CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. MACIEJ SZPUNAR
présentées le 9 décembre 2021 (1)
Affaire C‑278/20
Commission européenne
contre
Royaume d’Espagne
« Manquement d’État – Violation du droit de l’Union par le législateur espagnol – Dommages causés aux particuliers – Législation nationale alignant le régime de la responsabilité de l’État législateur pour les violations du droit de l’Union sur le régime établi pour les violations de la Constitution espagnole par des actes du législateur – Indemnisation rendue impossible ou excessivement difficile – Principes d’effectivité et d’équivalence »
I. Introduction
1. La Cour l’affirme de façon itérative : le principe de la responsabilité de l’État pour les dommages causés aux particuliers en violation du droit de l’Union qui lui sont imputables est inhérent au système des traités (2). Les particuliers lésés ont un droit à réparation dès lors que trois conditions sont réunies, à savoir que la règle de droit de l’Union violée a pour objet de leur conférer des droits, que la violation de cette règle est suffisamment caractérisée, et qu’il existe un lien de causalité direct entre cette violation et le préjudice subi par les particuliers (3).
2. Encore faut-il préciser que, sous réserve du droit à réparation qui trouve directement son fondement dans le droit de l’Union dès lors que ces conditions sont réunies, c’est dans le cadre du droit national de la responsabilité qu’il incombe à l’État de réparer les conséquences du préjudice causé, étant entendu que les conditions fixées par les législations nationales en matière de réparation des dommages ne sauraient être moins favorables que celles qui concernent des réclamations semblables de nature interne (principe d’équivalence) et ne sauraient être aménagées de manière à rendre, en pratique, impossible ou excessivement difficile l’obtention de la réparation (principe d’effectivité) (4).
3. Ces deux principes sont au cœur du présent recours en manquement. En effet, par sa requête du 24 juin 2020, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en adoptant et en maintenant en vigueur certaines dispositions relatives à la responsabilité de l’État législateur, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des principes d’effectivité et d’équivalence, qui limitent l’autonomie procédurale (5) dont jouissent les États membres lorsqu’ils fixent les conditions régissant leur responsabilité pour les dommages causés aux particuliers en violation du droit de l’Union.
II. Le droit espagnol
4. La Constitution espagnole prévoit, à son article 106, paragraphe 2, que « [l]es particuliers ont, dans les conditions fixées par la loi, le droit d’être indemnisés pour toute atteinte à leurs biens et à leurs droits, sauf en cas de force majeure, lorsque cette atteinte est la conséquence du fonctionnement des services publics ».
5. La Ley orgánica 6/1985 del Poder Judicial (loi organique 6/1985 relative au pouvoir judiciaire), du 1er juillet 1985 (6), telle que modifiée par la loi organique 7/2015, du 21 juillet 2015 (7), prévoit, à son article 4 bis, paragraphe 1, que « [l]es juges et juridictions appliquent le droit de l’[Union] conformément à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne ».
6. La Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (loi 29/1998 portant organisation de la juridiction contentieuse administrative), du 13 juillet 1998 (8), énonce, à son article 31 :
« 1. Le requérant peut demander que soient déclarés illégaux et, le cas échéant, annulés les actes et dispositions susceptibles d’être attaqués en vertu du chapitre précédent.
2. Il peut également demander la reconnaissance d’une situation juridique individualisée et l’adoption de mesures appropriées pour le plein rétablissement de cette situation, y compris la réparation des dommages, le cas échéant. »
7. L’article 71, paragraphe 1, sous d), de cette loi prévoit :
« Lorsque le jugement ou l’arrêt fait droit au recours contentieux administratif :
[...]
d) Si une demande tendant à obtenir réparation de dommages est accueillie, le droit à réparation est déclaré dans tous les cas, et il est également précisé qui est tenu d’indemniser. Le jugement fixe également le montant de l’indemnité lorsque le requérant le demande expressément et que le dossier contient des preuves suffisantes à cet effet. Dans le cas contraire, il est établi une base pour la détermination de ce montant, et la détermination finale est reportée à la période d’exécution du jugement. »
8. L’article 110, paragraphe 1, de ladite loi énonce :
« En matière fiscale, de personnel au service de l’administration publique et d’unité du marché, les effets d’un jugement définitif ayant reconnu une situation juridique individualisée en faveur d’une ou de plusieurs personnes peuvent être étendus à d’autres, en exécution de ce jugement, lorsque les circonstances suivantes sont réunies :
a) Les parties intéressées se trouvent dans la même situation juridique que les personnes qui bénéficient du jugement favorable.
b) Le juge ou le tribunal ayant rendu la décision est également compétent, en raison du territoire, pour connaître de leurs demandes de reconnaissance de cette situation individualisée.
c) Les personnes intéressées demandent l’extension des effets du jugement dans un délai d’un an à compter de la dernière notification de ce jugement aux personnes qui étaient parties à la procédure. En cas d’introduction d’un pourvoi dans l’intérêt de la loi ou en révision, ce délai court à compter de la dernière notification de la décision qui tranche définitivement le pourvoi. »
9. L’article 221 de la Ley 58/2003 General Tributaria (loi 58/2003 fiscale générale), du 17 décembre 2003 (9), dispose :
« 1. La procédure de reconnaissance du droit au remboursement de l’indu est engagée d’office ou à la demande de l’intéressé, dans les cas suivants :
a) Lorsqu’il y a eu paiement en double de dettes fiscales ou de pénalités.
b) Lorsque le montant payé a été supérieur au montant à payer à la suite d’un acte administratif ou d’une autoévaluation.
[...] »
10. La Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (loi 39/2015 relative à la procédure administrative commune des administrations publiques), du 1er octobre 2015 (10) (ci-après la « loi 39/2015 »), prévoit, à son article 67, intitulé « Demandes d’ouverture des procédures en responsabilité » :
« 1. Les personnes intéressées ne peuvent demander l’ouverture d’une procédure en responsabilité que lorsque leur droit de demander réparation n’est pas frappé de prescription. Le droit de demander réparation est prescrit un an après que le fait ou l’acte motivant la réparation s’est produit ou que son effet préjudiciable s’est manifesté. En cas de dommage physique ou psychologique occasionné aux personnes, le délai commence à courir à partir de la guérison ou de la détermination de la portée des séquelles.
[...]
Dans les cas de responsabilité auxquels fait référence l’article 32, paragraphes 4 et 5, de la loi [40/2015] [(11)], le droit de demander réparation est prescrit un an après la publication, au Boletín Oficial del Estado ou au Journal officiel de l’Union européenne, selon le cas, de la décision prononçant l’inconstitutionnalité de la norme ou la déclarant contraire au droit de l’[Union]. »
11. L’article 106, paragraphe 4, de la loi 39/2015 prévoit :
« Les administrations publiques, lorsqu’elles déclarent la nullité d’une disposition ou d’un acte, peuvent établir, dans la même décision, l’indemnisation devant être reconnue aux personnes intéressées, si les conditions visées [à l’article] 32, paragraphe 2, et [à l’article] 34, paragraphe 1, de la loi [40/2015] sont réunies [...] »
12. La loi 40/2015 contient dans son titre préliminaire un chapitre IV, intitulé « De la responsabilité des administrations publiques », dans lequel figurent les articles 32 à 37.
13. L’article 32 de cette loi, relatif aux principes régissant la responsabilité des administrations publiques, dispose :
« 1. Les particuliers ont le droit d’être indemnisés par les administrations publiques correspondantes pour toute atteinte à leurs biens ou à leurs droits lorsque cette atteinte est la conséquence du fonctionnement normal ou anormal des services publics, sauf en cas de force majeure ou de dommages que, selon la loi, le particulier est légalement tenu d’assumer.
L’annulation, par voie administrative ou par l’ordre juridictionnel du contentieux administratif, des actes ou dispositions administratives ne donne pas lieu, en soi, à un droit à réparation.
