UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)

28 päivänä kesäkuuta 2022(*)

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Jäsenvaltioiden vastuu unionin oikeuden rikkomisilla yksityisille aiheutetuista vahingoista – Kansallisen lainsäätäjän syyksi luettava unionin oikeuden rikkominen – Kansallisen lainsäätäjän syyksi luettava jäsenvaltion perustuslain rikkominen – Vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteet

Asiassa C-278/20,

jossa on kyse SEUT 258 artiklan perusteella 24.6.2020 nostetusta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta,

Euroopan komissio, asiamiehinään J. Baquero Cruz, I. Martínez del Peral ja P. Van Nuffel,

kantajana,

vastaan

Espanjan kuningaskunta, asiamiehinään L. Aguilera Ruiz, S. Centeno Huerta, A Gavela Llopis ja J. Rodríguez de la Rúa Puig,

vastaajana,

UNIONIN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),

toimien kokoonpanossa: presidentti K. Lenaerts, jaostojen puheenjohtajat A. Arabadjiev, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis (esittelevä tuomari) ja J. Passer sekä tuomarit M. Ilešič, J.-C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P. G. Xuereb, N. Piçarra ja L. S. Rossi,

julkisasiamies: M. Szpunar,

kirjaaja: hallintovirkamies L. Carrasco Marco,

ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 28.9.2021 pidetyssä istunnossa esitetyn,

kuultuaan julkisasiamiehen 9.12.2021 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

1        Euroopan komissio vaatii kanteellaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että Espanjan kuningaskunta on jättänyt noudattamatta tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteiden mukaisia velvoitteitaan, kun on antanut ja pitänyt voimassa julkisen sektorin oikeudellisesta järjestelmästä 1.10.2015 annetun lain 40/2015 (Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público; BOE nro 236, 2.10.2015, s. 89411; jäljempänä laki 40/2015 ) 32 §:n 3–6 momentin ja 34 §:n 1 momentin 2 kohdan sekä julkishallinnon yleisestä hallintomenettelystä 1.10.2015 annetun lain 39/2015 (Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, BOE nro 236, 2.10.2015, s. 89343; jäljempänä laki 39/2015) 67 §:n 1 momentin 3 kohdan.

I       Espanjan oikeus

A       Perustuslaki

2        Espanjan perustuslain (jäljempänä perustuslaki) 106 §:n 2 momentissa säädetään, että ”yksityisillä on laissa säädetyin edellytyksin oikeus saada korvausta kaikista omaisuuteensa ja oikeuksiinsa kohdistuvista vahingoista, kun nämä vahingot ovat aiheutuneet julkisten palvelujen toiminnasta, ylivoimaisesta esteestä aiheutuneita vahinkoja lukuun ottamatta”.

B       Laki 6/1985

3        Oikeuslaitoksesta 1.7.1985 annetun lain 6/1985 (Ley orgánica 6/1985 del Poder Judicial; BOE nro 257, 2.7.1985, s. 20632), sellaisena kuin se on muutettuna 21.7.2015 annetulla lailla 7/2015 (BOE nro 174, 22.7.2015, s. 61593) (jäljempänä laki 6/1985), 4 bis §:n 1 momentissa säädetään, että ”tuomarit ja tuomioistuimet soveltavat unionin oikeutta Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti”.

C       Laki 29/1998

4        Hallintolainkäytöstä 13.7.1998 annetun lain 29/1998 (Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, BOE nro 167, 14.7.1998, s. 23516), sellaisena kuin se on muutettuna markkinoiden yhtenäisyydestä 9.12.2013 annetulla lailla 20/2013 (Ley 20/2013 de garantía de la unidad de mercado, BOE nro 295, 10.12.2013, s. 97953) (jäljempänä laki 29/1998), 31 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1.      Kantaja voi vaatia sellaisten toimien, joista voidaan nostaa kanne edellisen luvun [jonka otsikko on ”Kannekelpoinen hallintotoimi”] nojalla, toteamista lainvastaisiksi ja tapauksen mukaan niiden kumoamista.

2.      Kantaja voi myös vaatia tunnustamaan tietyn henkilökohtaisen oikeusaseman ja määräämään asianmukaisista toimenpiteistä tämän oikeusaseman palauttamiseksi, mukaan lukien tarvittaessa vahingonkorvausten maksamisesta.”

5        Saman lain 32 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:

”Jos kanne koskee konkreettista toimea, joka merkitsee lainvastaista menettelyä, kantaja voi vaatia, että se todetaan laittomaksi, että kyseinen toimi määrätään lopetettavaksi ja että tarvittaessa muut 31 §:n 2 momentissa säädetyt toimenpiteet toteutetaan.”

6        Mainitun lain 37 §:n 2 ja 3 momentin sanamuoto on seuraava:

”2.      Jos tuomarin tai tuomioistuimen käsiteltävänä on useita kanteita, joilla on sama kohde, sen on, mikäli näitä kanteita ei ole yhdistetty, kuultuaan asianosaisia yleisen viiden päivän määräajassa käsiteltävä yksi tai useampi kanteista ensisijaisesti ja lykättävä muiden kanteiden käsittelyä siihen asti, kunnes ensin mainituista on annettu ratkaisu.

3.      Kun [ensisijaisesti käsiteltävää asiaa koskeva] tuomio on tullut lainvoimaiseksi, kirjaaja – – toimittaa sen kantajille, joita asian käsittelyn lykkääminen koskee, jotta nämä voisivat viiden päivän kuluessa pyytää tuomion vaikutusten laajentamista 111 §:ssä määrätyin edellytyksin tai jatkaa oikeudenkäyntiä tai peruuttaa kanteen.”

7        Saman lain 71 §:n 1 momentin d kohdassa säädetään seuraavaa:

” Jos tuomiossa todetaan, että kanne on hyväksyttävä

– –

d)      jos tuomiossa hyväksytään vahingonkorvausvaatimuksia, oikeus korvaukseen vahvistetaan joka tapauksessa ja lisäksi mainitaan, kuka on velvollinen korvaamaan vahingon. – –”

8        Lain 29/1998 110 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”Verotusta, julkishallinnon henkilöstöä ja markkinoiden yhtenäisyyttä koskevissa asioissa yhden tai useamman henkilön henkilökohtaisen oikeusaseman tunnustamiseksi annetun lainvoimaisen tuomion oikeusvaikutukset voidaan laajentaa koskemaan myös muita henkilöitä kyseistä tuomiota täytäntöön pantaessa, jos seuraavat edellytykset täyttyvät:

a)      asianomaiset henkilöt ovat samassa oikeusasemassa kuin henkilöt, joiden eduksi tuomio on annettu

b)      tuomion antanut tuomari tai tuomioistuin on myös alueellisesti toimivaltainen tutkimaan asianomaisten henkilöiden vaatimukset tämän henkilökohtaisen oikeusaseman tunnustamiseksi

c)      asianomaiset henkilöt vaativat tuomion oikeusvaikutusten laajentamista yhden vuoden määräajan kuluessa siitä, kun viimeinen menettelyssä asianosaisina olleista henkilöistä on saanut tiedoksi kyseisen tuomion. Jos asiassa oli tehty muutoksenhaku lain nimissä tai tuomion purkamiseksi, kyseinen määräaika alkaa kulua siitä, kun viimeinen asianosaisista on saanut tiedoksi päätöksen, jolla tämä muutoksenhaku on lopullisesti ratkaistu.”

9        Tämän lain 111 §:ssä täsmennetään seuraavaa:

”Jos yhden tai useamman kanteen käsittelyä on päätetty 37 §:n 2 momentin säännösten mukaisesti lykätä ja kun ensisijaisesti käsiteltävässä oikeusriidassa annetusta tuomiosta on tullut lainvoimainen, kirjaaja pyytää kantajia, joita täytäntöönpanon lykkääminen koskee, ilmoittamaan viiden päivän kuluessa, vaativatko ne tuomion vaikutusten laajentamista tai lykkäämistä koskevan menettelyn jatkamista tai peruuttavatko ne kanteen.

Jos tämän tuomion vaikutusten laajentamista vaaditaan, tuomari tai tuomioistuin hyväksyy vaatimuksen, paitsi jos tämän lain 110 §:n 5 momentin b kohdassa säädetty edellytys tai jokin tämän lain 69 §:ssä säädetyistä kanteen tutkimatta jättämisen perusteista täyttyy.”

D       Yleinen verolaki

10      Espanjan 17.12.2003 annetun yleisen verolain 58/2003 (Ley 58/2003, General Tributaria; BOE nro 302, 18.12.2003, s. 44987), sellaisena kuin sitä sovelletaan käsiteltävän asian tosiseikkoihin (jäljempänä yleinen verolaki), 221 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1.      Perusteettomien maksujen palautusoikeuden toteamista koskeva menettely aloitetaan viran puolesta tai asianomaisen henkilön pyynnöstä seuraavissa tapauksissa:

a)      jos verosaatavat tai ‑seuraamukset on maksettu kahteen kertaan

b)      jos maksettu määrä on ylittänyt hallintotoimen tai oma-aloitteisista verotilityksistä tehdyn ilmoituksen perusteella maksettavan määrän.

– –”

E       Laki 39/2015

11      Lain 39/2015 67 §:ssä, jonka otsikko on ”Hakemus valtion vahingonkorvausvastuuta koskevan menettelyn aloittamiseksi”, säädetään seuraavaa:

”1.      Asianomainen henkilö voi hakea valtion vahingonkorvausvastuuta koskevan menettelyn aloittamista vain, jos hänen oikeutensa vaatia korvausta ei ole vanhentunut. Oikeus vaatia vahingonkorvausta vanhentuu vuoden kuluttua siitä, kun vaatimuksen perusteena oleva tapahtuma tai teko on tapahtunut tai kun siitä aiheutunut vahinko on ilmennyt. Henkilölle aiheutuneen ruumiillisen tai henkisen vahingon tapauksessa tämä määräaika alkaa kulua siitä, kun vamma on parantunut tai kun sen jälkivaikutusten laajuus on määritetty.

– –

[Lain 40/2015] 32 §:n 4 ja 5 momentissa tarkoitettua valtion vahingonkorvausvastuuta koskevissa tapauksissa oikeus vaatia korvausta vanhentuu vuoden kuluttua siitä, kun tuomio, jolla oikeussääntö todetaan Espanjan perustuslain tai tapauksen mukaan [unionin] oikeuden vastaiseksi, on julkaistu Espanjan virallisessa lehdessä tai Euroopan unionin virallisessa lehdessä.

– –”

12      Lain 39/2015 106 §:n 4 momentissa säädetään seuraavaa:

”Julkishallinto voi, kun se toteaa toimen pätemättömäksi, vahvistaa samassa päätöksessä vahingonkorvaukset, jotka asianomaisille henkilöille on maksettava, jos [lain 40/2015] 32 §:n 2 momentissa ja 34 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät – –”

F       Laki nro 40/2015

13      Lain 40/2015 32–37 § sisältyvät sen johdanto-osastossa olevaan IV lukuun, jonka otsikko on ”Julkishallinnon vahingonkorvausvastuu”.

14      Kyseisen lain 32 §:ssä, jossa vahvistetaan julkishallinnon vahingonkorvausvastuuta koskevat periaatteet, säädetään seuraavaa:

”1.      Yksityisellä on oikeus saada asianomaiselta julkishallinnolta korvausta kaikista omaisuuteensa ja oikeuksiinsa kohdistuvista vahingoista, kun nämä vahingot ovat aiheutuneet julkisten palvelujen tavanomaisesta tai epätavanomaisesta toiminnasta, lukuun ottamatta ylivoimaisesta esteestä aiheutuneita vahinkoja tai vahinkoja, jotka lain mukaan kuuluvat yksityisen vastattaviksi.

Hallintotoimien peruuttaminen hallintomenettelyssä tai kumoaminen hallintolainkäytössä annetulla tuomiolla ei sellaisenaan synnytä oikeutta vahingonkorvaukseen.

2.      Vahingon, johon vedotaan, on joka tapauksessa oltava todellinen ja taloudellisesti arvioitavissa, ja se on yksilöitävä tiettyyn henkilöön tai henkilöryhmään nähden.

3.      Yksityisillä on oikeus saada julkishallinnolta vahingonkorvausta myös kaikista omaisuuteensa ja oikeuksiinsa kohdistuvista vahingoista, jotka aiheutuvat muiden kuin pakkolunastuksen luonteisten lainsäädäntötoimien soveltamisesta ja jotka eivät lain mukaan kuulu yksityisen vastattaviksi, jos tästä säädetään kyseisissä lainsäädäntötoimissa ja jos niissä asetetut edellytykset täyttyvät.

Valtiolle lainsäätäjänä voi syntyä vastuu myös seuraavissa tapauksissa, jos edellisissä momenteissa säädetyt edellytykset täyttyvät:

a)      Kun vahingot ovat aiheutuneet sellaisen laintasoisen säännöksen soveltamisesta, joka on todettu perustuslain vastaiseksi, kunhan jäljempänä 4 momentissa mainitut vaatimukset täyttyvät.

b)      Kun vahingot ovat aiheutuneet [unionin] oikeuden vastaisen säännöksen soveltamisesta jäljempänä 5 momentin säännösten mukaisesti.

4.      Jos vahinko on aiheutunut perustuslain vastaiseksi todetun laintasoisen säännöksen soveltamisesta, yksityiselle voidaan maksaa vahingonkorvausta, jos hän on saanut missä tahansa oikeusasteessa lainvoimaisen tuomion, jolla vahingon aiheuttaneesta hallintotoimesta nostettu kanne on hylätty, edellyttäen, että yksityinen on kanteessaan vedonnut tähän myöhemmällä tuomiolla todettuun perustuslain vastaisuuteen.

5.      Jos vahinko on aiheutunut [unionin] oikeuden vastaiseksi todetun säännöksen soveltamisesta, yksityiselle voidaan maksaa vahingonkorvausta, jos hän on saanut missä tahansa oikeusasteessa lainvoimaisen tuomion, jolla vahingon aiheuttaneesta hallintotoimesta nostettu kanne on hylätty, edellyttäen, että yksityinen on kanteessaan vedonnut tähän myöhemmällä tuomiolla todettuun [unionin] oikeuden vastaisuuteen. Lisäksi kaikkien seuraavien edellytysten on täytyttävä:

a)      Oikeussäännön tarkoituksena on oltava antaa oikeuksia yksityisille.

b)      Rikkomisen on oltava riittävän ilmeinen.

c)      Viranomaiselle [unionin] oikeudessa asetetun velvoitteen laiminlyönnin ja yksityiselle aiheutuneen vahingon välillä on oltava suora syy-yhteys.

6.      Tuomion, jolla laintasoinen säännös on todettu perustuslain vastaiseksi tai jolla säännös on todettu [unionin] oikeuden vastaiseksi, oikeusvaikutukset alkavat päivästä, jona se julkaistaan Espanjan virallisessa lehdessä tai tapauksen mukaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä, jollei kyseisessä tuomiossa muuta määrätä.

7.      Valtiolle oikeudenkäytöstä aiheutuvasta vastuusta säädetään [oikeuslaitoksesta 1.7.1985 annetulla lailla lailla 6/1985].

– –”

15      Lain 40/2015 34 §:n, jonka otsikko on ”Vahingonkorvaus”, 1 momentin 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

Edellä 32 §:n 4 ja 5 momentissa tarkoitettua vahingonkorvausvastuuta koskevissa tapauksissa korvattaviksi voivat tulla vahingot, jotka ovat aiheutuneet tuomion, jolla laintasoinen säännös on todettu perustuslain vastaiseksi tai jolla säännös on todettu [unionin] oikeuden vastaiseksi, julkaisemispäivää edeltäneiden viiden vuoden kuluessa, jollei kyseisessä tuomiossa toisin määrätä.”

II     Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely

16      Yksityisten tekemien kantelujen johdosta komissio aloitti 25.7.2016 Espanjan kuningaskuntaa vastaan lain 40/2015 32 ja 34 §:ää koskevan EU Pilot ‑menettelyn. Komissio vetosi mahdolliseen vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteiden loukkaamiseen siltä osin kuin näillä periaatteilla rajoitetaan jäsenvaltioiden itsemääräämisoikeutta niiden säätäessä edellytyksistä, jotka koskevat niiden vastuuta unionin oikeuden rikkomisesta. Koska tämä menettely oli tulokseton, se päätettiin ja komissio aloitti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn.

17      Komissio kehotti 15.6.2017 päivätyllä kirjeellä tätä jäsenvaltiota esittämään huomautuksensa lain 40/2015 32 ja 34 §:ään sekä lain 39/2015 67 §:n 1 momentin 3 kohtaan liittyvistä huolenaiheista näiden kahden periaatteen kannalta. Kyseinen jäsenvaltio esitti 4.8.2017 päivätyllä kirjeellä komissiolle syyt, joiden vuoksi se katsoi, että kyseiset säännökset olivat näiden periaatteiden mukaisia.

18      Koska komissio oli eri mieltä näistä selityksistä, se antoi 26.1.2018 perustellun lausunnon, jossa se esitti uudelleen ja tarkensi syyt, joiden perusteella se piti lain 40/2015 32 §:n 3–6 momenttia ja 34 §:n 1 momentin 2 kohtaa sekä lain 39/2015 67 §:n 1 momentin 3 kohtaa näiden periaatteiden vastaisina.

