NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
prednesené 6. júla 2017 (1)
Vec C‑650/15 P
Polyelectrolyte Producers Group GEIE (PPG)
SNF SAS
proti
Európskej chemickej agentúre
„Odvolanie – Nariadenie (ES) č. 1907/2006 (nariadenie REACH) – Látky vzbudzujúce veľmi veľké obavy – Stanovenie zoznamu látok určených na prípadné zahrnutie do prílohy XIV (zoznam látok podliehajúcich autorizácii) – Rozhodnutie, ktorým sa akrylamid identifikuje ako látka spĺňajúca kritériá pre zahrnutie do zoznamu – Článok 2 ods. 8 písm. b) – Výnimka – Pojem ,medziprodukt‘ – Povinnosť odôvodnenia – Zásada proporcionality“
1. Týmto odvolaním sa napáda rozsudok Všeobecného súdu z 25. septembra 2015 vo veci PPG a SNF/ECHA(2) (ďalej len „napadnutý rozsudok“). V uvedenom rozsudku Všeobecný súd zamietol žalobu podanú spoločnosťami Polyelectrolyte Producers Group GEIE (ďalej len „PPG“) a SNF SAS (ďalej len „SNF“), ktorej predmetom bol návrh na zrušenie rozhodnutia Európskej chemickej agentúry (ďalej len „ECHA“ alebo „agentúra“) (ED/68/2009), ktoré identifikuje akrylamid (ES č. 201‑173‑7) ako látku vzbudzujúcu veľmi veľké obavy (ďalej len „LVVO“), spĺňajúcu kritériá uvedené v článku 57 nariadenia REACH(3), a jeho zaradenie do zoznamu navrhovaných látok na zahrnutie do prílohy XIV uvedeného nariadenia (ďalej len „sporné rozhodnutie“).
2. Toto odvolanie poskytuje Súdnemu dvoru príležitosť podať výklad článku 2 ods. 8 písm. b) nariadenia REACH, ktorý uvádza, že medziprodukty izolované na mieste a prepravované izolované medziprodukty sú vyňaté z hlavy VII uvedeného nariadenia. Táto hlava sa týka LVVO a stanovuje pravidlá a postupy uplatniteľné pre ich identifikáciu a prípadné zaradenie do zoznamu látok podliehajúcich autorizácii, ako aj pre ich autorizáciu, v prípade, že sú na tento zoznam zaradené. Takáto analýza bude vyžadovať, aby Súdny dvor definoval pojem „medziprodukt“ a určil, či sa má použitie látok ako medziproduktu zohľadniť pri identifikácii ako LVVO.
Nariadenie REACH
3. Účelom nariadenia REACH je zabezpečiť vysokú úroveň ochrany ľudského zdravia a životného prostredia. Jeho súčasťou je podporiť rozvoj alternatívnych metód hodnotenia nebezpečnosti látok, ako aj ich voľný obeh na vnútornom trhu, a zároveň zlepšovať konkurencieschopnosť a inovácie.(4)
4. Odôvodnenie 12 uvádza, že nariadením REACH sa má „povzbudiť a v niektorých prípadoch zabezpečiť, aby sa [LVVO] napokon nahradili menej nebezpečnými látkami alebo technológiami, ak sú k dispozícii vhodné a ekonomicky a technicky uskutočniteľné alternatívy“.
5. Odôvodnenie 22 uvádza, že ustanovenia o autorizácii „by mali zabezpečiť dobré fungovanie vnútorného trhu a zároveň zaistiť, aby sa riziká vyplývajúce z [LVVO] riadne kontrolovali“.
6. Podľa odôvodnenia 41 „z dôvodov funkčnosti a kvôli ich osobitnému charakteru by sa mali pre medziprodukty ustanoviť osobitné registračné požiadavky“.
