplan for Madrid, der blev godkendt den 17. april 1997 og derfor var gældende på tidspunktet for 1998-gennemførelsesaftalen, fremgår, at de parceller, der var klassificeret til »almen sportsbrug«, var offentligt ejede parceller. Sagsøgeren vidste derfor ved indgåelsen af denne gennemførelsesaftale, at inden ejerskabet til parcel B-32 kunne overføres til sagsøgeren, måtte denne parcel omklassificeres for at kunne overdrages, eftersom offentligt ejede parceller ikke som sådanne kan afstås efter spansk lovgivning.
67 Det fremgår af den anfægtede afgørelse og af besvarelserne af Rettens spørgsmål, at den overordnede byudviklingsplan for Madrid er et dokument, som ikke kun henhører under Madrids kommunes kompetence, men også under den selvstyrende region Madrids kompetence. Kommunen kan ikke foretage en ændring i den overordnede byudviklingsplan for Madrid på eget initiativ, men skal foreslå denne ændring over for den selvstyrende region.
68 Det skal tilføjes, at den retlige ramme, der gjaldt for parcel B-32, blev ændret mellem tidspunktet for indgåelsen af 1998-gennemførelsesaftalen og tidspunktet for indgåelsen af 2011-forligsaftalen. Lov nr. 9/2001 af 17. juli 2001 om byplanlægningen i den selvstyrende region Madrid foreskrev, at samtlige jordstykker, anlæg, konstruktioner og bygninger skulle anvendes i overensstemmelse med deres kvalifikation, klassifikation eller byplanstatus.
69 Der er enighed mellem parterne om, at selv om de parceller, der var klassificeret til »almen sportsbrug«, allerede var offentligt ejede parceller i medfør af artikel 7.7.2, litra a), i den overordnede byudviklingsplan for Madrid, gjorde lov nr. 9/2001 af 17. juli 2001 om byplanlægningen i den selvstyrende region Madrid det endnu vanskeligere at overdrage parcel B-32.
70 Det skal tilføjes, at da hverken Kongeriget Spanien, Madrids kommune eller sagsøgeren har tilsendt Kommissionen nogen detaljeret juridisk analyse af kommunens ansvar for den manglende overdragelse af parcel B-32, tilkom det ikke Kommissionen selv at udføre denne analyse og at foretage en samlet vurdering, som ud over de fremlagte beviser skulle tage hensyn til alle andre relevante beviser i sagen, som gjorde det muligt for den at afgøre, om beslutningen om at gennemføre den omhandlede foranstaltning var blevet truffet af Kongeriget Spanien i dets egenskab af markedsøkonomisk aktør eller dets egenskab af offentlig myndighed (jf. i denne retning dom af 5.6.2012, Kommissionen mod EDF, C-124/10 P, EU:C:2012:318, præmis 86, og af 24.10.2013, Land Burgenland m.fl. mod Kommissionen, C-214/12 P, C-215/12 P og C-223/12 P, EU:C:2013:682, præmis 60). Kommissionen har hverken bevisbyrden i forhold til at dokumentere, at Madrids kommune ikke var forpligtet til at erstatte det tab, der var forårsaget af den manglende opfyldelse af kommunens kontraktlige forpligtelser, eller i forhold til at fastsætte det maksimale beløb, som denne kommune hæftede for.
71 Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at det første anbringendes første og andet klagepunkt må forkastes.
Det første anbringendes tredje klagepunkt og det andet anbringende
72 Med det første anbringendes tredje klagepunkt og det andet anbringende har sagsøgeren i det væsentlige bestridt vurderingen af fordelens størrelse og navnlig Kommissionens vurdering af værdien af parcel B-32.
73 Sagsøgeren har anført, at Madrids kommune ikke kunne frigøre sig for sit ansvar for den manglende opfyldelse af 1998-gennemførelsesaftalen, og at kommunens finansielle eksponering ikke svarede til den pris, som parcel B-32 havde for kommunen. Parcellens markedsværdi var ifølge et løfte til sagsøgeren værdien af retten til at få fuldt ejerskab til denne parcel uden begrænsninger med hensyn til at videresælge parcellen.