19      Komission yksiköiden kanssa 14.3.2018 pidetyn kokouksen jälkeen Espanjan kuningaskunta vastasi perusteltuun lausuntoon 26.3.2018 päivätyllä kirjeellä pysyttäen kantansa. Kyseinen jäsenvaltio ilmoitti kuitenkin 20.11.2018 päivätyllä kirjeellä komissiolle, että se oli harkinnut kantaansa uudelleen ja että se toimittaisi pian lainsäädäntöehdotuksen, jonka tarkoituksena oli saattaa Espanjan oikeus unionin oikeuden vaatimusten mukaiseksi. Tämä ehdotus toimitettiin komissiolle 21.12.2018.

20      Komissio lähetti 15.5.2019 Espanjan kuningaskunnalle 18.3.2019 järjestetyn toisen kokouksen jälkeen asiakirjan, jossa todettiin syyt, joiden vuoksi komissio katsoi, että vaikka vastaavuusperiaatteen loukkaaminen mahdollisesti saataisiin loppumaan ilmoitetulla lakiehdotuksella, tehokkuusperiaatteen loukkaamisen osalta näin ei ollut.

21      Espanjan kuningaskunta ilmoitti 31.7.2019 päivätyllä kirjeellä, että kyseisen jäsenvaltion hallitus ei voinut valmistella uusia lainsäädäntöehdotuksia, koska sen tehtävänä oli ainoastaan juoksevien asioiden hoitaminen (Gobierno en funciones).

22      Näissä olosuhteisa komissio päätti nostaa nyt käsiteltävän kanteen.

III  Kanteen tarkastelu

A       Tutkittavaksi ottaminen

23      Espanjan kuningaskunta väittää, että nyt käsiteltävä kanne on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin komissio vaatii siinä Espanjan valtion vastuuta koskevan järjestelmän muuttamista ja se koskee muita kuin valtiolla lainsäätäjänä olevaa vastuuta koskevia tapauksia, mikä ylittää kanteen kohteen, sellaisena kuin se on rajattu perustellussa lausunnossa.

24      On huomautettava, että SEUT 258 artiklan nojalla nostetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohde rajataan komission perustellussa lausunnossa, joten kanteen on perustuttava samoihin syihin ja perusteisiin kuin tämä lausunto (tuomio 24.6.2021, komissio v. Espanja (Doñanan luonnonvaraisen alueen tilan huononeminen), C-559/19, EU:C:2021:512, 160 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

25      Käsiteltävänä olevassa asiassa on kyllä niin, että komissio on kannekirjelmässään esittänyt useita yleisiä huomioita, jotka koskevat Espanjan oikeudessa säädettyä valtion vastuuta koskevaa järjestelmää. Kannekirjelmässä esitetyistä vaatimuksista ja niiden tueksi esitetyistä perusteluista ilmenee kuitenkin yksiselitteisesti, että komissio pyrkii kanteellaan ainoastaan siihen, että unionin tuomioistuin toteaa, että Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteiden mukaisia velvoitteitaan, kun se on antanut ja pitänyt voimassa lain 40/2015 32 §:n 3–6 momentin ja 34 §:n 1 momentin 2 kohdan sekä lain 39/2015 67 §:n 1 kohdan 3 kohdan (jäljempänä riidanalaiset säännökset).

26      Kannekirjelmään liitetystä perustellusta lausunnosta ilmenee lisäksi, että komissio tarkoitti siinä samoja säännöksiä kuin nyt käsiteltävänä olevan kanteen kohteena olevat säännökset.

27      Lisäksi sekä perustellussa lausunnossa että kannekirjelmässä mainittuja säännöksiä sovelletaan ainoastaan siltä osin kuin niissä säännellään nimenomaisesti valtion vastuuta lainsäätäjänä sen syyksi luettavasta unionin oikeuden rikkomisesta. Komissio myös esitti jo tässä perustellussa lausunnossa samat perustelut ja perusteet kuin kanteessa on esitetty.

28      Näin ollen ei voida katsoa, että kanteen kohdetta olisi millään tavoin laajennettu. Tästä seuraa, että Espanjan kuningaskunnan tältä osin esittämä oikeudenkäyntiväite on hylättävä ja nyt käsiteltävä kanne on otettava tutkittavaksi.

B       Asiakysymys

1.     Alustavat huomautukset

29      Aluksi on muistutettava, että periaate, jonka mukaan jäsenvaltio on vastuussa sen syyksi luettavalla unionin oikeuden rikkomisella yksityisille aiheutuneesta vahingosta, on erottamaton osa perussopimuksilla luotua järjestelmää (tuomio 26.1.2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales, C-118/08, EU:C:2010:39, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 18.1.2022, Thelen Technopark Berlin, C-261/20, EU:C:2022:33, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

30      Tätä periaatetta sovelletaan kaikissa niissä tapauksissa, joissa jäsenvaltio on rikkonut unionin oikeutta, riippumatta siitä, mikä jäsenvaltion viranomainen on syyllistynyt rikkomiseen – kansallinen lainsäätäjä mukaan lukien – tai minkä viranomaisen on asianomaisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaan lähtökohtaisesti vastattava korvauksen suorittamisesta (ks. vastaavasti tuomio 5.3.1996, Brasserie du pêcheur ja Factortame, C-46/93 ja C-48/93, EU:C:1996:79, 32 ja 36 kohta ja tuomio 25.11.2010, Fuß, C-429/09, EU:C:2010:717, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

31      Unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut sen osalta, millä edellytyksillä valtio voi joutua vastuuseen vahingoista, joita yksityisille on aiheutunut valtion syyksi luettavasta unionin oikeuden rikkomisesta, että vahinkoa kärsineillä yksityisillä on oikeus korvaukseen silloin, kun kolme edellytystä täyttyy, eli kun rikotun unionin oikeussäännön tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille, kun tämän oikeussäännön rikkominen on riittävän ilmeinen ja kun tämä rikkominen on välittömässä syy-yhteydessä kyseisille yksityisille aiheutuneeseen vahinkoon (tuomio 26.1.2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales, C-118/08, EU:C:2010:39, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 18.1.2022, Thelen Technopark Berlin, C-261/20, EU:C:2022:33, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

32      Nämä kolme edellytystä ovat välttämättömiä ja riittäviä edellytyksiä, jotta yksityisille voisi syntyä oikeus saada korvausta, sulkematta kuitenkaan pois sitä mahdollisuutta, että valtion vastuu voi syntyä kansallisen oikeuden väljempien edellytysten perusteella (tuomio 5.3.1996, Brasserie du pêcheur ja Factortame, C-46/93 ja C-48/93, EU:C:1996:79, 66 kohta ja tuomio 29.7.2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C-620/17, EU:C:2019:630, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

33      Jollei oikeudesta korvaukseen, joka perustuu suoraan unionin oikeuteen, kun tämän tuomion 31 kohdassa mainitut kolme edellytystä täyttyvät, muuta johdu, valtion on korvattava aiheutuneen vahingon seuraukset korvausvastuuta koskevan kansallisen lainsäädännön mukaan, kunhan kansallisen lainsäädännön vahingonkorvausta koskevat edellytykset eivät ole epäedullisempia kuin edellytykset, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia (vastaavuusperiaate), ja kunhan niillä ei tehdä korvauksen saamista käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi (tehokkuusperiaate) (tuomio 26.1.2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales, C-118/08, EU:C:2010:39, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 4.10.2018, Kantarev, C-571/16, EU:C:2018:807, 123 kohta).

34      Komission kanne on tutkittava tämän tuomion 29–33 kohdassa mainitun oikeuskäytännön valossa.

35      Komissio esittää kanteensa tueksi kaksi perustetta, joista ensimmäinen koskee tehokkuusperiaatteen loukkaamista ja toinen vastaavuusperiaatteen loukkaamista. Espanjan kuningaskunta vastaa ensisijaisesti, että kanne on hylättävä suoralta kädeltä sillä perusteella, että komissio on arvioinut vain osittain Espanjassa käytettävissä olevia oikeussuojakeinoja, joiden avulla voidaan korvata vahingot, jotka valtio on aiheuttanut rikkomalla unionin oikeutta – lainsäädäntötoiminta mukaan lukien –, mikä Espanjan kuningaskunnan mukaan vie koko kanteelta perustan. Se väittää toissijaisesti, että kumpikaan näistä perusteista ei ole perusteltu.

36      Espanjan kuningaskunnan pääasiallisia perusteluja on tarkasteltava ennen kunkin komission esittämän perusteen tutkimista.

2.     Se, että komissio on kohdistanut arviointinsa tiettyihin kansallisen oikeusjärjestyksen säännöksiin

a)     Asianosaisten lausumat

37      Espanjan kuningaskunta väittää, että komissio on tyytynyt osittaiseen arviointiin Espanjan oikeusjärjestyksessä säädetyistä oikeussuojakeinoista, joilla voidaan puuttua julkisen vallan taholta tapahtuneeseen unionin oikeuden rikkomiseen. Nyt käsiteltävän kanteen tueksi esitetty arviointi on näin ollen riittämätön väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamiseksi ja johtaa todistustaakan lainvastaiseen kääntämiseen.

38      Ensinnäkin mahdollisuus saattaa valtio vastuuseen sen lainsäätäjänä toimimisen perusteella on vain ”Espanjan oikeusjärjestelmän täydentämismekanismi” (cláusula de cierre del sistema), jota sovelletaan toissijaisesti tai viime kädessä ja jota ei voida tarkastella erillään. Ainoastaan ottamalla huomioon julkisen vallan Espanjassa aiheuttamien vahinkojen korvaamista koskeva järjestelmä kokonaisuudessaan on mahdollista määrittää, onko lainsäädäntö, joka koskee valtion vastuuta lainsäätäjänä yksityisille unionin oikeuden rikkomisesta aiheutuneista vahingoista, tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteiden vastainen, mitä komissio ei ole tehnyt.

39      Espanjan oikeudessa säädetään ensinnäkin useista menettelyistä, joiden avulla voidaan vaatia korvausta julkisen vallan vahinkoa aiheuttaneesta toiminnasta lukuun ottamatta valtion vastuuta, ja näitä ovat ensinnäkin lain 29/1998 31 §:n 2 momentissa, 32 §:n 2 momentissa ja 71 §:n 1 momentin d kohdassa säädetty mahdollisuus saada vahingonkorvausta vahinkoa aiheuttaneesta toimesta nostetulla hallinto-oikeudellisella kanteella, toiseksi lain 39/2015 106 §:n 1 momentin d kohdassa säädetty oma-aloitteinen hallintotoimen oikaisumenettely, jossa viranomainen voi myöntää korvauksen, sekä kolmanneksi yleisen verolain 221 §:ssä ja sitä seuraavissa pykälissä säädetty perusteettomasti kannettujen verojen ja maksujen palauttamista koskeva menettely.

40      Näissä menettelyissä ei Espanjan kuningaskunnan mukaan ole mitään rajoitusta unionin oikeuteen vetoamiselle eikä kansallisen tuomioistuimen mahdollisuudelle antaa unionin oikeuden noudattamista koskeva ratkaisu tai myöntää täysimääräinen korvaus. Espanjan kuningaskunta viittaa tältä osin lain 6/1985 4 bis §:ään, Tribunal Supremon (ylin tuomioistuin, Espanja) 7.2.2012 antamaan tuomioon (kanne 419/2010, tuomio 1425/2012, ES:TS:2012:1425), jossa vahvistettiin kantajan oikeus saada takaisin ne määrät, jotka oli maksettu sosiaalisen alennuksen rahoittamisen nojalla, sillä perusteella, että kyseessä olevassa asetuksessa sovellettiin kuninkaan asetusta, jota ei voitu soveltaa, sillä se oli ristiriidassa unionin oikeuden kanssa, sekä Tribunal Constitucionalin (perustuslakituomioistuin, Espanja) oikeuskäytäntöön.

41      Tämän jälkeen kyseinen jäsenvaltio vetoaa menettelyyn, joka mahdollistaa tuomion vaikutusten laajentamisen lain 29/1998 37 §:n 3 momentissa sekä 110 ja 111 §:ssä säädetyllä tavalla. Tämä mahdollistaa näissä säännöksissä asetettujen edellytysten täyttyessä sen valtion vastuun vahvistamisen, joka johtuu unionin tuomioistuimen tuomiosta, jolla kansallinen oikeussääntö todetaan unionin oikeuden vastaiseksi.

42      Lopuksi perustuslain 106 §:n mukaan yksityisillä on mahdollisuus saada korvausta sellaisista julkisen vallan toimista, jotka aiheuttavat heille lainvastaista vahinkoa eli vahinkoa, josta sen kärsinyt yksityinen ei ole oikeudellisesti velvollinen vastaamaan, kun vahingon ja viranomaisen toiminnan välillä on syy-yhteys ja kun kanne on nostettu säädetyssä määräajassa. Tämä menettely on Espanjan kuningaskunnan mukaan pantu täytäntöön lain 40/2015 32 §:llä.

43      Kyseisen pykälän 1 momentissa säädetään sellaisten vahinkojen korvaamisesta, jotka ovat aiheutuneet julkisten palvelujen tavanomaisesta tai epätavanomaisesta toiminnasta – julkiset palvelut ymmärretään hallintotoiminnan laajassa merkityksessä eli niitä ovat hallinnon toiminta ja toimet, mukaan lukien puhtaasti aineelliset toimet tai laiminlyönnit – ja sen perusteella on mahdollista saada korvausta vahingoista, jotka ovat aiheutuneet ensinnäkin perustuslain tai yleisen lainsäädännön mukaisten kansallisten lakien tai asetusten nojalla annetuista säädöksistä, kun on olemassa henkilökohtainen ja erittäin huomattava menetys, toiseksi lainvastaisiksi todettujen asetusten nojalla annetuista säädöksistä, johtuipa lainvastaisuus kansallisesta tai unionin oikeudesta, ja kolmanneksi hallintotoimista, joiden lainvastaisuus on todettu hallintomenettelyssä tai hallintolainkäytössä annetulla tuomiolla, johtuipa lainvastaisuus kansallisesta tai unionin oikeudesta.

44      Lisäksi kyseisen pykälän 4 momentissa mahdollistetaan perustuslain vastaisiksi todettujen lakien nojalla toteutetuista toimista aiheutuneiden vahinkojen korvaaminen, kun taas saman pykälän 5 momentissa säädetään oikeudesta saada korvausta vahingoista, jotka ovat aiheutuneet unionin tuomioistuimen unionin oikeuden vastaisiksi toteamien lakien nojalla toteutetuista toimista.

45      Näin ollen mahdollisuus saada korvausta sen vastuun nojalla, joka valtiolla on lainsäätäjänä, sellaisena kuin siitä säädetään mainituissa 4 ja 5 momentissa, on ainoastaan erityinen ja ylimääräinen oikeussuojakeino, jota tarjotaan yksityisille, jotka ovat jo nostaneet kanteen ja jotka ovat saaneet kielteisen ratkaisun, jossa ei ole otettu huomioon kyseessä olevan säännöksen perustuslainvastaisuutta tai yhteensoveltumattomuutta unionin oikeuden kanssa.

46      Toiseksi Espanjan valtion vastuujärjestelmän ja sopimussuhteen ulkopuolista unionin vastuuta koskevan järjestelmän vertaileva tarkastelu osoittaa, ettei missään tapauksessa voida katsoa, että tehokkuusperiaatetta olisi loukattu sillä perusteella, että on otettu käyttöön lain 40/2015 32 §:n 5 momentissa säädetyn kaltainen erityinen täydentävä korvauskeino, koska Espanjan järjestelmä on kansalaisille edullisempi kuin unionin vastuujärjestelmä. Erityisesti sopimussuhteen ulkopuolista unionin vastuuta koskevaa kannetta ei Espanjan kuningaskunnan mukaan voida käyttää sellaisen kumoamiskanteen tutkimatta jättämisen kiertämiseksi, joka koskee samaa lainvastaisuutta ja jolla on samat taloudelliset päämäärät. Lain 40/2015 32 §:n 5 momentissa sitä vastoin tarjotaan muutoksenhakukeino henkilöille, joiden kanteet on hylätty lainvoimaisella tuomiolla, ja se täydentää hallinto-oikeudellisen kanteen käyttämistä, joka jo mahdollistaa kumoamis- ja vahingonkorvausvaatimuksen yhdistämisen. Espanjan kuningaskunta väittää näin ollen, ettei tehokkuusperiaatetta voida tulkita eri tavalla sen mukaan, onko vahingon aiheuttanut toimi jäsenvaltion vai unionin toimielimen toteuttama.

47      Kolmanneksi Espanjan kuningaskunta toteaa, että koska alaa ei ole yhdenmukaistettu unionin tasolla, laaja harkintavalta, joka jäsenvaltioilla on sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta koskevan järjestelmänsä osalta, olisi edellyttänyt, että ennen kuin komissio voi määrittää, loukataanko kyseisiä periaatteita Espanjassa, se ottaa kokonaisuudessaan huomioon valtion aiheuttamien vahinkojen korvaamista koskevan Espanjan järjestelmän ja unionin ja jäsenvaltioiden vastuuta koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön.