7. Článok 2 stanovuje výnimky z uplatňovania nariadenia REACH. Článok 2 ods. 1 písm. c) uvádza, že nariadenie sa neuplatňuje na neizolované medziprodukty. Článok 2 ods. 8 uvádza, že „medziprodukty izolované na mieste a prepravované izolované medziprodukty sú vyňaté z uplatňovania:
a) kapitoly 1 hlavy II s výnimkou článkov 8 a 9 a
b) hlavy VII.“
8. Článok 3 obsahuje nasledujúce definície:
„1. látka: je chemický prvok a jeho zlúčeniny v prírodnom stave alebo získané akýmkoľvek výrobným postupom vrátane všetkých prísad potrebných na udržanie ich stability a všetkých nečistôt pochádzajúcich z použitého postupu, ktorá však nezahŕňa žiadne rozpúšťadlá, ktoré možno oddeliť bez ovplyvnenia stability látky alebo zmeny jej zloženia;
…
15. medziprodukt: je látka, ktorá sa vyrába pre chemické spracovanie alebo sa pri ňom spotrebúva či používa, aby sa transformovala na inú látku (ďalej len ‚syntéza‘):
a) neizolovaný medziprodukt: je medziprodukt, ktorý sa pri syntéze zámerne neodoberá (s výnimkou odobratia vzorky) zo zariadenia, v ktorom syntéza prebieha. Medzi toto zariadenie patrí reakčná nádoba, jej prídavné zariadenia a akékoľvek vybavenie, cez ktoré látky prechádzajú pri kontinuálnom alebo šaržovom procese, ako aj systém potrubí na presun z jednej nádoby do druhej na účely prevedenia ďalšieho kroku reakcie; nezahŕňa však nádrže alebo iné nádoby, v ktorých sa látky po výrobe skladujú;
b) medziprodukt izolovaný na mieste: je medziprodukt, ktorý nespĺňa kritériá neizolovaného medziproduktu a pri ktorom prebieha výroba medziproduktu a syntéza ďalších látok z tohto medziproduktu na tom istom mieste a vykonáva ju jedna alebo viac právnických osôb;
c) prepravovaný izolovaný medziprodukt: je medziprodukt, ktorý nespĺňa kritériá neizolovaného medziproduktu a prepravuje sa alebo sa dodáva na iné miesta;
16. miesto: je jedna lokalita, kde sa v prípade viac ako jedného výrobcu látok využíva určitá spoločná infraštruktúra a zariadenia;
…“
9. Hlava VII sa týka postupu autorizácie. Podľa článku 55 je cieľom tejto hlavy „zabezpečiť dobré fungovanie vnútorného trhu a zároveň zaistiť, aby boli riziká vyplývajúce z [LVVO] riadne kontrolované a aby boli tieto látky postupne nahradené vhodnými alternatívnymi látkami alebo technológiami, ak sú ekonomicky a technicky uskutočniteľné“. Článok 56 ods. 1 písm. a) stanovuje všeobecnú zásadu, podľa ktorej výrobcovia, dovozcovia alebo následní užívatelia nesmú uviesť na trh látku na účely použitia, ani ju sami použiť, ak je táto látka zahrnutá do prílohy XIV (nazvanej „Zoznam látok podliehajúcich autorizácii“).
10. Podľa článku 57 sú látkami, ktoré možno zahrnúť do prílohy XIV:
„a) látky spĺňajúce kritériá klasifikácie ako karcinogénne zaradené v kategórii 1 alebo 2 v súlade so smernicou 67/548/EHS[(5)];
b) látky spĺňajúce kritériá klasifikácie ako mutagénne zaradené v kategórii 1 alebo 2 v súlade so smernicou 67/548/EHS;
c) látky spĺňajúce kritériá klasifikácie ako látky poškodzujúce reprodukciu zaradené v kategórii 1 alebo 2 v súlade so smernicou 67/548/EHS;
d) látky, ktoré sú perzistentné, bioakumulatívne a toxické v súlade s kritériami stanovenými v prílohe XIII tohto nariadenia;
e) látky, ktoré sú veľmi perzistentné a veľmi bioakumulatívne v súlade s kritériami stanovenými v prílohe XIII tohto nariadenia;
f) látky – ako napríklad látky s vlastnosťami narúšajúcimi endokrinný systém, alebo látky s perzistentnými, bioakumulatívnymi a toxickými vlastnosťami, alebo s veľmi perzistentnými a veľmi bioakumulatívnymi vlastnosťami, ktoré nespĺňajú kritériá písmen d) alebo e) – pri ktorých existujú vedecké dôkazy, že pravdepodobne majú závažné účinky na ľudské zdravie alebo životné prostredie, ktoré vzbudzujú rovnakú úroveň obáv ako látky vymenované v písmenách a) až e) a ktoré sú určené v každom prípade osobitne v súlade s postupom ustanoveným v článku 59.“
11. Článok 59 ods. 2 až 10 stanovuje postup identifikácie látok, ktoré spĺňajú kritériá uvedené v článku 57, a stanovenia zoznamu látok navrhovaných na zahrnutie do prílohy XIV:
„2. [Európska komisia] môže požiadať agentúru o prípravu dokumentácie v súlade s príslušnými oddielmi prílohy XV pre látky, ktoré podľa jej názoru spĺňajú kritériá stanovené v článku 57. Dokumentácia sa môže obmedziť, ak je to vhodné, na odkaz na záznam v časti 3 prílohy VI k nariadeniu (ES) č. 1272/2008. Agentúra túto dokumentáciu sprístupní členským štátom.