74 Det højeste niveau for Madrids kommunes finansielle eksponering i tilfælde af en tvist med sagsøgeren, og såfremt kommunen blev fundet juridisk ansvarlig for den manglende opfyldelse af 1998-gennemførelsesaftalen, ville være mellem 33 og 240 mio. EUR ifølge vurderingerne i rapporten fra ejendomsrådgivningsfirmaet. Den finansielle eksponering var under alle omstændigheder højere end 4 275 000 EUR. Sagsøgeren har anført, at Kommissionen ikke har bestridt, at det ville have været muligt at ændre klassifikationen af parcel B-32 med henblik på at gøre den afhændelig.
75 Sagsøgeren har tilføjet, at Madrids kommunes finansielle eksponering, selv i tilfælde af, at kommunen ikke blev holdt ansvarlig for den manglende kontraktopfyldelse (i et tilfælde, hvor det oprindeligt var eller senere blev umuligt at foretage en overdragelse, hvilket ville medføre ansvarsfrihed), ikke ville være nul, men klart højere end værdien af parcel B-32. Det højeste niveau for kommunens finansielle eksponering ville være på 40 mio. EUR, såfremt 1998-gennemførelsesaftalen blev anset for ugyldig, eller på 33 mio. EUR, såfremt det blev besluttet at ophæve denne gennemførelsesaftale, fordi det senere havde vist sig umuligt at gennemføre den.
76 Sagsøgeren har tilføjet, at Kommissionen foretog en åbenbart urigtig opgørelse af markedsværdien af parcel B-32, og denne fodboldklub har støttet sig på tre andre opgørelser, ifølge hvilke værdien af parcel B-32 svinger mellem 22 og 25 mio. EUR.
77 Efter at have gennemgået de forskellige scenarier i rapporten fra ejendomsvurderingsfirmaet, dvs. scenarierne SE-00, SE-01, SE-02 og SE-03, har sagsøgeren gjort gældende, at scenarium SE-03 – ifølge hvilket parcel B-32 er genstand for en brugsret, der er vurderet til 4 275 000 EUR, og som muliggør en udnyttelse til sportsbrug i 30 år – ikke har nogen bevisværdi.
78 Scenarium SE-03 gør det ikke muligt at fastlægge markedsværdien af parcel B-32, men kun en investeringsværdi.
79 Den vurdering af markedsværdien, som ejendomsvurderingsfirmaet har foretaget, er i øvrigt behæftet med åbenbare metodefejl. For det første er der kun taget højde for en brugsret, som blev vurderet på en ukorrekt måde. Vurderingen overholdt ikke de gældende regler for opgørelsen af brugsrettigheder, der er fastsat i Orden Ministerial ECO/805/2003, de 27 de marzo, sobre normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras (ministeriel bekendtgørelse ECO/805/2003 af 27.3.2003 om regler for vurdering af fast ejendom og visse økonomiske rettigheder). Ifølge de af sagsøgeren fremlagte vurderinger svingede værdien af brugsrettigheden mellem 23 og 24 mio. EUR, alt efter brugsrettighedens varighed. For det andet overholdt det investeringsprojekt, der er benyttet i rapporten fra ejendomsvurderingsfirmaet, ikke kriteriet om en maksimal og optimal udnyttelse, og det er uegnet til at maksimere værdien af parcel B-32.
80 Sagsøgeren er af den opfattelse, at Kommissionen ikke har ført tilstrækkelig bevis for, at de øvrige vurderinger, der foreligger ud over vurderingen i rapporten fra ejendomsvurderingsfirmaet, ikke er relevante.
81 Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
82 Det skal indledningsvis anføres, at sagsøgeren har hævdet, at Madrids kommunes finansielle eksponering i forbindelse med den manglende opfyldelse af 1998-gennemførelsesaftalen under alle omstændigheder oversteg markedsværdien af parcel B-32, og dette uanset om kommunen blev holdt ansvarlig eller ej for denne manglende opfyldelse. Ifølge sagsøgeren er det således end ikke nødvendigt, at Retten tager stilling til denne værdi.
