ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
4 mai 2017 (*)
« Renvoi préjudiciel – Règlement (CE) n° 1889/2005 – Contrôles de l’argent liquide entrant ou sortant de l’Union européenne – Article 3, paragraphe 1 – Personne physique entrant ou sortant de l’Union – Obligation de déclaration – Zone internationale de transit de l’aéroport d’un État membre »
Dans l’affaire C‑17/16,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par la Cour de cassation (France), par décision du 5 janvier 2016, parvenue à la Cour le 12 janvier 2016, dans la procédure
Oussama El Dakkak,
Intercontinental SARL
contre
Administration des douanes et droits indirects,
LA COUR (première chambre),
composée de Mme R. Silva de Lapuerta (rapporteur), président de chambre, MM. E. Regan, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev et C. G. Fernlund, juges,
avocat général : M. P. Mengozzi,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
– pour le gouvernement français, par Mme A. Daly et M. D. Colas, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement grec, par Mme E. Tsaousi et M. K. Georgiadis, en qualité d’agents,
– pour la Commission européenne, par Mme L. Grønfeldt et M. F. Dintilhac, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 21 décembre 2016,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 3, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1889/2005 du Parlement européen et du Conseil, du 26 octobre 2005, relatif aux contrôles de l’argent liquide entrant ou sortant de la Communauté (JO 2005, L 309, p. 9), et de l’article 4, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 562/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2006, établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen) (JO 2006, L 105, p. 1).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Oussama El Dakkak et Intercontinental SARL à l’administration des douanes et droits indirects (France) au sujet de leurs demandes en indemnisation de leurs préjudices résultant de la saisie, par cette dernière, de sommes d’argent liquide transportées par M. El Dakkak lors de son passage à l’aéroport Roissy-Charles-de-Gaulle (France), au motif que celui-ci avait omis de déclarer ces sommes.
Le cadre juridique
Le règlement n° 1889/2005
3 Les considérants 2 et 4 à 6 du règlement n° 1889/2005 sont libellés comme suit :
« (2) L’introduction du produit d’activités illicites dans le système financier et l’investissement de ce produit une fois blanchi nuisent au développement économique sain et durable. En conséquence, la directive 91/308/CEE du Conseil du 10 juin 1991 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux [(JO 1991, L 166, p. 77)] a instauré un mécanisme communautaire de contrôle des transactions effectuées à travers des établissements de crédit, des institutions financières et certaines professions, afin de prévenir le blanchiment d’argent. Étant donné que la mise en œuvre dudit mécanisme risque de conduire à un accroissement des mouvements d’argent liquide effectués à des fins illicites, il y a lieu de compléter la directive [91/308] par un système de contrôle de l’argent liquide entrant ou sortant de la Communauté.
[...]
(4) Il convient également de tenir compte des activités complémentaires menées dans d’autres enceintes internationales, notamment au sein du Groupe d’action financière sur le blanchiment des capitaux (GAFI), établi par le sommet du G7 qui s’est tenu à Paris en 1989. Ainsi, la recommandation spéciale IX du GAFI du 22 octobre 2004 invite les gouvernements à prendre des mesures destinées à détecter les mouvements physiques d’argent liquide, y compris un système de déclaration ou toute autre obligation de communication.
(5) En conséquence, l’argent liquide transporté par une personne physique entrant ou sortant de la Communauté doit être soumis au principe de la déclaration obligatoire. Ce principe permettrait aux autorités douanières de collecter des informations sur de tels mouvements d’argent liquide et, le cas échéant, de les transmettre à d’autres autorités. [...]
(6) Compte tenu de son but préventif et de son caractère dissuasif, l’obligation de déclaration devrait être remplie au moment de l’entrée ou de la sortie de la Communauté. Toutefois, afin de concentrer l’action des autorités sur des mouvements d’argent liquide significatifs, seuls les mouvements d’un montant égal ou supérieur à 10 000 [euros] devraient être soumis à une telle obligation. Il y a également lieu de préciser que l’obligation de déclaration s’impose à la personne physique transportant l’argent liquide, que cette personne en soit ou non propriétaire. »
4 L’article 1er, paragraphe 1, de ce règlement énonce :
« Le présent règlement complète les dispositions de la directive [91/308] concernant les transactions effectuées à travers les institutions financières, les établissements de crédit et certaines professions, en établissant des règles harmonisées concernant le contrôle, par les autorités compétentes, des mouvements d’argent liquide entrant ou sortant de la Communauté. »
5 L’article 3, paragraphe 1, dudit règlement dispose :
« Toute personne physique entrant ou sortant de la Communauté avec au moins 10 000 euros en argent liquide déclare la somme transportée aux autorités compétentes de l’État membre par lequel elle entre ou sort de la Communauté, conformément au présent règlement. L’obligation de déclaration n’est pas réputée exécutée si les informations fournies sont incorrectes ou incomplètes. »
6 L’article 4, paragraphe 2, du même règlement prévoit :
« En cas de non-respect de l’obligation de déclaration prévue à l’article 3, l’argent liquide peut être retenu par décision administrative, conformément aux conditions fixées par la législation nationale. »
Le règlement n° 562/2006
7 Aux termes de l’article 1er du règlement n° 562/2006 :
« Le présent règlement prévoit l’absence de contrôle aux frontières des personnes franchissant les frontières intérieures entre les États membres de l’Union européenne.