3. Každý členský štát môže pripraviť dokumentáciu podľa prílohy XV pre látky, ktoré podľa jeho názoru spĺňajú kritériá stanovené v článku 57 a zaslať ju agentúre. Dokumentácia sa môže obmedziť, ak je to vhodné, na odkaz na záznam v časti 3 prílohy VI k nariadeniu (ES) č. 1272/2008. Agentúra túto dokumentáciu sprístupní členským štátom do 30 dní od prijatia.
4. Agentúra na svojej internetovej stránke zverejní oznámenie, že pre látku je pripravená dokumentácia podľa prílohy XV. Agentúra vyzve všetky zainteresované strany, aby jej v stanovenej lehote predložili pripomienky.
5. Do 60 dní od rozoslania môžu ostatné členské štáty alebo agentúra vzniesť pripomienky k identifikácii látky v dokumentácii poskytnutej agentúre vo vzťahu ku kritériám článku 57.
6. Ak agentúra nedostane alebo nevznesie žiadne pripomienky, zahrnie túto látku do zoznamu uvedeného v odseku 1. Agentúra môže zahrnúť túto látku do svojich odporúčaní podľa článku 58 ods. 3.
7. Ak agentúra vznesie alebo dostane pripomienky, postúpi dokumentáciu výboru členských štátov do 15 dní od uplynutia 60‑dňovej lehoty uvedenej v odseku 5.
8. Ak do 30 dní od postúpenia výbor členských štátov dosiahne jednomyseľnú dohodu o identifikácii, agentúra danú látku zahrnie do zoznamu uvedeného v odseku 1. Agentúra môže zahrnúť túto látku do svojich odporúčaní podľa článku 58 ods. 3.
9. Ak výbor členských štátov nedosiahne jednomyseľnú dohodu, Komisia pripraví návrh rozhodnutia o identifikovaní látky do troch mesiacov od prijatia stanoviska výboru členských štátov. Konečné rozhodnutie o identifikovaní látky sa prijme v súlade s postupom uvedeným v článku 133 ods. 3.
10. Agentúra uverejní a aktualizuje zoznam uvedený v odseku 1 na svojej internetovej stránke bezodkladne po prijatí rozhodnutia o zahrnutí látky.“
Okolnosti predchádzajúce sporu
Sporné rozhodnutie
12. PPG je európskym záujmovým hospodárskym združením zastupujúcim záujmy spoločností, ktoré vyrábajú alebo dovážajú polyelektrolyty, polyakrylamidy alebo iné polyméry obsahujúce akrylamid. SNF je spoločnosť, ktorá je jedným z jeho členov.
13. Akrylamid je monomérna látka používaná na polymerizáciu polyakrylamidu.(6) Polyakrylamid sa najvšeobecnejšie využíva na úpravu vôd, v papierenskom, ťažobnom, naftárskom priemysle, v poľnohospodárstve, ako textilný pomocný prípravok a v oblasti kozmetických výrobkov a výrobkov osobnej hygieny.
14. Dňa 25. augusta 2009 Holandské kráľovstvo predložilo ECHA dokumentáciu, ktorá sa týka identifikácie akrylamidu ako karcinogénnej a mutagénnej látky spĺňajúcej kritériá stanovené v článku 57 písm. a) a b) nariadenia REACH s poukázaním na zaradenie tejto látky do zoznamu navrhovaných látok na účely zahrnutia do prílohy XIV uvedeného nariadenia (ďalej len „zoznam navrhovaných látok“). Dňa 31. augusta 2009 ECHA uverejnila na svojej internetovej stránke oznámenie, ktorým vyzvala dotknuté strany, aby predložili svoje pripomienky k uvedenej dokumentácii. Takisto vyzvala príslušné orgány ďalších členských štátov, aby v tejto veci predložili svoje pripomienky.
15. Dňa 27. novembra 2009 výbor členských štátov, ktorému bola dokumentácia postúpená na základe článku 59 ods. 7 nariadenia REACH, dospel k jednomyseľnej dohode o identifikácii akrylamidu ako LVVO, keďže táto látka spĺňala kritériá uvedené v článku 57 písm. a) a b) uvedeného nariadenia.
