MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
ELEANOR SHARPSTON
od 6. srpnja 2017.(1)
Predmet C‑650/15 P
Polyelectrolyte Producers Group GEIE (PPG)
SNF SAS
protiv
Europske agencije za kemikalije
„Žalba – Uredba (EZ) br. 1907/2006 (Uredba REACH) – Posebno zabrinjavajuće tvari – Utvrđivanje popisa tvari predloženih za uvrštenje u Prilog XIV. (popis tvari koje podliježu autorizaciji) – Odluka kojom je akrilamid identificiran kao tvar koja ispunjava kriterije za uvrštenje na popis – Članak 2. stavak 8. točka (b) – Izuzeće – Pojam ‚intermedijer’ – Obveza obrazlaganja – Načelo proporcionalnosti”
1. Ovo je žalba podnesena protiv presude Općeg suda od 25. rujna 2015., PPG i SNF/ECHA(2)(u daljnjem tekstu: pobijana presuda). Opći je sud tom presudom odbio tužbu koju su podnijeli Polyelectrolyte Producers Group GEIE (u daljnjem tekstu: PPG) i SNF SAS (u daljnjem tekstu: SNF) tražeći poništenje odluke Europske agencije za kemikalije (u daljnjem tekstu: ECHA ili Agencija) (ED/68/2009) kojom je akrilamid (EC br. 201‑173-7) identificiran kao posebno zabrinjavajuća tvar (u daljnjem tekstu: PZT) koja ispunjava kriterije iz članka 57. Uredbe REACH(3) te je stavljen na popis tvari predloženih za uvrštenje u Prilog XIV. toj uredbi (u daljnjem tekstu: sporna odluka).
2. Ova žalba pruža Sudu priliku da protumači točku (b) stavka 8. članka 2. Uredbe REACH, kojom su interni i prevezeni izolirani intermedijeri izuzeti od odredaba glave VII. te uredbe. Ta se glava odnosi na PZT‑ove te predviđa pravila i postupke koji se primjenjuju, kao prvo, na njihovu identifikaciju i možebitno uvrštenje na popis tvari koje podliježu autorizaciji te, kao drugo, na njihovu autorizaciju nakon što se uvrste na taj popis. Sud će za provedbu takve analize morati definirati pojam „intermedijer” i utvrditi treba li intermedijernu uporabu tvari uzeti u obzir prilikom identifikacije PZT‑a.
Uredba REACH
3. Svrha Uredbe REACH je osiguravanje visoke razine zaštite zdravlja ljudi i okoliša. To uključuje poticanje razvoja alternativnih metoda procjene opasnosti tvari i njihovo slobodno kretanje na unutarnjem tržištu, uz istovremeno povećavanje konkurentnosti i inovativnosti(4).
4. U uvodnoj izjavi 12. navedeno je da se Uredbom REACH nastoji „potaknuti, a u pojedinim slučajevima i osigurati, da se tamo gdje su raspoložive prikladne i ekonomski i tehnički održive alternative, [PZT‑ovi] postupno zamijene manje opasnim tvarima i tehnologijama”.
5. U uvodnoj izjavi 22. istaknuto je da bi odredbe o autorizaciji „trebale […] osigurati dobro funkcioniranje unutarnjega tržišta i odgovarajuću kontrolu rizika [od PZT‑ova]”.
6. U skladu s uvodnom izjavom 41., „[s] obzirom na specifičnu prirodu intermedijera, za njih bi u interesu provedivosti trebalo utvrditi posebne zahtjeve registracije”.
7. U članku 2. utvrđena su izuzeća od područja primjene Uredbe REACH. U članku 2. stavku 1. točki (c) predviđeno je da se uredba ne primjenjuje na neizolirane intermedijere. U članku 2. stavku 8. predviđeno je da se „[i]nterni izolirani intermedijeri i prevezeni izolirani intermedijeri izuzimaju […] od odredaba:
(a) glave II. poglavlja 1., osim članaka 8. i 9.; i
(b) glave VII.”
8. Članak 3. sadržava sljedeće definicije:
„1. tvar je kemijski element i njegovi spojevi u prirodnom stanju ili dobiveni proizvodnim postupkom, uključujući i dodatke (aditive) koji su nužni za održavanje stabilnosti te nečistoće koje proizlaze iz primijenjenog postupka, ali isključujući otapala koja se mogu izdvojiti bez utjecaja na stabilnost tvari i promjene njezinog sastava;
[…]
15. intermedijer je tvar koja se proizvodi da bi se u kemijskoj preradi utrošila ili upotrijebila za pretvorbu u drugu tvar (dalje u tekstu: ‚sinteza’):
(a) neizolirani intermedijer je intermedijer koji se tijekom sinteze ne uklanja namjerno iz opreme u kojoj se odvija sinteza (osim u slučaju uzorkovanja). Ova oprema uključuje reakcijsku posudu i pripadajuću opremu kao i svu opremu kroz koju tvar(i) prolazi(-e) tijekom kontinuiranog protoka ili šaržnog postupka, uključujući cijevi koje se koriste za premještanje iz jedne posude u drugu radi podvrgavanja sljedećoj fazi reakcije, isključujući spremnike i druge posude u kojima se tvar(i) čuva(ju) nakon proizvodnje;
(b) interni izolirani intermedijer je intermedijer koji ne ispunjava kriterije neizoliranog intermedijera i čija se proizvodnja odvija na istoj lokaciji – koju koristi jedna ili više pravnih osoba – kao sinteza druge/ih tvari iz tog intermedijera;
(c) prevezeni izolirani intermedijer je intermedijer koji ne ispunjava kriterije neizoliranog intermedijera i koji se prevozi između lokacija ili isporučuje na druge lokacije;
16. lokacija je mjesto gdje se, u slučaju kad više proizvođača proizvodi tvar(i), određena infrastruktura i oprema koristi zajednički;
[…]”
9. Glava VII. odnosi se na postupak autorizacije. U skladu s člankom 55., cilj je te glave „osigurati dobro funkcioniranje unutarnjega tržišta i istovremeno osigurati primjerenu kontrolu rizika posebno [od PZT‑ova] te njihovu postupnu zamjenu prikladnim alternativnim tvarima ili tehnologijama, ako su one ekonomski i tehnički održive”. U članku 56. stavku 1. točki (a) predviđeno je opće načelo u skladu s kojim proizvođači, uvoznici ili daljnji korisnici ne mogu tvar iz Priloga XIV. (naslova „Popis tvari koje podliježu autorizaciji”) bez autorizacije staviti na tržište za određenu uporabu ili je sami koristiti.
10. U skladu s člankom 57., tvari koje se mogu uvrstiti u Prilog XIV. su sljedeće:
„(a) tvari koje ispunjavaju kriterije prema kojima se tvari razvrstavaju kao karcinogene tvari 1. ili 2. kategorije u skladu s Direktivom 67/548/EEZ[(5)];
(b) tvari koje ispunjavaju kriterije prema kojima se tvari razvrstavaju kao mutagene tvari 1. ili 2. kategorije u skladu s Direktivom 67/548/EEZ;
(c) tvari koje ispunjavaju kriterije prema kojima se tvari razvrstavaju kao reproduktivno toksične tvari 1. ili 2. kategorije u skladu s Direktivom 67/548/EEZ;
(d) tvari koje su postojane, bioakumulativne i toksične u skladu s kriterijima iz Priloga XIII. ovoj Uredbi;
(e) tvari koje su vrlo postojane i vrlo bioakumulativne u skladu s kriterijima iz Priloga XIII. ovoj Uredbi;
(f) tvari – kao što su tvari koje imaju svojstva endokrine disrupcije ili tvari koje imaju postojana, bioakumulativna i toksična svojstva ili vrlo postojana i vrlo bioakumulativna svojstva, a ne ispunjavaju kriterije iz točaka (d) i (e) – kod kojih postoje znanstveni dokazi o vjerojatnim ozbiljnim učincima na zdravlje ljudi ili okoliš koji su jednako zabrinjavajući kao učinci drugih tvari iz točaka od (a) do (e), i koje se određuju od slučaja do slučaja u skladu s postupkom iz članka 59.”