2. En tout état de cause, le dommage invoqué doit être effectif, économiquement évaluable et individualisé à l’égard d’une personne ou d’un groupe de personnes.
3. De même, les particuliers ont le droit d’être indemnisés par les administrations publiques pour toute atteinte à leurs biens et à leurs droits, découlant de l’application d’actes législatifs ne constituant pas des actes d’expropriation de droits, qu’ils ne sont pas légalement tenus d’assumer, dès lors que les actes législatifs en question le prévoient et dans les conditions qu’ils précisent.
La responsabilité de l’État législateur peut également être engagée dans les cas suivants, à condition que soient réunies les conditions prévues dans les paragraphes antérieurs :
a) Lorsque les dommages découlent de l’application d’une norme ayant rang de loi déclarée inconstitutionnelle, à condition que soient remplies les exigences mentionnées au paragraphe 4.
b) Lorsque les dommages découlent de l’application d’une norme contraire au droit de l’[Union], conformément aux dispositions du paragraphe 5.
4. Si le préjudice résulte de l’application d’une norme ayant rang de loi déclarée inconstitutionnelle, le particulier peut être indemnisé s’il a obtenu, devant n’importe quelle instance, une décision définitive de rejet d’un recours formé contre l’acte administratif ayant causé le dommage, à condition que le particulier ait invoqué l’inconstitutionnalité reconnue par la suite.
5. Si le préjudice résulte de l’application d’une norme déclarée contraire au droit de l’[Union], le particulier peut être indemnisé s’il a obtenu, devant n’importe quelle instance, une décision définitive de rejet d’un recours formé contre l’acte administratif ayant causé le dommage, à condition que le particulier ait invoqué la violation du droit de l’Union reconnue par la suite. De plus, l’ensemble des conditions suivantes doivent être remplies :
a) La règle de droit doit avoir pour objet de conférer des droits aux particuliers.
b) La violation doit être suffisamment caractérisée.
c) Il doit exister un lien de causalité direct entre le non-respect de l’obligation imposée à l’administration responsable par le droit de l’[Union] et le dommage subi par les particuliers.
6. La décision prononçant l’inconstitutionnalité de la norme ayant rang de loi ou déclarant la norme contraire au droit de l’[Union] produit ses effets à compter de sa publication au Boletín Oficial del Estado ou au Journal officiel de l’Union européenne, selon les cas, sauf disposition contraire contenue dans cette décision.
[...] »
14. L’article 34, paragraphe 1, de ladite loi, intitulé « Indemnisation », prévoit :
« [...]
Dans les cas de responsabilité auxquels font référence les paragraphes 4 et 5 de l’article 32, peuvent faire l’objet d’une réparation les dommages survenus dans un délai de cinq ans avant la date de publication de la décision prononçant l’inconstitutionnalité de la norme ayant rang de loi ou déclarant la norme contraire au droit de l’[Union], sauf disposition contraire contenue dans cette décision. »
III. La procédure précontentieuse
15. À la suite de plaintes déposées par des particuliers, la Commission a, le 25 juillet 2016, engagé une procédure « EU Pilot » à l’encontre du Royaume d’Espagne visant les articles 32 et 34 de la loi 40/2015 et invoquant une possible violation des principes d’équivalence et d’effectivité. Cette procédure ayant été infructueuse, elle a été clôturée le 18 janvier 2017. La Commission a alors entamé une procédure d’infraction.
16. Par lettre du 15 juin 2017, la Commission a mis le Royaume d’Espagne en demeure de présenter ses observations quant à ses préoccupations relatives aux articles 32 et 34 de la loi 40/2015 au regard des principes d’équivalence et d’effectivité. Le 4 août 2017, cet État membre a indiqué à la Commission les raisons pour lesquelles il estimait que les dispositions en cause étaient conformes à ces principes.
17. Le 26 janvier 2018, la Commission a émis un avis motivé dans lequel elle a exposé les raisons pour lesquelles l’article 32, paragraphes 3 à 6, et l’article 34, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la loi 40/2015, ainsi que l’article 67, paragraphe 1, troisième alinéa, de la loi 39/2015 étaient, selon elle, contraires aux principes d’effectivité et d’équivalence et a réfuté les arguments avancés par le Royaume d’Espagne dans sa lettre du 4 août 2017.
18. Par lettre du 26 mars 2018, à la suite d’une réunion organisée avec les services de la Commission le 14 mars 2018, le Royaume d’Espagne a répondu à l’avis motivé, en réitérant sa position selon laquelle le régime espagnol de la responsabilité de l’État respecte les principes d’équivalence et d’effectivité. Par lettre du 20 novembre 2018, cet État membre a cependant indiqué à la Commission avoir reconsidéré sa position et qu’il communiquerait rapidement un projet législatif visant à mettre le droit espagnol en conformité avec les exigences du droit de l’Union. Ce projet a été communiqué à la Commission le 21 décembre 2018.
19. Le 15 mai 2019, à la suite d’une nouvelle réunion organisée le 18 mars 2019, la Commission a envoyé un document au Royaume d’Espagne, en exposant que, si le projet susmentionné pouvait éventuellement mettre fin à la violation du principe d’équivalence, tel n’était pas le cas pour la violation du principe d’effectivité.
20. Par lettre du 31 juillet 2019, le Royaume d’Espagne a indiqué que la formulation de nouvelles propositions législatives n’était pour le moment pas possible, le gouvernement étant en affaires courantes (Gobierno en funciones).
IV. La procédure devant la Cour et les conclusions des parties
21. Par une requête en date du 24 juin 2020, la Commission demande que la Cour déclare que, en adoptant et en maintenant en vigueur l’article 32, paragraphes 3 à 6, et l’article 34, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la loi 40/2015, ainsi que l’article 67, paragraphe 1, troisième alinéa, de la loi 39/2015, le Royaume d’Espagne ne s’est pas acquitté des obligations qui lui incombent en vertu des principes d’effectivité et d’équivalence.
22. Le Royaume d’Espagne conclut à ce que la Cour déclare le recours irrecevable, en tant que la Commission estime que cet État membre devrait remanier son régime de responsabilité si le recours était accueilli, et rejette le recours.
23. Le Royaume d’Espagne et la Commission ont présenté des observations orales lors de l’audience qui s’est tenue le 11 mars 2020.
V. Analyse
A. Sur la recevabilité
24. Dans son mémoire en défense, le Royaume d’Espagne soutient que le présent recours doit être jugé irrecevable en ce que la Commission conclut au remaniement du régime espagnol de la responsabilité patrimoniale dans son ensemble et élargit ainsi l’objet du recours tel que fixé par l’avis motivé.
25. Il ressort en effet de la jurisprudence constante de la Cour que l’objet d’un recours en manquement, en application de l’article 258 TFUE, est fixé par l’avis motivé de la Commission, de telle sorte que le recours doit être fondé sur les mêmes motifs et moyens que cet avis (12).
26. Il est vrai, ainsi que le fait valoir le Royaume d’Espagne, que la Commission soutient dans sa requête que, si la Cour considère le présent recours fondé, le régime espagnol devra être remanié dans son ensemble.
27. Cependant, je relève que la Commission identifie expressément les dispositions visées par le présent recours, à savoir l’article 32, paragraphes 3 à 6, et l’article 34, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la loi 40/2015, ainsi que l’article 67, paragraphe 1, troisième alinéa de la loi 39/2015, lesquelles traitent toutes de l’engagement de la responsabilité de l’État législateur pour violation du droit de l’Union. En outre, il ressort clairement de la requête de la Commission que celle-ci remet uniquement en cause le régime juridique de la responsabilité de l’État législateur et vise seulement la responsabilité de l’État découlant d’actes législatifs contraires au droit de l’Union.