16. Dňa 22. decembra 2009 výkonný riaditeľ ECHA prijal sporné rozhodnutie. Dňa 30. marca 2010 ECHA uverejnila zoznam navrhovaných látok, ktorý obsahoval akrylamid.
Konanie pred Všeobecným súdom a Súdnym dvorom
17. Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 10. júna 2010 PPG a SNF podali žalobu, ktorou sa domáhali zrušenia sporného rozhodnutia.
18. Uznesením z 21. septembra 2011 vo veci PPG a SNF/ECHA(7) Všeobecný súd zamietol žalobu ako neprípustnú.
19. Rozsudkom z 26. septembra 2013 vo veci PPG a SNF/ECHA(8) Súdny dvor zrušil predmetné uznesenie, vrátil vec Všeobecnému súdu a rozhodol, že o trovách konania sa rozhodne neskôr.
Napadnutý rozsudok
20. V nadväznosti na rozsudok Súdneho dvora Všeobecný súd zamietol námietku neprípustnosti vznesenú agentúrou ECHA a zaoberal sa skutkovou podstatou veci.(9)
21. Ako prvý žalobný dôvod PPG a SNF uviedli, že sporné rozhodnutie porušuje článok 2 ods. 8 písm. b) a článok 59 nariadenia REACH. Tvrdili, že akrylamid je medziprodukt, ktorý je podľa článku 59 vyňatý z identifikácie ako LVVO. Všeobecný súd toto tvrdenie zamietol. Rozhodol, že podľa definície medziproduktu uvedenej v článku 3 bode 15 klasifikovanie látky ako medziproduktu závisí od cieľa sledovaného jej výrobou a použitím. Skutočnosť, že látka má v konkrétnom prípade status medziproduktu, neznamená, že by mala byť vyňatá z postupu identifikácie stanoveného v článku 59.
22. Ako druhý žalobný dôvod PPG a SNF uviedli, že ECHA sa dopustila zjavne nesprávneho posúdenia, keď pripustila, že nie všetky použitia akrylamidu majú povahu medziproduktu. Všeobecný súd rozhodol, že ECHA disponuje širokou mierou voľnej úvahy pri posúdení veľmi komplexných vedeckých a technických skutočností. Dokumentácia pripravená Holandským kráľovstvom v súlade s prílohou XV nariadenia REACH uvádza, že 99 % akrylamidu v Európskej únii sa používalo ako medziprodukt pri výrobe polyakrylamidov na viaceré použitia, že existujú iné použitia ako zložky v tmeloch a na prípravu gélov na základe polyakrylamidu na mieste, a že nemožno dospieť k záveru, podľa ktorého všetky použitia akrylamidu uvedené Holandským kráľovstvom v jeho dokumentácii mali povahu medziproduktu.
23. Pokiaľ ide o tretí žalobný dôvod (údajné porušenie zásady proporcionality), Všeobecný súd rozhodol, že i) nekonanie; ii) prijatie obmedzení podľa hlavy VIII nariadenia REACH, a iii) právne predpisy týkajúce sa ochrany pracovníkov, nemožno v porovnaní s identifikáciou akrylamidu ako LVVO považovať za primerané a/alebo menej obmedzujúce opatrenia.
24. Vo štvrtom žalobnom dôvode PPG a SNF tvrdili, že ECHA porušila zásadu rovnosti zaobchádzania, pretože s akrylamidom zaobchádzala menej priaznivo ako s inými látkami nachádzajúcimi sa v rovnakej situácii, ktoré neboli identifikované ako LVVO. Všeobecný súd rozhodol, že podľa článku 59 ods. 2 a ods. 3 vyberá látky, ktoré majú byť zahrnuté do prílohy XIV, Komisia a členské štáty. ECHA nemohla bez toho, aby prekročila svoje právomoci, vykonať identifikáciu látky pri neexistencii dokumentácie pripravenej členským štátom alebo vyžiadanej Komisiou. Z toho vyplýva, že identifikáciou akrylamidu ako LVVO na rozdiel od iných údajne porovnateľných látok ECHA neporušila zásadu rovnosti zaobchádzania. Žiadne ďalšie odôvodnenie nebolo v tejto súvislosti potrebné.
25. Vo svojom rozsudku z 25. septembra 2015 Všeobecný súd žalobu v plnom rozsahu zamietol.
Konanie pred Súdnym dvorom a návrhy účastníkov konania
26. Odvolaním podaným do kancelárie Súdneho dvora 4. decembra 2015 PPG a SNF navrhujú, aby Súdny dvor zrušil napadnutý rozsudok, vydal konečný rozsudok a zrušil sporné rozhodnutie, prípadne aby vec vrátil Všeobecnému súdu. Taktiež navrhujú, aby Súdny dvor uložil agentúre ECHA povinnosť nahradiť trovy konania, vrátane trov konania pred Všeobecným súdom.