11. U članku 59. stavcima 2. do 10. predviđen je postupak za identifikaciju tvari iz članka 57. i utvrđivanje popisa tvari predloženih za uvrštenje u Prilog XIV.:
„2. [Europska komisija] može zatražiti da Agencija izradi dosje u skladu s odgovarajućim odjeljcima Priloga XV. za tvari koje prema njezinom mišljenju ispunjavaju kriterije iz članka 57. Dosje se tamo gdje je to primjereno može ograničiti na upućivanje na unos iz dijela 3. Priloga VI. Uredbi (EZ) br. 1272/2008. Agencija stavlja dosje na raspolaganje državama članicama.
3. Svaka država članica može izraditi dosje u skladu s Prilogom XV. za tvari koje prema njezinom mišljenju ispunjavaju kriterije iz članka 57. i poslati je Agenciji. Dosje se tamo gdje je to primjereno može ograničiti na upućivanje na unos iz dijela 3. Priloga VI. Uredbi (EZ) br. 1272/2008. Agencija taj dosje stavlja na raspolaganje ostalim državama članicama u roku od 30 dana od primitka.
4. Agencija na svojim internetskim stranicama objavljuje obavijest da je za tvar izrađen dosje u skladu s Prilogom XV. Agencija poziva sve zainteresirane strane da dostave očitovanja u zadanom roku.
5. Ostale države članice i Agencija mogu u roku od 60 dana od dostave iznijeti svoje očitovanje na određivanje tvari prema kriterijima iz članka 57. u dosjeu dostavljenom Agenciji.
6. Ako se Agencija ne očituje odnosno ako ne primi očitovanja, uvrštava tvar u popis iz stavka 1. Agencija tu tvar može uključiti u svoje preporuke na temelju članka 58. stavka 3.
7. Ako se Agencija očituje odnosno ako primi očitovanja, upućuje dosje Odboru država članica u roku od 15 dana nakon isteka roka od 60 dana navedenog u stavku 5.
8. Ako se u roku od 30 dana u Odboru država članica postigne jednoglasni sporazum u pogledu identifikacije tvari, Agencija uvrštava tvar u popis iz stavka 1. Agencija tu tvar može uključiti u svoje preporuke na temelju članka 58. stavka 3.
9. Ako se unutar Odbora država članica ne postigne jednoglasni sporazum, Komisija izrađuje nacrt prijedloga za identifikaciju tvari u roku od tri mjeseca od primitka mišljenja Odbora država članica. Konačna odluka o određivanju tvari donosi se u skladu s postupkom iz članka 133. stavka 3.
10. Agencija na svojim internetskim stranicama bez odlaganja objavljuje i ažurira popis iz stavka 1. čim se donese odluka o uvrštenju tvari.”
Pozadina spora
Sporna odluka
12. PPG je europsko gospodarsko interesno udruženje koje predstavlja interese društava koja proizvode ili uvoze polielektrolite, poliakrilamide ili druge polimere koji sadržavaju akrilamid. Jedan od njegovih članova je društvo SNF.
13. Akrilamid je monomerna tvar koja se koristi za proizvodnju poliakrilamida putem polimerizacije(6). Poliakrilamid se najčešće koristi za obradu voda, u industriji papira, rudarskoj industriji, naftnoj industriji, poljoprivredi, kao dodatak tekstilima te u sektoru kozmetičkih proizvoda i proizvoda za njegu tijela.
14. Dana 25. kolovoza 2009., Kraljevina Nizozemska podnijela je ECHA‑i dosje u vezi s identifikacijom akrilamida kao karcinogene i mutagene tvari koja ispunjava kriterije iz članka 57. točaka (a) i (b) Uredbe REACH, kako bi se ta tvar stavila na popis tvari predloženih za uvrštenje u Prilog XIV. toj uredbi (u daljnjem tekstu: popis predloženih tvari). Dana 31. kolovoza 2009., ECHA je na svojoj internetskoj stranici objavila obavijest kojom je sve zainteresirane strane pozvala da iznesu očitovanja o tom dosjeu. Također je pozvala nadležna tijela ostalih država članica da se očituju o odnosnoj problematici.
15. Dana 27. studenoga 2009., Odbor država članica, kojemu je dosje upućen u skladu s člankom 59. stavkom 7. Uredbe REACH, jednoglasno se složio da se akrilamid identificira kao PZT jer ispunjava kriterije iz članka 57. točaka (a) i (b) te uredbe.
16. Izvršni direktor ECHA‑e je 22. prosinca 2009. usvojio spornu odluku. Dana 30. ožujka 2010., ECHA je objavila popis predloženih tvari koji je sadržavao akrilamid.
Postupak pred Općim sudom i Sudom
17. PPG i SNF su 10. lipnja 2010. tajništvu Općeg suda podnijeli tužbu za poništenje sporne odluke.
18. Opći je sud rješenjem od 21. rujna 2011., PPG i SNF/ECHA(7), tu tužbu odbio kao nedopuštenu.
19. Sud je presudom od 26. rujna 2013., PPG i SNF/ECHA(8), ukinuo to rješenje, vratio predmet na odlučivanje Općem sudu te odredio da će se o troškovima odlučiti naknadno.
Pobijana presuda
20. Opći je sud nakon presude Suda odbio prigovor nedopuštenosti koji je ECHA istaknula te je razmotrio meritum predmeta(9).
21. PPG i SNF su svojim prvim tužbenim razlogom navodili da su spornom odlukom povrijeđeni članak 2. stavak 8. točka (b) i članak 59. Uredbe REACH. Tvrdili su da je akrilamid intermedijer koji ne može biti identificiran kao PZT na temelju članka 59. Opći je sud odbio tu tvrdnju. Zaključio je da klasifikacija tvari kao intermedijera, u skladu s definicijom intermedijera iz članka 3. točke 15., ovisi o namjeravanoj svrsi njezine proizvodnje ili uporabe. Činjenica da tvar u pojedinačnom slučaju ima status intermedijera ne znači da treba biti izuzeta od postupka identifikacije predviđenog u članku 59.
22. Svojim drugim tužbenim razlogom, PPG i SNF isticali su da je ECHA počinila očitu pogrešku u ocjeni prihvativši da ne predstavljaju sve uporabe akrilamida intermedijernu uporabu. Opći je sud zaključio da ECHA ima široku diskrecijsku ovlast pri ocjenjivanju iznimno složenih i tehničkih činjenica. U dosjeu koji je Kraljevina Nizozemska izradila u skladu s Prilogom XV. Uredbi REACH navedeno je da se 99 % akrilamida u Europskoj uniji koristilo kao intermedijer u proizvodnji poliakrilamida za različite namjene; da se može koristiti kao agent u proizvodima za brtvljenje i za pripremu na licu mjesta gelova na bazi poliakrilamida; te da se ne može zaključiti da su sve uporabe akrilamida koje Kraljevina Nizozemska navodi u svojem dosjeu intermedijerne po svojoj naravi.
23. U pogledu trećeg tužbenog razloga (navodna povreda načela proporcionalnosti), Opći je sud zaključio da (i.) nedjelovanje; (ii.) usvajanje ograničenja na temelju glave VIII. Uredbe REACH; i (iii.) propise o zaštiti radnika nije moguće smatrati primjerenim i/ili manje otegotnim mjerama u usporedbi s identifikacijom akrilamida kao PZT‑a.
24. Svojim četvrtim tužbenim razlogom, PPG i SNF navodili su da je ECHA povrijedila načelo jednakog postupanja time što je prema akrilamidu postupala manje povoljno nego prema drugim tvarima u identičnoj situaciji, koje nisu identificirane kao PZT‑ovi. Opći je sud zaključio da su, u skladu s člankom 59. stavcima 2. i 3., Komisija i države članice bile te koje su birale tvari koje treba uvrstiti u Prilog XIV. ECHA bez prekoračenja svojih ovlasti nije mogla identificirati tvari bez dosjea koji je država članica izradila ili Komisija zatražila. Iz toga slijedi da ECHA nije povrijedila načelo jednakog postupanja time što je akrilamid, ali ne i druge navodno usporedive tvari, identificirala kao PZT. U tom pogledu nije bilo potrebno dodatno obrazloženje.