48      Neljänneksi komissio on Espanjan kuningaskunnan mukaan tehnyt arvioinnissaan päättelyvirheen, joka vie kanteelta kokonaan perustan. Lain 40/2015 32 §:n 5 momentin tarkoituksena on nimittäin tehdä mahdolliseksi vahingon korvaaminen tilanteissa, joista on tullut lopullisia, koska niihin on jo kohdistunut hylkäävä tuomio tavanomaisessa muutoksenhakumenettelyssä, mahdollistamalla korvaus, joka ei muuten tulisi kysymykseen. Vaikka unionin oikeudessa sallitaan se, että kansallinen tuomioistuin jättää soveltamatta lakia sillä perusteella, että se on ristiriidassa unionin oikeuden kanssa, siinä ei Espanjan kuningaskunnan mukaan anneta kansalliselle tuomioistuimelle toimivaltaa kumota laintasoista säännöstä erga omnes ‑vaikutuksin, jos kansallisessa oikeusjärjestyksessä ei säädetä tällaisesta toimivallasta, eikä siinä edellytetä korvauksen maksamista kaikille yksityisille, joihin on sovellettu minkä tahansa kansallisen tuomioistuimen unionin oikeuden vastaiseksi toteamaa oikeussääntöä. Se edellyttää ainoastaan, että on olemassa keino saada korvausta unionin oikeuden rikkomisesta tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteiden mukaisesti. Espanjan oikeudessa on kuitenkin tällaisia keinoja.

49      Se, että kansallinen tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi yksityinen on saattanut asian, on ratkaisussaan todennut laintasoisen säännöksen olevan ristiriidassa unionin oikeuden kanssa, ei kuitenkaan Espanjan kuningaskunnan mukaan voi olla riittävä peruste sille, että toinen yksityinen voi kyseisen ratkaisun perusteella panna vireille valtion vahingonkorvausvastuuta koskevan menettelyn lain 40/2015 32 §:n 5 momentin nojalla. Tämä lähestymistapa on oikeusvarmuuden periaatteen vastainen. Yhteensoveltumattomuutta koskevan toteamuksen erga omnes ‑vaikutukset toteutuvat ainoastaan unionin tuomioistuimen tai Tribunal Constitucionalin antaman tuomion nojalla tai tietyissä tapauksissa siten, että toimivaltaiset tuomioistuimet kumoavat asetusten säännökset. Komissio sekoittaa vahingonkorvauskanteet valtion korvausvastuuta koskevaan järjestelmään.

50      Espanjan kuningaskunnan mukaan on siis virheellistä väittää, kuten komissio on tehnyt oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä, että kansalainen voisi pelkästään siitä syystä, että toinen unionin kansalainen on saanut ratkaisun, jossa todetaan laintasoinen säännös unionin oikeuden vastaiseksi, nostaa kyseisen tuomion perusteella valtiota vastaan vahingonkorvauskanteen lain 40/2015 32 §:n 5 momentin nojalla. Tällainen oikeussuojakeino on käytettävissä ainoastaan silloin, kun unionin tuomioistuimen tuomiossa todetaan tällainen oikeussääntö unionin oikeuden vastaiseksi, ja näin on nimenomaan tällaisen tuomion erga omnes ‑vaikutusten vuoksi.

51      Komissio ei voi missään tapauksessa tehokkuusperiaatteen perusteella kyseenalaistaa itse tapaa, jolla valtion vahingonkorvausvastuuta koskeva järjestelmä on järjestetty Espanjan oikeusjärjestyksessä, jossa ei säädetä valtion vahingonkorvausvastuuta koskevasta suorasta kanteesta, joka voidaan nostaa tuomioistuimessa. Yksityisen, joka pyrkii saamaan korvausta julkisen vallan aiheuttamasta vahingosta, on Espanjan kuningaskunnan mukaan aina käännyttävä ensin viranomaisen puoleen, jotta tämä toteaa julkisen vallan vastuun ja tarvittaessa hyväksyy vahingonkorvausvaatimuksen, riippumatta siitä, johtuuko tämä vastuu hallintoviranomaisen, tuomioistuinten vai lainsäätäjän toimesta. Jos kyseinen vaatimus hylätään nimenomaisesti tai implisiittisesti, yksityisen on saatettava asia hallintotuomioistuimen käsiteltäväksi, jonka tehtävänä on arvioida sen ratkaisun lainmukaisuutta, jossa on katsottu, että tätä vastuuta ei ole. Yleensä lainvastaisuus todetaan ja korvaus vahvistetaan tällaisessa menettelyssä.

52      Valtion vahingonkorvausvastuu, joka seuraa lain 40/2015 32 §:n 5 momentissa säädetystä unionin tuomioistuimen toteamasta yhteensoveltumattomuudesta, on toinen täydentävä eikä yksinomainen mahdollisuus saada korvausta, joka on mahdollinen niille, joiden vaatimukset on alun perin hylätty. Tämän oikeussuojakeinon olemassaolo ei missään tapauksessa estä kansallisia tuomioistuimia jättämästä soveltamatta unionin oikeuden vastaisia lakeja ja määräämästä vahingonkorvausta vastaavan kanteen tai erillisen vahingonkorvauskanteen yhteydessä. Tämän oikeussuojakeinon täydentävä luonne vahvistetaan kyseisen pykälän 3 momentissa, jossa mainittu oikeussuojakeino mainitaan adverbillä ”myös”.

53      Komissio väittää, että tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteiden mukaisten muiden muutoksenhakukeinojen mahdollinen olemassaolo ei takaa sitä, että valtiolla lainsäätäjänä olevaan vastuuseen sovellettava järjestelmä on näiden periaatteiden mukainen. Vaikka riidanalaisia säännöksiä on tarkasteltava asiayhteydessään, tarkastelun tavoitteena on määrittää, ovatko nämä säännökset – eivätkä kaikki kansallisessa oikeusjärjestyksessä olemassa olevat oikeussuojakeinot – sellaisia, että niillä voidaan taata riittävät ja tehokkaat keinot unionin oikeusjärjestyksessä annettujen oikeuksien noudattamiseksi silloin, kun lainsäätäjä rikkoo unionin oikeutta. Mainittujen säännösten vuoksi kaikilla Espanjan tuomioistuimilla on niiden oikeusasteesta riippumatta kuitenkin velvollisuus hylätä sopimussuhteen ulkopuolista valtiolle lainsäätäjänä syntyvää vastuuta koskevat vaatimukset, joita ei tueta unionin tuomioistuimen aikaisemmalla tuomiolla, tai esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntö ennen kuin tällaiset vaatimukset voidaan hyväksyä, vaikka niillä ei olisikaan tällaista velvollisuutta SEUT 267 artiklan nojalla.

54      Erilaisilla menettelyillä, joihin Espanjan kuningaskunta on vedonnut, on eri kohde kuin menettelyllä, jonka tarkoituksena on saada jäsenvaltio lainsäätäjänä vastuuseen unionin oikeuden rikkomisesta, ja tämä on ainoa nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva menettely. Ensin mainituilla menettelyillä ei siis komission mukaan ole merkitystä nyt käsiteltävän asian kannalta.

55      Erityisesti tehokkuusperiaatteesta komissio toteaa, että välillisellä keinolla saada korvausta hallinnon vastuun kautta voi olla vaikutuksia ainoastaan silloin, kun unionin tuomioistuin on jo todennut, että kyseessä oleva laintasoinen säännös on unionin oikeuden vastainen. Komissio väittää tältä osin, että Espanjan oikeusjärjestyksessä hallintoimista nostetuista kanteista vastaava oikeusviranomainen ei ole toimivaltainen ratkaisemaan kysymystä siitä, ovatko lait unionin oikeuden vastaisia. Näin ollen on niin, että jos hallintotoimi, jolla rikotaan unionin oikeutta, on kansallisen lainsäädännön mukainen, kyseinen tuomioistuin ei voi lain 40/2015 32 §:n 5 momentin mukaisesti vahvistaa korvausta tästä rikkomisesta aiheutuneesta vahingosta esittämättä ennakkoratkaisukysymystä, mikä on tehokkuusperiaatteen vastaista.

56      Lain 40/2015 32 §:n 5 momenttia ei voida pitää täydentävänä säännöksenä, sillä siinä säännellään erityisesti laintasoisen säännöksen, joka osoittautuu unionin oikeuden vastaiseksi, aiheuttamien vahinkojen korvaamista. Joka tapauksessa on niin, että mikäli jäsenvaltio päättää erottaa valtiolla lainsäätäjänä olevan vastuun valtion yleisestä vastuujärjestelmästä siten, että siihen sovelletaan erityisiä säännöksiä, näiden säännösten on oltava tehokkuusperiaatteen ja vastaavuusperiaatteen mukaisia.

57      Sopimussuhteen ulkopuolista unionin vastuuta koskevat edellytykset eivät myöskään ole merkityksellisiä nyt käsiteltävän asian kannalta. Ainoastaan lain 40/2015 32 §:n 5 momentissa säädettyjä menettelyllisiä vaatimuksia on arvosteltu tehokkuusperiaatteen perusteella, ja tässä säännöksessä olevia aineellisia edellytyksiä arvostellaan vastaavuusperiaatteen kannalta.

b)     Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

58      Aluksi on todettava, että vaikka tämän tuomion 37–52 kohdassa esitetyt Espanjan kuningaskunnan perustelut olisi hyväksyttävä, ne vaikuttaisivat vain tehokkuusperiaatteen loukkaamista koskevan kanneperusteen arviointiin. Komission vastaavuusperiaatteen loukkaamista koskevassa kanneperusteessa nimittäin ainoastaan verrataan lain 40/2015 32 §:n 5 momentissa säädettyä unionin oikeuden rikkomiseen lainsäätäjänä perustuvaa valtion vastuuta koskevaa kannetta sellaiseen valtion vastuuta lainsäätäjänä koskevaan kanteeseen, joka perustuu perustuslain rikkomiseen ja josta säädetään kyseisen lain 32 §:n 4 momentissa. Tämän toisen perusteen arvioinnissa ei siis missään tapauksessa ole merkitystä sillä, että Espanjan oikeudessa säädetään lisäksi mahdollisesti muista oikeussuojakeinoista, joiden avulla yksityiset voivat saada korvausta vahingoista, joita viranomaiset ovat aiheuttaneet heille unionin oikeuden rikkomisella.

59      Tämän täsmennyksen jälkeen on muistutettava ensinnäkin tämän tuomion 38–45 kohdassa esitetyistä Espanjan kuningaskunnan perusteluista, että unionin tuomioistuimen tehokkuusperiaatetta koskevan vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaikkia sellaisia tapauksia, joissa on kyse siitä, tekeekö kansallinen menettelysääntö unionin oikeusjärjestyksessä yksityisille annettujen oikeuksien käyttämisen käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi, on tarkasteltava siten, että huomioon otetaan tämän säännöksen merkitys koko menettelyssä sekä menettelyn kulku ja sen erityispiirteet eri kansallisissa elimissä, ja tarvittaessa on otettava huomioon kansallisen tuomioistuinjärjestelmän perustana olevat periaatteet, joita ovat muun muassa oikeusvarmuuden periaate ja oikeudenkäynnin moitteeton kulku (tuomio 6.10.2015, Târşia, C-69/14, EU:C:2015:662, 36 ja 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 6.10.2021, Consorzio Italian Management ja Catania Multiservizi, C-561/19, EU:C:2021:799, 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

60      Tästä ei kuitenkaan seuraa, että kussakin tapauksessa, jossa komissio katsoo, että jäsenvaltion säätämään oikeussuojakeinoon sovellettava kansallinen menettelysääntö loukkaa tehokkuusperiaatetta, komission olisi kantansa oikeellisuuden osoittamiseksi tutkittava järjestelmällisesti kaikki kyseisen jäsenvaltion oikeusjärjestelmässä olevat oikeussuojakeinot. Tämän oikeuskäytännön mukaan tehokkuusperiaatteen noudattamisen arviointi ei nimittäin edellytä kaikkien jäsenvaltiossa voimassa olevien oikeussuojakeinojen tarkastelua vaan sen säännöksen asiayhteyteen perustuvaa arviointia, jonka väitetään loukkaavan tätä periaatetta, mikä voi edellyttää – kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 40 kohdassa – muiden sellaisten menettelysäännösten arviointia, joita sovelletaan sen oikeussuojakeinon yhteydessä, jonka tehokkuus kyseenalaistetaan, tai sellaisten oikeussuojakeinojen arviointia, jolla on sama kohde kuin viimeksi mainitulla oikeussuojakeinolla.

61      Käsiteltävässä asiassa komission kanneperuste, joka koskee tehokkuusperiaatteen loukkaamista, koskee kuitenkin vain tiettyjä tämän tuomion 25 kohdassa tarkoitetuissa säännöksissä säädettyjä menettelysääntöjä, joita sovelletaan kanteeseen, joka koskee valtion vastuuta lainsäätäjän syyksi luettavasta unionin oikeuden rikkomisesta.

62      Tästä seuraa, että tämän tuomion 38–45 kohdassa toistetuilla Espanjan kuningaskunnan perusteluilla voidaan osoittaa, ettei tehokkuusperiaatteen loukkaamista koskeva kanneperuste ole perusteltu, vain, jos yksi tai useampi niistä menettelyistä tai oikeuskeinoista, joihin kyseinen jäsenvaltio on vedonnut, mahdollistaa sen, että yksityiset voivat saada korvausta vahingoista, joita lainsäätäjä on heille aiheuttanut unionin oikeuden rikkomisella.

63      Tältä osin on ensinnäkin todettava tämän tuomion 39 kohdassa mainituista menettelyistä, että mahdollisuus saada korvausta vahingosta lain 29/1998 31 §:n 2 momentissa ja 71 §:n 1 momentin d kohdassa säädetyn hallinto-oikeudellisen kanteen yhteydessä eroaa luonteeltaan valtiolla lainsäätäjänä olevaa vastuuta koskevasta järjestelmästä.

64      On toki niin, että sen tilanteen osalta, jossa yhtäältä vahinko johtuu unionin oikeuden vastaisesta lainsäätäjän toimesta tai laiminlyönnistä ja toisaalta on olemassa kannekelpoinen hallintotoimi, Espanjan kuningaskunta on viitannut kirjelmissään ja istunnossa muun muassa Tribunal Supremon tuomioon, joka on mainittu tämän tuomion 40 kohdassa, sen kantansa tueksi, jonka mukaan kyseinen tuomioistuin katsoo, että hallintotuomioistuimilla on toimivalta arvioida, onko laintasoinen säännös unionin oikeuden mukainen, ja todeta, että sitä ei voida soveltaa yksittäistapauksessa, koska se ei ole unionin oikeuden mukainen, sekä hyväksyä tämän johdosta hallinto-oikeudellinen kanne, joka koskee tämän säännöksen soveltamiseksi toteutettua hallintotoimea, sekä tarvittaessa vahvistaa tällaisen menettelyn yhteydessä kantajan oikeusaseman palauttaminen, mikä tässä tapauksessa tarkoittaa aiheettomasti maksettujen summien palauttamista.

65      Ei siis voida sulkea pois sitä, että lain 29/1998 31 §:n 2 momentissa säädetty hallinto-oikeudellinen muutoksenhaku antaa yksityiselle, jolle on aiheutunut vahinkoa lainsäätäjän unionin oikeuden vastaisesta toimesta tai laiminlyönnistä, mahdollisuuden tietyissä tilanteissa saada palautetuiksi oikeudet, jotka on myönnetty hänelle unionin oikeudessa.

66      On kuitenkin todettava, että unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta ei käy ilmi, että asia olisi näin kaikissa niissä tilanteissa, joissa yksityiselle aiheutuu vahinkoa lainsäätäjän toimesta, erityisesti silloin, kun unionin oikeuden säännöksellä, jonka rikkomiseen vedotaan, ei ole välitöntä oikeusvaikutusta eikä se tämän vuoksi voi johtaa riidanalaisen laintasoisen säännöksen soveltamatta jättämiseen (ks. vastaavasti tuomio 24.6.2019, Popławski, C-573/17, EU:C:2019:530, 68 kohta) tai kun vahinko on aiheutunut lainsäätäjän laiminlyönnistä.

67      Tästä on todettava, että vaikka on totta, että Espanjan kuningaskunta on istunnossa todennut, että Espanjan oikeudessa ei tehdä eroa sen mukaan, onko kyseessä olevalla unionin oikeuden säännöksellä välitön oikeusvaikutus, ja vaikka unionin tuomioistuin katsoo, että kansallinen tuomioistuin voi pelkästään kansallisen oikeuden perusteella jättää soveltamatta kansallista säännöstä, joka on ristiriidassa sellaisen unionin oikeuden säännöksen kanssa, jolla ei ole tällaista oikeusvaikutusta (ks. vastaavasti tuomio 18.1.2022, Thelen Technopark Berlin, C-261/20, EU:C:2022:33, 33 kohta), on kuitenkin niin, että kun ei ole olemassa kannekelpoista hallintotoimea, tämä oikeussuojakeino ei ole yksityisten käytettävissä, joten yksityisillä ei ole mahdollisuutta tukeutua siihen saadakseen korvausta vahingosta, joka on aiheutunut kansallisen lainsäätäjän toimesta tai laiminlyönnistä mutta ei kuitenkaan ole konkretisoitunut hallintotoimessa, tai kun hyväksymistä koskeva hakemus ei voi johtaa tällaiseen hallintotoimeen lain 29/1998 31 §:n 2 momentin perusteella.