28. À cet égard, il me faut souligner que, lors de l’audience, la Commission a encore précisé les situations visées par le présent recours. Ainsi, est en cause l’engagement de la responsabilité de l’État législateur en raison d’une violation du droit de l’Union tant lorsque le préjudice subi résulte directement d’une action ou d’une omission du législateur, sans interposition d’un acte administratif, que lorsqu’il résulte de l’adoption par l’administration d’un acte administratif en application d’une loi, dans les cas où l’administration ne disposait en réalité d’aucune marge de manœuvre pour l’adoption de cet acte.
29. Je relève, en outre, que l’avis motivé avait pour objet les mêmes dispositions que celles visées par le présent recours et que la Commission y formulait des griefs similaires à ceux développés dans sa requête, de sorte qu’il ne saurait être conclu à un élargissement de l’objet du recours.
30. Je suis donc d’avis que la recevabilité du présent recours ne fait pas de doute.
B. Sur le fond
1. Sur le principe d’effectivité
31. La Commission soutient que le régime espagnol de responsabilité de l’État législateur pour violation du droit de l’Union, tel que prévu à l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015, est contraire au principe d’effectivité en ce qu’il soumet la réparation des dommages causés à trois conditions, à savoir, premièrement, que l’engagement de la responsabilité de l’État législateur est conditionné à une déclaration d’incompatibilité d’un acte législatif avec le droit de l’Union par la Cour, deuxièmement, que le particulier lésé doit préalablement à l’introduction du recours en responsabilité avoir obtenu, devant une juridiction, une décision définitive de rejet d’un recours formé contre l’acte administratif ayant causé le dommage et, enfin, troisièmement, que le particulier doit avoir invoqué la violation du droit de l’Union dans le cadre de ce recours préalable.
32. La Commission ajoute que, d’une part, le délai de prescription de l’action en responsabilité de l’État législateur pour violation du droit de l’Union prévu à l’article 67, paragraphe 1, de la loi 39/2015 et que, d’autre part, la limitation des dommages pouvant faire l’objet d’une réparation aux dommages subis cinq ans avant la déclaration d’incompatibilité prévue à l’article 34, paragraphe 1, de la loi 40/2015 sont également deux exigences incompatibles avec le principe d’effectivité.
33. Le Royaume d’Espagne fait toutefois valoir, à titre liminaire, que le recours doit être rejeté dans la mesure où la Commission a conduit une analyse partielle et incomplète des dispositions en cause. Selon cet État membre, la Commission aurait dû prendre en compte l’ensemble du régime espagnol relatif à la responsabilité des pouvoirs publics en cas de violation du droit de l’Union ainsi que la large marge d’appréciation dont disposent les États membres pour organiser leur régime de responsabilité de l’État afin d’établir que ce régime était, dans son ensemble, contraire au principe d’effectivité (13).
34. Je débuterai mon analyse par l’examen de cet argument, dans la mesure où, s’il se révélait fondé, l’examen des griefs de la Commission relatifs à la violation du principe d’effectivité par les seules dispositions visées devrait être rejeté.
a) Sur le ciblage par la Commission de certaines dispositions
35. Le Royaume d’Espagne fait valoir que la Commission est dans l’obligation de procéder à l’analyse de toute disposition nationale qui pourrait se révéler pertinente pour déterminer si le régime espagnol de responsabilité patrimoniale de l’État législateur est réellement contraire aux principes d’effectivité et d’équivalence.
36. Or, selon cet État membre, tant les voies de recours « ordinaires » (14) que la « voie générale », prévue à l’article 32, paragraphe 1, de la loi 40/2015, permettant l’engagement de la responsabilité des administrations publiques, assurent que les particuliers disposent de voies de recours effectives lorsqu’ils subissent un dommage du fait d’une violation du droit de l’Union par les pouvoirs publics. Il en résulterait que l’article 32, paragraphe 5, de cette loi serait une disposition supplémentaire, prévoyant un recours spécifique pour les particuliers qui, ayant déjà introduit un recours, ont obtenu une décision défavorable qui n’a pas pris en compte l’incompatibilité avec le droit de l’Union de la disposition légale appliquée.
37. Ledit État membre soutient que la Commission, en menant une analyse partielle, aurait en outre procédé à un renversement de la charge de la preuve du manquement reproché.
38. Il est vrai que la jurisprudence de la Cour a clairement établi que chaque cas dans lequel se pose la question de savoir si une disposition procédurale nationale rend impossible ou excessivement difficile l’application du droit de l’Union doit être analysé en tenant compte de la place de cette disposition dans l’ensemble de la procédure, de son déroulement et de ses particularités devant les diverses instances nationales (15), et que, lorsque plusieurs procédures entrent en considération, le droit de l’Union n’a pas à désigner celle qui devrait s’appliquer (16).
39. Cependant, je ne crois pas que cette exigence implique qu’il faille étudier systématiquement l’ensemble des voies de recours permettant généralement l’engagement de la responsabilité de l’État, alors que l’objet du recours en manquement porte seulement sur le régime relatif à la responsabilité de l’État législateur.
40. Je comprends davantage cette condition comme imposant une analyse contextualisée des dispositions mises en cause, laquelle peut incidemment entraîner l’examen d’autres dispositions lorsqu’elles jouent un rôle dans la procédure en cause ou ont effectivement le même objet, à savoir permettre l’engagement de la responsabilité de l’État en raison de lois incompatibles avec le droit de l’Union.
41. De même, pour qu’il puisse être reproché à la Commission de chercher à favoriser une procédure d’engagement de la responsabilité de l’État législateur et non une autre, encore faut-il que les procédures que décrit le Royaume d’Espagne aient le même objet, à savoir, précisément, l’engagement de la responsabilité de l’État législateur.
42. Or, à mon sens, tel n’est pas le cas. Aucune des dispositions invoquées par le Royaume d’Espagne n’a pour objet ni ne permet, à leur lecture, la réparation des dommages causés par l’État législateur en violation du droit de l’Union.
43. En premier lieu, le Royaume d’Espagne soutient que les voies de recours « ordinaires » permettent de demander réparation pour la violation du droit de l’Union par les pouvoirs publics.
44. Il est vrai que chacune de ces voies de recours assure que les particuliers puissent, d’une certaine manière, obtenir réparation en cas de dommages causés par l’administration en général ou, à tout le moins, le rétablissement de la situation antérieure et la limitation de leur préjudice, et qu’une demande en réparation peut être formulée en raison d’une violation du droit de l’Union. L’étude de ces différentes voies de recours révèle toutefois qu’aucune d’elles ne permet l’engagement de la responsabilité de l’État législateur.
45. Premièrement, la procédure de répétition de l’indu en matière fiscale assure seulement le rétablissement d’une situation dans l’hypothèse d’un trop-perçu par l’administration fiscale et ne permet aucunement l’engagement de la responsabilité de l’État législateur et la réparation des dommages causés. En outre, je relève que le champ de la procédure de répétition de l’indu, telle que prévue en droit espagnol, est matériellement limité à la matière fiscale et cette procédure ne saurait donc, en tout état de cause, être invoquée comme une voie de recours « ordinaire » permettant la réparation des dommages causés par l’État législateur en violation du droit de l’Union.
46. Il en va de même, deuxièmement, pour ce qui concerne la procédure d’extension des effets d’un arrêt ou d’un jugement, elle aussi matériellement limitée. Cette procédure prévoit que, dans certains domaines, les effets d’un jugement définitif ayant reconnu une situation juridique individualisée en faveur d’une personne peuvent être étendus à d’autres personnes dans la même situation. L’utilisation de cette procédure en tant que voie de recours permettant d’engager la responsabilité de l’État législateur suppose donc qu’un premier jugement ou arrêt définitif ait déjà reconnu la responsabilité de l’État législateur dans une situation identique. Cette voie de recours ne saurait donc pas davantage être considérée comme une voie de recours « ordinaire », assurant l’effectivité du régime de la responsabilité de l’État législateur, dès lors qu’elle n’a vocation à jouer, dans cette hypothèse, que dans les cas où la responsabilité de l’État législateur a déjà été reconnue.