25. Stoga je Opći sud presudom od 25. rujna 2015. u cijelosti odbio tužbu.
Žalba pred Sudom i zahtjevi stranaka
26. PPG i SNF žalbom koju su tajništvu Suda podnijeli 4. prosinca 2015. od Suda zahtijevaju da ukine pobijanu presudu, donese konačnu presudu i poništi spornu odluku ili da, podredno, vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje. Također od Suda zahtijevaju da naloži ECHA‑i snošenje troškova postupka, uključujući troškove postupka pred Općim sudom.
27. PPG i SNF iznose šest žalbenih razloga. Prvim žalbenim razlogom navode pogrešku koja se tiče prava u tumačenju definicije „intermedijera” iz članka 3. točke 15. Uredbe REACH. Drugim žalbenim razlogom navode da je Opći sud povrijedio svoju obvezu obrazlaganja jer se nije osvrnuo na tvrdnju da članak 2. stavak 8. točka (b) u potpunosti izuzima interne i prevezene izolirane intermedijere od odredaba glave VII. Trećim žalbenim razlogom prigovaraju da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši da intermedijeri nisu izuzeti od članka 59. Uredbe REACH. Četvrtim žalbenim razlogom navode da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši da ECHA nije počinila očitu pogrešku u ocjeni time što nije uzela u obzir informacije iz Priloga XV. Petim žalbenim razlogom prigovaraju na pogrešku u ocjeni proporcionalnosti sporne odluke. Šestim žalbenim razlogom navode povredu obveze obrazlaganja jer se Opći sud nije osvrnuo na manje otegotne mjere koje su PPG i SNF naveli.
28. ECHA od Suda zahtijeva da odbije žalbu kao neosnovanu, potvrdi pobijanu presudu i naloži PPG‑u i SNF‑u snošenje troškova postupka, uključujući troškove postupka pred Općim sudom. Europska komisija od Suda zahtijeva da odbije žalbene razloge. Nizozemska u žalbenom postupku podupire ECHA‑u.
29. PPG i SNF, ECHA i Europska komisija iznijeli su usmena očitovanja na raspravi održanoj 11. siječnja 2017.
Uvodna zapažanja
30. Ova se žalba u biti odnosi na opseg izuzeća izoliranih intermedijera od postupka autorizacije PZT‑ova uređenog glavom VII. Uredbe REACH.
31. Uredbom REACH uveden je integrirani sustav kontrole kemijskih tvari koji uključuje njihovu registraciju, evaluaciju i autorizaciju(10). U skladu s Komisijinim prijedlogom uredbe, (i.) registracijom se „gospodarske subjekte obvezuje da pribave podatke o svojim tvarima i da te podatke koriste kako bi sigurno postupali s tvarima”; (ii.) evaluacijom se „pruža sigurnost da gospodarski subjekti ispunjavaju svoje obveze […]”; (iii.) autorizacija se odnosi na PZT‑ove čiji se „rizici povezani s njihovim uporabama […] ispituju te se za uporabe daje autorizacija ako ih se adekvatno nadzire ili ako je društveno‑gospodarska korist značajnija od rizika te ne postoje prikladne zamjenske tvari ili tehnologije”; a (iv.) ograničenja predstavljaju „sigurnosnu mrežu za upravljanje rizicima koji nisu adekvatno pokriveni drugim dijelovima sustava REACH” [neslužbeni prijevod](11).
32. Uredba REACH temelji se na načelu predostrožnosti kako je predviđeno člankom 191. UFEU‑a(12). U skladu s tim načelom i kako bi se osigurala dovoljno visoka razina zaštite zdravlja ljudi i okoliša, PZT‑ovima se mora posvetiti posebna pozornost(13).
33. U glavi VII. Uredbe REACH predviđen je postupak autorizacije PZT‑ova.
34. Prva se faza sastoji u identifikaciji PZT‑ova u skladu s člankom 57. PZT‑ovi su tvari navedene ili u točkama (a) do (e) članka 57. zbog svojih karcinogenih, mutagenih ili reproduktivno toksičnih svojstava, ili zato što su postojane, bioakumulativne i toksične ili vrlo postojane i vrlo bioakumulativne, ili u točki (f) članka 57., koja obuhvaća sve druge tvari „kod kojih postoje znanstveni dokazi o vjerojatnim ozbiljnim učincima na zdravlje ljudi ili okoliš koji su jednako zabrinjavajući kao učinci drugih tvari iz točaka od (a) do (e)”(14).
35. Člankom 59. uređen je postupak identifikacije tih tvari.
36. Kao prvo, dosje u skladu s Prilogom XV. izrađuje država članica ili ECHA (ECHA to čini na zahtjev Komisije). Taj dosje mora sadržavati identitet dotične tvari, obrazloženje predložene klasifikacije te tvari i raspoložive informacije o uporabi i izloženosti kao i informacije o alternativnim tvarima i tehnikama. ECHA taj dosje stavlja na raspolaganje državama članicama(15). Kao drugo, ECHA na svojoj internetskoj stranici objavljuje obavijest da je izrađen dosje u skladu s Prilogom XV. te poziva sve zainteresirane strane da dostave očitovanja u roku koji predvidi(16). Ako ne bude očitovanja, treći je korak uvrštenje tvari na popis predloženih tvari, u skladu s člankom 59. stavkom 6. Ako primi očitovanja, ECHA mora dosje uputiti Odboru država članica. ECHA tvar uvrštava na popis predloženih tvari samo ako Odbor postigne jednoglasan sporazum ili ako Komisija izradi nacrt prijedloga te se donese konačna odluka u skladu s postupkom komitologije iz članka 133. stavka 3.(17).
37. Iz članka 59. stavka 1. Uredbe REACH jasno proizlazi da je cilj prve faze identificirati PZT‑ove i odrediti popis tvari predloženih za uvrštenje u Prilog XIV.
38. U drugoj fazi postupka, određene predložene tvari uvrštavaju se u Prilog XIV., koji nosi naslov „Popis tvari koje podliježu autorizaciji”. Kao prvo, ECHA preporučuje PZT‑ove koje treba prioritetno uvrstiti u Prilog XIV.(18). Potom, na temelju ECHA‑inih preporuka, Komisija može tvar s popisa predloženih tvari odlučiti uvrstiti na popis tvari koje podliježu autorizaciji iz Priloga XIV. Tu odluku donosi na temelju postupka predviđenog u članku 5.a stavcima 1. do 4. i članku 7. Odluke 1999/468/EZ(19). U njoj se za svaku tvar moraju odrediti njezin identitet, njezino unutarnje svojstvo ili svojstva koja opravdavaju njezinu identifikaciju u skladu s člankom 57., prijelazna rješenja koja se možebitno primjenjuju, razdoblja preispitivanja za određene uporabe (prema potrebi), i bilo koje uporabe ili kategorije uporabe koje su izuzete od zahtjeva za autorizaciju kao i uvjeti za primjenu tih izuzeća(20).
39. U trećoj fazi postupka autorizacije daju se autorizacije za tvari uvrštene u Prilog XIV. Zahtjeve za davanje autorizacije ECHA‑i mogu podnijeti proizvođač(i), uvoznik(-ci) i/ili daljnji korisnik(-ci) tvari(21). Komisija je ta koja donosi odluke o autorizaciji, na temelju postupka predviđenog u članku 64.
40. Proizvođači, uvoznici ili daljnji korisnici ne smiju PZT‑ove koji su uvršteni u Prilog XIV. stavljati na tržište za određenu uporabu niti ih smiju sami koristiti ako za njih nije dana autorizacija ili ako ne spadaju u određene ograničene kategorije iz uredbe(22). Međutim, lijekovi, hrana ili hrana za životinje te interni i prevezeni izolirani intermedijeri su na temelju članka 2. stavaka 5. do 8. Uredbe REACH izuzeti od odredaba njezine glave VII.