83 Det skal hertil for det første bemærkes, at Madrids kommune ikke har ført bevis for, at den indhentede juridisk rådgivning før indgåelsen af 2011-forligsaftalen for at få afklaret, hvem der ifølge spansk ret skulle hæfte for den manglende overdragelse af parcel B-32. For det andet støttede sagsøgeren og kommunen sig i 2011-forligsaftalen på den værdi af parcel B-32, der var opgjort af kommunens tekniske forvaltning, for at kompensere sagsøgeren for, at denne parcel ikke kunne afstås til sagsøgeren i overensstemmelse med 1998-gennemførelsesaftalen.
84 Trods den konklusion, som Kommissionen forinden havde kunnet drage, nemlig at en fornuftig markedsøkonomisk aktør ikke under forudsætninger som i den foreliggende sag ville have indgået 2011-forligsaftalen uden først at søge juridisk rådgivning, kan denne institution ikke under disse omstændigheder kritiseres for, at den ved bedømmelsen af, om der forelå en fordel, og hvor stor fordelen i givet fald var, interesserede sig for værdien af parcel B-32 efter at være gået ud fra, at Madrids kommune var ansvarlig.
85 Det skal i denne forbindelse påpeges, at en privat investors adfærd, der skal sammenlignes med en offentlig investors adfærd, ikke nødvendigvis er den adfærd, der udvises af en almindelig investor, som placerer kapital til forrentning på relativt kort sigt. Denne adfærd skal i det mindste være den adfærd, der udvises af et privat holdingselskab eller en privat koncern af virksomheder, som følger en global eller sektorbestemt strukturpolitik, og som lader sig lede af mere langsigtede rentabilitetsudsigter (dom af 21.3.1991, Italien mod Kommissionen, C-305/89, EU:C:1991:142, præmis 20).
86 Under disse omstændigheder er formålet med anvendelsen af kriteriet om den private investor ikke at fastlægge det maksimale afkast, som en investor opnår inden for en vis sektor eller inden for hele økonomien, men at afgøre, om en sammenlignelig privat investor under omstændigheder som i den konkrete sag ville have foretaget den pågældende investering. Det drejer sig derfor om at afgøre, om den pågældende investering er udtryk for en vis økonomisk rationalitet, i det mindste på lang sigt (dom af 3.7.2014, Spanien m.fl. mod Kommissionen, T-319/12 og T-321/12, ikke trykt i Sml., EU:T:2014:604, præmis 42).
87 Ifølge denne retspraksis skal det derfor bedømmes, om det – henset til den oprindelige hensigt hos parterne i 1998-gennemførelsesaftalen, men også til de retsregler, som gjaldt for parcel B-32 på tidspunktet for indgåelsen af denne gennemførelsesaftale og ved indgåelsen af 2011-forligsaftalen – er rimeligt at antage, at en markedsøkonomisk aktør ville have accepteret at hæfte for hele kompensationen for den manglende overdragelse af parcel B-32, som er blevet vurderet til værdien af denne parcel på 22 690 000 EUR.
88 Hvad angår omfanget af Rettens prøvelse skal det tilføjes, at det fremgår af retspraksis, at selv om denne prøvelse i princippet er en fuldstændig prøvelse med hensyn til, om en foranstaltning falder ind under anvendelsesområdet for artikel 107, stk. 1, TEUF, har Domstolen fastslået, at en sådan domstolsprøvelse var begrænset, hvor Kommissionens bedømmelse var af teknisk eller kompleks karakter (jf. dom af 22.12.2008, British Aggregates mod Kommissionen, C-487/06 P, EU:C:2008:757, præmis 114 og den deri nævnte retspraksis, og af 28.10.2015, Hammar Nordic Plugg mod Kommissionen, T-253/12, EU:T:2015:811, præmis 30 (ikke trykt i Sml.)).
