Sag T-181/08
Pye Phyo Tay Za
mod
Rådet for Den Europæiske Union
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Myanmar – indefrysning af midler – annullationssøgsmål – hjemmel i artikel 60 EF og 301 EF i forening – begrundelsespligt – ret til forsvar – ret til en effektiv domstolsprøvelse – ejendomsret – proportionalitet«
Sammendrag af dom
1. Institutionernes retsakter – valg af hjemmel – forordning om forlængelse og styrkelse af restriktive foranstaltninger over for et tredjeland
(Art. 60 EF og 301 EF; Rådets fælles holdning 2006/318 og 2007/750; Rådets forordning nr. 194/2008)
2. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – forordning om forlængelse og styrkelse af restriktive foranstaltninger over for et tredjeland
(Art. 253 EF; Rådets forordning nr. 194/2008, art. 11, stk. 1)
3. Fællesskabsret – principper – ret til forsvar – forordning om forlængelse og styrkelse af restriktive foranstaltninger over for et tredjeland
(Art. 249 EF; Rådets fælles holdning 2006/318 og 2007/750; Rådets forordning nr. 194/2008, art. 11, stk. 1)
4. De Europæiske Fællesskaber – domstolskontrol med lovligheden af institutionernes retsakter – økonomiske sanktioner vedtaget af Rådet på grundlag af artikel 60 EF og 301 EF
(Art. 6 EU; art. 60 EF og 301 EF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Rådets forordning nr. 194/2008)
5. Fællesskabsret – principper – grundrettigheder – restriktioner for udøvelsen af grundrettigheder begrundet i den almene interesse – sanktioner over for et tredjeland
(Rådets forordning nr. 194/2008)
1. Rådet kan på grundlag af artikel 60, stk. 1, EF og efter fremgangsmåden i artikel 301 EF træffe de nødvendige hasteforanstaltninger med hensyn til kapitalbevægelser og betalinger over for de berørte tredjelande. Artikel 301 EF fastsætter udtrykkeligt muligheden for en handling fra Fællesskabets side for helt eller delvist at afbryde eller indskrænke de økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande.
I den forbindelse udgør den foranstaltning, der består i indefrysning af en persons midler og økonomiske ressourcer på grundlag af forordning nr. 194/2008 om forlængelse og styrkelse af de restriktive foranstaltninger over for Burma/Myanmar, en foranstaltning, der er iværksat over for et tredjeland, dels fordi begrebet tredjeland som omhandlet i artikel 60 EF og 301 EF kan omfatte lederne af et sådant land samt enkeltpersoner og enheder, som har tilknytning til disse ledere eller kontrolleres direkte eller indirekte af dem, dels fordi der foreligger en tilstrækkelig forbindelse, som omhandlet i disse bestemmelser, mellem den nævnte person og militærregimet i Myanmar.
Hertil kommer, at eftersom forordning nr. 194/2008 blev vedtaget af Rådet med henblik på at gennemføre fælles holdning 2006/318 om forlængelse af de restriktive foranstaltninger over for Burma/Myanmar og fælles holdning 2007/750, kan de restriktive foranstaltninger, der er fastsat i denne forordning, anses for nødvendige hasteforanstaltninger som omhandlet i artikel 60 EF og 301 EF.
(jf. præmis 54, 56, 61, 73, 76, 79 og 82)
2. Rådet er – medmindre tvingende hensyn, der er forbundet med Fællesskabets og medlemsstaternes sikkerhed og varetagelsen af deres internationale forbindelser, er til hinder herfor – forpligtet til at angive de faktiske og retlige omstændigheder, som ligger til grund for den retlige begrundelse for en foranstaltning om indefrysning af midler, samt de betragtninger, der har ført til foranstaltningen. Begrundelsen for en sådan foranstaltning skal således angive de særlige og konkrete grunde til, at Rådet antager, at den relevante bestemmelse finder anvendelse på den berørte part.
Dette krav er opfyldt, når Rådet ved vedtagelsen af en forordning såsom forordning nr. 194/2008 om forlængelse og styrkelse af de restriktive foranstaltninger over for Burma/Myanmar angiver grundene til, at det finder, at de restriktive foranstaltninger over for Unionen Myanmar i almindelighed og de foranstaltninger, der konkret rammer de omhandlede personer eller enheder i særdeleshed, er eller forbliver begrundede. For så vidt som den nævnte forordning alene har til formål at opretholde disse restriktive foranstaltninger i mangel af væsentlige ændringer i de faktiske og retlige omstændigheder, der begrundede, at disse personers eller enheders navne blev opført blandt de personer, der drager fordel af den økonomiske politik, som regeringen i Myanmar fører, og andre personer med tilknytning til den, var Rådet ikke forpligtet til eksplicit at gentage grundene til, at visse restriktive foranstaltninger, der er truffet over for Unionen Myanmar, konkret rammer den ene eller den anden person.