68      Lopuksi siltä osin kuin on kyse tämän tuomion 51 kohdassa toistetusta argumentaatiosta, Espanjan kuningaskunta väittää yhtäältä, että lain 29/1998 31 §:n 2 momentissa säädetyssä menettelyssä oli ”lähes aina” mahdollista esittää vaatimuksia sellaisen vahingon korvaamiseksi, joka johtuu siitä, että lainsäätäjä on rikkonut unionin oikeutta, ja näin se myöntää implisiittisesti, ettei näin ole kaikissa tapauksissa. Toisaalta se, että yksityinen voi käynnistää hallintoimen toteuttamisen tekemällä vahingonkorvausvaatimuksen viranomaiselle, ei voi synnyttää lainsäätäjän vastuuta kaikissa tämän tuomion 30 ja 31 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetuissa tilanteissa, koska Espanjan kuningaskunta on itse viitannut kirjallisissa huomautuksissaan Tribunal Supremon 18.11.2020 antamaan tuomioon (kanne 404/2019, tuomio 1534/2020, ES:TS:2020:3936), josta käy ilmi, että säännöksen, jolla on rikottu unionin oikeutta, on pitänyt olla perustana konkreettiselle hallinnolliselle toiminnalle, josta korvausvaatimuksen kohteena oleva vahinko on aiheutunut.

69      Kaikista tämän tuomion 64–68 kohdassa esitetyistä syistä lain 29/1998 31 §:n 2 momentissa säädetyn hallinto-oikeudellisen muutoksenhakukeinon olemassaolo ei riitä suoralta kädeltä kumoamaan komission ensimmäistä kanneperustetta.

70      Samoin lain 29/1998 32 §:n 2 momentissa säädetty oikeussuojakeino, joka koskee ainoastaan viranomaisten lainvastaista menettelyä, tai yleisen verolain 221 §:ssä ja sitä seuraavissa pykälissä säädetty perusteettomien maksujen palauttamismenettely verotuksen alalla, jonka tarkoituksena on ainoastaan mahdollistaa se, että yksityinen voi periä kyseiseltä julkiselta viranomaiselta rahasummia, jotka tämä on oletettavasti saanut lainvastaisesti, eivät voi olla tämän osalta riittäviä erityisesti sen vuoksi, että niiden soveltamisala on rajoitettu tiettyihin erityisiin aloihin, jotka eivät kata kaikkia tilanteita, joissa unionin oikeuden rikkomiseen perustuva valtion vastuu sen lainsäätäjänä toimimisesta voi johtaa vahingonkorvaukseen.

71      Lain 39/2015 106 §:n 4 momentissa säädetty oma-aloitteinen hallintotoimen oikaisumenettely puolestaan mahdollistaa sen, että viranomainen, joka toteaa toimen tai säännöksen pätemättömäksi, voi samassa päätöksessä vahvistaa asianomaisille henkilöille myönnettävän vahingonkorvauksen. Kyseisen säännöksen sanamuodosta ilmenee kuitenkin, että tämä mahdollisuus on olemassa vain julkishallinnon aiheuttamien vahinkojen osalta, eikä mikään viittaa siihen, että yksityinen voisi saada korvausta vahingosta, joka hänelle on aiheutunut unionin oikeuden vastaisesta lainsäätäjän toimesta tai laiminlyönnistä.

72      Lain 29/1998 110 §:n 1 momentissa säädetystä menettelytavasta, jolla voidaan laajentaa tuomion vaikutuksia, on todettava, että se mahdollistaa sen, että sellaisen lainvoimaisen tuomion, jossa on tunnustettu henkilön henkilökohtainen oikeusasema, vaikutukset ulotetaan kyseisessä säännöksessä säädetyin edellytyksin myös muihin henkilöihin, joilla on sama oikeusasema. Tähän mahdollisuuteen vetoaminen edellyttää kuitenkin, että tämä oikeusasema on todettu etukäteen. Niinpä vaikka katsottaisiin, että sen perusteella voidaan laajentaa kansallisen lainsäätäjän vastuuta sen syyksi luettavasta unionin oikeuden rikkomisesta niin, että vastuu ulottuu myös henkilöihin, jotka ovat samassa oikeusasemassa kuin henkilöt, joiden eduksi on annettu tuomio, jossa tämä vastuu heitä kohtaan todetaan, tämän laajentamismenettelyn toteuttaminen edellyttää, että tämä vastuu on etukäteen vahvistettu aikaisemman kanteen yhteydessä. Sillä ei näin ollen voida korjata puutteita, joihin komissio on vedonnut ensimmäisen kanneperusteensa yhteydessä.

73      Sama koskee lain 29/1998 37 §:n 3 momentissa ja 111 §:ssä säädettyä mahdollisuutta laajentaa tuomion vaikutuksia; tätä mahdollisuutta sovelletaan lähinnä vain asioihin, joiden käsittelyä on lykätty siihen saakka, kunnes ensisijaisesti käsiteltävässä liitännäisessä asiassa on annettu lopullinen ratkaisu.

74      Lopuksi oikeussuojakeinosta, joka mahdollistaa nimenomaan valtion vastuun syntymisen, on Espanjan kuningaskunnan tavoin todettava, että lain 40/2015 32 §:ssä säädetään erilaisista tilanteista, joissa tämä vastuu voi syntyä. Kuitenkin vain tämän pykälän 3–6 momentti koskevat erityisesti valtion vastuuta lainsäätäjänä.

75      Kyseisen pykälän 1 momentissa säädetään siten yksityisten mahdollisuudesta saada korvausta asianomaiselta julkishallinnolta kaikista omaisuuteensa ja oikeuksiinsa kohdistuvista vahingoista, kun nämä vahingot ovat aiheutuneet julkisten palvelujen tavanomaisesta tai epätavanomaisesta toiminnasta, lukuun ottamatta ylivoimaisesta esteestä aiheutuneita vahinkoja tai vahinkoja, jotka lain mukaan kuuluvat yksityisen vastattaviksi, ja tässä säännöksessä täsmennetään, että hallintotoimien tai hallinnollisten säännösten peruuttaminen hallintomenettelyssä tai kumoaminen hallintolainkäytössä ei sellaisenaan synnytä oikeutta vahingonkorvaukseen.

76      Vaikka tätä oikeussuojakeinoa voidaan siis pitää tavanomaisena oikeussuojakeinona valtion vastuun synnyttämiseksi, sen aloittaminen edellyttää ”julkisten palvelujen – – toimintaa”, ja tällä käsitteellä ei tarkoiteta lainsäätäjää. Mainittu keino ei näin ollen kata sellaisten vahinkojen korvaamista, jotka ovat aiheutuneet suoraan kansallisen lainsäätäjän toimesta tai laiminlyönnistä unionin oikeutta rikkomalla silloin, kun näitä vahinkoja ei voida lukea julkisten palvelujen toiminnasta aiheutuneiksi.

77      Kuten julkisasiamies on myös huomauttanut ratkaisuehdotuksensa 57 kohdassa, lain 40/2015 32 §:n 3–6 momentissa säädetyt erityissäännökset, jotka koskevat valtion vastuuta sen toimiessa lainsäätäjänä, olisivat tarpeettomia, jos jo lain 32 §:n 1 momentissa säädetty oikeussuojakeino riittäisi synnyttämään valtion vastuun kansallisen lainsäätäjän aiheuttamista vahingoista.

78      Mainitun lain 32 §:n 3 momentin 1 kohdasta, jonka Espanjan kuningaskunta korosti istunnossa olevan yleinen oikeussuojakeino valtion saattamiseksi vastuuseen lainsäätäjänä toimimisesta eli myös vastuuseen sen syyksi luettavasta unionin oikeuden rikkomisesta, on todettava, että – kuten tämä jäsenvaltio on huomauttanut – kyseisen 3 momentin 2 kohdassa täsmennetään, että valtiolla lainsäätäjänä oleva vastuu voi syntyä ”myös” tämän pykälän 4 tai 5 momentissa mainittujen vaatimusten täyttyessä. Tästä on pääteltävä, kuten kyseinen jäsenvaltio toteaa, että näissä kahdessa viimeksi mainitussa kohdassa säädetyt oikeussuojakeinot ovat ylimääräisiä tai täydentäviä oikeussuojakeinoja, jotka mahdollistavat valtiolle lainsäätäjänä kuuluvan vastuun synnyttämisen muun muassa silloin, kun unionin oikeutta on rikottu, kyseisen pykälän 3 momentin 1 kohdassa säädetyn yleisen vastuun lisäksi.

79      Mainitun 1 kohdan mukaan korvauksen saamisen edellytyksenä on kuitenkin se, että säädöksessä, josta vahinko on aiheutunut, säädetään korvauksesta ja että tässä säädöksessä täsmennettyjä edellytyksiä noudatetaan. Sen lisäksi, että tämä mahdollisuus vaikuttaa ensinäkemältä olemattomalta silloin, kun vahinko on aiheutunut lainsäätäjän toimimatta jättämisestä, pelkästään se seikka, että korvauksen saamiselle kyseisen kohdan nojalla asetetaan näin edellytys, riittää sulkemaan pois sen mahdollisuuden, että samassa kohdassa tarkoitettua kannetta voitaisiin pitää sellaisena oikeussuojakeinona, jolla voidaan korjata puutteet, joihin komissio vetoaa sen järjestelmän tehokkuuden osalta, joka koskee lainsäätäjän vastuuta sen syyksi luettavista unionin oikeuden rikkomisista.

80      Se Espanjan kuningaskunnan istunnossa esittämä seikka, että Tribunal Supremo tulkitsee ja soveltaa lain 40/2015 32 §:n 3 momentin 1 kohtaa joustavasti yksityisten oikeuksien tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi, ei voi kumota edellisessä kohdassa esitettyä toteamusta.

81      Vaikka on nimittäin totta, että kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten merkitystä on arvioitava ottaen huomioon kansallisten tuomioistuinten niitä koskeva tulkinta (tuomio 8.6.1994, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, C-382/92, EU:C:1994:233, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 16.9.2015, komissio v. Slovakia, C-433/13, EU:C:2015:602, 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), ylimmänkään tuomioistuimen oikeuskäytännön olemassaolo, kun otetaan huomioon perustavanlaatuinen periaate, jonka mukaan valtio on vastuussa sen syyksi luettavasta unionin oikeuden rikkomisesta (ks. vastaavasti tuomio 9.9.2015, Ferreira da Silva e Brito ym., C-160/14, EU:C:2015:565, 59 kohta), ja tämän tuomion 76 kohdassa esitetyt toteamukset, ei riitä takaamaan vaadittavalla selkeydellä ja täsmällisyydellä, että lain 40/2015 32 §:n 3 momentin 1 kohta tarjoaa oikeussuojakeinon, joka mahdollistaa sen, että komission ensimmäisessä kanneperusteessaan esittämät moitteet voitaisiin suoralta kädeltä hylätä.

82      Koska näin ollen yksikään niistä menettelyistä tai oikeuskeinoista, joihin Espanjan kuningaskunta on vedonnut tämän tuomion 38–45 kohdassa, ei tosiasiallisesti mahdollista sitä, että yksityiset voisivat saattaa valtion vastuuseen lainsäätäjänä toimimisesta saadakseen korvausta vahingoista, joita heille on aiheutunut kyseisen valtion syyksi luettavasta unionin oikeuden rikkomisesta, komissiota ei voida moittia siitä, että se on keskittänyt arviointinsa lain 40/2015 32 §:n 5 momenttiin, luettuna yhdessä tämän pykälän 3, 4 ja 6 momentin kanssa, lain 40/2015 34 §:n 1 momentin 2 kohtaan ja lain 39/2015 67 §:n 1 momentin 3 kohtaan, koska nämä säännökset ovat ainoat kansalliset säännökset, joissa säädetään erityisesti mahdollisuudesta tämän vastuun synnyttämiseen.

83      Siltä osin kuin on toiseksi kyse siitä, ettei komissio ole ottanut huomioon sopimussuhteen ulkopuolista unionin vastuuta koskevaa järjestelmää, tämän tuomion 59 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, että sen arvioiminen, onko menettelysäännös tehokkuusperiaatteen mukainen, edellyttää, että tätä arviointia ei suoriteta muissa oikeusjärjestelmissä säädettyihin säännöksiin nähden vaan ottaen huomioon tarkasteltavan säännöksen merkitys kyseisen jäsenvaltion eri instansseissa käytävissä menettelyissä kokonaisuudessaan, niiden kulussa ja niiden erityispiirteiden kannalta. Näin ollen Espanjan kuningaskunnan esittämä arvostelu sopimussuhteen ulkopuolista unionin vastuuta koskevan järjestelmän tehokkuudesta ei voi missään tapauksessa johtaa siihen, että komission ensimmäinen kanneperuste hylättäisiin suoralta kädeltä.

84      Kolmanneksi harkintavalta, joka jäsenvaltioilla on niiden vastuujärjestelmän laatimisessa vahinkojen osalta, joita jäsenvaltioiden syyksi luettavasta unionin oikeuden rikkomisesta aiheutuu yksityisille, ei vapauta niitä tätä harkintavaltaa käyttäessään noudattamasta niille unionin oikeuden nojalla kuuluvia velvoitteita (ks. analogisesti tuomio 18.5.2021, Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ym., C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 ja C-397/19, EU:C:2021:393, 111 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tämän vuoksi niiden on tätä harkintavaltaa käyttäessään noudatettava erityisesti tehokkuusperiaatetta.

85      Neljänneksi tämän tuomion 48–51 kohdassa esitetyistä perusteluista on todettava, ettei komissio pyri kyseenalaistamaan itse tapaa, jolla valtion vastuuta koskeva järjestelmä on Espanjan oikeusjärjestyksessä järjestetty. Nyt käsiteltävän kanteen tarkoituksena on nimittäin ainoastaan selvittää, mahdollistaako valtion korvausvastuuta lainsäätäjänä koskeva järjestelmä, sellaisena kuin siitä säädetään riidanalaisissa säännöksissä, sen, että yksityiset voivat saada valtion tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteiden mukaisesti korvauksen vahingoista, joita kansallinen lainsäätäjä on heille unionin oikeuden rikkomisella aiheuttanut.

86      Koska yhtäältä yksikään tämän tuomion 38–45 kohdassa mainituista menettelyistä tai oikeuskeinoista, joihin Espanjan kuningaskunta vetoaa, ei mahdollista heti alkuun sen toteamista, että asia on näin, ja koska toisaalta yleinen säännös eli lain 40/2015 32 §:n 3 momentin 1 kohta, joka kyseisen jäsenvaltion istunnossa esittämien toteamusten mukaan on tältä osin merkityksellinen, ei tarjoa – kuten tämän tuomion 79–81 kohdassa on jo todettu – tosiasiallista mahdollisuutta synnyttää valtion vastuuta lainsäätäjänä toimimisesta kaikissa niissä tilanteissa, joissa unionin oikeuden rikkomisesta aiheutunut vahinko on korvattava tämän tuomion 30 ja 31 kohdassa tarkoitetun oikeuskäytännön nojalla, on välttämätöntä, että unionin oikeuden rikkomistapauksia varten ainoaa tätä varten säädettyä tämän lain 32 §:n 5 momentissa säädettyä oikeussuojakeinoa muutetaan siten, että se ei erityisesti tee käytännössä vahingonkorvauksen saamista mahdottomaksi tai kohtuuttoman vaikeaksi.

87      Lopuksi on todettava yhtäältä, että koska kaikesta edellä esitetystä seuraa, ettei komissiota voida moittia siitä, että se olisi keskittänyt nyt käsiteltävän kanteen pelkästään niihin Espanjan oikeuden säännöksiin, jotka koskevat valtiolla lainsäätäjänä olevaa vastuuta sen syyksi luettavasta unionin oikeuden rikkomisesta, ei voida katsoa, että komission arviointi olisi johtanut todistustaakan lainvastaiseen kääntämiseen.

88      Kun toisaalta otetaan huomioon kaikki nämä seikat, siitä, että valtion vastuuta lainsäätäjänä koskeva järjestelmä, sellaisena kuin se on määritelty riidanalaisissa säännöksissä, olisi ”Espanjan oikeusjärjestelmän täydentämismekanismi”, ei myöskään seuraa, että komission kanne, jolla pyritään riitauttamaan pelkästään tämän vastuujärjestelmän tehokkuus, olisi hylättävä suoralta kädeltä perusteettomana.

89      Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että Espanjan kuningaskunnan ensisijaisesti esittämät perustelut on hylättävä ja nyt käsiteltävän kanteen tutkimista on jatkettava komission esittämien kanneperusteiden arvioinnilla.

3.     Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee tehokkuusperiaatteen loukkaamista

a)     Lain 40/2015 32 §:n säännökset

90      Komissio väittää, että ne kolme kumulatiivista edellytystä, jotka on asetettu lain 40/2015 32 §:n 5 momentissa Espanjan lainsäätäjän unionin oikeuden rikkomisesta yksityisille aiheuttamien vahinkojen korvaamiselle, tekevät erikseen tai yhdessä korvauksen saamisen käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi.