89 Den kontrol, som Unionens retsinstanser foretager af Kommissionens komplekse økonomiske vurderinger, er en begrænset kontrol, der nødvendigvis må begrænses til en efterprøvelse af, om de processuelle regler er overholdt, om begrundelsen er tilstrækkelig, om de faktiske omstændigheder materielt er rigtige, samt om der foreligger et åbenbart urigtigt skøn eller magtfordrejning (dom af 2.9.2010, Kommissionen mod Scott, C-290/07 P, EU:C:2010:480, præmis 66).
90 Det er allerede blevet fastslået, at Kommissionen skal anvende et markedsøkonomisk investorprincip ved vurderingen af, om der er tale om statsstøtte, når en offentlig myndighed sælger en grund til en privatperson, med henblik på at afgøre, om den pris, som den formodede støttemodtager har betalt, svarer til den, som en privat investor, der handler under normale konkurrencevilkår, kunne have fastsat. Anvendelsen af dette kriterium indebærer som regel, at Kommissionen foretager en kompliceret økonomisk bedømmelse (dom af 2.9.2010, Kommissionen mod Scott, C-290/07 P, EU:C:2010:480, præmis 68).
91 Det skal tilføjes, at da parcel B-32 ikke blev overdraget, blev der aftalt en kompensation, hvis opgørelse er karakteriseret ved, at der ikke blev afholdt en ubetinget udbudsprocedure. En sådan omstændighed kan ligeledes gøre Kommissionens opgave kompleks (jf. analogt dom af 2.9.2010, Kommissionen mod Scott, C-290/07 P, EU:C:2010:480, præmis 70).
92 Det er derfor alene en åbenbart urigtig fastsættelse af værdien af parcel B-32, der kan medføre, at den anfægtede afgørelse bliver ulovlig (jf. i denne retning dom af 28.10.2015, Hammar Nordic Plugg mod Kommissionen, T-253/12, EU:T:2015:811, præmis 34 (ikke trykt i Sml.)).
93 I den foreliggende sag fremgår det af den anfægtede afgørelse og de øvrige sagsakter, at de forskellige vurderinger, der er foretaget for at fastsætte værdien af parcel B-32, afviger betydeligt fra hinanden.
94 I forbindelse med 1998-gennemførelsesaftalen vurderede embedsmænd ved Madrid kommunes byplanlægningskontor den formodede værdi af parcel B-32 til 595 194 EUR. Det er oplyst, at denne vurdering blev foretaget »efter den i spansk ret fastsatte vurderingsmetode«, uden nærmere præciseringer.
95 I forbindelse med 2011-forligsaftalen støttede Madrids kommunalforvaltning sig på matrikelværdien, som ifølge sagsøgeren tager højde for faktorer såsom grundens værdi, konstruktionens værdi, beliggenheden og det pågældende marked. I den rapport, der blev offentliggjort den 27. juli 2011, vurderede denne kommunalforvaltning værdien af parcel B-32 til 22 693 054,44 EUR. Der er redegjort detaljeret for vurderingen i 36. betragtning til den anfægtede afgørelse, og parterne har ikke bestridt denne redegørelse. Det er denne værdi, der er lagt til grund i 2011-forligsaftalen.
96 Efter indgåelsen af 2011-forligsaftalen ajourførte embedsmænd ved det spanske matrikelregister – der henhører under det spanske økonomi- og finansministerium – værdien af parcel B-32 og vurderede, at denne værdi ikke kunne være under 25 776 296 EUR. Ifølge sagsøgeren tjener denne type af ajourføring til at tilnærme matrikelværdien til markedsværdien, uden at markedsværdien kan overskrides. Matrikelværdien støtter sig f.eks. på data vedrørende de reelle transaktioner på markedet. Embedsmændene ved det spanske matrikelregister er uafhængige i forhold til embedsmændene ved Madrid kommune.