41. U središtu ove žalbe upravo je odnos između prve faze postupka identifikacije, opisane u gornjim točkama 35. do 37., i izuzeća izoliranih intermedijera od autorizacije predviđenog člankom 2. stavkom 8. točkom (b) Uredbe REACH.
42. Sada ću s obzirom na navedeno razmotriti predmetnu žalbu. Čini mi se da prvo treba razmotriti prvi i treći žalbeni razlog jer se odnose na opseg izuzeća intermedijera od odredaba glave VII. Uredbe REACH.
Prvi žalbeni razlog: pogreška koja se tiče prava u tumačenju definicije „intermedijera”
Sažetak relevantnih dijelova pobijane presude
43. Opći je sud utvrdio da činjenica da tvar može imati status intermedijera ne znači da je ona izuzeta od identifikacije kao posebno zabrinjavajuća u skladu s postupkom predviđenim u članku 59. Uredbe REACH(23).
44. Opći je sud razmatrao uporabu akrilamida kao agenta za brtvljenje putem polimerizacije i njegovu uporabu za pripremu na licu mjesta gelova za elektroforezu na bazi poliakrilamida. U pogledu brtvljenja zaključio je da uporaba akrilamida nije intermedijerna, nego krajnja uporaba tvari(24). Odjeljci 2. i 4. „definicije intermedijera kako su je utvrdile Komisija, države članice i ECHA 4. svibnja 2010.”(25) potvrđuju taj zaključak(26). Što se tiče pripreme gelova za elektroforezu na bazi poliakrilamida, namjera iza izrade ručnih kalupa, jedne od etapa postupka elektroforeze, nije proizvodnja poliakrilamida kao takvog, nego analitičko odvajanje molekula elektroforezom(27). U svakom slučaju, činjenica da je u svim trima registracijskim dosjeima o akrilamidu koje se nalaze u ECHA‑inoj bazi podataka o registriranim tvarima ta tvar identificirana kao intermedijer ne znači da se koristila isključivo kao intermedijer(28).
45. Opći je sud istaknuo da tvar, u skladu s Uredbom REACH, definiraju njezina unutarnja svojstva, dok pojam intermedijera definira namjeravana svrha proizvodnje ili uporabe tvari(29). Stoga, činjenica da određena tvar ima status intermedijera ne znači da je izuzeta od identifikacije kao posebno zabrinjavajuća tvar u skladu s postupkom iz članka 59. Uredbe REACH(30).
Očitovanja stranaka
46. PPG i SNF svojim prvim žalbenim razlogom ističu da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava u svojem tumačenju definicije „intermedijera”, kako je utvrđena u članku 3. točki 15. Uredbe REACH. Taj je žalbeni razlog podijeljen na tri dijela.
47. Kao prvo, PPG i SNF tvrde da je tumačenje intermedijera koje je Opći sud pružio suprotno jasnom tekstu odredaba o intermedijerima iz Uredbe REACH. Akrilamid zadovoljava definiciju intermedijera jer se proizvodi da bi se u kemijskoj preradi utrošio ili upotrijebio s namjerom pretvorbe u poliakrilamid. Stoga se njegova uporaba za proizvodnju poliakrilamida koji se kasnije koristi kao agent za brtvljenje ili za pripremu gelova za elektroforezu ne bi trebala izuzeti od te defincije. Krajnja uporaba sintetizirane tvari ili kemijski proces nakon sinteze nisu relevantni za definiciju intermedijera.
48. Kao drugo, tumačenje intermedijera koje je Opći sud pružio suprotno je svrsi odredaba o intermedijerima iz Uredbe REACH. Intermedijeri su posebna kategorija tvari na koje se primjenjuju izuzeća predviđena člankom 2. stavkom 8. Uredbe REACH jer ne predstavljaju istu razinu rizika kao tvari kojima postoji značajno izlaganje.
49. Kao treće, PPG i SNF tvrde da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada se u prilog svojem tumačenju definicije „intermedijera” pozvao na dodatak 4. ECHA‑inim smjernicama o intermedijerima.
50. ECHA odgovara da je definiciju „intermedijera” potrebno usko tumačiti jer ona predstavlja polaznu točku za izuzimanje tih tvari od područja primjene određenih odredbi Uredbe REACH. Kako bi tvar bila intermedijer u smislu članka 3. točke 15., glavni cilj pretvorbe te tvari mora biti da se doprinese strukturi druge tvari koju se namjerava proizvesti. Nadalje, za intermedijere vrijede blaži zahtjevi u pogledu registracije kada se koriste pod strogo kontroliranim uvjetima na „lokaciji”, kako je definirana u članku 3. točki 16. Stoga, ako se tvar koristi za specifičnu krajnju uporabu, na mjestu na kojem do te krajnje uporabe treba doći (primjerice, uporaba akrilamida za brtvljenje), ta uporaba nije intermedijerna. Nadalje, Opći je sud ECHA‑ine smjernice o intermedijerima koristio samo kao potvrdu svojih zaključaka.
51. Komisija smatra da puka činjenica pretvorbe jedne tvari u drugu nije dovoljna da je se klasificira kao intermedijer. Ne implicirajući da postoji subjektivni kriterij, Komisija tvrdi da se u ocjeni predstavlja li neka tvar intermedijer u obzir treba uzeti svrha proizvodnje i uporabe tvari kao i cilj kemijskog procesa. Dodaje da uporaba tvari kao intermedijera nije relevantna za njezinu identifikaciju kao PZT‑a u skladu s člankom 59. Uredbe REACH. Nadalje, tvrdnje PPG‑a i SNF‑a u pogledu načina na koji je Opći sud koristio ECHA‑ine smjernice nisu točne.
Ocjena
52. Prvi žalbeni razlog u biti otvara pitanje definicije „intermedijera” na temelju Uredbe REACH i odnosa tog pojma s „tvarima”.
53. „Tvar” je glavni pojam koji se koristi za određivanje područja primjene Uredbe REACH. U uvodnoj izjavi 1. navodi se da su ciljevi uredbe osigurati „visoku razinu zaštite zdravlja ljudi i okoliša kao i slobodu kretanja tvari pojedinačno […] uz istovremeno povećavanje konkurentnosti i inovativnosti”. I visoka razina zaštite zdravlja ljudi i učinkovito funkcioniranje unutarnjeg tržišta tvari trebaju se postići usklađivanjem propisa o tvarima(31). Bit definicije „tvari” iz članka 3. točke 1. („kemijski element i njegovi spojevi u prirodnom stanju ili dobiveni proizvodnim postupkom”) nije se mijenjala od ranijih tekstova koji su izmijenjeni ili stavljeni izvan snage tom uredbom(32) i od prve direktive o opasnim tvarima(33). Ta je definicija „kamen temeljac Uredbe REACH jer su tvari glavni predmet odredaba te uredbe” [neslužbeni prijevod](34). Nadalje, definicije većine pojmova u Uredbi REACH, kao što su „polimer”, „monomer” i „intermedijer”, izravno se temelje na pojmu „tvar”.
54. Kada se za tvar smatra da je posebno zabrinjavajuća, što znači da je osobito opasna zbog svojih unutarnjih svojstava, može je se uvrstiti u Prilog XIV. Uredbi REACH, „Popis tvari koje podliježu autorizaciji”, u skladu s postupkom opisanim u gornjim točkama 33. do 38. Za identifikaciju PZT‑ova u smislu članka 57. nisu bitne namjeravane uporabe tvari, nego samo njihova unutarnja svojstva.
55. „Intermedijer” je definiran u članku 3. točki 15. Iz teksta te odredbe jasno proizlazi da je intermedijer (i.) tvar; (ii.) koja se proizvodi za kemijsku preradu; (iii.) koja se troši ili koristi u kemijskoj preradi; (iv.) kako bi se pretvorila u drugu tvar. U pogledu izoliranih intermedijera, kao što je akrilamid u predmetnom slučaju, postoji još jedan uvjet za klasifikaciju tvari kao intermedijera u skladu s Uredbom REACH: postupak se mora odvijati na „lokaciji”, kako je taj pojam definiran u članku 3. točki 16., ili se tvar mora prevesti između lokacija ili isporučiti na druge „lokacije”. Smisao je takve odredbe izbjegavanje rizika za zdravlje ljudi i okoliš osiguravajući da se intermedijeri koriste samo pod kontroliranim uvjetima.