47. Troisièmement, s’agissant de la procédure de révision d’office des actes administratifs, je remarque, d’une part, qu’elle permet de réparer non pas les dommages causés par la loi directement, mais uniquement ceux causés par des actes administratifs et, d’autre part, qu’elle est entièrement dépendante de la volonté des pouvoirs publics. Il m’apparaît donc exclu qu’elle puisse avoir une quelconque incidence sur l’appréciation du régime de la responsabilité de l’État législateur en Espagne.
48. Quatrièmement, le recours contentieux administratif dirigé contre un acte administratif ayant causé un dommage concerne lui aussi précisément la possibilité, incidente et non systématique, d’obtenir réparation pour un dommage causé par acte administratif. Est donc exclu l’engagement de la responsabilité de l’État législateur lorsque le dommage est causé non pas par un acte administratif, mais par la loi directement (17), de sorte que, là encore, cette voie procédurale ne saurait être considérée comme la voie de recours « ordinaire » permettant l’engagement de la responsabilité de l’État législateur (18).
49. À cet égard, il est vrai que la Commission vise également l’hypothèse dans laquelle le dommage est formellement causé par un acte administratif, lorsque ce dernier a été adopté par l’administration en application d’une loi incompatible avec le droit de l’Union sans qu’elle dispose d’une marge de manœuvre pour l’adoption de cet acte. Une telle voie de recours permet sans aucun doute que les particuliers ayant subi un dommage du fait de cet acte puissent obtenir réparation. Cependant, là encore, il s’agit formellement d’engager non pas la responsabilité de l’État législateur, mais bien celle de l’autorité administrative en tant qu’auteur de l’acte.
50. Les voies de recours dites « ordinaires » sur lesquelles se fonde le Royaume d’Espagne ont donc non pas pour objet de réparer les dommages causés par l’État législateur du fait d’une violation du droit de l’Union, mais seulement de permettre une réparation des dommages causés du fait d’actes adoptés par l’administration sur le fondement d’une loi incompatible. Il ne saurait donc être reproché à la Commission d’avoir mené une analyse partielle du régime espagnol de la responsabilité de l’État législateur en ciblant uniquement l’article 32, paragraphes 3 à 6, de la loi 40/2015, seules dispositions pertinentes à cet égard.
51. En tout état de cause, je relève que si elles ne sont pas l’objet du présent recours en manquement, les autres voies de recours visées par le Royaume d’Espagne sont toutefois intégrées au raisonnement de la Commission, en tant que leur mise en œuvre serait une condition préalable à l’engagement de la responsabilité de l’État législateur selon l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015. Il ne saurait donc davantage être reproché à la Commission d’avoir mené une analyse décontextualisée du régime espagnol de responsabilité de l’État législateur en cas de violation du droit de l’Union (19).
52. En second lieu, le Royaume d’Espagne soutient que l’article 32 de la loi 40/2015 dans son ensemble permet l’engagement de la responsabilité de l’État législateur, de sorte que la Commission ne saurait viser seulement l’article 32, paragraphes 3 à 6, de cette loi, et concentrer son argumentation relative à la violation supposée du principe d’effectivité sur l’article 32, paragraphe 5, de ladite loi .
53. Selon cet État membre, l’article 32, paragraphe 1, de la loi 40/2015 constituerait la « voie générale » pour assurer la réparation des dommages causés aux particuliers par l’État législateur du fait d’une violation du droit de l’Union.
54. Je souligne, à cet égard, que la position du Royaume d’Espagne a quelque peu évolué au cours de la procédure. Tandis que son argumentation se concentre, dans ses écritures, sur l’article 32, paragraphe 1, de la loi 40/2015, cet État membre s’est employé à démontrer lors de l’audience que l’engagement de la responsabilité du législateur était régi par l’article 32, paragraphe 3, de cette loi.
55. Aucun de ces arguments ne saurait toutefois emporter l’adhésion.
56. D’une part, il ressort clairement de son libellé que l’article 32, paragraphe 1, de la loi 40/2015 permet l’indemnisation « par les administrations publiques correspondantes » de tout dommage subi par les particuliers lorsque ce dommage « est la conséquence du fonctionnement normal ou anormal des services publics ». Au-delà du fait que je doute que l’activité législative puisse être simplement qualifiée d’« activité de service public » et que l’État législateur puisse être considéré comme une administration publique parmi d’autres, je relève qu’une telle formulation générale, qui vise la responsabilité de toutes les administrations publiques, contraste avec celle de l’article 32, paragraphes 3 à 6, de cette loi, qui, elle, est propre à la responsabilité du seul État législateur.
57. Si l’article 32, paragraphe 1, de la loi 40/2015 est donc bien la « voie générale » pour engager la responsabilité de l’administration, la responsabilité de l’État législateur fait quant à elle l’objet de dispositions particulières, qui seraient en réalité inutiles si l’on considérait cette première disposition comme étant suffisante pour engager la responsabilité de l’État législateur en cas de violation du droit de l’Union. Ladite disposition ne saurait donc être considérée avoir pour objet de permettre la réparation de dommages causés par l’État législateur, cette dernière étant précisément régie par l’article 32, paragraphes 3 à 6, de cette loi.
58. D’autre part, l’argument selon lequel l’article 32, paragraphe 3, de la loi 40/2015 serait la disposition pertinente pour permettre la réparation des dommages causés par l’État législateur en raison d’une loi incompatible avec le droit de l’Union dépasse le libellé même de cette disposition. Cette dernière prévoit en effet que les particuliers peuvent être indemnisés pour toute atteinte à leurs biens ou à leurs droits « découlant de l’application d’actes législatifs [...] dès lors que les actes législatifs en question le prévoient, et dans les conditions qu’ils précisent » (20). Ladite disposition vise donc non pas la responsabilité de l’État législateur en cas de violation du droit de l’Union, mais seulement l’indemnisation par ce dernier des dommages causés par une loi qui n’implique aucune violation du droit de l’Union, et à condition que cette dernière le prévoie.
59. Le Royaume d’Espagne soutient toutefois que cette disposition a été récemment interprétée par le Tribunal Supremo (Cour suprême, Espagne) comme permettant d’engager la responsabilité de l’État législateur en cas de violation du droit de l’Union par ce dernier.
60. À cet égard, il est vrai que la jurisprudence de la Cour a établi que la portée des dispositions législatives, réglementaires ou administratives nationales doit s’apprécier compte tenu de l’interprétation qu’en donnent les juridictions nationales (21). Si la Cour peut donc parfois aller au-delà du sens littéral d’une disposition pour rechercher l’interprétation donnée par les juridictions nationales, il est toutefois également clair que des décisions de justice isolées dans un contexte jurisprudentiel marqué par une autre orientation ne sauraient être prises en compte (22) et que, lorsqu’une législation nationale fait l’objet d’interprétations juridictionnelles divergentes pouvant être prises en compte, il y a lieu de constater que, à tout le moins, cette législation n’est pas suffisamment claire pour assurer une application compatible avec le droit de l’Union (23).
61. Dans la ligne de cette jurisprudence, je suis d’avis qu’une interprétation jurisprudentielle isolée divergeant de la lettre de la disposition interprétée ne saurait être prise en compte et qu’une telle interprétation risquerait toujours, en tout état de cause, d’obscurcir la législation nationale au point que ne puisse être assurée une application compatible avec le droit de l’Union.
62. Or, le Royaume d’Espagne n’invoque au soutien de son argument qu’un seul arrêt du Tribunal Supremo (Cour suprême), alors même que cet arrêt attesterait supposément d’une interprétation divergente de la législation, dépassant ce que permet le texte de l’article 32, paragraphe 3, de la loi 40/2015 (24). En outre, cet État membre souligne lui-même que si le recours a été jugé recevable, il a cependant ensuite été rejeté au motif que les conditions de cette disposition n’étaient pas satisfaites.