97 Sagsøgeren har bestilt og fremlagt rapporten fra ejendomsrådgivningsfirmaet, hvori markedsværdien af parcel B-32 i 1998 er blevet vurderet til 574 000 EUR, hvilket således adskiller sig temmelig lidt fra den værdi, der blev benyttet i 1998-gennemførelsesaftalen. I den samme rapport er markedsværdien af den samme parcel i 2011 blevet vurderet til 22 690 000 EUR, hvilket også næsten svarer til den værdi, der blev benyttet i 2011-forligsaftalen. Sagsøgeren har oplyst, at der i rapporten fra ejendomsrådgivningsfirmaet er anvendt den statiske restværdimetode, som er baseret på et scenarie med salg af de forskellige enheder kort efter opførelsen af sportsinfrastruktur på grunden. Der blev taget højde for en overdragelse med fuldt ejerskab uden begrænsninger med hensyn til videresalg samt 2011-forligsaftalens formål om godtgørelse.
98 Endelig blev der i den rapport fra ejendomsvurderingsfirmaet, som Kommissionen bestilte, anvendt fire scenarier: scenarium SE-00, ifølge hvilket jordstykket er en offentlig ejendom og ikke har nogen markedsværdi, men kun en kostpris, nemlig 3 930 000 EUR. Scenarium SE-01, ifølge hvilket jordstykket er bestemt til opførelse af socialt boligbyggeri og er vurderet til 18 000 000 EUR. Scenarium SE-02, ifølge hvilket jordstykkets markedsværdi svarer til 10% af værdien i sektoren, nemlig 12 245 000 EUR. Scenarium SE-03, ifølge hvilket parcel B-32 ikke kan overdrages, men kun kan være genstand for en brugsret, som muliggør en udnyttelse til sportsbrug i 30 år, og hvor ethvert senere videresalg er udelukket, hvilket fører til en værdi på 4 275 000 EUR.
99 Kommissionen har angivet, at den i den foreliggende sag anvendte den værdi, der fulgte af scenarium SE-03 i rapporten fra ejendomsvurderingsfirmaet, henset til jordstykkets byplanstatus, som var afgørende for dets anvendelse og udelukkede dets videresalg.
100 Indledningsvis skal det fastslås, at Kommissionen ikke begik nogen åbenbar fejl ved at benytte den værdi, der fulgte af et sådant scenarium, og som blev opgjort under hensyntagen til brugsretten til parcel B-32.
101 Det er således ikke bestridt, at der ved vurderingen af værdien af parcel B-32 skulle tages udgangspunkt i datoen for 2011-forligsaftalen. Denne dato svarer således til datoen for den kompensation og den erstatning, som blev fastsat i denne forligsaftale, og som ligger til grund for nærværende sag.
102 Som det imidlertid fremgår af den for parcel B-32 gældende retlige ordning, hørte en sådan parcel på denne dato med til det offentlige areal og kunne ikke overdrages, idet der kun kunne indrømmes en brugsret.
103 Som Kommissionen med rette bemærkede i 123. betragtning til den anfægtede afgørelse, forholdt det sig således, at hvis der var et krav om kompensation mod Madrids kommune, ville den relevante værdi af parcel B-32 være den værdi, som parcellen – og dermed brugsretten til denne parcel – havde for Madrids kommune, som ikke ville kunne bruge en hypotetisk værdi af parcellen, hvis den kunne overføres.
104 Hvad dernæst angår brugsretten har sagsøgeren anført, at denne ret ikke blev korrekt vurderet, og at opgørelsen af brugsretten ikke overholdt reglerne for vurdering af brugsrettigheder i Spanien.
105 På dette punkt må det dog fastslås, at Kommissionen ikke foretog en åbenbart urigtig vurdering ved at benytte scenarium SE-03 i rapporten fra ejendomsvurderingsfirmaet.
106 De øvrige scenarier i rapporten fra ejendomsvurderingsfirmaet såvel som de øvrige vurderinger, som sagsøgeren har støttet sig på, adskiller sig således langt mere fra omstændighederne i den konkrete sag, idet de ikke er baseret på en antagelse om en vurdering af en brugsret til en parcel, der hørte med til det offentlige areal, men på værdien af en ejendom, som kunne sælges med fuldt ejerskab.