Il établit les règles applicables au contrôle aux frontières des personnes franchissant les frontières extérieures des États membres de l’Union européenne. »
8 L’article 4, paragraphe 1, de ce règlement énonce :
« Les frontières extérieures ne peuvent être franchies qu’aux points de passage frontaliers et durant les heures d’ouverture fixées. Les heures d’ouverture sont indiquées clairement aux points de passage frontaliers qui ne sont pas ouverts 24 heures sur 24.
Les États membres notifient la liste de leurs points de passage frontaliers à la Commission conformément à l’article 34. »
Le litige au principal et la question préjudicielle
9 Intercontinental a chargé M. El Dakkak de transporter des dollars des États-Unis (USD) de Cotonou (Bénin) à Beyrouth (Liban) par avion avec un transit à l’aéroport Roissy-Charles-de-Gaulle.
10 Le 9 décembre 2010, lors de son transit à cet aéroport, M. El Dakkak a été contrôlé par des agents des douanes sur la passerelle d’embarquement pour Beyrouth. Ceux-ci ayant constaté qu’il était en possession de 3 900 euros et de 1 607 650 USD (environ 1 511 545 euros) en argent liquide, M. El Dakkak leur a alors présenté une déclaration effectuée auprès des services des douanes de la République du Bénin.
11 À la suite de ce contrôle, M. El Dakkak a été placé en retenue douanière, puis mis en examen par un juge d’instruction pour manquement à l’obligation déclarative de capitaux et blanchiment d’escroquerie.
12 L’argent liquide transporté par M. El Dakkak a été consigné, puis mis sous scellés par l’administration des douanes et droits indirects.
13 Par un arrêt du 11 mai 2011, la chambre d’instruction de la cour d’appel de Paris (France) a annulé la totalité de la procédure en raison de l’irrégularité de la retenue de l’intéressé et a ordonné la restitution des scellés.
14 Par un courrier du 2 avril 2012, l’administration compétente a, en conséquence, indiqué à M. El Dakkak qu’elle allait procéder au virement des euros et de la contrepartie en euros des dollars des États-Unis saisis ainsi que d’un prorata de la remise concédée sur les frais de traitement.
15 M. El Dakkak et Intercontinental ont ensuite saisi le tribunal d’instance d’Aulnay-sous-Bois (France), puis la cour d’appel de Paris d’une demande en indemnisation de leurs préjudices en faisant valoir que l’administration des douanes et droits indirects n’était pas fondée à invoquer une violation d’une obligation de déclaration de la part de M. El Dakkak, car ce dernier n’était pas tenu à une telle obligation.
16 Après que, par un arrêt du 25 mars 2014, la cour d’appel de Paris a rejeté sa demande, M. El Dakkak s’est pourvu en cassation devant la juridiction de renvoi.
17 C’est dans ces conditions que la Cour de cassation (France) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« [L’article] 3, paragraphe 1, du règlement [...] n° 1889/2005 [...] et [l’article] 4, paragraphe 1, du règlement [...] n° 562/2006 [...] doivent-ils être interprétés en ce sens qu’un ressortissant d’un État tiers se trouvant en zone de transit international d’un aéroport n’est pas soumis à l’obligation déclarative résultant de l’article 3, paragraphe 1, du règlement [...] n° 1889/2005 [...] ou, au contraire, que ce ressortissant est soumis à cette obligation comme ayant franchi une frontière extérieure de [l’Union] à l’un des points de passage frontaliers prévus par l’article 4, paragraphe 1, du règlement [...] n° 562/2006 [...] ? »
Sur la question préjudicielle
18 Par sa question, la juridiction de renvoi vise, en substance, à savoir si l’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 1889/2005 doit être interprété en ce sens que l’obligation de déclaration prévue à cette disposition s’applique dans la zone internationale de transit d’un aéroport d’un État membre dans des circonstances, telles que celles en cause au principal, dans lesquelles une personne physique est entrée dans cette zone en débarquant d’un aéronef en provenance d’un État tiers et y demeure avant d’embarquer à bord d’un autre aéronef à destination d’un autre État tiers.