56. Razlika između pojma tvari i pojma intermedijera je da se potonji proizvode za kemijsku preradu te se koriste za proizvodnju druge tvari. Potonja definicija tako obuhvaća i (i.) svrhu proizvodnje intermedijera kao i svrhu njihova trošenja i uporabe, a to je kemijska prerada, i (ii.) svrhu kemijske prerade, a to je proizvodnja druge tvari. Definicija izoliranih intermedijera obuhvaća i pojam „lokacija”.
57. Analiza koju je ovdje je potrebno provesti obuhvaća dva pitanja: (i.) postoji li tvar ili ne i (ii.) zadovoljavaju li svrha i uvjeti proizvodnje, uporabe i kemijske prerade te tvari definiciju intermedijera iz Uredbe REACH. Kako su PPG i SNF prihvatili na raspravi, polazna točka analize mora biti pojam „tvar”; kao prvo, tvar treba identificirati, a potom treba proučiti načine njezine uporabe kako bi se provjerilo zadovoljava li definiciju „intermedijera”. Ovdje ću upotrijebiti silogizam: svi intermedijeri su uporabe tvari, ali samo neke uporabe tvari su intermedijerne; stoga, tvar može imati i intermedijerne i neintermedijerne uporabe.
58. Iz gorenavedenog proizlazi da se definicija intermedijera iz Uredbe REACH temelji na svrsi proizvodnje i uporabe dotične tvari. To se odražava i u tekstu i u svrsi uredbe.
59. Tako je u članku 3. točki 15. „intermedijer” definiran uporabom izraza „koji se proizvodi za” i „za”. Svrha odredbi o intermedijerima u okviru postupka autorizacije je da se određene uporabe tvari izuzmu od zahtjeva u pogledu autorizacije kako bi se naglasak stavio na uporabe koje predstavljaju najveći rizik(35). Ta se svrha treba tumačiti u skladu s općim ciljem Uredbe REACH i postupka autorizacije, a to je kontrola rizika od PZT‑ova u okviru osiguravanja visoke razine zaštite zdravlja ljudi i okoliša(36).
60. Stoga, smatram da je Opći sud u točki 67. pobijane presude pravilno zaključio da je „intermedijer” u Uredbi REACH definiran „prema [namjeravanoj svrsi proizvodnje i uporabe tvari]”. Taj je pristup u skladu i s tekstom i sa svrhom te uredbe.
61. PPG i SNF također tvrde da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je uporabu akrilamida za brtvljenje i pripremu gelova za elektroforezu kategorizirao kao krajnju uporabu, a ne kao intermedijernu uporabu akrilamida.
62. Opći sud u obrazloženju u vezi brtvljenja i pripreme gelova za elektroforezu (točke 54. do 58. pobijane presude) odbija tvrdnju da su te uporabe intermedijerne. Taj se zaključak temelji na argumentu da glavna svrha kemijske prerade nije proizvodnja poliakrilamida, nego brtvljenje ili analitičko odvajanje molekula elektroforezom.
63. Pobijanu presudu tumačim na način da Opći sud nije proširio područje primjene definicije iz članka 3. točke 15. niti je nepostojanje krajnje uporabe sintetizirane tvari uveo kao dodatan kriterij u definiciju intermedijera, kako PPG i SNF tvrde. Naprotiv, Opći je sud doslovno primijenio definiciju intermedijera, uzimajući u obzir namjeravanu svrhu proizvodnje i uporabe tvari. Doista, kako je Opći sud pravilno istaknuo, svrha uporabe akrilamida u tim dvama primjerima nije proizvodnja poliakrilamida, nego brtvljenje ili elektroforeza. Stoga, Opći je sud kao činjenicu utvrdio da te dvije uporabe nisu intermedijerne, nego krajnje.
64. Točno je da se zbog terminoloških varijacija u pobijanoj presudi, kao što je uporaba riječi „namjera”, „[namjeravana svrha]” ili „namjeravani cilj”, može pomisliti da je Sud u definiciju „intermedijera” htio uvesti subjektivan element ocjenjivanja namjere. Međutim, po mojemu mišljenju, sveobuhvatno tumačenje spornih dijelova presude pokazuje da to nije slučaj. Stoga, povremeno korištenje tih riječi ne opovrgava zaključke Općeg suda.
65. Pitanje jesu li brtvljenje i priprema gelova za elektroforezu uporabe akrilamida i, ako jesu, kakve su to uporabe, predstavlja činjenično pitanje. Moglo bi se smatrati da žalitelji u ovom predmetu traže od Suda da drugačije utvrdi činjenično stanje. Međutim, utvrđenja Općeg suda u vezi s činjeničnim stanjem ne mogu se osporavati u žalbi, osim ako se radilo o iskrivljavanju činjenica (što se ne navodi). Čak i kada bi se zauzelo za žalitelje povoljnije stajalište u skladu s kojim oni zapravo osporavaju, s jedne strane, način na koji je Opći sud pravno okarakterizirao te činjenice i, s druge strane, zaključke koje je na temelju njih donio, iz analize koju sam upravo iznijela proizlazi da smatram da je Opći sud pravilno primijenio pravo(37).
66. Stoga, odbijam tvrdnje PPG‑a i SNF‑a.
67. U pogledu upućivanja u točki 55. pobijane presude na dodatak 4. ECHA‑inim smjernicama o intermedijerima, PPG i SNF tvrde da je Opći sud trebao zasebno ocijeniti pravnu valjanost tog dokumenta te ističu da se oslanjao samo na njegove dijelove koji nisu relevantni za predmetni slučaj.
68. Smatram da ovu tvrdnju treba odbiti. Po mojemu mišljenju, tumačenje intermedijera koje je Opći sud pružio je točno, a činjenica da se u prilog svojim zaključcima u vezi s uporabom akrilamida za brtvljenje poziva na izvadak ECHA‑inih smjernica o intermedijerima nema posljedica za izreku pobijane presude. Stoga je nije moguće ukinuti na temelju te tvrdnje(38).
69. Zato odbijam tu tvrdnju i prvi žalbeni razlog
Treći žalbeni razlog: pogreška koja se tiče prava u tumačenju izuzeća intermedijera od članka 59. Uredbe REACH
Sažetak relevantnih dijelova pobijane presude
70. Opći je sud zaključio da akrilamid, kao „tvar” u smislu članka 3. točke 1. Uredbe REACH, može biti predmet postupka identifikacije iz članka 59.(39). Iako su člankom 2. stavkom 8. točkom (b) te uredbe interni izolirani i prevezeni intermedijeri izuzeti od odredaba glave VII., činjenica da tvar može imati status intermedijera ne znači da je ona izuzeta od postupka identifikacije(40). Činjenica da se u dosjeu koji je Nizozemska podnijela u vezi s identifikacijom akrilamida kao karcinogene i mutagene tvare spominju samo primjeri uporabe te tvari kao intermedijera nije relevantna za potrebe identifikacije te tvari kao PZT‑a koji ispunjava kriterije iz članka 57. Međutim, ta činjenica može biti relevantna kasnije, u postupku autorizacije(41).
Očitovanja stranaka
71. PPG i SNF svojim trećim žalbenim razlogom ističu da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava u svojem tumačenju izuzeća intermedijera od odredaba glave VII. Uredbe REACH o autorizaciji. Taj se žalbeni razlog sastoji od tri dijela.
72. Kao prvo, PPG i SNF ističu da je zaključak Općeg suda da intermedijeri nisu izuzeti od članka 59. suprotan jasnoj namjeri zakonodavca i izričitom tekstu točke (b) stavka 8. članka 2. u kojoj su intermedijeri u potpunosti izuzeti od odredaba glave VII.