27. PPG a SNF uvádzajú šesť odvolacích dôvodov, ktoré možno zhrnúť takto. Prvý odvolací dôvod sa týka údajného nesprávneho právneho posúdenia pri výklade definície „medziproduktu“ v článku 3 bode 15 nariadenia REACH. Druhý odvolací dôvod je založený na údajnom porušení povinnosti odôvodnenia zo strany Všeobecného súdu, keďže sa nezaoberal tvrdením, podľa ktorého sú medziprodukty izolované na mieste a prepravované izolované medziprodukty podľa článku 2 ods. 8 písm. b) v celom rozsahu vyňaté z hlavy VII. Tretím odvolacím dôvodom vytýkajú spoločnosti Všeobecnému súdu, že sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď konštatoval, že medziprodukty nie sú vyňaté z článku 59 nariadenia REACH. Štvrtý odvolací dôvod je založený na údajnom nesprávnom právnom posúdení vykonanom Všeobecným súdom, keď tento dospel k záveru, že ECHA sa nedopustila zjavne nesprávneho posúdenia, keď nezohľadnila informácie v prílohe XV. Piatym odvolacím dôvodom sa vytýka chyba v posúdení proporcionality sporného rozhodnutia. Šiesty odvolací dôvod je založený na údajnom porušení povinnosti odôvodnenia, keďže Všeobecný súd sa nezaoberal menej obmedzujúcimi opatreniami predloženými spoločnosťami PPG a SNF.
28. ECHA navrhuje, aby Súdny dvor odvolanie zamietol ako nedôvodné, potvrdil napadnutý rozsudok a spoločnostiam PPG a SNF uložil povinnosť nahradiť trovy konania, vrátane trov konania pred Všeobecným súdom. Európska komisia navrhuje, aby Súdny dvor odvolacie dôvody zamietol. Holandsko podporuje v odvolacom konaní agentúru ECHA.
29. PPG a SNF, ECHA a Európska komisia predniesli ústne pripomienky na pojednávaní 11. januára 2017.
Úvodné poznámky
30. Toto odvolanie sa v zásade týka rozsahu vyňatia izolovaných medziproduktov z postupu autorizácie LVVO stanoveného v hlave VII nariadenia REACH.
31. Nariadenie REACH zavádza integrovaný systém pre monitorovanie chemických látok, vrátane registrácie, hodnotenia a autorizácie.(10) Podľa návrhu nariadenia Komisie i) registrácia „si vyžaduje, aby si priemysel zaobstaral relevantné informácie o svojich látkach a aby tieto údaje použil na ich bezpečné riadenie“; ii) hodnotenie „vytvára dôveru, že priemysel dodržiava svoje povinnosti…“; iii) autorizácia sa týka LVVO, pri ktorých „sa riziká spojené s použitím… budú preskúmavať, a ak sú primerane kontrolované alebo ak sociálno‑ekonomické výhody prevyšujú riziká a neexistujú žiadne vhodné alternatívne náhradné látky alebo technológie, potom bude na takéto použitia udelená autorizácia“; a iv) obmedzenia vytvárajú „záchrannú sieť umožňujúcu riadenie rizík, ktoré neboli primerane pokryté inou časťou systému REACH“.(11)
32. Nariadenie REACH je založené na zásade obozretnosti zakotvenej v článku 191 ZFEÚ.(12) V súlade s touto zásadu a s cieľom zabezpečiť dostatočne vysokú úroveň ochrany ľudského zdravia a životného prostredia by mala byť LVVO venovaná veľká pozornosť.(13)
33. Hlava VII nariadenia REACH stanovuje postup autorizácie pre LVVO.
34. Prvá etapa spočíva v identifikácii LVVO v súlade s článkom 57. LVVO sú jednak tie látky, ktoré sú uvedené v článku 57 písm. a) až e) z dôvodu svojich karcinogénnych, mutagénnych alebo toxických vlastností pre reprodukciu, alebo z dôvodu, že sú perzistentné, bioakumulatívne a toxické, alebo veľmi perzistentné a veľmi bioakumulatívne, alebo látky uvedené v článku 57 písm. f), ktorý zahŕňa všetky ostatné látky „pri ktorých existujú vedecké dôkazy, že pravdepodobne majú závažné účinky na zdravie ľudí alebo životné prostredie, ktoré vzbudzujú rovnakú úroveň obáv ako látky vymenované v písmenách a) až e)“(14).