19 La détermination de la portée de cette obligation de déclaration repose sur l’interprétation de la notion de « personne physique entrant ou sortant » de l’Union, visée à ce même article 3, paragraphe 1.
20 À cet égard, il convient de relever d’emblée que le règlement n° 1889/2005 ne définit pas cette notion.
21 Cela étant, ladite notion ne présente pas d’ambiguïté et doit être comprise dans son sens usuel, c’est-à-dire comme faisant référence au déplacement d’une personne physique d’un lieu ne faisant pas partie du territoire de l’Union à un lieu faisant partie de ce territoire ou de ce dernier lieu à un lieu ne faisant pas partie dudit territoire.
22 Le territoire de l’Union correspond à l’espace géographique visé à l’article 52 TUE et à l’article 355 TFUE, qui définissent le champ d’application territorial des traités.
23 En l’absence de précision relative au champ d’application territorial d’un acte de droit dérivé, celui-ci doit être déterminé en fonction de ces dispositions, puisque le droit dérivé a, en principe, le même champ d’application que les traités eux-mêmes et s’applique de plein droit dans ce champ (voir, en ce sens, arrêt du 15 décembre 2015, Parlement et Commission/Conseil, C‑132/14 à C‑136/14, EU:C:2015:813, points 76 et 77).
24 Or, d’une part, les aéroports des États membres font partie dudit espace géographique et, partant, du territoire de l’Union.
25 D’autre part, force est de constater que, pas plus que les dispositions du règlement n° 1889/2005 n’excluent l’applicabilité de l’obligation de déclaration prévue à l’article 3, paragraphe 1, de celui-ci dans les zones internationales de transit desdits aéroports, l’article 52 TUE et l’article 355 TFUE n’excluent ces zones du champ d’application territorial des traités, ni ne prévoient d’exception concernant celles-ci.
26 Il en résulte que, lorsqu’une personne physique se déplace d’un lieu ne faisant pas partie de l’espace géographique visé à l’article 52 TUE et à l’article 355 TFUE à un lieu faisant partie de celui-ci, cette personne entre dans l’Union, au sens de l’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 1889/2005.
27 Tel est le cas d’une personne qui, comme M. El Dakkak, débarque d’un aéronef en provenance d’un État tiers dans un aéroport situé sur le territoire d’un État membre et demeure dans la zone internationale de transit de cet aéroport avant d’embarquer à bord d’un autre aéronef à destination d’un autre État tiers.
28 L’interprétation selon laquelle l’obligation de déclaration prévue à l’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 1889/2005 s’applique dans les zones internationales de transit des aéroports situés sur le territoire de l’Union est également conforme à l’objectif poursuivi par ce règlement.
29 À cet égard, il convient de rappeler que, conformément aux considérants 2, 5 et 6 du règlement n° 1889/2005, celui-ci vise à prévenir, à dissuader et à éviter l’introduction du produit d’activités illicites dans le système financier ainsi que l’investissement de ce produit une fois blanchi par la mise en place, notamment, d’un principe de déclaration obligatoire des mouvements d’argent liquide entrant ou sortant de l’Union, permettant de collecter des informations sur ceux-ci (voir arrêt du 16 juillet 2015, Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, point 18).
30 À cet effet, l’article 3, paragraphe 1, de ce règlement prévoit l’obligation, pour toute personne physique entrant ou sortant de l’Union et transportant un montant d’argent liquide égal ou supérieur à 10 000 euros, de déclarer ce montant (voir arrêt du 16 juillet 2015, Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, point 19).
31 Par ailleurs, ainsi qu’il résulte de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement n° 1889/2005, lu en combinaison avec les considérants 1 à 3 de ce règlement, ce dernier a, dans le contexte de la promotion d’un développement économique harmonieux, équilibré et durable dans l’ensemble de l’Union, pour objectif de compléter les dispositions de la directive 91/308 en établissant des règles harmonisées concernant le contrôle des mouvements d’argent liquide entrant ou sortant de l’Union (voir arrêt du 16 juillet 2015, Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, point 17).
32 Or, dans ce contexte, il y a lieu de rappeler également que la Cour a jugé que la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 octobre 2005, relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme (JO 2005, L 309, p. 15), qui a remplacé la directive 91/308, a pour objectif principal la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, ainsi qu’il ressort tant de l’intitulé et des considérants de celle-ci que du fait qu’elle a été adoptée, comme la directive 91/308 qui l’a précédée, dans un contexte international, pour appliquer et rendre contraignantes dans l’Union les recommandations du Groupe d’action financière internationale (GAFI), qui est le principal organisme international de lutte contre le blanchiment de capitaux (voir arrêt du 25 avril 2013, Jyske Bank Gibraltar, C‑212/11, EU:C:2013:270, point 46).