73. Kao drugo, tvrde da je Opći sud pogriješio u tumačenju članka 59. jer opći izraz „tvari” iz tog članka ne može onemogućiti primjenu posebnih izuzeća za intermedijere. Budući da je Opći sud priznao da intermedijeri ne podliježu autorizaciji, počinio je pogrešku koja se tiče prava time što, sukladno tomu, nije zaključio da ni intermedijerne uporabe ne podliježu članku 59. Nadalje, pitanje je li određena tvar izuzeta od određenih odredaba mora se provjeriti prije, a ne nakon što se te odredbe na nju primijene. Žalitelji također tvrde da namjena postupka iz članka 59. nije samo identifikacija tvari koje imaju svojstva navedena u članku 57., nego je to i utvrđivanje popisa tvari predloženih za uvrštenje u Prilog XIV.
74. Kao treće, PPG i SNF navode da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši da intermedijeri nisu izuzeti od članka 57. Činjenica da tvar ima unutarnja svojstva navedena u članku 57. ne znači da je moguće zanemariti izričito izuzeće predviđeno člankom 2. stavkom 8. točkom (b). Nadalje, svrha identifikacije tvari koje imaju unutarnja svojstva navedena u članku 57. nije da se identificiraju sve takve tvari, nego samo one koje treba uvrstiti u Prilog XIV.
75. ECHA tvrdi da je Opći sud pravilno zaključio da je članak 2. stavak 8. točka (b) Uredbe REACH ne može spriječiti u tome da akrilamid identificira kao PZT. To stajalište podupiru zakonodavna pozadina, značenje i primjena tog članka u praksi. Osim toga, članak 2. stavak 8. točka (b) iznimka je od uvjeta u pogledu podnošenja zahtjeva za autorizaciju te se, stoga, treba usko tumačiti.
76. U pogledu članaka 57. i 59., ECHA ističe da je Opći sud pravilno zaključio da je akrilamid tvar koja može biti predmet postupka identifikacije, neovisno o tome koristi li se samo kao intermedijer. Nadalje, tekst tih članaka upućuje na to da identifikacija i stavljanje tvari na popis predloženih tvari ne rezultira nužno uvrštenjem u Prilog XIV.
77. Komisija ističe da se izuzeće predviđeno člankom 2. stavkom 8. točkom (b) Uredbe REACH mora smatrati izuzećem od svih odredaba glave VII. koje se odnose na uporabu tvari kao intermedijera. Dodaje da su druge uporabe, kao što je uporaba u lijekovima te u hrani i hrani za životinje, od odredaba glave VII. izuzete na temelju članka 2. stavka 5., ali one ne sprečavaju da se tvar identificira i stavi na popis predloženih tvari. Komisija smatra da PPG i SNF nisu objasnili na koji bi način, ako bi se prihvatilo njihovo tumačenje članka 2. stavka 8. točke (b), trebalo postupati prema tvari koja se koristi i kao intermedijer i kao neintermedijer.
Ocjena
78. Treći žalbeni razlog odnosi se na opseg i učinak izuzeća predviđenog u članku 2. stavku 8. točki (b) Uredbe REACH. Sva tri dijela trećeg žalbenog razloga u biti se odnose na to pitanje pa ću ih stoga zajedno razmotriti.
79. Kao prvo, treba imati na umu da se iznimke od načela moraju, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, tumačiti usko(42). Taj zaključak osobito vrijedi kada načelo ima zaštitnu narav. U predmetnom slučaju, cilj postupka autorizacije je kontrola rizika koji PZT‑ovi predstavljaju za zdravlje ljudi i okoliš. U tom je kontekstu posebno relevantno načelo predostrožnosti na kojem se temelji Uredba REACH.
80. Kao drugo, izuzeće predviđeno člankom 2. stavkom 8. točkom (b) je djelomično izuzeće. Njime su od odredaba poglavlja 1. glave II. (osim članaka 8. i 9.) i od odredaba glave VII. Uredbe REACH izuzeti samo interni izolirani intermedijeri i prevezeni izolirani intermedijeri. Ono se stoga razlikuje od općih izuzeća od područja primjene te uredbe koja, u skladu s člankom 2. stavcima 1. i 2., vrijede za radioaktivne tvari, tvari, pripravke i proizvode koji podliježu carinskom nadzoru, neizolirane intermedijere, prijevoz opasnih tvari i otpad.
81. Kao treće, smatram da se izuzeće predviđeno člankom 2. stavkom 8. točkama (a) i (b) odnosi na posebne uporabe tvari, zbog sljedećih razloga.
82. Kako sam već objasnila, definicija intermedijera iz Uredbe REACH mora se tumačiti s obzirom na svrhu proizvodnje i uporabe dotične tvari(43). Iz toga proizlazi da izuzeće (internih izoliranih i prevezenih izoliranih) intermedijera od odredaba glave VII. treba tumačiti na isti način. Ono je povezano s uporabom te ga treba tumačiti na način da se odnosi na intermedijerne uporabe tvari.
83. U prilog tomu ide zakonodavna povijest tog izuzeća. Tako se u odjeljku 2.3. bijele knjige koja je pripremljena pred proglašenje Uredbe REACH, a koji nosi naslov „ključni elementi predložene strategije”, navodi da uporabe koje nisu zabrinjavajuće mogu biti predmet općih izuzeća od postupka autorizacije PZT‑ova(44). U Komisijinu prijedlogu Uredbe REACH to je načelo ponovljeno te se navodi da je „određene uporabe moguće izuzeti od zahtjeva u pogledu autorizacije” kako bi se „postupci autorizacije mogli usredotočiti na uporabe tvari koje vjerojatno predstavljaju najveći rizik” [neslužbeni prijevod](45). U obama je dokumentima izričito navedeno da se izuzeća od autorizacije odnose na uporabe tvari.
84. Nadalje, izuzeće intermedijera od autorizacije se u prvotnom nacrtu Uredbe REACH nalazilo u glavi VII. U članku 53. stavku 5. točki (g) predložene uredbe bilo je predviđeno da se (samo) prva dva stavka tog članka, u vezi s autorizacijom, ne primjenjuju na „uporabe kao interni izolirani intermedijer ili prevezeni izolirani intermedijer” [neslužbeni prijevod](46). Europski je parlament bio taj koji je – s namjerom da radi jasnoće sva izuzeća koja utječu na područje primjene Uredbe REACH grupira u jedan članak na početku dokumenta – izuzeće u vezi s intermedijerom pridružio ostalim izuzećima od područja primjene te uredbe koja su bila predviđena u članku 2.(47). S druge strane, članci 57. i 59. nisu se mijenjali od prvotnog nacrta predložene uredbe(48). Oni se odnose na tvari, kako su definirane u članku 3. točki 1.
85. Iz toga proizlazi da zajedničko tumačenje članka 2. stavka 8. točke (b), članka 3. točke 1. i članka 3. točke 15. podtočaka (b) i (c) i glave VII. Uredbe REACH vodi do zaključka da izuzeće internih i prevezenih izoliranih intermedijera od odredaba glave VII. predstavlja izuzeće povezano s uporabom koje obuhvaća konkretnu namjeravanu uporabu tvari.
86. Stoga, kada je riječ o primjeni izuzeća predviđenog u članku 2. stavku 8. točki (b), zaključak treba biti sljedeći: (i.) postupak autorizacije odnosi se na tvari; (ii.) primjena tog postupka pretpostavlja da su već ispunjeni kriteriji za identifikaciju predviđeni člankom 57.(49); (iii.) da identifikacija ovisi samo o unutarnjim svojstvima tvari, a ne o njihovoj namjeravanoj uporabi; (iv.) nakon što je tvar identificirana kao PZT, ona podliježe autorizaciji, iako se njezino formalno uvrštenje u popis tvari koje podliježu autorizaciji može odgoditi ovisno o stupnju prioriteta koji odredi ECHA(50); međutim, (v.) kada identificirani PZT‑ovi imaju intermedijarne uporabe, te su uporabe izuzete od područja primjene glave VII. te uredbe; te naposljetku, (vi.) ako tvar ima više uporaba od kojih je samo jedna izuzeta, izuzeće se samo primjenjuje na količinu te tvari koja je namjeravana za izuzetu uporabu(51).