35. Článok 59 stanovuje postup identifikácie týchto látok.
36. Najprv členský štát alebo ECHA pripravia dokumentáciu podľa prílohy XV (v prípade ECHA na žiadosť Komisie). Táto dokumentácia musí obsahovať identifikáciu dotknutej látky, odôvodnenie navrhovanej klasifikácie dotknutej látky a dostupné informácie o použití a expozícii, ako aj informácie o alternatívnych látkach a technikách. ECHA túto dokumentáciu sprístupní členským štátom.(15) Potom ECHA na svojej internetovej stránke zverejní oznámenie, že pre látku bola pripravená dokumentácia podľa prílohy XV, a vyzve všetky zainteresované strany, aby jej v stanovenej lehote predložili pripomienky.(16) Pokiaľ neexistujú žiadne pripomienky, nasleduje zaradenie látky do zoznamu navrhovaných látok podľa článku 59 ods. 6 Ak ECHA dostane pripomienky, musí postúpiť dokumentáciu výboru členských štátov. ECHA následne látku zaradí do zoznamu navrhovaných látok, a to len vtedy, ak výbor dosiahol jednomyseľnú dohodu alebo ak Komisia pripravila návrh rozhodnutia a konečné rozhodnutie bolo prijaté v súlade s postupom uvedeným v článku 133 ods. 3(17)
37. Z článku 59 ods. 1 nariadenia REACH je zrejmé, že cieľom prvej etapy je identifikovať LVVO a stanoviť zoznam navrhovaných látok na prípadné zahrnutie do prílohy XIV.
38. Druhou etapou spomínaného postupu je zahrnutie niektorých látok do prílohy XIV, nazvanej „Zoznam látok podliehajúcich autorizácii“. Po prvé ECHA odporučí prioritné LVVO, ktoré sa majú zahrnúť do prílohy XIV.(18) Následne Komisia môže rozhodnúť na základe odporúčania ECHA o zahrnutí látky zo zoznamu navrhovaných látok na zoznam látok podliehajúcich autorizácii v prílohe XIV. Toto rozhodnutie sa prijíma v súlade s postupom stanoveným v článku 5a ods. 1 až 4 a článku 7 rozhodnutia 1999/468/ES.(19) V prípade každej látky je potrebné uviesť jej identifikáciu, jej vnútorné vlastnosti alebo vlastnosti, ktoré odôvodňujú jej identifikáciu podľa článku 57, všetky prechodné opatrenia, ktoré sa na ňu môžu vzťahovať, obdobia preskúmania pre určité použitia (ak je to vhodné) a prípadné použitia alebo kategórie použitia vyňaté z požiadavky autorizácie a prípadné podmienky takéhoto vyňatia.(20)
39. Treťou etapou postupu autorizácie je udeľovanie autorizácie pre látky zahrnuté v prílohe XIV. Žiadosti o autorizáciu môžu ECHA predkladať výrobcovia, dovozcovia alebo následní užívatelia látky.(21) Rozhodnutie o autorizácii prijíma Komisia na základe postupu stanoveného v článku 64.
40. LVVO, ktoré boli zahrnuté do prílohy XIV, nesmie výrobca, dovozca alebo následný užívateľ uviesť na trh na účely použitia, ani ich sám používať, ak neboli autorizované alebo nespadajú do určitých obmedzených kategórií stanovených v nariadení.(22) Podľa článku 2 ods. 5 a 8 nariadenia REACH sú však z hlavy VII vyňaté lieky, potraviny alebo krmivá a medziprodukty izolované na mieste a prepravované izolované medziprodukty.
41. Podstata tohto odvolania spočíva vo vzťahu medzi prvou etapou postupu identifikácie, ktorý je uvedený v bodoch 35 až 37 vyššie, a vyňatím izolovaných medziproduktov z autorizácie stanoveným v článku 2 ods. 8 písm. b) nariadenia REACH.
42. Predmetné odvolanie v tejto súvislosti preskúmam. Zastávam názor, že zo šiestich uvedených odvolacích dôvodov by som mala najskôr preskúmať prvý a tretí dôvod, keďže sa týkajú rozsahu vyňatia medziproduktov z hlavy VII nariadenia REACH.