1)     Ensimmäinen osa, joka koskee edellytystä siitä, että unionin tuomioistuin on katsonut, että sovellettava oikeussääntö on ristiriidassa unionin oikeuden kanssa

i)     Asianosaisten lausumat

91      Komissio huomauttaa aluksi, että se, että korvauksen saaminen vahingosta, jonka valtio on lainsäätäjänä aiheuttanut unionin oikeuden rikkomisella, edellyttää unionin tuomioistuimen ratkaisua, jossa todetaan, että sovellettava laintasoinen säännös on unionin oikeuden vastainen, perustuu lain 40/2015 32 §:n 5 momenttiin siltä osin kuin kyseisessä säännöksessä säädetään, että vahingon on oltava aiheutunut ”unionin oikeuden vastaiseksi todetun säännöksen soveltamisesta”, luettuna yhdessä tämän pykälän 6 momentin ja lain 39/2015 67 §:n 1 momentin 3 kohdan kanssa; niissä viitataan ratkaisun, jossa säännös todetaan unionin oikeuden vastaiseksi, julkaisemiseen Euroopan unionin virallisessa lehdessä.

92      Komissio väittää tältä osin ensinnäkin, että ainoastaan unionin tuomioistuimen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevien kanteiden yhteydessä antamissa ratkaisuissa todetaan kansallisen oikeuden olevan ristiriidassa unionin oikeuden kanssa. Lisäksi komission mukaan on niin, että vaikka oletettaisiin, että mikä tahansa unionin tuomioistuimen ratkaisu riittää täyttämään kanneperusteen ensimmäisessä osassa kyseessä olevan edellytyksen, vakiintuneessa oikeuskäytännössä vahvistetaan, ettei ole välttämätöntä, että unionin tuomioistuin on ratkaissut asian, jotta voitaisiin todeta riittävän ilmeinen unionin oikeuden rikkominen, ja että on tehokkuusperiaatteen vastaista asettaa jäsenvaltion syyksi luettavasta unionin oikeuden rikkomisesta aiheutuneen vahingon korvaamisen edellytykseksi unionin tuomioistuimen ensin antama ratkaisu.

93      Toiseksi tuomioistuimilla, joilla on toimivalta ratkaista valtion vahingonkorvausvastuuta koskeva kanne, lainsäätäjän toiminnasta aiheutunut vahinko mukaan lukien, pitäisi olla toimivalta lausua itse kyseessä olevaa asiaa varten kaikista valtion vastuun syntymisen edellytyksistä, joihin kuuluu unionin oikeuden rikkomista koskeva edellytys, tarvitsematta tukeutua unionin tuomioistuimen aikaisempaan ratkaisuun ja tarvitsematta välttämättä pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua tai odottaa ratkaisua jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteydessä. Tämä ei merkitse sitä, että kaikkien tuomioistuinten olisi voitava kumota kansallinen oikeussääntö erga omnes ‑vaikutuksin.

94      Kolmanneksi komissio toteaa, että Espanjan kuningaskunta myöntää, että tätä oikeussuojakeinoa voidaan käyttää vain, jos on olemassa unionin tuomioistuimen ensin antama ratkaisu, mutta että se perustelee tämän sillä, että kun kansallinen tuomioistuin on hylännyt vahingon aiheuttaneesta hallintotoimesta nostetun kanteen, unionin tuomioistuimen ratkaisu, jolla on erga omnes ‑vaikutus, on tarpeen, jotta voidaan myöhemmän vahingonkorvauskanteen yhteydessä sivuuttaa kyseisen tuomioistuimen antaman ratkaisun oikeusvoima ja taata oikeusvarmuus. Komission mukaan 30.9.2003 annetusta tuomiosta Köbler (C-224/01, EU:C:2003:513) ilmenee kuitenkin, että tuomio, jolla hylätään hallintotoimesta nostettu kanne, on missä tahansa tuomioistuimessa oikeusvoimainen vain hallintotoimen pätevyyden osalta eikä sen osalta, onko oikeus vahingonkorvaukseen olemassa vai ei.

95      Espanjan kuningaskunta väittää, että Espanjan oikeudessa ei missään tapauksessa aseteta unionin oikeuden rikkomisesta aiheutuneen vahingon korvaamisen edellytykseksi sitä, että unionin tuomioistuin on ensin antanut ratkaisun. Hallinto-oikeudellisessa kanteessa, perusteettomasti kannettujen verojen ja maksujen palauttamista koskevassa kanteessa tai kanteessa, jolla pyritään saamaan valtio vastuuseen viranomaisten toimista, ei tehdä minkäänlaista erottelua eikä niihin sisälly tämän suuntaista täsmennystä.

96      Jokainen espanjalainen tuomioistuin voi todeta laintasoisen säännöksen unionin oikeuden vastaiseksi ja voi silloin, kun se toteaa kansallisen lainsäätäjän säädöksen, toimen tai laiminlyönnin lainvastaisuuden sillä perusteella, että se on ristiriidassa unionin oikeuden kanssa, jättää soveltamatta kyseessä olevaa säännöstä ja tarvittaessa määrätä tarpeellisen korvauksen säädöksen tai toimen kumoamisen tai laiminlyönnin lainvastaisuuden toteamisen johdosta ilman, että unionin tuomioistuimen olisi tarpeen antaa ensin tätä unionin oikeuden vastaisuutta koskeva ratkaisu. Se, että lain 40/2015 32 §:n 5 momentissa säädetään erityistapauksesta, joka liittyy sellaisen unionin tuomioistuimen ratkaisun olemassaoloon, jolla laintasoinen säännös todetaan unionin oikeuden vastaiseksi, ei Espanjan kuningaskunnan mukaan poista Espanjan tuomioistuimilta tällaista toimivaltaa. Espanjan kuningaskunta toteaa myös erityisesti, että jos yksityinen katsoo, että kaikkia hänelle aiheutuneita vahinkoja ei ole korjattu, vaikka hän on saanut lainvastaisen toimen kumotuksi, hän voi lain 6/1985 4 bis §:n ja lain 29/1998 mukaisesti vaatia hallintoviranomaiselta vahingonkorvausta.

97      Lain 40/2015 32 §:n 5 momentissa säädetään lisäksi, että myös niissä tapauksissa, joissa hallintotoimen kumoamista koskeva vaatimus on hylätty ja siitä tulee näin lopullinen, tämä lopullisuus voidaan myöhemmin korjata vahingonkorvauskanteella. Espanjalaisen tuomioistuimen hylkäävän päätöksen oikeusvoiman sivuuttaminen edellyttää kuitenkin unionin tuomioistuimen tuomiota, eikä tästä seuraa, että tehokkuusperiaatetta olisi jätetty noudattamatta.

98      Komissio ei ole ottanut huomioon Espanjan valtion vastuujärjestelmän toimintaa eikä hallintotuomioistuimen toimivaltaa käsitellä asia uudelleen. Näillä erityisvaatimuksilla lain 40/2015 32 §:n 5 momentissa pyritään ainoastaan estämään se, että yksityinen voisi aloittaa uudelleen vahingonkorvausmenettelyn pelkästään sillä perusteella, että toinen yksityinen on saanut toisessa kansallisessa tuomioistuimessa myönteisen ratkaisun. Ainoastaan tuomiolla, jolla on erga omnes ‑vaikutus, voi olla tällainen muiden tuomioiden ”uudelleenkäsittelyyn” johtava vaikutus, sillä muuten oikeusvarmuus vaarantuisi, ja Espanjan oikeusjärjestyksessä vain tietyillä tuomioistuimilla on toimivalta kumota yleisesti sovellettava säännös erga omnes ‑vaikutuksin.

99      Se, että vaadittaisiin ottamaan käyttöön sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta koskeva itsenäinen oikeussuojakeino niiden vahinkojen osalta, joita kansallinen lainsäätäjä on aiheuttanut unionin oikeuden rikkomisella, jättämällä huomiotta kyseessä olevan laintasoisen säännöksen yksilöllinen soveltaminen ja noudattamatta minkäänlaista määräaikaa tällaisen kanteen nostamiselle, ylittäisi Espanjan kuningaskunnan mukaan selvästi tehokkuusperiaatteen vaatimukset ja tekisi tyhjäksi jäsenvaltioiden toimivallan säännellä sopimussuhteen ulkopuolista valtion vastuuta.

100    Komissio on myös tehnyt virheen lain 40/2015 32 §:n 5 momentissa tarkoitetun päätöstyypin osalta. Termiä ”incumplimiento” ei pitäisi ymmärtää merkityksessä ”jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen” vaan merkityksessä ”rikkominen” tai ”loukkaaminen”. Kyseisessä määräyksessä ei siis viitata vain unionin tuomioistuimen SEUT 258 artiklan nojalla vireille pannussa menettelyssä antamaan tuomioon.

ii)  Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

101    Lain 40/2015 32 §:n 5 momentissa säädetään, että jos vahinko on aiheutunut unionin oikeuden vastaiseksi todetun säännöksen soveltamisesta, yksityiselle voidaan maksaa vahingonkorvausta, jos hän on saanut missä tahansa oikeusasteessa lainvoimaisen tuomion, jolla vahingon aiheuttaneesta hallintotoimesta nostettu kanne on hylätty, edellyttäen, että yksityinen on kanteessaan vedonnut myöhemmällä tuomiolla todettuun unionin oikeuden vastaisuuteen, kunhan tämän säännöksen a–c alakohdassa mainitut edellytykset täyttyvät. Lisäksi asianosaisten kesken on kiistatonta, että kyseisessä säännöksessä käytetyllä ilmaisulla ”säännös” on katsottava tarkoitettavan kyseisen lain 32 §:n 4 momentin tavoin ”laintasoista säännöstä”.

102    Lain 40/2015 34 §:n 1 momentin 2 kohdassa puolestaan täsmennetään, että saman lain 32 §:n 4 ja 5 momentissa tarkoitettua vahingonkorvausvastuuta koskevissa tapauksissa korvattaviksi voivat tulla vahingot, jotka ovat aiheutuneet tuomion, jolla säännös on todettu unionin oikeuden vastaiseksi, julkaisemispäivää edeltäneiden viiden vuoden kuluessa, jollei kyseisessä tuomiossa toisin määrätä, kun taas lain 39/2015 67 §:n 1 momentin 3 kohdassa säädetään, että samaa vahingonkorvausvastuuta koskevissa tapauksissa oikeus vaatia korvausta vanhentuu vuoden kuluttua siitä, kun mainittu tuomio on julkaistu virallisessa lehdessä.

103    Tästä seuraa, että komission väite siitä, että riidanalaisissa säännöksissä asetetaan edellytykseksi sille, että yksityinen voi saada korvausta vahingosta, joka hänelle on aiheutunut kansallisen lainsäätäjän syyksi luettavasta unionin oikeuden rikkomisesta, se, että unionin tuomioistuin on ensin todennut tämän rikkomisen, on perusteltu.

104    Unionin tuomioistuin on jo todennut, että se, että jäsenvaltion on korvattava yksityiselle unionin oikeuden rikkomisella aiheuttamansa vahinko, edellyttäisi sitä, että unionin tuomioistuin on aiemmin todennut tämän jäsenvaltion jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen, on unionin oikeuden tehokkuusperiaatteen vastaista (ks. vastaavasti tuomio 5.3.1996, Brasserie du pêcheur ja Factortame, C-46/93 ja C-48/93, EU:C:1996:79, 95 kohta). Unionin tuomioistuin on myös jo aiemmin katsonut, että sen, että jäsenvaltio korvaa unionin oikeutta rikkomalla aiheuttamansa vahingon, edellytyksenä ei voi olla, että tällainen rikkominen ilmenee unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisuasiassa antamasta tuomiosta (tuomio 26.1.2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales, C-118/08, EU:C:2010:39, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

105    Tämän tuomion 30 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että nämä periaatteet pätevät riippumatta siitä, mikä jäsenvaltion toimielin on toiminnallaan tai laiminlyönnillään rikkonut unionin oikeutta.

106    Näin ollen tämän kanneperusteen osan arvioimiseksi on merkityksetöntä, edellytetäänkö – kuten komissio väittää – riidanalaisissa säännöksissä, että unionin tuomioistuin antaa ratkaisun, jossa todetaan Espanjan kuningaskunnan jättäneen noudattamatta jotakin sille unionin oikeuden perusteella kuuluvista velvoitteista, vai onko – kuten kyseinen jäsenvaltio väittää – näiden säännösten katsottava viittaavan kaikkiin unionin tuomioistuimen ratkaisuihin, joista voidaan päätellä, että Espanjan lainsäätäjän toimi tai laiminlyönti on ristiriidassa unionin oikeuden kanssa. Tämän tuomion 104 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä nimittäin ilmenee, että jäsenvaltion, myös kansallisen lainsäätäjän, unionin oikeuden rikkomisella aiheuttaman vahingon korvaaminen ei missään tapauksessa voi edellyttää sitä, että unionin tuomioistuin antaa ensin ratkaisun, jossa todetaan, että asianomainen jäsenvaltio on jättänyt noudattamatta unionin oikeutta, tai josta käy ilmi, että vahingon aiheuttanut teko tai laiminlyönti on unionin oikeuden vastainen, sillä muuten loukattaisiin tehokkuusperiaatetta.

107    Tätä varten on kuitenkin arvioitava, voidaanko, kuten Espanjan kuningaskunta väittää, muilla oikeussuojakeinoilla saattaa valtio vastuuseen lainsäätäjänä toimimisesta ilman, että niiden yhteydessä edellytetään unionin tuomioistuimen tällaista edeltävää ratkaisua.

108    Aivan aluksi on huomautettava, että tämän tuomion 63–82 kohdassa on jo todettu, ettei mikään menettelyistä tai oikeussuojakeinoista, joihin Espanjan kuningaskunta on vedonnut tämän tuomion 95 ja 96 kohdassa tai 38–45 kohdassa, takaa sitä, että yksityinen voisi kaikissa tilanteissa, joissa unionin oikeuden rikkominen on korvattava tämän tuomion 30 ja 31 kohdassa tarkoitetun oikeuskäytännön mukaisesti, saada asianmukaisen korvauksen vahingosta, joka sille on aiheutunut kansallisen lainsäätäjän syyksi luettavasta unionin oikeuden rikkomisesta.

109    Koska tämän tuomion 97–99 kohdassa esitetyt perustelut vastaavat olennaisilta osin edellä 85, 86 ja 88 kohdassa jo hylättyjä perusteluja, ne on myös samoista syistä hylättävä.

110    Lopuksi siltä osin kuin Espanjan kuningaskunta väittää tällä argumentaatiollaan, että komissio pyrkii nyt käsiteltävällä kanteellaan velvoittamaan sellaisen oikeussuojakeinon käyttöönottamisen, jonka avulla jokainen henkilö voi synnyttää valtiolle lainsäätäjänä kuuluvan vastuun, jättäen huomiotta kaikki tapauskohtaiset arvioinnit tai tällaisen kanteen nostamisen määräajan noudattamisen, on todettava, että argumentaatio perustuu virheelliseen lähtökohtaan nyt käsiteltävän kanteen ulottuvuudesta ja se on näin ollen hylättävä.

111    On nimittäin niin, että vaikka komissio pyrkii tällä kanteella varmistamaan, että yksityinen, jolle on aiheutunut vahinkoa Espanjan lainsäätäjän syyksi luettavasta unionin oikeuden rikkomisesta, voi saada korvausta vahingostaan myös silloin, kun ei ole olemassa kannekelpoista hallintotoimea, komissio ei kyseenalaista mitenkään lain 40/2015 32 §:n 2 momentissa säädettyä edellytystä, jonka mukaan korvattavaksi vaadittu vahinko on yksilöitävä tiettyyn henkilöön tai henkilöryhmään nähden ja jota tämän pykälän 3 momentin 2 kohdan nojalla sovelletaan myös tämän lain 32 §:n 5 momentissa säädettyihin kanteisiin.

112    Komissio ei myöskään riitauta sitä, että valtion vahingonkorvausvastuuta lainsäätäjänä koskevalle muutoksenhaulle on asetettava vanhentumisaika, koska kohtuullisten preklusiivisten määräaikojen asettaminen on lähtökohtaisesti tehokkuusperiaatteen mukaista, vaikka näiden määräaikojen päättyminen luonnollisesti johtaakin esitetyn vaatimuksen täysimääräiseen tai osittaiseen hylkäämiseen (ks. vastaavasti tuomio 7.11.2019, Flausch ym., C-280/18, EU:C:2019:928, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

113    Näiden seikkojen perusteella ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa on hyväksyttävä.

2)     Toinen osa, joka koskee edellytystä, jonka mukaan vahinkoa kärsineen yksityisen on pitänyt saada missä tahansa tuomioistuimessa lopullinen ratkaisu, jolla on hylätty vahingon aiheuttaneesta hallintotoimesta nostettu kanne

i)     Asianosaisten lausumat

114    Komissio väittää, että vaikka unionin oikeus ei ole esteenä sellaisen kansallisen lainsäädännön soveltamiselle, jossa säädetään, että yksityinen ei voi saada korvausta vahingosta, jonka aiheutumista hän ei ole ehkäissyt, kun hän on tahallaan tai huolimattomuuttaan laiminlyönyt oikeussuojakeinon käyttämisen, tämä pitää paikkansa vain sillä edellytyksellä, että tämän oikeussuojakeinon käyttäminen ei ole suhteettoman vaikeaa ja että sitä voidaan kohtuudella vaatia vahingon kärsineeltä henkilöltä. Koska tämä vaatimus on asetettu ehdottomasti ja varauksetta lain 40/2015 32 §:n 5 momentissa, se on tehokkuusperiaatteen vastainen.