87. Iz svega navedenog slijedi da se članci 57. i 59. Uredbe REACH odnose na tvari s određenim unutarnjim svojstvima, a ne na uporabe tvari. Nasuprot tomu, člankom 2. stavkom 8. točkom (b) od odredaba glave VII. izuzete su samo određene uporabe tvari (uporaba kao izolirani intermedijer). Učinak tog izuzeća ne može biti veći od njegova opsega. Stoga se na temelju članka 2. stavka 8. točke (b) intermedijeri mogu izuzeti samo od onih članaka te glave koji se odnose na uporabe tvari, ne i od članaka koji se odnose na unutarnja svojstva tvari.
88. Stoga, zaključujem da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši da činjenica da tvar može imati status intermedijera u pogledu određenih uporaba ne znači da je ta tvar izuzeta od identifikacije kao PZT‑a u skladu s postupkom predviđenim u članku 59.(52).
89. Zato smatram da treći žalbeni razlog treba odbiti.
Drugi žalbeni razlog: povreda obveze obrazlaganja
Sažetak relevantnih dijelova pobijane presude
90. Opći je sud u točki 64. pobijane presude podsjetio da su interni izolirani intermedijeri i prevezeni izolirani intermedijeri na temelju članka 2. stavka 8. točke (b) izuzeti od odredaba glave VII. Zato je nakon toga razmatrao je li sporna odluka zakonita s obzirom na to izuzeće jer je njome akrilamid identificiran kao PZT(53).
91. Opći je sud zaključio da tvar nije moguće od postupka identifikacije predviđenog u članku 59. izuzeti na temelju činjenice da u pojedinačnom slučaju ima status intermedijera(54).
Očitovanja stranaka
92. PPG i SNF u prilog svojem drugom žalbenom razlogu tvrde da je Opći sud povrijedio svoju obvezu obrazlaganja jer nije razmotrio njihove argumente u vezi s člankom 2. stavkom 8. točkom (b) Uredbe REACH. Tvrde da u pobijanoj presudi nije navedeno zašto jasnim i nedvosmislenim izuzećem internih izoliranih intermedijera i prevezenih izoliranih intermedijera od odredaba glave VII. nije isključena i primjena članka 59.
93. ECHA ističe da je obrazloženje Općeg suda jasno i da omogućuje žaliteljima da se upoznaju s razlozima odbijanja njihovih tvrdnji. U tom pogledu upućuje na točke 65. do 70. pobijane presude.
94. Komisija smatra da je Opći sud dostatno objasnio zašto se tvar koja se koristi kao intermedijer svejedno može identificirati na temelju članka 59. Uredbe REACH.
Ocjena
95. Obveza obrazlaganja presude proizlazi iz članka 36. Statuta Suda Europske unije, koji se na Opći sud primjenjuje na temelju prvog stavka članka 53. tog statuta. Više je puta zaključeno da obrazloženje presude Općeg suda mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke tog suda na način koji zainteresiranim osobama omogućuje da se upoznaju s razlozima donošenja odluke, a Sudu da provede svoju ovlast nadzora(55).
96. Po mojemu shvaćanju pobijane presude, Opći se sud izravno osvrnuo na opseg izuzeća predviđenog u članku 2. stavku 8. točki (b) Uredbe REACH.
97. Opći je sud u točkama 65. do 70. pobijane presude jasno objasnio svoje zaključke. Utvrdio je da je akrilamid tvar u smislu članka 3. točke 1. Uredbe REACH i da ga činjenica da u pojedinačnom slučaju ima status intermedijera ne može izuzeti od postupka identifikacije.
98. Smatram da je obrazloženje Općeg suda jasno i dovoljno detaljno da PPG‑u i SNF‑u omogući podnošenje žalbe, a Sudu donošenje odluke o žalbi.
99. Stoga, zaključujem da je Opći sud dostatno obrazložio svoju odluku i da je drugi žalbeni razlog neosnovan.
Četvrti žalbeni razlog: pogreška koja se tiče prava u ocjeni ECHA‑ine obveze da razmotri informacije u dosjeu izrađenom u skladu s Prilogom XV.
Sažetak relevantnih dijelova pobijane presude
100. Četvrti žalbeni razlog odnosi se na činjenicu da je Opći sud odbio tvrdnju žalitelja da se, sukladno članku 59., identifikacija akrilamida trebala temeljiti na svim informacijama sadržanima u dosjeu koji je Nizozemska izradila u skladu s Prilogom XV., uključujući na informacijama o uporabi i izloženosti. Opći je sud zaključio da to, čak i da su se u tom dosjeu spominjali samo primjeri uporabe akrilamida kao intermedijera, nije relevantno za identifikaciju akrilamida kao PZT‑a, s obzirom na to da se te informacije nisu odnosile na unutarnja svojstva akrilamida. Informacije o uporabi akrilamida mogu biti relevantne u kasnijim fazama postupka, odnosno u postupku davanja autorizacije za posebne uporabe. U svakom slučaju, ne može se zaključiti da su sve uporabe akrilamida spomenute u tom dosjeu intermedijerne po naravi.
Očitovanja stranaka
101. PPG i SNF tvrde da se zaključak Općeg suda temelji na pogrešci koja se tiče prava. Informacije o uporabi tvari su regulatorni zahtjev u pogledu dosjea izrađenog u skladu s Prilogom XV. te je ECHA obvezna te informacije uzeti u obzir. Informacije su u odnosu na akrilamid pokazivale da se ta tvar koristila samo kao intermedijer, a ta je činjenica relevantna za primjenu izuzeća predviđenog člankom 2. stavkom 8. točkom (b) Uredbe REACH.
102. ECHA ističe da je Opći sud pravilno zaključio da tijekom prve faze postupka autorizacije, koja se odnosi na identifikaciju tvari, nije potrebno razmatrati informacije o uporabi tvari. U svakom slučaju, u dosjeu izrađenom u skladu s Prilogom XV. istaknuto je da postoje dvije uporabe akrilamida koje nisu intermedijerne.
Ocjena
103. Izrada dosjea u skladu s Prilogom XV. predstavlja formalni zahtjev postupka iz članka 59. Uredbe REACH. Svrha tog postupka je identificirati tvari koje imaju unutarnja svojstva navedena u članku 57. i koje, stoga, mogu podlijegati autorizaciji.
104. Obvezni sadržaj dosjea izrađenog u skladu s Prilogom XV. utvrđen je u samoj Uredbi REACH. Sastoji se od tri dijela: (i.) prijedloga; (ii.) obrazloženja i (iii.) informacija o uporabi, izloženosti, alternativnim tvarima i rizicima. Prijedlog je osnovni dio dosjea jer sadržava identitet odnosne tvari i njezinu predloženu identifikaciju u skladu s kriterijima iz članka 57. Obrazloženje je također ključno jer se u njemu navode razlozi za identifikaciju tvari.
105. Informacije o uporabi, izloženosti, alternativnim tvarima i rizicima također su obvezne, ali mi se čini da je njihova uloga dopunska. Kao prvo, moraju se pružiti samo „raspoložive” informacije o uporabi i izloženosti(56). Za izradu dosjea u skladu s Prilogom XV. nije potrebno provesti istraživanja kako bi se pribavile druge informacije pored raspoloživih. Kao drugo, u toj se uredbi nekoliko puta koristi pojam „kategorija uporabe i izloženosti”, definiran u članku 3. točki 38.(57). Primjerice, relevantan je za glavu II. – koja se odnosi na registraciju tvari – kada je riječ o informacijama koje je potrebno dostaviti za potrebe registracije općenito (članak 10.; također vidjeti Prilog VI.), i za Prilog I., koji sadržava opće odredbe za procjenjivanje tvari i izradu izvješća o kemijskoj sigurnosti. Po mojemu mišljenju, iz dopunske naravi tih informacija te iz činjenice da nisu predviđene da budu iscrpne proizlazi da se njihova uloga u Prilogu XV. uzima u obzir samo u fazi razmatranja izuzeća određenih uporaba. One ne igraju nikakvu ulogu u (prethodnoj) ocjeni treba li određenu tvar identificirati kao PZT.