(jf. præmis 96-98, 102 og 105)
3. En forordning, der indeholder sanktioner over for et tredjeland, som rammer visse kategorier af dette lands statsborgere, har karakter af en generel retsakt, selv om de berørte personer er identificeret ved navn. Det er korrekt, at en sådan forordning bebyrder dem direkte og individuelt og kan gøres til genstand for et søgsmål fra deres side. I en lovgivningsprocedure, der fører til vedtagelse af sanktioner over for et tredjeland, som rammer visse kategorier af dets statsborgere, finder retten til forsvar imidlertid ikke anvendelse på de pågældende. Disse personer har ikke ret til at deltage i udfærdigelsen af en sådan forordning, selv om de i sidste ende berøres individuelt heraf.
Hertil kommer, at for så vidt angår de restriktive foranstaltninger over for Unionen Myanmar, der er fastsat i forordning nr. 194/2008 om forlængelse og styrkelse af de restriktive foranstaltninger over for Burma/Myanmar, var en specifik underretning om de retlige og faktiske omstændigheder, der begrunder de omhandlede restriktive foranstaltninger, under alle omstændigheder ikke påkrævet før vedtagelsen af den nævnte forordning i betragtning af, at forordningen har til formål at opretholde allerede trufne restriktive foranstaltninger. Forordning nr. 194/2008 gennemfører nemlig fælles holdning 2006/318 og 2007/750, der blev offentliggjort i Tidende, og som angiver alle de retlige og faktiske omstændigheder, der begrunder vedtagelsen og opretholdelsen af de omhandlede restriktive foranstaltninger.
I betragtning af de overvejelser, der begrunder de restriktive foranstaltninger, som er fastsat i de nævnte fælles holdninger, kunne de personer og enheder, der er konkret berørt af disse foranstaltninger, fremsætte deres synspunkter over for Rådet før vedtagelsen af forordning nr. 194/2008. En eventuel manglende forudgående høring af disse personer er imidlertid uden relevans for den nævnte forordnings lovlighed, da en sådan høring ikke ville have ført til et andet resultat.
(jf. præmis 123, 124, 127 og 130-132)
4. Borgerne skal have adgang til en effektiv domstolsbeskyttelse af de rettigheder, som tilkommer dem i medfør af fællesskabsretten, idet retten til en sådan beskyttelse hører til de almindelige retsgrundsætninger, der udspringer af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner, og som tillige er fastslået i artikel 6 og 13 i den europæiske menneskerettighedskonvention og bekræftet ved artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
For de personer og enheder, der er berørt af foranstaltningerne om indefrysning af midler i medfør af forordning nr. 194/2008 om forlængelse og styrkelse af de restriktive foranstaltninger over for Burma/Myanmar, er garantien for retten til en effektiv domstolsbeskyttelse effektivt sikret ved de berørte parters ret til at anfægte den nævnte afgørelse ved et annullationssøgsmål ved Retten.
Hvad angår omfanget af den kontrol, som Retten udøver, skal det medgives, at Rådet råder over en vid skønsbeføjelse med hensyn til de forhold, der i overensstemmelse med en fælles holdning, vedtaget i henhold til den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, kan tages i betragtning med henblik på at vedtage foranstaltninger i form af økonomiske sanktioner i medfør af artikel 60 EF og 301 EF. Navnlig må retsinstanserne således ikke sætte deres bedømmelse af de beviser, faktiske forhold og omstændigheder, der begrunder vedtagelse af sådanne foranstaltninger, i stedet for den af Rådet foretagne bedømmelse, eftersom Rettens prøvelse af lovligheden af afgørelserne om indefrysning af midler skal begrænse sig til en kontrol af, om formforskrifterne og reglerne om begrundelse har været overholdt, om de faktiske omstændigheder, der er lagt til grund, er materielt rigtige, om der foreligger en åbenbar fejl ved vurderingen af de faktiske omstændigheder, eller om der er begået magtfordrejning.
(jf. præmis 141, 142 og 144)
5. Betydningen af de formål, som forfølges med en forordning, der fastsætter sanktioner over for et tredjeland, kan begrunde selv betydelige negative følger for visse berørte personer, herunder personer, der ikke har noget ansvar for den situation, der har ført til vedtagelsen af de omhandlede foranstaltninger, men som bl.a. påvirkes i udøvelsen af deres ejendomsret.
Forordning nr. 194/2008 om forlængelse og styrkelse af de restriktive foranstaltninger over for Burma/Myanmar har på baggrund af militærregimet i Myanmars vedvarende og fortsatte alvorlige krænkelser af de grundlæggende rettigheder til formål at bidrage til at fremme respekten for de grundlæggende rettigheder og derved tjene til at beskytte den offentlige moral. I betragtning af betydningen af et sådant formål af almen interesse kan indefrysningen af samtlige midler og økonomiske ressourcer, der tilhører medlemmer af Myanmars regering og personer med tilknytning hertil, ikke i sig selv anses for uegnet eller uforholdsmæssig.
Desuden indebærer den omstændighed, at en person ved en sådan forordning anses for en person med tilknytning til det nævnte militærregime, ikke, at hans navn automatisk skal bibeholdes på listen over de personer, hvis aktiver skal indefryses, efter Rådets individuelle overvågning af afgørelsen om at tilføje eller bibeholde sagsøgerens navn på denne liste, eftersom denne person til enhver tid kan godtgøre, at den pågældende har distanceret sig fra det nævnte regime og ikke længere drager fordel af det nævnte tredjelands økonomiske politik.
(jf. præmis 160, 161, 163 og 167)