O prvom odvolacom dôvode: nesprávne právne posúdenie výkladu definície „medziprodukty“
Zhrnutie relevantných častí napadnutého rozsudku
43. Všeobecný súd rozhodol, že skutočnosť, že látka môže mať status ako medziprodukt, neznamená, že by bola vyňatá z identifikácie ako látka vzbudzujúca veľmi veľké obavy v súlade s postupom uvedeným v článku 59 nariadenia REACH.(23)
44. Všeobecný súd skúmal použitie akrylamidu ako zložky v tmeloch vznikajúcej polymerizáciou a pri príprave elektroforéznych gélov na základe polyakrylamidu. Pokiaľ ide o používanie tmelu, rozhodol, že použitie akrylamidu nie je používaním medziproduktu, ale konečným použitím látky.(24) Body 2 a 4 dokumentu „vymedzenie pojmu medziprodukty na základe dohody Komisie, členských štátov a Európskej chemickej agentúry zo 4. mája 2010“(25) podporujú tento záver.(26) Pokiaľ ide o prípravu elektroforéznych gélov na základe polyakrylamidu, základným zámerom pri príprave odliatkov, ktorá je jednou z etáp procesu elektroforézy, nie je výroba samotného polyakrylamidu, ale analytické oddelenie molekúl elektroforézou.(27) V každom prípade skutočnosť, že všetky tri dokumentácie o registrácii akrylamidu v databáze ECHA identifikujú akrylamid ako medziprodukt, neznamená, že sa táto látka používala výlučne ako medziprodukt.(28)
45. Všeobecný súd uviedol, že podľa nariadenia REACH je látka definovaná svojimi vnútornými vlastnosťami, zatiaľ čo klasifikovanie látky ako medziproduktu je stanovené na základe sledovaného cieľa výroby a použitia látky.(29) Skutočnosť, že látka môže mať status ako medziprodukt, teda neznamená, že je vyňatá z identifikácie ako látka vzbudzujúca veľmi veľké obavy v súlade s postupom uvedeným v článku 59 nariadenia REACH.(30)
Tvrdenia účastníkov konania
46. V prvom odvolacom dôvode PPG a SNG uvádzajú, že Všeobecný súd sa pri výklade definície „medziprodukt“, ako je uvedená v článku 3 bode 15 nariadenia REACH, dopustil nesprávneho právneho posúdenia. Tento odvolací dôvod sa delí na tri časti.
47. Po prvé PPG a SNF tvrdia, že výklad medziproduktov zo strany Všeobecného súdu je v rozpore s jasným znením ustanovení o medziproduktoch uvedených v nariadení REACH. Akrylamid spĺňa definíciu medziproduktov, pretože sa vyrába na účely chemickej reakcie a spotrebováva sa pri nej s cieľom transformácie na polyakrylamid. Jeho použitie na účely vytvorenia polyakrylamidu následne používaného ako tmel alebo na prípravu elektroforéznych gélov by preto nemalo byť z uvedenej definície vylúčené. Konečné použitie syntetizovanej látky alebo chemického procesu po syntéze nie je na účely definície medziproduktov relevantné.
48. Po druhé výklad medziproduktov zo strany Všeobecného súdu je v rozpore s cieľom ustanovení nariadenia REACH o medziproduktoch. Medziprodukty tvoria osobitnú kategóriu látok, na ktoré sa vzťahujú výnimky stanovené v článku 2 ods. 8 nariadenia REACH, pretože nepredstavujú rovnakú úroveň rizika ako látky, pri ktorých dochádza k významnej expozícii.
49. Po tretie PPG a SNF tvrdia, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď sa na podporu svojho výkladu definície „medziproduktu“ opieral o prílohu 4 usmernenia ECHA k medziproduktom.
50. ECHA odpovedá, že definícia „medziproduktu“ sa má vykladať reštriktívne, pretože je základom pre vyňatie týchto látok z oblasti pôsobnosti určitých ustanovení nariadenia REACH. Na to, aby bolo možné látku klasifikovať ako medziprodukt v zmysle článku 3 bodu 15, musí hlavný účel transformovania tejto látky spočívať v tom, aby prispela ku štruktúre inej látky, ktorej výroba sa plánuje. Navyše medziprodukty podliehajú menej prísnym registračným požiadavkám, keď sa používajú za prísne kontrolovaných podmienok na „mieste“ podľa definície v článku 3 bode 16. Pokiaľ sa teda látka používa na konkrétne konečné použitie na mieste, na ktorom má k tomuto použitiu dôjsť (napríklad použitie akrylamidu pri tmeloch), toto použitie nie je použitím medziproduktu. Navyše Všeobecný súd použil pre svoje závery usmernenie ECHA k medziproduktom len okrajovo.