63. Un tel exemple isolé ne me semble dès lors pas suffisant pour démontrer que l’article 32, paragraphe 3, de la loi 40/2015 permettrait d’engager la responsabilité de l’État législateur en cas de violation du droit de l’Union, alors même que les conditions qu’énonce cette disposition ne sont pas satisfaites.
64. En tout état de cause, à supposer même que l’arrêt invoqué par le Royaume d’Espagne puisse être interprété comme permettant l’engagement de la responsabilité du législateur sur le fondement de l’article 32, paragraphe 3, de la loi 40/2015, en méconnaissance des conditions qu’énonce cette disposition, force est de constater que la législation nationale ne serait alors pas suffisamment claire pour permettre une application compatible avec le droit de l’Union.
65. Dans ces conditions, et puisque ni les voies de recours « ordinaires », ni l’article 32, paragraphes 1 et 3, de la loi 40/2015 n’ont pour objet l’engagement de la responsabilité de l’État législateur pour des dommages causés aux particuliers en cas de violation du droit de l’Union, il ne saurait être reproché à la Commission d’avoir seulement ciblé l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015, seule disposition pertinente à cet égard, afin de vérifier si le régime espagnol de responsabilité de l’État législateur en cas de violation du droit de l’Union est conforme au principe d’effectivité.
66. Partant, je suis d’avis que l’argument présenté à titre principal par le Royaume d’Espagne devrait être rejeté. J’examinerai à présent les griefs formulés par la Commission s’agissant de la violation du principe d’effectivité par le régime espagnol de responsabilité de l’État législateur en cas de violation du droit de l’Union.
b) Sur les conditions énoncées à l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015
67. La Commission soutient que les conditions énoncées à l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015 pour l’engagement de la responsabilité de l’État législateur en cas de violation du droit de l’Union sont incompatibles avec le principe d’effectivité. J’examinerai donc successivement ces trois conditions, afin de déterminer si elles sont susceptibles de rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile l’obtention de la réparation d’un dommage causé par l’État législateur en raison d’une violation du droit de l’Union.
1) La condition tenant à l’existence préalable d’un arrêt de la Cour déclarant l’incompatibilité de l’acte législatif avec le droit de l’Union
68. La Commission souligne que l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015 prévoit que le préjudice doit « résulte[r] de l’application d’une norme déclarée contraire au droit de l’Union », étant précisé, à l’article 67, paragraphe 1, de la loi 39/2015, que la décision déclarant la norme contraire au droit de l’Union doit être publiée au Journal officiel de l’Union européenne.
69. Dès lors que seules les décisions de la Cour sont publiées au Journal officiel de l’Union européenne et que, en outre, seuls les arrêts prononcés à la suite d’un recours en manquement peuvent résulter en une déclaration d’incompatibilité du droit national avec le droit de l’Union, la Commission comprend l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015, lu conjointement avec l’article 67, paragraphe 1, de la loi 39/2015 comme imposant l’existence préalable d’un arrêt de la Cour constatant un manquement pour pouvoir introduire un recours en responsabilité de l’État législateur.
70. Le Royaume d’Espagne admet que, en vertu de l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015 et de l’article 67, paragraphe 1, de la loi 39/2015, une décision de la Cour relative à l’incompatibilité avec le droit de l’Union est nécessaire à l’engagement de la responsabilité de l’État législateur, tout en précisant qu’il ne doit pas nécessairement s’agir d’un arrêt rendu à la suite d’un recours en manquement.
71. Il ressort clairement de la jurisprudence de la Cour que la réparation du dommage causé par une violation du droit de l’Union par un État membre n’est subordonnée ni à l’exigence d’une constatation préalable d’un manquement au droit de l’Union imputable à l’État (25), ni à l’exigence selon laquelle l’existence d’une telle violation résulte d’un arrêt rendu par la Cour à titre préjudiciel (26).
72. La première condition de l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015, lu conjointement avec l’article 67, paragraphe 1, de la loi 39/2015, et non contestée par le Royaume d’Espagne, qui fait de l’existence d’une déclaration d’incompatibilité d’un acte législatif avec le droit de l’Union publiée au Journal officiel une condition préalable à l’engagement de la responsabilité de l’État législateur m’apparaît donc manifestement contraire à la jurisprudence de la Cour et susceptible de rendre, en pratique, impossible ou excessivement difficile l’obtention de la réparation d’un dommage causé par l’État législateur.
73. Le Royaume d’Espagne conteste toutefois que cette exigence soit contraire au principe d’effectivité. Il réitère, à cet égard, son argument relatif à l’existence d’autres voies de recours permettant d’engager la responsabilité des pouvoirs publics en Espagne en cas de violation du droit de l’Union. Cet État membre explique que l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015 est une voie de recours supplémentaire (27), qui permet d’engager la responsabilité de l’État législateur en méconnaissance de l’autorité de la chose jugée quand les recours préalablement formés contre l’acte litigieux ont été rejetés. Selon lui, seul un arrêt de la Cour, qui disposerait d’un effet erga omnes, pourrait permettre une remise en cause de l’autorité de la chose jugée.
74. En premier lieu, ainsi que je l’ai relevé, aucune des voies de recours invoquées par le Royaume d’Espagne n’a pour objet la responsabilité de l’État législateur pour des actes législatifs contraires au droit de l’Union. Loin d’être une possibilité supplémentaire d’engager la responsabilité de l’État, l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015 est donc la seule possibilité d’obtenir réparation des dommages causés par l’État législateur en raison d’une violation du droit de l’Union.
75. En outre, et ainsi que le relève la Commission, il me semble inhérent même au principe de la responsabilité de l’État pour violation du droit de l’Union que cette disposition n’a vocation à jouer qu’en dernier recours, lorsque les autres voies de droit à leur disposition n’ont pas permis aux particuliers de protéger efficacement les droits qu’ils tirent du droit de l’Union. Cette caractéristique du mécanisme de responsabilité de l’État pour violation du droit de l’Union n’en fait pas pour autant une voie de recours « supplémentaire », de sorte à justifier la nécessité de l’existence préalable d’un arrêt de la Cour pour sa mise en œuvre.
76. En second lieu, je ne perçois pas la pertinence de l’argument du Royaume d’Espagne relatif à la nécessité de protéger l’autorité de la chose jugée. D’une part, rien dans le texte de l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015 ne suggère que son champ d’application concernerait l’engagement de la responsabilité de l’État législateur en méconnaissance de l’autorité de la chose jugée. D’autre part, à mon sens, l’introduction d’un recours en responsabilité de l’État législateur, après qu’un recours contre l’acte faisant grief a été rejeté, ne porte aucunement atteinte à l’autorité de la chose jugée du jugement ou de l’arrêt rendu à l’issue de ce recours.
77. Il ressort de la jurisprudence de la Cour qu’une procédure visant à engager la responsabilité de l’État n’a pas le même objet et n’implique pas nécessairement les mêmes parties que la procédure relative à l’acte faisant grief et ayant donné lieu à la décision ayant acquis l’autorité de la chose définitivement jugée (28). L’engagement de la responsabilité de l’État législateur a pour objet non pas de permettre le réexamen d’une décision de justice définitive et la remise en cause des rapports juridiques qu’elle établit, mais de pallier les insuffisances ayant conduit à ce que la protection des droits que les particuliers tirent du droit de l’Union ne soit pas assurée. Bien que cette problématique soit étrangère au présent recours, je relève que la Cour l’affirme expressément s’agissant des recours en responsabilité de l’État du fait d’une violation du droit de l’Union par une juridiction nationale : le principe de l’autorité de la chose jugée ne s’oppose pas, en principe, à la reconnaissance du principe de la responsabilité de l’État (29).