107 Med scenarium SE-03 i rapporten fra ejendomsvurderingsfirmaet rådede Kommissionen over den eneste antagelse, der tog sigte på at vurdere brugsretten til parcel B-32.
108 Sagsøgeren har i øvrigt gjort gældende, at Kommissionen gik ud fra den urigtige antagelse, at brugsretten ikke kunne sælges.
109 Det er ganske vist angivet i 111. betragtning til den anfægtede afgørelse, at klassificeringen af jordstykket fastlægger, hvad det skal bruges til, og udelukker, at det videresælges. Kommissionen har som svar på et spørgsmål fra Retten oplyst, at den foretrak den antagelse, der bestod i at gå ud fra investeringsværdien og en udnyttelse af brugsretten til sportsbrug i 30 år.
110 En sådan antagelse kommer også tættest på det, som sagsøgeren havde til hensigt i 1996 med sin operation med udveksling af jordstykker med Madrids kommune, eftersom denne udveksling oprindeligt skete, for at sagsøgeren selv skulle udnytte de jordstykker, som denne fodboldklub modtog fra kommunen.
111 Hvad endelig angår klagepunktet om en tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik skal det anføres, at Kommissionen bestilte en sagkyndig rapport udarbejdet på grundlag af flere scenarier, at den foretog en analyse af disse forskellige scenarier og af de øvrige fremlagte vurderinger, og at den derfor ikke uden videre accepterede konklusionerne i rapporten fra ejendomsvurderingsfirmaet.
112 Med hensyn til sagsøgerens argument om de forskelle, der er på den oprindelige og den endelige version af rapporten fra ejendomsvurderingsfirmaet, er det tilstrækkeligt at fremhæve, at de værdier, der er benyttet for scenarium SE-03 i disse to versioner, praktisk talt – og som Kommissionen med rette har anført – er identiske, nemlig 4 270 000 EUR i den oprindelige rapport og 4 275 000 EUR i den endelige rapport.
113 Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at det første anbringendes tredje klagepunkt og det andet anbringende må forkastes som ugrundede.
Det tredje anbringende
114 Sagsøgeren har anført, at Kommissionen tilsidesatte artikel 107, stk. 1, TEUF, artikel 296 TEUF, begrundelsespligten og princippet om god forvaltningsskik, der er fastsat i artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, eftersom den bestred værdien af parcel B-32 for at fastslå tilstedeværelsen af en fordel, samtidig med, at den anerkendte, at værdien af de øvrige parceller, der som led i 2011-forligsaftalen var blevet afstået til sagsøgeren som kompensation, var korrekt. Denne værdi blev imidlertid beregnet ved hjælp af den samme vurderingsmetode, som Madrids kommune anvendte i forhold til parcel B-32. Sagsøgeren har under henvisning til forskellige sager anført, at Kommissionen havde bevisbyrden for, at der forelå statsstøtte, og at denne institution ikke kunne begrænse sig til en selektiv og isoleret vurdering af visse ydelser i transaktionen. Sagsøgeren har i øvrigt anført, at denne fodboldklub var forpligtet til at acceptere Madrids kommunes vurdering af jordstykkerne trods undervurderingen af deres værdi. Sagsøgeren havde ikke efter spansk ret nogen klageadgang til at anfægte vurderingen med henblik på at gøre krav på differencen mellem den kontraktlige vurdering og markedsværdien. Hvis Kommissionen havde undersøgt, om ydelserne var afbalancerede, ville den have konkluderet, at den statsstøtte, der angiveligt var ydet, under ingen omstændigheder oversteg 10 931 835 EUR.