106. Stoga, smatram da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši da čak i ako dosje „spominje samo primjere uporabe te tvari kao intermedijera, to ne bi bilo relevantno u cilju identifikacije akrilamida kao [PZT‑a] […], s obzirom na to da se te informacije ne odnose na [unutarnja] svojstva akrilamida”(58). Naime, i članak 57. i Prilog XV. jasni su u vezi s tim pitanjem: tvari se identificiraju kao posebno zabrinjavajuće kada imaju svojstva navedena u članku 57.(59). U toj se odredbi ne spominju uporabe tvari u cilju identifikacije. Naprotiv, uporabe tvari razmatraju se u drugim odredbama, prije svega u članku 56. u kojem je predviđeno opće načelo da se tvari uvrštene u Prilog XV. ne smiju staviti na tržište niti ih se smije koristiti, te su predviđene i iznimke od tog načela. Ta se faza odnosi na uvrštenje tvari u Prilog XIV. (članak 58.) ili u poglavlje 2. glave VII., koji se odnosi na davanje autorizacije.
107. Stoga, smatram da četvrti žalbeni razlog treba odbiti.
Peti i šesti žalbeni razlog: pogreška koja se tiče prava i povreda obveze obrazlaganja u ocjeni proporcionalnosti sporne odluke
Sažetak relevantnih dijelova pobijane presude
108. Opći je sud odbio tvrdnju PPG‑a i SNF‑a da je spornom odlukom povrijeđeno načelo proporcionalnosti. Kao prvo, zaključio je da identifikacija akrilamida kao PZT‑a nije bila očito neprikladna u odnosu na cilj zaštite zdravlja ljudi i okoliša. Kao drugo, zaključio je da spornom odlukom nije prijeđena granica onoga što je nužno za ostvarenje tih ciljeva. Osobito, izuzeće intermedijernih uporaba od identifikacije nije manje otegotna mjera kojom se mogu ostvariti isti ciljevi. Umjesto toga, zakonodavac je u članku 2. stavku 1. točki (c) i članku 2. stavku 8. točki (b) Uredbe REACH predvidio posebna pravila o intermedijerima.
Očitovanja stranaka
109. U prilog svojem četvrtom žalbenom razlogu, koji podredno ističu, PPG i SNF tvrde da je Opći sud u ocjeni načela proporcionalnosti počinio pogrešku koja se tiče prava. Manje otegotna mjera bila bi da se u spornom aktu izričito navelo da „identifikacija i uvrštenje na popis predloženih tvari nemaju nikakav utjecaj na uporabu intermedijera” jer je prednost tog rješenja ta da se izuzeće intermedijera na temelju članka 2. stavka 8. točke (b) pomiruje s postupkom identifikacije iz članka 59.
110. PPG i SNF također ističu, svojim šestim žalbenim razlogom, da im ocjena koju je Opći sud pružio u točki 93. pobijane presude ne omogućuje da shvate zašto ta mjera nije manje otegotna mjera koju je ECHA, stoga, trebala usvojiti.
111. ECHA ističe da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava u primjeni načela proporcionalnosti. ECHA‑i se mora priznati široka diskrecijska ovlast u području koje podrazumijeva izbore političke, ekonomske i socijalne naravi i u kojem mora provoditi složene ocjene. Nadalje, Opći je sud u tom pogledu ispunio svoju obvezu obrazlaganja. Upućivanja u točki 93. pobijane presude na posebna pravila za intermedijere koja je zakonodavac Unije predvidio, to jest na članak 2. stavak 1. točku (c) i članak 2. stavak 8. točku (b), te na točku 48. te presude, bila su dovoljna.
112. Komisija tvrdi da je Opći sud u potpunosti ispitao ECHA‑inu navodnu povredu načela proporcionalnosti. Nadalje, podredni dio koji su PPG i SNF iznijeli suvišan je jer posljedica koju u njemu ističu proizlazi izravno iz samog članka 2. stavka 8. točke (b) Uredbe REACH. Preformulacija onoga što je već predviđeno u propisu nije „mjera” niti je „manje otegotna”, s obzirom na to da predloženi dodatak nema nikakav pravni ili praktični učinak.
Ocjena
113. Opći je sud u točkama 81. do 94. pobijane presude razmatrao tužbeni razlog PPG‑a i SNF‑a o navodnoj povredi načela proporcionalnosti.
114. Opći je sud prvo pravilno definirao to načelo i ograničenja sudskog nadzora koja proizlaze iz diskrecijske ovlasti koju ECHA ima u tom području(60). Opći se sud potom osvrnuo na tvrdnje da sporna odluka nije prikladna za ostvarenje ciljeva Uredbe REACH(61). Naposljetku je razmatrao prelazi li sporna odluka granice onoga što je nužno za postizanje željenih ciljeva te je analizirao i manje otegotne alternativne mjere koje su PPG i SNF predložili(62). Zaključio je da spornom odlukom nije povrijeđeno načelo proporcionalnosti.
115. Peti žalbeni razlog PPG‑a i SNF‑a odnosi se na ocjenu Općeg suda u pogledu jedne od navodno manje otegotnih mjera koja bi svejedno, kako oni tvrde, omogućila ostvarenje ciljeva Uredbe REACH.
116. Opći je sud u pobijanoj presudi odbio tu tvrdnju iz razloga što je izuzeće intermedijera izričito uređeno člankom 2. stavkom 8. točkom (b) Uredbe REACH. Slažem se i s Općim sudom i s Komisijom da navodna „alternativna mjera”, s obzirom na to da je već pravno predviđena, ne bi imala nikakav praktični ili pravni učinak. Stoga bi bila bespredmetna u kontekstu ocjene proporcionalnosti. Ukratko, bila bi potpuno besmislena.
117. Iz toga slijedi da peti žalbeni razlog nije osnovan.
118. Svojim šestim žalbenim razlogom, PPG i SNF tvrde da je Opći sud povrijedio svoju obvezu obrazlaganja. Osobito ističu da im druga rečenica točke 93. pobijane presude ne omogućuje da shvate zašto mjera koju predlažu nije manje otegotna mjera koju je ECHA trebala primijeniti.
119. Ne prihvaćam tu tvrdnju.
120. Kako sam već navela, Opći sud jest obrazložio zašto je odbio tužbeni razlog PPG‑a i SNF‑a. Točno je da to obrazloženje ima samo jednu rečenicu. Međutim, ističem da je argument na koji je Opći sud odgovarao također bio formuliran jednom rečenicom u točki 92. tužbe za poništenje. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se „obveza Općeg suda da obrazloži svoje odluke ne može tumačiti na način da je taj sud obvezan pružiti detaljan odgovor na svaki argument koji je istaknuo tužitelj”(63). Pristup Općeg suda omogućio je zainteresiranim osobama da utvrde razloge donošenja odluke, čime je Sudu omogućio da provede svoju ovlast nadzora, kako zahtijeva sudska praksa Suda(64).
121. U skladu s tim, šesti žalbeni razlog treba odbiti.
122. Stoga, zaključujem da žalbu treba u cijelosti odbiti.
Troškovi
123. U skladu s člancima 137., 138., 140. i 184. Poslovnika Suda, tumačenima zajedno, PPG‑u i SNF‑u treba naložiti snošenje troškova postupka jer nisu uspjeli ni u jednom žalbenom razlogu.
Zaključak
124. S obzirom na sva navedena razmatranja, smatram da Sud treba:
– odbiti žalbu;
– naložiti udruženju Polyelectrolyte Producers Group GEIE i društvu SNF SAS snošenje vlastitih troškova i plaćanje troškova Europske agencije za kemikalije;
– naložiti Kraljevini Nizozemskoj i Europskoj komisiji snošenje vlastitih troškova.