78. Ainsi, les arguments formulés par le Royaume d’Espagne ne sont pas susceptibles de remettre en cause le constat que l’exigence de l’existence d’un arrêt de la Cour préalable à l’engagement de la responsabilité de l’État législateur est contraire au principe d’effectivité.
2) La condition tenant à l’existence d’une décision définitive de rejet d’un recours formé par le particulier lésé contre l’acte administratif ayant causé le dommage
79. La Commission soutient que la formulation de l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015, en vertu duquel le particulier doit, avant de pouvoir former un recours sur ce fondement, avoir obtenu devant n’importe quelle instance une décision définitive de rejet d’un recours formé contre l’acte administratif ayant causé le dommage, est absolue et, de ce fait, contraire au principe d’effectivité en ce qu’elle ne prévoit pas d’exception pour les cas dans lesquels l’exercice d’une voie de recours préalable peut poser des difficultés excessives, notamment dans les cas où le dommage est causé directement par la loi.
80. Selon le Royaume d’Espagne, cette condition résulte de la nécessité de concilier le principe de sécurité juridique avec celui de la réparation des dommages causés par l’État législateur. Il serait également difficilement concevable qu’un dommage puisse être causé directement par un acte législatif sans interposition d’un acte administratif. En outre, cet État membre fait valoir que ladite condition ne saurait être interprétée comme imposant l’épuisement des voies de recours avant l’introduction d’un recours sur le fondement de l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015, le texte faisant seulement référence à une « décision définitive ».
81. À cet égard, je rappelle que, s’agissant de la responsabilité d’un État membre pour violation du droit de l’Union, le juge national peut vérifier si la personne lésée a fait preuve d’une diligence raisonnable pour éviter le préjudice ou en limiter la portée et si, notamment, elle a utilisé en temps utile toutes les voies de droit qui étaient à sa disposition (30). En effet, selon un principe général commun aux systèmes juridiques des États membres, la personne lésée, au risque de devoir supporter elle-même le dommage, doit faire preuve d’une diligence raisonnable pour limiter la portée du préjudice (31).
82. Or, c’est précisément ce que prévoit l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015, qui subordonne l’engagement de la responsabilité de l’État législateur à la condition que le particulier lésé ait préalablement exercé un recours contre l’acte administratif pris en application de la loi incompatible. En contestant, en temps utile, la validité de l’acte administratif faisant grief, que ce soit par le biais d’un recours contentieux administratif, d’une action en répétition de l’indu ou en extension des effets d’un arrêt ou d’un jugement, le particulier lésé aurait de toute évidence pu éviter le préjudice qu’il invoque, ou, à tout le moins, en limiter la portée (32).
83. En outre, ainsi que le relève le Royaume d’Espagne, l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015 impose non pas l’épuisement des voies de recours préalablement à l’action en responsabilité de l’État législateur, mais seulement le rejet d’un recours par n’importe quelle instance. L’exigence d’avoir contesté la validité de l’acte faisant grief n’implique donc pas que la personne lésée ait systématiquement recours à toutes les voies de droit disponibles et ne va pas au-delà de la diligence qui peut être raisonnablement attendue d’elle pour limiter la portée du préjudice.
84. Cette deuxième condition relative à la mise en œuvre du mécanisme de responsabilité de l’État législateur en cas de violation du droit de l’Union, prévue à l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015, n’est donc pas, à mon sens, contraire au principe d’effectivité lorsque le dommage est formellement causé par un acte administratif, pris en application d’une loi incompatible avec le droit de l’Union.
85. Je relève d’ailleurs qu’une telle condition existe également pour ce qui concerne les recours en responsabilité de l’Union, que le Royaume d’Espagne demande à la Cour de prendre en compte dans l’analyse du principe d’effectivité, dans la mesure où la Cour a jugé que l’action en indemnité dirigée contre l’Union est irrecevable quand elle vise la même illégalité et tend aux mêmes fins pécuniaires que le recours en annulation de l’acte de l’institution qui cause préjudice et que la personne lésée a négligé d’exercer en temps utile (33).
86. Il en va toutefois différemment dans l’hypothèse où le dommage est causé directement par la loi, sans interposition d’un acte administratif. Ainsi que je l’ai déjà précisé, et contrairement à ce que soutient le Royaume d’Espagne, une telle hypothèse est aisément envisageable : une loi ne produit pas ses effets uniquement au travers d’actes administratifs.
87. Il ressort clairement de la jurisprudence de la Cour que, s’il est conforme au principe d’effectivité de prévoir qu’un particulier ne peut obtenir réparation d’un dommage dont il a omis, intentionnellement ou par négligence, de prévenir la survenance en utilisant une voie de droit, c’est à la condition que l’utilisation de cette voie de droit puisse être raisonnablement exigée de la personne lésée (34).
88. Ainsi que le relève la Commission, la formulation de l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015 ne prévoit aucune exception à la condition tenant à ce que le particulier lésé ait déjà formé un recours contre l’acte administratif ayant causé le dommage, même dans l’hypothèse où un tel acte n’existe pas, dès lors que la loi elle-même est la cause directe du dommage. Or, il ne saurait manifestement être raisonnablement exigé d’un particulier d’introduire un recours contre un acte inexistant pour pouvoir engager la responsabilité de l’État législateur sur le fondement de cette disposition.
89. Cette condition, dans la situation d’un dommage causé directement par la loi, a en réalité pour effet d’empêcher l’introduction de tout recours en responsabilité de l’État législateur dans la situation où le dommage résulte directement de la loi.
90. Le Royaume d’Espagne s’est appuyé, lors de l’audience, sur un arrêt du Tribunal Supremo (Cour suprême) selon lequel a été reconnue la possibilité d’engager la responsabilité de l’État législateur pour violation de la Constitution espagnole même en l’absence d’acte administratif d’application, et ce alors même que l’article 32, paragraphe 4, de la loi 40/2015 prévoit la même exigence de recours préalable que l’article 32, paragraphe 5, de cette loi. Or, ainsi que je l’ai déjà énoncé, une interprétation jurisprudentielle singulière allant à l’encontre de la lettre de la disposition interprétée ne saurait, selon moi, être prise en compte et risquerait toujours, en tout état de cause, d’obscurcir la législation nationale au point que ne puisse être assurée une application compatible avec le droit de l’Union. Il en va d’autant plus ainsi lorsqu’il s’agit, comme le fait valoir le Royaume d’Espagne, de raisonner par analogie avec l’interprétation d’une autre disposition que celle en cause.
91. Je suis donc d’avis que l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015 est contraire au principe d’effectivité en ce que cette disposition subordonne toujours l’engagement de la responsabilité de l’État législateur du fait de la violation du droit de l’Union à l’exercice préalable par la personne lésée d’une action contre un acte administratif, même lorsque le dommage résulte de la loi directement.
3) La condition tenant à ce que le particulier lésé ait invoqué la violation du droit de l’Union reconnue par la suite dans le cadre du recours formé contre l’acte administratif ayant causé le dommage
92. L’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015 dispose que l’engagement de la responsabilité de l’État législateur est subordonné à l’invocation, dans le cadre du recours formé contre l’acte administratif faisant grief, de la violation du droit de l’Union reconnue par la suite. Selon la Commission, une telle exigence limiterait la possibilité d’obtenir réparation pour les dommages causés par l’État législateur aux cas dans lesquels la disposition du droit de l’Union violée produit un effet direct, ce qui serait contraire au principe d’effectivité.
93. Selon la Commission, puisque seules les dispositions d’effet direct entraînent l’obligation, pour une juridiction nationale, de laisser inappliquée une disposition de son droit interne contraire à ces dispositions du droit de l’Union, il ne saurait être raisonnablement exigé des particuliers lésés d’invoquer des dispositions non dotées d’effet direct alors même qu’une telle invocation n’aurait eu aucune incidence sur l’issue du recours.