115    Tehokkuusperiaatteen loukkaamista ei komission mukaan voida korjata sillä, että valtion vastuuta lainsäätäjänä koskeva kanne on valtion vastuuta koskevan tavanomaisen järjestelmän täydentävä mekanismi, eikä sillä, että oikeusvarmuuden turvaaminen on tarpeen, eikä myöskään sillä, että Espanjassa on muita menettelyllisisä keinoja unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttämiseksi.

116    Lisäksi hallintoviranomainen tyytyy usein toteuttamaan sääntelytoimia, joilla sovelletaan lain säännöksiä, ilman minkäänlaista harkintavaltaa, ja kansalliset lainsäätäjät ovat erityisessä asemassa unionin oikeuteen nähden, koska niiden on noudatettava kaikkea unionin primaarioikeutta ja unionin johdettua oikeutta. Näin ollen se, että kansalliset lainsäätäjät rikkovat unionin oikeutta, ei ole epätavallista eikä vaikeaa kuvitella.

117    Tehokkuusperiaatteen kannalta merkitystä ei myöskään ole sillä, että mikä tahansa tuomioistuin olisi voinut antaa vaaditun lainvoimaisen ratkaisun, koska tämän periaatteen kanssa ristiriidassa on tällaista ratkaisua koskeva edellytys itsessään, sillä ei ole säädetty mistään poikkeuksesta sellaisissa tapauksissa, joissa vaaditun oikeussuojakeinon käyttäminen olisi vahinkoa kärsineille henkilöille suhteettoman vaikeaa tai sitä ei voitaisi kohtuudella vaatia heiltä.

118    Espanjan kuningaskunta väittää aluksi, että tässä kanneperusteen toisessa osassa kyseessä oleva edellytys on asetettu valtion vastuuta lainsäätäjänä koskevan järjestelmän täydentävän luonteen vuoksi ja sen vuoksi, että lainsäätäjän aiheuttamien vahinkojen korvaamista koskeva periaate on sovitettava yhteen oikeusvarmuuden periaatteen kanssa. Vahingon on vaikea katsoa aiheutuneen lainsäätäjän toimesta, jos mitään hallinnollisia täytäntöönpanotoimia ei ole, ja sen määrittämiseksi, onko oikeus vahingonkorvaukseen olemassa, on joka tapauksessa tarpeen arvioida tapauskohtaisesti, onko kärsitty vahinko lainvastainen, koska säännöksen toteaminen unionin oikeuden vastaiseksi ei johda automaattisesti oikeuteen saada korvausta.

119    Kun väite koskee lain yhteensoveltumattomuutta unionin oikeuden kanssa, yksityisen on siis perusteltava syyt, joiden vuoksi hänelle aiheutuu tästä laista yksilöityä vahinkoa, ja näytettävä toteen, että se on aiheutunut ”lain soveltamisesta”. Jos ”vahinkotapahtuman” olemassaololle ei ole perusteita, vahingonkorvauskannetta ei ole mahdollista nostaa tuomioistuimessa. Yksityiset eivät Espanjan kuningaskunnan mukaan voi väittää, että lait, joilla on ajallisesti laaja vaikutus ja jotka osoittautuvat unionin oikeuden vastaisiksi, synnyttäisivät ajallisesti rajoittamattoman oikeuden korvaukseen.

120    Lisäksi se toteaa, että vaikka edellytetään lopullista ratkaisua, jolla aikaisempi muutoksenhaku hylätään, ei ole tarpeen, että oikeussuojakeinot on käytetty loppuun, koska lain 40/2015 32 §:n 5 momentin mukaan lopullinen ratkaisu on voitu saada ”missä tahansa oikeusasteessa”.

121    Lopuksi Espanjan kuningaskunta toteaa, että Tribunal Supremo tulkitsee joka tapauksessa esillä olevassa kanneperusteen osassa kyseessä olevaa edellytystä yksityisten kannalta edullisesti, mikä takaa tehokkuusperiaatteen noudattamisen.

ii)  Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

122    Lain 40/2015 32 §:n 5 momentissa säädetään, että jos vahinko on aiheutunut unionin oikeuden vastaiseksi todetun laintasoisen säännöksen soveltamisesta, yksityinen voi saada korvausta vain sillä edellytyksellä, että hän on saanut missä tahansa oikeusasteessa lopullisen ratkaisun vahingon aiheuttaneesta hallintotoimesta tehdyn muutoksenhaun hylkäämisestä.

123    Tältä osin on muistutettava, että siltä osin kuin on kyse unionin oikeuden rikkomiseen perustuvasta jäsenvaltion vastuusta, unionin tuomioistuin on jo todennut, että kansallinen tuomioistuin voi selvittää, onko vahinkoa kärsinyt henkilö osoittanut kohtuullista huolellisuutta välttääkseen vahingon tai rajoittaakseen sen mahdollisimman vähäiseksi ja onko hän erityisesti käyttänyt ajoissa kaikkia käytettävissään olleita oikeussuojakeinoja. Jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksille yhteisen yleisen periaatteen mukaan vahinkoa kärsineen henkilön on nimittäin osoitettava kohtuullista huolellisuutta rajoittaakseen vahingon mahdollisimman vähäiseksi, jotta hän välttyisi itse vastaamasta vahingosta. Sitä vastoin olisi tehokkuusperiaatteen vastaista vaatia, että vahinkoa kärsineet henkilöt käyttäisivät järjestelmällisesti kaikkia käytettävissään olevia oikeussuojakeinoja, jos siitä aiheutuu suhteettomia vaikeuksia tai jos sitä ei kohtuudella voida heiltä vaatia (ks. vastaavasti tuomio 24.3.2009, Danske Slagterier, C-445/06, EU:C:2009:178, 60–62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 4.10.2018, Kantarev, C-571/16, EU:C:2018:807, 140–142 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

124    Näin ollen on niin, että vaikka unionin oikeuden vastaista ei ole sellaisen kansallisen lainsäädännön soveltaminen, jonka mukaan yksityinen ei voi saada korvausta vahingosta, jos hän on tahallaan tai huolimattomuuttaan laiminlyönyt oikeussuojakeinoihin turvautumisen vahingon ehkäisemiseksi, tämä edellyttää, että tämän oikeussuojakeinon käyttämisestä ei aiheudu vahinkoa kärsineelle suhteettomia vaikeuksia tai että sen käyttämistä voidaan kohtuudella vaatia vahinkoa kärsineeltä (ks. vastaavasti tuomio 24.3.2009, Danske Slagterier, C-445/06, EU:C:2009:178, 69 kohta).

125    Kuten myös julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 82 kohdassa, käsiteltävässä asiassa lain 40/2015 32 §:n 5 momentissa säädetään nimenomaan tästä. Kun kyseessä oleva yksityinen riitauttaa ajoissa hallintotoimen, josta vahinko aiheutuu, hän voi lähtökohtaisesti välttää vahingon syntymisen tai ainakin rajoittaa sen laajuutta.

126    Kyseisessä säännöksessä ei myöskään edellytetä, että yksityinen on käyttänyt kaikki käytettävissään olevat oikeussuojakeinot, vaan siinä edellytetään ainoastaan, että tätä hallintotoimea koskevasta kanteesta on saatu lopullinen ratkaisu missä tahansa oikeusasteessa, mikä on omiaan helpottamaan tämän edellytyksen täyttymistä.

127    On kuitenkin huomautettava, kuten komissio toteaa, että kun vahinko on aiheutunut unionin oikeuden vastaisesta lainsäätäjän toimesta tai laiminlyönnistä ilman, että on olemassa hallintotoimea, jonka yksityinen voisi riitauttaa, mainittu säännös tekee korvauksen saamisen mahdottomaksi, koska vahinkoa kärsinyt yksityinen ei voi tällaisessa tapauksessa nostaa vaaditun kaltaista kannetta tuomioistuimessa. Kun otetaan huomioon tämän tuomion 124 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö, on tältä osin poissuljettua, että tällaisessa tilanteessa vahinkoa kärsineen yksityisen olisi aktiivisella toiminnallaan saatava viranomainen toteuttamaan sellaisen hallintotoimen, jonka hän voisi myöhemmin riitauttaa, koska tällaisen hallintotoimen ei missään tapauksessa voida katsoa aiheuttaneen väitettyä vahinkoa.

128    Näin ollen lain 40/2015 32 §:n 5 momentti on tehokkuusperiaatteen vastainen siltä osin kuin siinä ei säädetä poikkeuksesta tapauksissa, joissa siinä säädetyn muutoksenhaun käyttäminen olisi suhteettoman vaikeaa tai sitä ei voitaisi kohtuudella vaatia vahingon kärsineeltä, ja tällainen olisi tilanne silloin, kun vahinko johtuu unionin oikeuden vastaisesta lainsäätäjän toimesta tai laiminlyönnistä ilman, että on olemassa kannekelpoista hallintotoimea.

129    Tältä osin väitteellä, jonka mukaan vahinko voisi tuskin aiheutua tällä tavoin välittömästi kansallisen lainsäätäjän toimella tai laiminlyönnillä, ei ole vaikutusta tähän arviointiin. Yhtäältä sillä, että jos edellisessä kohdassa kuvatun kaltaisia poikkeuksia ei ole säädetty, tehokkuusperiaatetta loukattaisiin vain harvoin, ei voida perustella tämän periaatteen loukkaamista. Kun toisaalta otetaan huomioon ne erityiset velvollisuudet, joita kansallisilla lainsäätäjillä on unionin oikeuden saattamisessa osaksi kansallista oikeusjärjestystä, ei tosiasiassa ole epätavallista, että niiden toiminta aiheuttaa välittömästi yksityisille vahinkoa.

130    Myöskään se, että vahingon ehkäisemiseen tai rajoittamiseen tähtäävää kannetta ei voida tehokkuusperiaatteen mukaisesti vaatia sellaisissa tapauksissa, joissa tämän kanneoikeuden käyttäminen olisi suhteettoman vaikeaa tai sitä ei voitaisi kohtuudella vaatia vahinkoa kärsineeltä henkilöltä, ei merkitse sitä, että yksityinen, joka haluaa saattaa valtion vahingonkorvausvastuuseen lainsäätäjänä toimimisen perusteella, olisi vapautettu velvollisuudesta osoittaa tällaisen kanteen yhteydessä, että tämän vastuun syntymiselle hänen erityistapauksessaan vaadittavat edellytykset täyttyvät. Tämän tuomion 118 ja 119 kohdassa esitetyt Espanjan kuningaskunnan väitteet on näin ollen hylättävä.

131    Väite, jonka mukaan Tribunal Supremo tulkitsee riidanalaista edellytystä yksityisten kannalta edullisella tavalla, on puolestaan hylättävä tämän tuomion 81 kohdassa esitettyjä perusteita vastaavin perustein.

132    Näin ollen ensimmäisen kanneperusteen toinen osa on hyväksyttävä siltä osin kuin lain 40/2015 32 §:n 5 momentissa asetetaan Espanjan lainsäätäjän yksityisille aiheuttamien vahinkojen korvaamisen edellytykseksi se, että vahinkoa kärsinyt yksityinen on saanut missä tahansa oikeusasteessa lopullisen ratkaisun, jolla on hylätty vahingon aiheuttaneesta hallintotoimesta nostettu kanne, säätämättä poikkeuksesta tapauksissa, joissa vahinko johtuu suoraan unionin oikeuden vastaisesta lainsäätäjän toimesta tai laiminlyönnistä ja joissa ei ole olemassa kannekelpoista hallintotoimea.

3)     Kolmas osa, joka koskee edellytystä, jonka mukaan vahinkoa kärsineen yksityisen on täytynyt vedota unionin oikeuden rikkomiseen vahingon aiheuttaneesta hallintotoimesta nostetun kanteen yhteydessä

i)     Asianosaisten lausumat

133    Komissio väittää, että edellytys, jonka mukaan vahinkoa kärsineen yksityisen on pitänyt vedota unionin oikeuden rikkomiseen vahingon aiheuttaneesta hallintotoimesta nostetun kanteen yhteydessä, näyttää rajoittavan vahingonkorvausta koskevan oikeuden tapauksiin, joissa unionin oikeuden rikkomisella on välitön oikeusvaikutus, kun taas valtion korvausvastuu voi syntyä myös siinä tapauksessa, että on rikottu unionin oikeuden säännöstä, jolla ei ole tällaista vaikutusta.

134    Koska komission mukaan silloin, kun rikotulla unionin oikeuden säännöksellä ei ole välitöntä oikeusvaikutusta, yksityiset eivät voi saada oikeussuojaa kansallisissa tuomioistuimissa sillä tavoin, että kansallista oikeutta jätettäisiin soveltamatta ja sovellettaisiin sen sijaan unionin oikeutta, tällaisten säännösten osalta on tarpeetonta vaatia, että vahinkoa kärsinyt osapuoli vetoaa unionin oikeuden rikkomiseen aikaisemmassa oikeudenkäynnissä. Näin ollen tällä edellytyksellä tehdään suhteettoman vaikeaksi korvauksen saaminen vahingoista, joita kansallinen lainsäätäjä on aiheuttanut unionin oikeuden rikkomisella.

135    Tätä toteamusta ei voida komission mukaan kyseenalaistaa sillä, että yksityiset voivat vedota mihin tahansa unionin oikeuden säännökseen hallintotoimen kumoamista koskevassa menettelyssä, koska kansallisten tuomioistuinten on jätettävä kansallinen toimenpide huomiotta ja suojeltava välittömästi unionin oikeusjärjestyksessä annettuja oikeuksia vain silloin, kun on kyse unionin oikeuden säännöksistä tai määräyksistä, joilla on välitön oikeusvaikutus.

136    Espanjan kuningaskunta toistaa, että tämä edellytys on asetettu, koska valtion vastuuta lainsäätäjänä koskeva järjestelmä on täydentävä mekanismi ja koska on olemassa tarve sovittaa yhteen lainsäätäjän aiheuttamien vahinkojen korvaamista koskeva periaate ja oikeusvarmuuden periaate. Näin ollen velvollisuus vedota unionin oikeuden rikkomiseen aikaisemman kanteen yhteydessä ei Espanjan kuningaskunnan mukaan ole kohtuuton, koska kaikkien kantajien on käytettävä oikeuksiaan huolellisesti ja lain 40/2015 32 §:n 5 momentin mukaan vahingonkorvausmenettely voidaan aloittaa uudelleen tilanteissa, joista on tullut lopullisia.

137    Espanjan oikeudessa ei myöskään millään tavoin rajoiteta korvausoikeutta tapauksiin, joissa rikotulla unionin oikeuden säännöksellä on välitön oikeusvaikutus. Koska tälle olettamukselle ei löydy mitään tukea riidanalaisista säännöksistä ja koska todistustaakka on komissiolla, kanneperusteen tämä osa on näin ollen hylättävä. Joka tapauksessa yhtäältä yksityisen velvollisuus nostaa ensin kanne unionin oikeuden rikkomiseen vetoamalla ei merkitse sitä, että tämän kanteen yhteydessä voitaisiin vedota ainoastaan säännökseen, jolla on välitön oikeusvaikutus, koska Espanjan oikeuden yhteensoveltumattomuutta unionin oikeuden kanssa koskevat väitteet voidaan esittää riippumatta unionin oikeussäännön, johon vedotaan, välittömästä oikeusvaikutuksesta. Toisaalta Tribunal Supremo tulkitsee tätä velvollisuutta yksityisten kannalta edullisesti.

ii)  Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

138    Lain 40/2015 32 §:n 5 momentissa säädetään edellytyksistä, jotka on asetettu yksityisen mahdollisuudelle saada korvausta vahingosta, joka on aiheutunut kansallisen lainsäätäjän syyksi luettavasta unionin oikeuden rikkomisesta, ja näihin kuuluu edellytys, jonka mukaan yksityisen on täytynyt vedota vahinkoa aiheuttaneesta hallintotoimesta nostetun kanteen yhteydessä siihen unionin oikeuden rikkomiseen, joka sitten todetaan myöhemmin.

139    Aluksi on täsmennettävä, että tätä osaa on tarpeen tarkastella vain siltä osin kuin vahinkoa kärsineille yksityisille voidaan pätevästi asettaa tällaista kannetta koskeva edellytys, kun otetaan huomioon tämän tuomion 125–128 kohdassa esitetyt seikat.

140    Tässä kanneperusteen osassa komissio tyytyy riitauttamaan sen, että vahinkoa kärsineelle yksityiselle asetettu yleinen velvollisuus vedota unionin oikeuden rikkomiseen vahingon ehkäisemiseksi tai sen rajoittamiseksi nostettavan vahingonkorvauskannetta edeltävän kanteen yhteydessä on tehokkuusperiaatteen mukainen, koska tällainen vetoaminen epäonnistuu väistämättä, kun kyseessä olevalla unionin oikeuden säännöksellä ei ole välitöntä oikeusvaikutusta, sillä tällaiseen säännökseen vetoaminen ei voi tällaisen vaikutuksen puuttuessa johtaa vahingon ehkäisemiseen tai rajoittamiseen.