115 Kommissionen har påpeget, at formålet med undersøgelsen i den foreliggende sag var at efterprøve, om der eventuelt forelå statsstøtte som følge af den kompensation, som Madrids kommune ydede efter kommunens manglende opfyldelse af 1998-gennemførelsesaftalen, og at afgøre, om en fornuftig markedsøkonomisk aktør ville have accepteret sit fulde ansvar uden forudgående juridisk rådgivning, henset til de mange juridiske usikkerhedsmomenter, samt at undersøge, om den af kommunen stiftede gæld svarede til den finansielle eksponering, som en sådan markedsøkonomisk aktør ville have accepteret for den specifikke værdi af parcel B-32 i 2011. Beslutningen om at indlede proceduren samt den anfægtede afgørelse var i denne henseende klare. Ifølge Kommissionen skal begrundelsen for den anfægtede afgørelse også bedømmes ud fra den sammenhæng, hvori den indgår, og denne institution var ikke forpligtet til at besvare alle de argumenter, som en interesseret part fremsatte i løbet af den administrative procedure. Kommissionen har hævdet, at den i overensstemmelse med retspraksis gav en tilstrækkelig begrundelse for den anfægtede afgørelse. Den har tilføjet, at formålet med undersøgelsen ikke var at afgøre, om sagsøgeren havde modtaget ulovlig støtte i betragtning af samtlige de tilsagn, der blev afgivet inden for rammerne af 2011-forligsaftalen. De sager, som sagsøgeren har henvist til, er ikke relevante, og såfremt sagsøgeren havde modtaget en ydelse, der var lavere end aftalt, kunne denne fodboldklub have gjort krav på den i 2011-forligsaftalen fastsatte værdi, hvilket den ikke gjorde.
116 Det fremgår i denne henseende af retspraksis, at Kommissionen med henblik på at vurdere, om fordelen kunne være blevet opnået under sædvanlige markedsbetingelser, er forpligtet til at foretage en fuldstændig gennemgang af alle de væsentlige elementer i den omtvistede transaktion og af dens sammenhæng (jf. dom af 30.6.2015, Nederlandene m.fl. mod Kommissionen, T-186/13, T-190/13 og T-193/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:447, præmis 88 og den deri nævnte retspraksis).
117 Det er tillige blevet fastslået, at princippet om den private investor, der driver virksomhed på markedsøkonomiske vilkår, finder anvendelse ved bedømmelsen af værdien af en støtte i form af en offentlig enheds salg af en grund til en privatperson til en angiveligt favorabel pris, og at værdien af støtten udgøres af forskellen mellem det beløb, som støttemodtageren faktisk har betalt, og det beløb, som han havde måttet betale efter de normale markedsvilkår på det pågældende tidspunkt ved købet af en tilsvarende grund hos en sælger i den private sektor (jf. dom af 30.6.2015, Nederlandene m.fl. mod Kommissionen, T-186/13, T-190/13 og T-193/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:447, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis).
118 Det skal præciseres, at det følger af retspraksis, at der ved bedømmelsen af den anfægtede afgørelses lovlighed skal tages hensyn til de oplysninger, som Kommissionen rådede over eller kunne råde over på den dato, hvor den vedtog denne afgørelse. Hvis det i denne forbindelse viser sig, at Kommissionens vurdering modsiges eller drages i tvivl af oplysninger, som Kommissionen ikke har fået kendskab til under den administrative procedure, skal det undersøges, om sådanne oplysninger kunne have været kendt og taget i betragtning af Kommissionen i rimelig tid, og, hvis dette var tilfældet, om disse oplysninger normalt skulle tages i betragtning af Kommissionen, i det mindste som oplysninger, der er relevante for anvendelsen af princippet om den private investor (jf. dom af 30.6.2015, Nederlandene m.fl. mod Kommissionen, T-186/13, T-190/13 og T-193/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:447, præmis 90 og den deri nævnte retspraksis).
119 I den konkrete sag skal det fremhæves, at Kommissionen har anerkendt, at den undersøgte, om der eventuelt forelå statsstøtte som følge af den kompensation, som Madrids kommune ydede inden for rammerne af 2011-forligsaftalen.