94. Le Royaume d’Espagne objecte que la limitation de la responsabilité de l’État pour violation du droit de l’Union aux dispositions d’effet direct ne trouve son fondement dans aucune disposition de l’ordre juridique espagnol. Le fait que seules les dispositions d’effet direct puissent entraîner l’obligation pour un juge national de laisser inappliquées les dispositions nationales contraires n’a aucune incidence sur la possibilité et l’opportunité d’invoquer également des violations de dispositions de droit de l’Union non dotées de l’effet direct par le droit national, dans le cadre du recours contre l’acte administratif faisant grief.
95. Je précise que ce grief n’a de pertinence que pour ce qui concerne les dommages causés par la loi, avec interposition d’un acte administratif, dans la mesure où, ainsi que je l’ai démontré aux points 83 et suivants des présentes conclusions, ce n’est que dans cette situation qu’il est conforme avec le principe d’effectivité de subordonner l’action en responsabilité de l’État à l’introduction d’un recours contre l’acte administratif ayant causé le dommage. Dans l’hypothèse où le dommage est causé directement par la loi, il importe peu de savoir s’il est conforme au principe d’effectivité d’exiger l’invocation de la violation du droit de l’Union au stade du recours contre l’acte administratif faisant grief, un tel recours ne pouvant manifestement pas être imposé.
96. Ainsi que le relève la Commission, la Cour a clairement établi qu’une juridiction nationale n’est pas tenue de laisser inappliquée une disposition de son droit national contraire à une disposition de droit de l’Union si cette dernière est dépourvue d’effet direct (35). Cependant, contrairement à ce que soutient la Commission, je ne crois pas que cela implique qu’il serait superflu, dans le cadre d’un recours contre un acte administratif, d’invoquer la violation par les dispositions nationales de dispositions de droit de l’Union non dotées de l’effet direct.
97. Certes, l’invocation par la partie lésée de la violation par le droit national d’une disposition dépourvue d’effet direct ne pourra donc pas entraîner l’inapplication des dispositions nationales en cause dans le cadre du recours contre l’acte administratif faisant grief.
98. Cependant, l’invocation utile des normes du droit de l’Union devant les juridictions nationales ne saurait se résumer à la seule invocabilité d’exclusion, comme semble le suggérer la Commission. Des dispositions du droit de l’Union dépourvues d’effet direct peuvent notamment être invoquées devant le juge national dans le cadre de l’obligation d’interprétation conforme de ce dernier et avoir une incidence sur l’issue du litige, même en l’absence d’effet direct.
99. La Commission ne peut donc valablement soutenir que la troisième condition imposée pour l’introduction d’une action en responsabilité de l’État législateur pour violation du droit de l’Union, tenant à l’invocation de la violation du droit de l’Union dans le cadre d’un recours contre l’acte faisant grief, a pour effet de limiter l’engagement de la responsabilité de l’État législateur aux violations de dispositions d’effet direct.
100. Ce constat ne signifie pas pour autant que la condition tenant à la nécessité d’avoir invoqué la violation du droit de l’Union dans le cadre du recours contre l’acte administratif faisant grief, afin de pouvoir ensuite valablement engager la responsabilité de l’État législateur, est conforme au principe d’effectivité.
101. L’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015 prévoit en effet que le particulier doit avoir invoqué, dans le cadre du recours préalable, la violation du droit de l’Union « reconnue par la suite » dans la décision déclarant la norme contraire au droit de l’Union. Ainsi, non seulement le particulier doit avoir contesté la validité de l’acte administratif lui faisant grief, mais il doit, en outre, avoir correctement identifié la disposition précise du droit de l’Union ayant été violée et avoir anticipé, selon la logique de cet article 32, paragraphe 5, une décision de la Cour sur ce point.
102. S’il est vrai que l’introduction d’un recours contre l’acte faisant grief, d’une part, témoigne de ce que la personne lésée a fait preuve d’une diligence raisonnable pour éviter ou limiter la portée du préjudice et, d’autre part, peut donc, à cet égard, être une condition d’un recours en responsabilité subséquent, le fait de ne pas avoir correctement identifié la disposition précise du droit de l’Union ayant été violée ne saurait, selon moi, prévenir la réparation du préjudice. En effet, il ne saurait être reproché à un particulier, avec pour conséquence la perte de son droit à réparation d’un préjudice subi, de n’avoir pas lui-même déterminé la disposition du droit de l’Union violée par l’État, alors même qu’il revient avant tout à l’État d’assurer la conformité de son droit avec le droit de l’Union et au juge national d’appliquer les dispositions de droit de l’Union.
103. Une telle exigence reviendrait donc à imposer aux particuliers lésés une charge allant au-delà de la diligence raisonnable attendue d’eux pour limiter la portée du préjudice, en contradiction avec le principe d’effectivité.
104. Il résulte de ce qui précède que l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015 est contraire au principe d’effectivité en ce que cette disposition subordonne l’engagement de la responsabilité de l’État législateur à la constatation préalable, par la Cour, d’une incompatibilité du droit national avec le droit de l’Union et à l’introduction préalable d’un recours contre l’acte administratif faisant grief dans le cadre duquel la violation du droit de l’Union reconnue par la suite par l’arrêt de la Cour a été invoquée, sans que ladite disposition prévoie d’aménagement pour le cas où le dommage est causé par un acte législatif sans interposition d’un acte administratif.
4) Le calcul du délai de prescription et la limitation des dommages pouvant faire l’objet d’une réparation, au titre de l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015
105. La Commission fait valoir que l’article 67 de la loi 39/2015, qui prévoit que le droit de demander réparation d’un dommage est prescrit un an après la publication au Journal officiel de l’Union européenne de la décision déclarant l’acte législatif contraire au droit de l’Union, et l’article 34, paragraphe 1, de la loi 40/2015, qui dispose que ne peuvent faire l’objet d’une réparation que les dommages survenus dans un délai de cinq ans avant la date de cette même publication, sont contraires au principe d’effectivité.
106. Selon la Commission, dès lors qu’une décision de la Cour n’est pas nécessaire pour engager la responsabilité de l’État législateur, les dispositions faisant dépendre d’une telle décision de la Cour le délai de prescription et les dommages pouvant être réparés sont également contraires au droit de l’Union.
107. Le Royaume d’Espagne soutient à nouveau que l’existence préalable d’un arrêt de la Cour comme condition pour l’engagement de la responsabilité de l’État législateur n’est pas contraire au principe d’effectivité, de sorte que le délai de prescription et la limitation des dommages pouvant être réparés ne sont pas davantage contraires au principe d’effectivité, et ce d’autant plus que la durée des délais en cause n’est pas contestée par la Commission.
108. À cet égard, il suffit de relever, ainsi que je l’ai démontré aux points 68 et suivants des présentes conclusions, que la condition prévue à l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015, tenant à l’existence préalable d’une décision de la Cour déclarant les dispositions du droit national contraires au droit de l’Union pour l’engagement de la responsabilité de l’État législateur, est contraire au principe d’effectivité.
109. Dans ces conditions, tant le délai de prescription de l’action en responsabilité de l’État législateur que la limitation des dommages pouvant faire l’objet d’une réparation à ce titre, qui dépendent chacun de l’existence d’une telle décision de la Cour en ce qu’elle constitue le point de départ de ces deux délais, sont tout aussi contraires au principe d’effectivité.
110. Il résulte de tout ce qui précède que le régime espagnol de responsabilité de l’État législateur pour violation du droit de l’Union est, à mon sens, contraire au principe d’effectivité.