141    Tältä osin on todettava, että vaikka – kuten komissio väittää – kansallisen tuomioistuimen ei ole pelkästään unionin oikeuden perusteella jätettävä soveltamatta kansallisen oikeutensa säännöstä, joka on ristiriidassa unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen kanssa, jos viimeksi mainitulla säännöksellä tai määräyksellä ei ole välitöntä oikeusvaikutusta (tuomio 24.6.2019, Popławski, C-573/17, EU:C:2019:530, 68 kohta), tämä toteamus ei kuitenkaan rajoita kyseisellä tuomioistuimella olevaa mahdollisuutta jättää kansallisen oikeuden perusteella soveltamatta kansallista säännöstä, joka on ristiriidassa sellaisen unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen kanssa, jolla ei ole välitöntä oikeusvaikutusta (tuomio 18.1.2022, Thelen Technopark Berlin, C-261/20, EU:C:2022:33, 33 kohta).

142    Lisäksi kansallisilla tuomioistuimilla on unionin oikeuden säännösten sitovan luonteen vuoksi velvollisuus tulkita kansallista oikeutta niiden mukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 13.11.1990, Marleasing, C-106/89, EU:C:1990:395, 6 ja 8 kohta ja tuomio 21.1.2021, Whiteland Import Export, C-308/19, EU:C:2021:47, 30 kohta). Tätä velvollisuutta rajoittavat yleiset oikeusperiaatteet, muun muassa oikeusvarmuutta ja taannehtivuuskieltoa koskevat periaatteet, eikä se voi olla perustana kansallisen oikeuden contra legem ‑tulkinnalle (ks. vastaavasti tuomio 4.7.2006, Adeneler ym., C-212/04, EU:C:2006:443, 110 kohta ja tuomio 18.1.2022, Thelen Technopark Berlin, C-261/20, EU:C:2022:33, 28 kohta).

143    Näiden seikkojen perusteella komission perustelut on hylättävä siltä osin kuin se esittää, että ainoastaan sellaisiin unionin oikeuden säännöksiin, joilla on välitön oikeusvaikutus, voitaisiin tehokkaasti vedota vahingon konkretisoivasta hallintotoimesta nostetun kanteen yhteydessä, koska ei ole poissuljettua, että – kuten Espanjan kuningaskunta on lisäksi todennut istunnossa – kansallisen tuomioistuimen toimivalta ei muutu sen mukaan, onko kyseessä olevalla unionin oikeuden säännöksellä välitön oikeusvaikutus vai ei ja onko kansallisella tuomioistuimella kansallisen oikeuden perusteella laajempi toimivalta kuin unionin oikeudessa sille annettu toimivalta. Lisäksi unionin oikeuden säännökseen, jolla ei ole välitöntä oikeusvaikutusta, voidaan tapauksen mukaan vedota myös, jotta kansallista oikeutta tulkittaisiin unionin oikeuden mukaisesti.

144    Kaiken varalta on kuitenkin todettava, että se, että vahinkoa kärsineeltä yksityiseltä edellytetään korvauksen saamiseksi, että hän on jo edeltävässä vaiheessa eli kanteessa, joka on nostettu vahingon konkretisoivasta hallintotoimesta ja jonka tarkoituksena on vahingon ehkäiseminen tai rajoittaminen, vedonnut siihen unionin oikeuden rikkomiseen, joka sitten todetaan myöhemmin, voi merkitä tehokkuusperiaatteen vastaista liiallista menettelyn vaikeuttamista. Voi nimittäin olla tässä vaiheessa suhteettoman vaikeaa tai mahdotonta ennakoida, minkä unionin oikeuden rikkomisen unionin tuomioistuin lopulta vahvistaa.

145    Näin ollen ensimmäisen kanneperusteen kolmas osa on hylättävä.

b)     Lain 39/2015 67 §:n 1 momentin 3 kohdan ja lain 40/2015 34 §:n 1 momentin 2 kohdan säännökset

1)     Asianosaisten lausumat

146    Komissio väittää, että tehokkuusperiaatetta loukataan myös yhtäältä lain 39/2015 67 §:n 1 momentin 3 kohdalla, jonka mukaan oikeus vaatia korvausta vanhenee vuoden kuluttua siitä, kun Euroopan unionin virallisessa lehdessä on julkaistu ratkaisu, jolla kyseinen laintasoinen säännös on todettu unionin oikeuden vastaiseksi, ja toisaalta lain 40/2015 34 §:n 1 momentin 2 kohdalla, jossa rajoitetaan korvattavat vahingot niihin, jotka ovat aiheutuneet tätä julkaisemista edeltäneiden viiden vuoden aikana, ellei tässä ratkaisussa toisin määrätä.

147    Komission mukaan ei ensinnäkään ole hyväksyttävää, että kanteen vanhentumisaika alkaisi kulua päivästä, joka riippuu unionin tuomioistuimen ratkaisusta, joka ei ole tarpeen, jotta kansallinen tuomioistuin voisi paitsi todeta, että valtio on vastuussa, myös velvoittaa asianomaisen jäsenvaltion korvaamaan unionin oikeuden rikkomisesta aiheutuneen vahingon. Tämä johtaisi siihen, että unionin tuomioistuimen ensin annettu ratkaisu olisi edellytyksenä sille, että valtio on vastuussa lainsäätäjänä, minkä komission mukaan vahvistaa lain 40/2015 32 §:n 5 momentin sanamuoto, ja tämä on vastoin unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä.

148    Toiseksi korvattavien vahinkojen rajoittaminen sen ratkaisun, jolla kyseinen säännös todetaan unionin oikeuden vastaiseksi, julkaisemista edeltäneiden viiden vuoden aikana tapahtuneisiin vahinkoihin loukkaa tehokkuusperiaatetta kahdella tavalla. Yhtäältä tällaista määräaikaa ei voida vahvistaa sellaisesta päivästä alkaen, joka riippuu unionin tuomioistuimen ratkaisusta, jota ei voida edellyttää. Toisaalta tällainen rajoitus olisi vastoin periaatetta, jonka mukaan vahinko on korvattava kokonaisuudessaan ja joka on olennainen osa tehokkuusperiaatetta, koska unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä edellytetään vahingon korvaamista kokonaisuudessaan, mukaan lukien viivästyskorkojen määrääminen.

149    Vaikka unionin oikeus ei lähtökohtaisesti ole esteenä sille, että valtion saataviin sovelletaan viiden vuoden vanhentumisaikaa edellyttäen, että sitä sovelletaan samankaltaisiin kansalliseen oikeuteen perustuviin saataviin, nyt käsiteltävässä asiassa on komission mukaan selvää, että koska lain 40/2015 32 §:n 5 ja 6 momentilla luotu järjestelmä edellyttää pitkiä tuomioistuinkäsittelyjä, on todennäköisempää, että kuluu yli viisi vuotta ennen kuin unionin tuomioistuin antaa ratkaisunsa. Näin ollen lain 40/2015 32 §:n 5 momentissa säädetyn menettelyn keston vuoksi kyseisen lain 34 §:n 1 momentin 2 kohdassa olevan viittauksen huomioon ottaminen voisi estää aiheutuneen vahingon korvaamisen täysimääräisenä.

150    Täsmennyksestä, jonka mukaan korvattavan vahingon ajallinen rajoittaminen on viisi vuotta, jollei toisin määrätä ratkaisussa, jolla laintasoinen säännös on todettu unionin oikeuden vastaiseksi, komissio toteaa, että se ei sisälly lain 40/2015 34 §:n 1 momentin 2 kohtaan vaan kyseisen lain 32 §:n 6 momenttiin. Se ei siis koske korvausvaatimusta käsittelevälle kansalliselle tuomioistuimelle tarjottua mahdollisuutta vaan ainoastaan unionin tuomioistuimen ratkaisun sisältöä.

151    Espanjan kuningaskunta vastaa ensinnäkin kyseessä olevan kanteen vanhentumisajan alkamisajankohdan osalta, että koska unionin tuomioistuimen ensin antamaa tuomiota koskeva vaatimus ei ole tehokkuusperiaatteen vastainen, komission tältä osin esittämä arvostelu on hylättävä. Joka tapauksessa kukin espanjalainen tuomioistuin voi todeta, että laintasoinen säännös on unionin oikeuden vastainen, vaikka unionin tuomioistuin ei olisi antanut tällaista ratkaisua.

152    Lisäksi Espanjan kuningaskunta toteaa yhtäältä, että koska vahinko on käsiteltävänä olevassa asiassa seuraus yleisesti sovellettavasta oikeussäännöstä, tämä määräaika voi alkaa kulua vasta sen tuomion julkaisemisesta, jossa kyseinen oikeussääntö todetaan lainvastaiseksi, sillä ainoastaan tämän julkaisemisen perusteella on mahdollista saada tieto tästä lainvastaisuudesta ja näin ollen vahingosta. Julkaiseminen virallisessa lehdessä on yksi kaikkein tehokkaimmista keinoista ilmoittaa oikeudellisesta tilanteesta.

153    Lisäksi se, että määräaika alkaa kulua tuomion julkaisemispäivästä, ei merkitse sitä, että kannetta ei voida nostaa ennen tätä päivää tavanomaisilla muutoksenhakukeinoilla tai perustuslain 106 §:ssä mainitun ja lain 40/2015 32 §:n 1 momentissa säännellyn julkisen vallan vastuuta koskevan yleisen järjestelmän mukaisesti.

154    Siltä osin kuin toiseksi on kyse korvattavien vahinkojen ajallisesta rajoittamisesta, Espanjan kuningaskunta väittää, että 21.12.2016 annetun tuomion Gutiérrez Naranjo ym. (C-154/15, C-307/15 ja C-308/15, EU:C:2016:980) 68 ja 69 kohdasta ilmenee, että huolimatta siitä, että ristiriita unionin oikeuden kanssa todetaan, lopullisia oikeudellisia tilanteita on kunnioitettava. Se korostaa tältä osin vielä uudelleen, että lain 40/2015 32 §:n 5 momentti koskee kyseisen pykälän 4 momentin tavoin erillistä tapausta, jossa avataan uudelleen määräaika, joka on päättynyt tavanomaisten muutoksenhakukeinojen osalta, mikä mahdollistaa korvauksen saamisen tilanteissa, joissa korvaus on lähtökohtaisesti suljettu pois. Kyseisessä 5 momentissa säädetään siis yksityisille edullisesta oikeussäännöstä, joka mahdollistaa sellaisen vahingonkorvauskanteen nostamisen, jonka lopputulos voi olla jo lainvoimaiseksi tulleen ratkaisun vastainen.

155    Yksityinen voisi joka tapauksessa saada täyden korvauksen kärsimästään vahingosta nostamalla asianmukaiset kanteet ennen kuin kanneoikeudet vanhentuvat, ja Espanjan kuningaskunta viittaa tältä osin lain 40/2015 34 §:n 1 momentin 1 kohtaan, jota sovelletaan kyseisen lain 32 §:n 1 momentissa tarkoitettuun julkisen vallan yleiseen vastuuseen.

156    Oikeuskäytännössä ei myöskään ole vahvistettu, että korvaus olisi maksettava kaikista vahingoista, jotka liittyvät toimiin, joiden osalta kanneoikeus on vanhentunut. Olisi suhteetonta vaatia täyttä korvausta laeista, jotka ovat olleet voimassa kymmeniä vuosia. Täysi korvaus ei Espanjan kuningaskunnan mukaan ole ehdoton periaate, ja on otettava huomioon mahdolliset taloudelliset seuraukset valtiolle.

157    Lopuksi Espanjan kuningaskunta toteaa, että koska lain 40/2015 34 §:n 1 momentin 2 kohdassa täsmennetään, että sitä sovelletaan, jollei oikeussäännön unionin oikeuden vastaiseksi toteavassa ratkaisussa toisin määrätä, vahingonkorvauskanteen ratkaiseva tuomioistuin voi mukauttaa korvausta olosuhteiden mukaan ja päättää olla soveltamatta kyseisessä säännöksessä säädettyä korvattavien vahinkojen ajallista rajoitusta.

2)     Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

158    Ensinnäkin komission perustelujen osasta, joka koskee lain 39/2015 67 §:n 1 momentin 3 kohtaa, on huomautettava, että kyseisessä säännöksessä säädetään, että lain 40/2015 32 §:n 5 momentissa tarkoitetuissa vastuutapauksissa oikeus vaatia korvausta vanhenee vuoden kuluttua siitä, kun ratkaisu, jolla laintasoinen säännös on todettu unionin oikeuden vastaiseksi, on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Lisäksi komissio arvostelee lain 39/2015 67 §:n 1 momentin 3 kohtaa vain siltä osin kuin kyseisessä säännöksessä vahvistetaan päivä, jona vanhentumisaika, joka koskee valtion vastuuta lainsäätäjänä sen syyksi luettavista unionin oikeuden rikkomisista, alkaa kulua.

159    Koska, kuten tämän tuomion 106 kohdassa on todettu, kansallisen lainsäätäjän unionin oikeuden rikkomisella aiheuttaman vahingon korvaaminen ei voi edellyttää sitä, että unionin tuomioistuin antaa ensin ratkaisun, jossa todetaan, että asianomainen jäsenvaltio on jättänyt noudattamatta unionin oikeutta, tai josta käy ilmi, että vahingon aiheuttanut teko tai laiminlyönti on unionin oikeuden vastainen, koska muuten loukataan tehokkuusperiaatetta, ei tällaisen ratkaisun julkaiseminen Euroopan unionin virallisessa lehdessä voi myöskään olla samaa periaatetta loukkaamatta olla ainoa mahdollinen alkamisajankohta sen kanteen vanhentumiselle, jolla pyritään toteamaan kyseisen lainsäätäjän vastuu sen syyksi luettavasta unionin oikeuden rikkomisesta.

160    Tältä osin on hylättävä Espanjan kuningaskunnan väite, jonka mukaan vahinkoa kärsinyt yksityinen voi saada täyden korvauksen kärsimästään vahingosta tavanomaisten oikeussuojakeinojen sekä lain 40/2015 32 §:n 1 momentissa tarkoitetun julkisen vallan vastuuta koskevan yleisen järjestelmän nojalla. Yhtäältä on niin, että – kuten tämän tuomion 63–82 kohdasta ilmenee – millään Espanjan kuningaskunnan mainitsemista muista menettelyistä tai oikeussuojakeinoista ei taata, että valtion vastuu kansallisen lainsäätäjän syyksi luettavasta unionin oikeuden rikkomisesta voi syntyä kaikissa olosuhteissa, joissa yksityiselle aiheutuu vahinkoa tällaisesta lainsäätäjän toteuttamasta rikkomisesta. Toisaalta tällaisen ratkaisun olemassaolo on riidanalaisten säännösten sanamuodon mukaan edellytys, jonka on välttämättä täytyttävä jo ennen kuin tällainen kanne voidaan nostaa.

161    Näin ollen on todettava, että komission perustelujen osa, joka koskee lain 39/2015 67 §:n 1 momentin 3 kohdassa säädetyn vanhentumisajan alkamishetkeä, on perusteltu siltä osin kuin tämä säännös kattaa vain tapaukset, joissa on olemassa unionin tuomioistuimen ratkaisu, jossa sovellettava laintasoinen säännös on todettu unionin oikeuden vastaiseksi.

162    Toiseksi korvattavien vahinkojen ajallisesta rajoittamisesta on muistutettava, että lain 40/2015 34 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetään, että vastuutilanteissa, joihin kyseisen lain 32 §:n 5 momentissa viitataan, voidaan korvata vahingot, jotka ovat aiheutuneet viiden vuoden aikana ennen sen ratkaisun julkaisemista, jolla kyseessä oleva laintasoinen säännös on todettu unionin oikeuden vastaiseksi, jollei tähän ratkaisuun sisälly päinvastaista määräystä.

163    On siis katsottava, että kyseisellä säännöksellä rajoitetaan tilanteessa, jossa jäsenvaltio on lainsäätäjänä vastuussa sen syyksi luettavista unionin oikeuden rikkomisista, korvattavissa olevat vahingot sellaisiin vahinkoihin, jotka ovat aiheutuneet viiden vuoden aikana ennen unionin tuomioistuimen sellaisen ratkaisun julkaisemista Euroopan unionin virallisessa lehdessä, jossa todetaan Espanjan kuningaskunnan jättäneen noudattamatta unionin oikeutta tai josta ilmenee, että nämä vahingot aiheuttanut lainsäätäjän toimi tai laiminlyönti on ristiriidassa unionin oikeuden kanssa.

164    Tästä on todettava, että vaikka tätä seikkaa koskevien unionin oikeuden säännösten puuttuessa kunkin jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä on vastaavuusperiaatetta ja tehokkuusperiaatetta noudattaen määritettävä unionin oikeuden oikeussäännön rikkomisesta aiheutuneen vahingon korvaamisen laajuus ja säännöt, joiden mukaisesti korvaus lasketaan, kansallisessa lainsäädännössä, jossa nämä korvauksen laajuuden määrittämistä koskevat edellytykset ja mainitut säännöt vahvistetaan, on noudatettava erityisesti tehokkuusperiaatetta (ks. vastaavasti tuomio 25.11.2010, Fuß, C-429/09, EU:C:2010:717, 93 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 28.7.2016, Tomášová, C-168/15, EU:C:2016:602, 39 kohta). Niinpä unionin tuomioistuin on toistuvasti katsonut, että unionin oikeuden rikkomisesta yksityisille aiheutuneista vahingoista suoritettavan korvauksen on oltava asianmukainen kärsityn vahingon korvaamisen kannalta (ks. tuomio 5.3.1996, Brasserie du pêcheur ja Factortame, C-46/93 ja C-48/93, EU:C:1996:79, 82 kohta ja tuomio 29.7.2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C-620/17, EU:C:2019:630, 46 kohta), siten, että sillä kyetään tarvittaessa täysin korvaamaan todellisuudessa kärsityt vahingot (ks. vastaavasti tuomio 2.8.1993, Marshall C-271/91, EU:C:1993:335, 26 kohta ja tuomio 15.4.2021, Braathens Regional Aviation, C-30/19, EU:C:2021:269, point 49).