120 Det er vigtigt at påpege, at parterne ifølge 2011-forligsaftalen havde aftalt, at kompensationen skulle betales dels ved, at Madrids kommune i stedet for at overføre parcel B-32 overførte en række andre parceller til sagsøgeren, dels ved udligning af deres gensidige gæld. Resultatet var blevet, at sagsøgeren havde et nettotilgodehavende på 8,04 EUR hos Madrids kommune.
121 2011-forligsaftalen angik derfor ikke kun anerkendelsen af gæld som følge af den manglende overdragelse af parcel B-32, men havde også til formål at kompensere sagsøgeren for denne manglende overdragelse ved at overdrage andre parceller til denne fodboldklub og ved at udligne den gensidige gæld.
122 Det er imidlertid ubestridt, at de parceller, der blev afstået i stedet for parcel B-32, ikke er blevet vurderet af Kommissionen. Kommissionen gik ud fra de værdier, der var angivet i 2011-forligsaftalen.
123 Som svar på Rettens skriftlige spørgsmål har sagsøgeren – uden indvendinger fra Kommissionen – bekræftet, at denne fodboldklub under den administrative procedure havde oplyst, at der var en difference mellem værdien af de parceller, der blev overdraget i medfør af 2011-forligsaftalen, og den værdi af disse parceller, der var angivet i rapporten fra ejendomsrådgivningsfirmaet, og at disse parceller derfor muligvis var blevet overvurderet.
124 Endvidere havde sagsøgeren også under den administrative procedure fremhævet, at rapporten fra ejendomsvurderingsfirmaet ikke indeholdt nogen vurdering af de parceller, der blev overdraget i medfør af 2011-forligsaftalen.
125 Ved udelukkende at undersøge værdien af parcel B-32 tog Kommissionen derfor ikke hensyn til alle elementerne i den omtvistede transaktion og dens sammenhæng. I modsætning til, hvad Kommissionen var forpligtet til at gøre, foretog den derfor ikke en fuldstændig analyse af alle de relevante faktorer med henblik på at dokumentere ikke blot vurderingen af støttens størrelse, men tillige og navnlig, at der forelå en støtte som følge af den pågældende foranstaltning betragtet i sin helhed.
126 Det skal præciseres, at Kommissionen som svar på Rettens spørgsmål har påberåbt sig, at den ikke var forpligtet til at tage hensyn til hændelser indtruffet efter dem, der var genstand for undersøgelsesproceduren, eller til fordele uden forbindelse til den undersøgte foranstaltning som sådan.
127 Det er dog tilstrækkeligt at bemærke, at der i den rapport fra ejendomsrådgivningsfirmaet, der blev fremlagt i løbet af den administrative procedure, indgik en vurdering af de parceller, der blev overdraget i medfør af 2011-forligsaftalen. Den undersøgte foranstaltning var i øvrigt ikke begrænset til den blotte anerkendelse af gæld som følge af den manglende overdragelse af parcel B-32, men omfattede tillige den eventuelle forekomst af statsstøtte i form af den kompensation, som Madrids kommune havde ydet som led i 2011-forligsaftalen.
128 Kommissionen har derfor ikke i tilstrækkelig grad dokumenteret, at den omhandlede foranstaltning gav sagsøgeren en fordel. Eftersom mindst en af de i præmis 37 ovenfor omtalte kumulative betingelser ikke er opfyldt, kunne Kommissionen ikke kvalificere den omhandlede foranstaltning som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
129 Det følger af det ovenstående, at det tredje anbringende skal tages til følge. Den anfægtede afgørelse skal følgelig annulleres.
Sagsomkostninger
130 Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges denne at bære sine egne omkostninger og at betale sagsøgerens omkostninger i overensstemmelse med dennes påstand herom.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Fjerde Afdeling):
1) Kommissionens afgørelse (EU) 2016/2393 af 4. juli 2016 om statsstøtte SA.33754 (2013/C) (ex 2013/NN) gennemført af Spanien med hensyn til Real Madrid annulleres.
2) Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler de omkostninger, der er afholdt af Real Madrid Club de Fútbol.
Kanninen | Schwarcz | Iliopoulos |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 22. maj 2019.
Underskrifter