33 De même que les directives 91/308 et 2005/60, le règlement n° 1889/2005 a, ainsi qu’il ressort du considérant 4 de celui-ci, été adopté afin de tenir compte des activités complémentaires menées dans d’autres enceintes internationales, notamment au sein du GAFI, dont la recommandation spéciale IX du 22 octobre 2004 invite les gouvernements à prendre des mesures destinées à détecter les mouvements physiques d’argent liquide, y compris un système de déclaration ou toute autre obligation de communication.
34 Par conséquent, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général aux points 44 et 45 de ses conclusions, il résulte de l’objectif poursuivi par le règlement n° 1889/2005, du contexte international dans lequel s’inscrit celui-ci ainsi que de la nécessité d’assurer le but préventif et dissuasif de l’obligation de déclaration prévue à l’article 3, paragraphe 1, de ce règlement, que la notion de « personne physique entrant ou sortant » de l’Union, visée à cette disposition, doit recevoir une interprétation large.
35 En effet, si ladite disposition devait être interprétée en ce sens que les personnes se trouvant dans une zone internationale de transit d’un aéroport de l’Union ne sont pas soumises à cette obligation, l’effectivité du système de contrôle des mouvements d’argent liquide entrant ou sortant de l’Union, prévu par le règlement n° 1889/2005, et, par conséquent, la réalisation de l’objectif poursuivi par celui-ci risqueraient, à tout le moins en partie, d’être compromises.
36 La question de savoir si un ressortissant d’un État tiers se trouvant dans la zone internationale de transit d’un aéroport d’un État membre a franchi ou non une frontière extérieure de l’Union, au sens de l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 562/2006, est sans incidence sur les considérations qui précèdent.
37 Sur ce point, il convient de relever que, ainsi qu’en attestent notamment les bases juridiques distinctes sur le fondement desquelles les règlements n° 1889/2005 et n° 562/2006 ont été adoptés, ceux-ci ont des objets et des finalités différents.
38 En effet, ainsi qu’il a déjà été indiqué au point 31 du présent arrêt, le règlement n° 1889/2005 a pour objectif de compléter les dispositions de la directive 91/308 en établissant des règles harmonisées concernant le contrôle des mouvements d’argent liquide entrant ou sortant de l’Union, tandis que, selon l’article 1er du règlement n° 562/2006, celui-ci prévoit l’absence de contrôle aux frontières des personnes franchissant les frontières intérieures entre les États membres et établit les règles applicables au contrôle aux frontières des personnes franchissant les frontières extérieures de ces États.
39 Au demeurant, le règlement n° 1889/2005 ne comporte aucune indication selon laquelle les dispositions de celui-ci devraient être interprétées au regard de celles du règlement n° 562/2006.
40 Ainsi, en l’absence de disposition expresse en ce sens dans l’un ou l’autre de ces textes, l’interprétation de l’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 1889/2005 ne saurait dépendre de l’interprétation de la notion de « franchissement d’une frontière extérieure de l’Union », au sens de l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 562/2006.
41 Compte tenu de l’ensemble des considérations qui précèdent, les zones internationales de transit des aéroports des États membres ne doivent pas être exclues du champ d’application de l’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 1889/2005, de telle sorte que, si une personne physique débarquant d’un aéronef en provenance d’un État tiers dans un aéroport situé sur le territoire d’un État membre et demeurant dans la zone internationale de transit de cet aéroport avant d’embarquer à bord d’un autre aéronef à destination d’un autre État tiers est en possession d’une somme égale ou supérieure à 10 000 euros en argent liquide lorsqu’elle entre dans l’Union, elle est soumise à l’obligation de déclaration prévue à l’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 1889/2005.
42 À cet égard, il appartient aux États membres de prendre les mesures propres à permettre aux intéressés de s’acquitter de cette obligation dans des conditions de nature à assurer leur pleine sécurité juridique.
43 Dans ces conditions, il y a lieu de répondre à la question posée que l’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 1889/2005 doit être interprété en ce sens que l’obligation de déclaration prévue à cette disposition s’applique dans la zone internationale de transit d’un aéroport d’un État membre.
Sur les dépens
44 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) dit pour droit :
L’article 3, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1889/2005 du Parlement européen et du Conseil, du 26 octobre 2005, relatif aux contrôles de l’argent liquide entrant ou sortant de la Communauté, doit être interprété en ce sens que l’obligation de déclaration prévue à cette disposition s’applique dans la zone internationale de transit d’un aéroport d’un État membre.
Silva de Lapuerta | Regan | Bonichot |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 4 mai 2017.
Le greffier | | Le président de la Ière chambre |
A. Calot Escobar | | R. Silva de Lapuerta |