2. Sur le principe d’équivalence
111. La Commission soutient que le régime espagnol de responsabilité de l’État législateur est contraire au principe d’équivalence en ce qu’il prévoit, à l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015, que, pour que la responsabilité de l’État législateur en cas de violation du droit de l’Union puisse être engagée, il est nécessaire que la règle de droit de l’Union violée ait pour objet de conférer des droits à un particulier et que la violation soit suffisamment caractérisée, alors que ces deux conditions ne sont pas exigées pour le recours en responsabilité de l’État législateur en cas de violation de la Constitution espagnole. L’action en responsabilité de l’État législateur pour violation du droit de l’Union est donc soumise à des conditions moins favorables que l’action en responsabilité de l’État législateur pour violation de la Constitution espagnole, prévue à l’article 32, paragraphe 4, de la loi 40/2015, alors que les deux recours sont équivalents.
112. Le Royaume d’Espagne objecte que le principe d’équivalence n’oblige pas un État membre à étendre son régime interne le plus favorable à l’ensemble des actions introduites dans un certain domaine du droit et que l’application du principe d’équivalence suppose donc que les recours soient similaires, en ce qu’ils ont un objet et une cause semblables. Selon lui, tel ne serait pas le cas. Cet État membre fait enfin valoir que, même si les recours devaient être jugés similaires, l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015 ne fait que codifier les exigences établies par la jurisprudence de la Cour et que, en tout état de cause, ces exigences sont inhérentes au régime de la responsabilité de l’État législateur en cas d’inconstitutionnalité.
113. Il est vrai que le principe d’équivalence requiert que l’ensemble des règles applicables aux recours s’applique indifféremment aux recours fondés sur la violation du droit de l’Union et à ceux similaires fondés sur la méconnaissance du droit interne (36).
114. Afin de vérifier si le principe d’équivalence est respecté, il y a donc lieu d’examiner tout d’abord si, eu égard à leur objet, à leur cause, et à leurs éléments essentiels, l’action en responsabilité de l’État législateur fondée sur la violation du droit de l’Union et celle fondée sur l’inconstitutionnalité d’un acte législatif peuvent être considérées comme similaires (37).
115. S’agissant précisément des deux actions en responsabilité de l’État législateur en cause, la Cour a déjà répondu par l’affirmative. L’action en responsabilité de l’État législateur du fait d’une violation de la Constitution espagnole et celle du fait d’une violation du droit de l’Union ont le même objet, à savoir l’indemnisation d’un préjudice, et la même cause, la violation d’une règle de droit de rang supérieur (38). En outre, la Cour a précisé que la seule différence existant entre les deux actions consistant en la circonstance que les violations de droit sur lesquelles elles se fondent seraient constatées pour l’une, par la Cour, et pour l’autre, par un arrêt du Tribunal Constitucional (Cour constitutionnelle, Espagne) ne saurait être suffisante pour établir une distinction entre ces deux actions au regard du principe d’équivalence (39).
116. Le Royaume d’Espagne n’apportant pas, à cet égard, de nouveaux arguments susceptibles de changer cette appréciation, force est de constater que la même solution doit être retenue en l’espèce. Les deux actions peuvent donc, à mon sens, être considérées comme similaires.
117. Il reste que le Royaume d’Espagne soutient, notamment, que l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015 ne fait que codifier la jurisprudence de la Cour, relative aux conditions nécessaires à l’engagement de la responsabilité de l’État pour les dommages causés aux particuliers en violation du droit de l’Union.
118. Cet élément me paraît déterminant.
119. L’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015 reproduit fidèlement les trois exigences établies par la jurisprudence de la Cour nécessaires à la naissance d’un droit à réparation dans le chef des particuliers en cas de violation par l’État du droit de l’Union. C’est la réunion de ces trois conditions, imposant que la règle de droit violée ait pour objet de conférer des droits aux particuliers, que cette violation soit suffisamment caractérisée et qu’il existe un lien de causalité entre la violation et le préjudice subi, qui fait naître la responsabilité de l’État et l’obligation de réparer le dommage causé. Qu’une de ces conditions fasse défaut et il n’existe pas, sur le fondement du droit de l’Union, de droit à réparation.
120. Ce n’est qu’une fois que l’existence d’un tel droit a été constatée, du fait de la réunion de ces trois conditions, qu’il incombe à l’État de réparer les conséquences du préjudice causé, dans le cadre du droit national et à des conditions qui respectent les principes d’effectivité et d’équivalence.
121. Ces trois conditions, nécessaires et suffisantes pour engendrer au profit des particuliers un droit à réparation (40), jouent donc, à mon sens, en amont de la problématique tenant à l’effectivité et à l’équivalence des conditions énoncées par le droit national, lesquelles ne visent qu’à encadrer l’exercice de ce droit. C’est bien le droit national qui règle les modalités d’exercice du droit à réparation, procédurales et matérielles, ainsi que son contenu, lequel peut également être amené à varier selon les conditions imposées par le droit national (à titre d’exemple, le type de dommages devant être indemnisés), sous réserve du respect des principes d’effectivité et d’équivalence. L’existence même de ce droit national est, en revanche, exclusivement régie par le droit de l’Union, sauf à compromettre l’application uniforme du droit de l’Union dans les ordres juridiques des États membres.
122. Autrement dit, le principe d’équivalence n’a de pertinence qu’une fois né le droit à réparation, selon les conditions énoncées dans la jurisprudence de la Cour et reprises à l’article 32, paragraphe 5, de la loi 40/2015. Ce principe ne saurait, en revanche, fonder l’obligation pour les États membres de permettre la naissance d’un droit à réparation dans des conditions plus favorables que celles prévues par la jurisprudence de la Cour.
123. La Commission relève, à cet égard, que la Cour a jugé que le droit de l’Union n’exclut en rien que la responsabilité de l’État pour violation de ce droit puisse être engagée dans des conditions moins restrictives. Or, il me faut souligner que la Cour a précisé que l’engagement de la responsabilité de l’État pour violation du droit de l’Union à des conditions moins restrictives est permis « sur le fondement du droit national » (41). Dans une telle hypothèse, la naissance d’un droit à réparation dans une situation n’impliquant pas de violation suffisamment caractérisée d’une règle conférant des droits aux particuliers n’est donc pas fondée sur le droit de l’Union et son exercice ne saurait donc être soumis aux principes d’effectivité et d’équivalence.
124. Dans ces conditions, le fait que le recours en responsabilité de l’État législateur en raison d’une violation de la Constitution espagnole ne soit pas soumis à l’existence d’une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit conférant des droits aux particuliers, à la différence du recours en responsabilité de l’État législateur en raison d’une violation du droit de l’Union, ne saurait impliquer une violation du principe d’équivalence, dès lors que ce principe n’a pas vocation à s’appliquer dans une telle hypothèse.
125. Partant, pour toutes les raisons énoncées, je suis d’avis que le régime de responsabilité de l’État législateur en cas de violation du droit de l’Union ne porte pas atteinte au principe d’équivalence.
C. Sur les dépens
126. En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Selon l’article 138, paragraphe 3, de ce règlement, si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs, chaque partie supporte ses propres dépens.
127. En l’espèce, la Commission et le Royaume d’Espagne ayant chacun succombé sur certains griefs, ils supporteront leurs propres dépens.
VI. Conclusion
128. Eu égard à tout ce qui précède, je propose à la Cour de déclarer que :
– le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du principe d’effectivité, qui limite l’autonomie procédurale dont disposent les États membres lorsqu’ils fixent les conditions régissant leur responsabilité pour les dommages causés aux particuliers en violation du droit de l’Union, en adoptant et en maintenant en vigueur l’article 32, paragraphes 3 à 6, et l’article 34, paragraphe 1, de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (loi 40/2015 relative au régime juridique du secteur public), du 1er octobre 2015, ainsi que l’article 67, paragraphe 1, de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (loi 39/2015 relative à la procédure administrative commune des administrations publiques), du 1er octobre 2015 ;
– le recours est rejeté pour le surplus ;
– la Commission européenne et le Royaume d’Espagne supportent leurs propres dépens.