165    Käsiteltävässä asiassa on kuitenkin riittävää todeta, että kun lain 40/2015 34 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetään, että vahingot, jotka lainsäätäjä on aiheuttanut yksityisille unionin oikeuden rikkomisella, voidaan korvata vain, jos ne ovat syntyneet viiden vuoden aikana ennen unionin tuomioistuimen sellaisen ratkaisun julkaisemista, jolla todetaan Espanjan kuningaskunnan rikkoneen unionin oikeutta tai josta ilmenee, että tämän vahingon perustana oleva lainsäätäjän toimi tai laiminlyönti on ristiriidassa unionin oikeuden kanssa, Espanjan kuningaskunta estää vahinkoa kärsineitä yksityisiä saamasta kaikissa tapauksissa riittävän korvauksen heille aiheutuneesta vahingosta.

166    Sen lisäksi, ettei sellaisen vahingon korvaaminen, jonka lainsäätäjä on aiheuttanut unionin oikeuden rikkomisella, voi missään tapauksessa edellyttää tällaisen ratkaisun olemassaoloa, tämän edellytyksen seurauksena, kun otetaan huomioon tällaisen ratkaisun antamiseen johtavan menettelyn eli SEUT 258 artiklassa tarkoitetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamista koskevan menettelyn tai SEUT 267 artiklaan perustuvan ennakkoratkaisumenettelyn kesto, tällaisen vahingonkorvauksen saaminen on mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa. Menettelyn kestoa pidennetään lisäksi soveltamalla lain 40/2015 32 §:n 5 momenttia, johon kyseisen lain 34 §:n 1 momentissa viitataan ja jossa edellytetään vahingon aiheuttaneesta hallintotoimesta tehdyn muutoksenhaun hylkäävää lopullista ratkaisua.

167    Kyseinen edellytys on siis myös tehokkuusperiaatteen vastainen. Tältä osin Espanjan kuningaskunta ei voi tämän tuomion 85, 86 ja 88 kohdassa sekä 63–82 kohdassa jo esitetyistä syistä perustella lainsäädäntöään pätevästi tukeutumalla siihen, että lain 40/2015 32 §:n 5 momentti on täydentävä oikeussuojakeino, eikä myöskään vetoamalla muihin menettelyihin tai oikeuskeinoihin.

168    Myöskään lain 40/2015 34 §:n 1 momentin 2 kohtaan sisältyvä viittaus siihen, että ”kyseisessä tuomiossa” voidaan ”toisin määrätä”, ei hyödytä kyseistä jäsenvaltiota, koska kyseisestä säännöksestä ilmenee yksiselitteisesti, että termillä ”tuomio” viitataan lainsäätäjän syyksi luettavasta unionin oikeuden rikkomisesta aiheutuvien vahinkojen osalta tuomioon, jolla säännös on todettu unionin oikeuden vastaiseksi, eli unionin tuomioistuimen ratkaisuun.

169    Edellä esitetyn perusteella on todettava, että komission perustelujen osa, joka koskee lain 40/2015 34 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädettyä korvattavien vahinkojen ajallista rajoittamista, on perusteltu.

170    Näin ollen ensimmäinen kanneperuste, joka koskee tehokkuusperiaatteen loukkaamista, on hyväksyttävä osittain.

4.     Toinen kanneperuste, joka koskee vastaavuusperiaatteen loukkaamista

a)     Asianosaisten lausumat

171    Komissio väittää toisessa kanneperusteessaan, että Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut vastaavuusperiaatteen mukaisia velvoitteitaan, kun se on säätänyt lain 40/2015 32 §:n 5 momentin a ja b kohdassa edellytykseksi sille, että valtio voi olla vastuussa unionin oikeuden rikkomisesta, sen, että rikotun oikeussäännön tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille ja että tämän rikkomisen on oltava riittävän ilmeinen.

172    Komission mukaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että vastaavuusperiaatteella on merkitystä paitsi arvioitaessa sellaisia menettelyllisiä edellytyksiä, jotka koskevat valtion vastuuta vahingoista, jotka se on aiheuttanut unionin oikeuden rikkomisella, myös arvioitaessa näiden kanteiden nostamisen aineellisia edellytyksiä. Näin ollen sillä, että lain 40/2015 32 §:n 5 momentissa toistetaan ne kolme edellytystä, jotka unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan riittävät synnyttämään jäsenvaltion vastuun vahingoista, joita se on aiheuttanut yksityisille unionin oikeuden rikkomisella, ei komission mukaan ole merkitystä, koska kansallisessa oikeudessa voidaan vastaavuusperiaatetta loukkaamatta asettaa nämä kolme edellytystä vain, jos niitä sovelletaan myös jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuviin samankaltaisiin korvausvaatimuksiin.

173    Nyt käsiteltävässä asiassa tämän tuomion 171 kohdassa mainituista kahdesta edellytyksestä ei kuitenkaan ole säädetty lain 40/2015 32 §:n 4 momentissa siltä osin kuin on kyse vastuusta, joka valtiolla on lainsäätäjänä perustuslain rikkomisesta, vaikka 26.1.2010 annetusta tuomiosta Transportes Urbanos y Servicios Generales (C-118/08, EU:C:2010:39) kuitenkin ilmenee, että kun otetaan huomioon unionin oikeuden rikkomiseen laintasoisella säännöksellä perustuvaa valtion vahingonkorvausvastuuta koskevien kanteiden ja Tribunal Constitucionalin toteamaan perustuslain rikkomiseen laintasoisella säännöksellä perustuvien kanteiden kohde ja olennaiset piirteet, ne ovat samankaltaisia vastaavuusperiaatteen soveltamisen kannalta.

174    Espanjan kuningaskunta väittää, että komission toinen kanneperuste ei ole perusteltu, koska kyseessä olevia kahta kannetta ei voida pitää samankaltaisina. Lain perustuslain vastaisuutta koskevat tapaukset voivat poiketa paljon tapauksista, joissa oikeussääntö on ristiriidassa unionin oikeuden kanssa, koska tietyt perustuslain vastaisuutta koskevat tapaukset eivät voi koskea yksityisten oikeuksien loukkaamista. Lisäksi valtion vastuun, joka johtuu unionin oikeuden rikkomisesta, ja lain perustuslain vastaiseksi toteamisesta johtuvan vastuun välillä on olennainen ero siltä osin kuin perustuslain vastaiseksi toteaminen merkitsee lain toteamista takautuvasti (ex tunc) pätemättömäksi, joten myös myöhemmin perustuslain vastaiseksi julistetun lain nojalla toteutetut hallintotoimet ovat lainvastaisia. Näin ei ole silloin, kun on kyse unionin tuomioistuimen ratkaisusta, jolla jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen todetaan, tai ennakkoratkaisumenettelyssä annetusta ratkaisusta.

175    Vaikka nämä kaksi kannetta olisivat samankaltaisia, lain 40/2015 32 §:n 5 momentissa ainoastaan kodifioidaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetut edellytykset oikeusvarmuuden lisäämiseksi. Nämä edellytykset ovat erottamaton osa Espanjan valtion vastuuta koskevaa järjestelmää myös vastuutapauksissa, jotka johtuvat laintasoisen säännöksen toteamisesta perustuslain vastaiseksi. Kyseessä on Espanjan kuningaskunnan mukaan siis joka tapauksessa vain muodollinen ero.

b)     Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

176    Kuten tämän tuomion 33 kohdassa on jo huomautettu, jäsenvaltion on korvattava unionin oikeuden rikkomisella aiheuttamansa vahingon seuraukset korvausvastuuta koskevan kansallisen lainsäädännön mukaan, jollei muuta johdu oikeudesta korvaukseen, joka perustuu suoraan unionin oikeuteen silloin, kun tämän tuomion 31 kohdassa mainitut edellytykset täyttyvät.

177    On nimittäin niin, että jos unioni ei ole antanut alaa koskevia säännöksiä, kunkin jäsenvaltion asiana on sisäisessä oikeusjärjestyksessään määrittää toimivaltaiset tuomioistuimet ja antaa oikeussuojakeinoja koskevat menettelysäännöt, joilla pyritään turvaamaan unionin oikeuteen perustuvat yksityisten oikeudet, mutta vastaavuusperiaate edellyttää kuitenkin, etteivät kansallisen lainsäädännön vahingonkorvausta koskevat edellytykset ole epäedullisempia kuin edellytykset, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia (ks. vastaavasti tuomio 19.11.1991, Francovich ym., C-6/90 ja C-9/90, EU:C:1991:428, 41–43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 19.5.2011, Iaia ym., C-452/09, EU:C:2011:323, 16 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

178    Vastaavuusperiaatteella pyritään siten rajaamaan jäsenvaltioiden menettelyllinen itsemääräämisoikeus silloin, kun ne panevat täytäntöön unionin oikeutta eikä unionin oikeudessa ole asiaa koskevia säännöksiä. Tästä seuraa, että kun on kyse valtion vastuusta unionin oikeuden rikkomisen perusteella, tätä periaatetta sovelletaan vain, kun tämä vastuu syntyy unionin oikeuden perusteella, ja siis silloin, kun siihen liittyvät edellytykset, jotka on mainittu tämän tuomion 31 kohdassa, täyttyvät (ks. analogisesti tuomio 9.12.2010, Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie ym., C-568/08, EU:C:2010:751, 92 kohta).

179    On nimittäin niin, että kuten julkisasiamies on myös todennut ratkaisuehdotuksensa 122 kohdassa, vastaavuusperiaate ei voi olla perustana jäsenvaltioiden velvollisuudelle mahdollistaa vahingonkorvausoikeuden syntyminen edellytyksillä, jotka ovat edullisempia kuin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetut edellytykset.

180    Nyt käsiteltävässä asiassa komissio ei pyri toisella kanneperusteellaan kyseenalaistamaan niitä edellytyksiä, joiden täyttyessä Espanjassa sovelletaan periaatetta, jonka mukaan valtio on vastuussa sen syyksi luettavista unionin oikeuden rikkomisista, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on tätä periaatetta täsmentänyt, vaan itse edellytykset sille, että valtion vastuu lainsäätäjänä syntyy sen syyksi luettavista unionin oikeuden rikkomisista, sellaisina kuin edellytykset on määritelty Espanjan oikeudessa, ja on kiistatonta, että nämä edellytykset ovat täysin samat kuin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistamat edellytykset.

181    Kuten tämän tuomion 179 kohdassa esitetystä toteamuksesta kuitenkin ilmenee, on niin, että vaikka katsottaisiin, että edellytykset valtion vastuun syntymiselle lainsäätäjänä sen syyksi luettavista unionin oikeuden rikkomisista ovat epäedullisemmat kuin edellytykset valtion vastuun syntymiselle lainsäätäjänä sen syyksi luettavasta perustuslain rikkomisesta, vastaavuusperiaatetta ei voida soveltaa tällaiseen tilanteeseen.

182    Lisäksi on todettava, että unionin tuomioistuin on toistuvasti tehnyt selväksi, että vaikka jäsenvaltiot voivat säätää, että niiden korvausvastuu voi syntyä vähemmän rajoittavien edellytysten perusteella kuin unionin tuomioistuimen vahvistamat edellytykset, tämän vastuun on katsottava syntyvän kansallisen oikeuden eikä unionin oikeuden perusteella (ks. vastaavasti tuomio 5.3.1996, Brasserie du pêcheur ja Factortame, C-46/93 ja C-48/93, EU:C:1996:79, 66 kohta ja tuomio 8.7.2021, Koleje Mazowieckie, C-120/20, EU:C:2021:553, 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

183    Yleisesti vastaavuusperiaatetta ei voida tulkita niin, että jäsenvaltion olisi sovellettava kaikkein edullisinta kansallista sääntelyä kaikkiin tietyllä oikeudenalalla vireille pantuihin menettelyihin (ks. tuomio 26.1.2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

184    On vielä huomautettava, että on kyllä niin, kuten komissio huomauttaa, että unionin tuomioistuin on useaan otteeseen täsmentänyt, että jäsenvaltioiden unionin rikkomisella aiheuttamien vahinkojen korvaamista koskevat kansallisen lainsäädännön menettelylliset ja aineelliset edellytykset eivät erityisesti saa olla epäedullisempia kuin edellytykset, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia (ks. vastaavasti tuomio 19.11.1991, Francovich ym., C-6/90 ja C-9/90, EU:C:1991:428, 43 kohta; tuomio 5.3.1996, Brasserie du pêcheur ja Factortame, C-46/93 ja C-48/93, EU:C:1996:79, 98 ja 99 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 17.4.2007, AGM-COS.MET, C-470/03, EU:C:2007:213, 89 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Kuten tämän oikeuskäytännön sanamuodostakin kuitenkin ilmenee, tämä täsmennys liittyy aina kansallisissa lainsäädännöissä vahvistettuihin vahingonkorvausta koskeviin edellytyksiin sen jälkeen, kun oikeus korvaukseen on syntynyt unionin oikeuden perusteella.

185    Tästä seuraa, että toinen kanneperuste perustuu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön virheelliseen tulkintaan. Se on näin ollen hylättävä perusteettomana.

186    Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut tehokkuusperiaatteen mukaisia velvoitteitaan, kun se on antanut ja pitänyt voimassa riidanalaiset säännökset siltä osin kuin näissä säännöksissä asetetaan Espanjan lainsäätäjän unionin oikeuden rikkomisella yksityisille aiheuttamien vahinkojen korvaamisen edellytykseksi, että

–        on olemassa unionin tuomioistuimen ratkaisu, jossa todetaan, että sovellettava laintasoinen säännös on ristiriidassa unionin oikeuden kanssa

–        vahinkoa kärsinyt yksityinen on saanut missä tahansa oikeusasteessa lopullisen ratkaisun, jolla hylätään kanne vahingon aiheuttaneesta hallintotoimesta, mutta ei ole säädetty poikkeuksesta tapauksissa, joissa vahinko johtuu suoraan unionin oikeuden vastaisesta lainsäätäjän toimesta tai laiminlyönnistä ja joissa ei ole olemassa kannekelpoista hallintotoimea

–        on olemassa vuoden vanhentumisaika, joka alkaa siitä, kun unionin tuomioistuimen ratkaisu, jossa todetaan laintasoinen säännös unionin oikeuden vastaiseksi, on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä, ja tämä ei kata tilanteita, joissa tällaista ratkaisua ei ole olemassa, ja

–        korvauksen kohteena voivat olla ainoastaan viiden vuoden aikana ennen kyseistä julkaisupäivää syntyneet vahingot, jollei kyseisessä ratkaisussa toisin määrätä.

IV     Oikeudenkäyntikulut

187    Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohdassa määrätään, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, kukin asianosainen vastaa omista kuluistaan.

188    Koska komissio ja Espanjan kuningaskunta ovat kumpikin vaatineet oikeudenkäyntikulujen korvaamista ja koska osa vaatimuksista on ratkaistu toisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, on määrättävä, että kumpikin vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)      Espanjan kuningaskunta on jättänyt noudattamatta tehokkuusperiaatteen mukaisia velvoitteitaan, kun se on antanut ja pitänyt voimassa julkisen sektorin oikeudellisesta järjestelmästä 1.10.2015 annetun lain 40/2015 (Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público) 32 §:n 3–6 momentin ja 34 §:n 1 momentin 2 kohdan sekä julkishallinnon yleisestä hallintomenettelystä 1.10.2015 annetun lain 39/2015 (Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) 67 §:n 1 momentin 3 kohdan siltä osin kuin näissä säännöksissä asetetaan Espanjan lainsäätäjän unionin oikeuden rikkomisella yksityisille aiheuttamien vahinkojen korvaamisen edellytykseksi, että

–        on olemassa unionin tuomioistuimen ratkaisu, jossa todetaan, että sovellettava laintasoinen säännös on ristiriidassa unionin oikeuden kanssa

–        vahinkoa kärsinyt yksityinen on saanut missä tahansa oikeusasteessa lopullisen ratkaisun, jolla hylätään kanne vahingon aiheuttaneesta hallintotoimesta, mutta ei ole säädetty poikkeuksesta tapauksissa, joissa vahinko johtuu suoraan unionin oikeuden vastaisesta lainsäätäjän toimesta tai laiminlyönnistä ja joissa ei ole olemassa kannekelpoista hallintotoimea

–        on olemassa vuoden vanhentumisaika, joka alkaa siitä, kun unionin tuomioistuimen ratkaisu, jossa todetaan laintasoinen säännös unionin oikeuden vastaiseksi, on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä, ja tämä ei kata tilanteita, joissa tällaista ratkaisua ei ole olemassa, ja

–        korvauksen kohteena voivat olla ainoastaan viiden vuoden aikana ennen kyseistä julkaisupäivää syntyneet vahingot, jollei kyseisessä ratkaisussa toisin määrätä.

2)      Kanne hylätään muilta osin.

3)      Euroopan komissio ja Espanjan kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Allekirjoitukset

*      Oikeudenkäyntikieli: espanja.