51. Samotná skutočnosť, že sa jedna látka transformuje na inú, Komisii nestačí na to, aby ju klasifikovala ako medziprodukt. Bez toho, aby to znamenalo existenciu subjektívneho kritéria, Komisia tvrdí, že pri posúdení, či je možné látku klasifikovať ako medziprodukt, by sa mal zohľadniť účel výroby a použitie látky a účel chemického procesu. Dodáva, že použitie látky ako medziproduktu je irelevantné v súvislosti s jej identifikáciou ako LVVO podľa článku 59 nariadenia REACH. Navyše tvrdenia PPG a SNF týkajúce sa použitia usmernenia ECHA zo strany Všeobecného súdu sú nesprávne.
Posúdenie
52. Prvý odvolací dôvod nastoľuje v podstate otázku definície „medziproduktov“ podľa nariadenia REACH a vzťah tohto pojmu k „látkam“.
53. „Látka“ je hlavným pojmom, prostredníctvom ktorého sa definuje rozsah pôsobnosti nariadenia REACH. V odôvodnení 1 sa uvádza, že cieľom nariadenia je zabezpečiť „vysokú úroveň ochrany ľudského zdravia a životného prostredia, ako aj voľný pohyb látok…, a zároveň zlepšovať konkurencieschopnosť a inovácie“. Vysokú úroveň ochrany ľudského zdravia a účinné fungovanie vnútorného trhu s látkami je možné dosiahnuť aproximáciou právnych predpisov o látkach.(31) Podstata definície „látky“ podľa článku 3 bodu 1 („chemický prvok a jeho zlúčeniny v prírodnom stave alebo získané akýmkoľvek výrobným postupom“) zostala nezmenená, keďže staršie texty boli zmenené a doplnené alebo zrušené uvedeným nariadením(32) a prvou smernicou o nebezpečných látkach.(33) Táto definícia je „základným pilierom nariadenia REACH, pretože hlavným predmetom ustanovení nariadenia REACH sú látky“(34). Navyše definície väčšiny pojmov nariadenia REACH ako „polymér“, „monomér“ a „medziprodukt“ sú priamo založené na pojme „látka“.
54. Pokiaľ sa látka považuje za látku vzbudzujúcu veľmi veľké obavy, čo znamená, že je vzhľadom na svoje vnútorné vlastnosti osobitne nebezpečná, možno ju na základe postupu opísaného v bodoch 33 až 38 vyššie zahrnúť do prílohy XIV nariadenia REACH, „Zoznam látok podliehajúcich autorizácii“. Identifikácia LVVO podľa článku 57 sa nezaoberá plánovaným účelom látok, ale len ich vnútornými vlastnosťami.
55. „Medziprodukt“ je definovaný v článku 3 bode 15. Zo znenia tohto ustanovenia je zrejmé, že medziprodukt je i) látka; ii) ktorá sa vyrába pre chemické spracovanie; iii) že sa pri ňom spotrebúva alebo používa; iv) aby sa transformovala na inú látku. Pokiaľ ide o izolované produkty ako akrylamid v prejednávanej veci, na účely klasifikácie látky ako medziproduktu podľa nariadenia REACH je potrebné splniť ďalšiu podmienku: postup musí prebiehať na „mieste“ podľa definície v článku 3 bode 16 alebo látka sa musí prepravovať alebo dodávať na iné „miesta“. Ratio legis tejto úpravy je vylúčiť riziká pre ľudské zdravie a životné prostredie tým, že sa zabezpečí, aby sa medziprodukty používali len za kontrolovaných podmienok.
56. Rozdiel medzi pojmom látka a pojmom medziprodukt spočíva v tom, že medziprodukty sa vyrábajú pre chemické spracovanie a používajú sa pre vznik inej látky. Táto definícia teda zahrňuje i) účel výroby medziproduktov, ako aj ich spotrebu alebo použitie, konkrétne chemické spracovanie, a zároveňii) samotný účel chemického spracovania, ktorým je vznik inej látky. V prípade izolovaných medziproduktov definícia zahŕňa tiež pojem „miesto“.
57. V tomto prípade je potrebné vykonať dvojité preskúmanie: i) či látka existuje a ii) či účel a podmienky výroby, použitia a chemického spracovania danej látky zodpovedajú tým, ktoré sú uvedené v definícii medziproduktu v nariadení REACH. Ako PPG a SNF na pojednávaní uznali, východiskovým bodom analýzy musí byť pojem „látka“; najskôr by mala byť identifikovaná látka a následne by sa mali skúmať spôsoby ako sa používa, aby sa overilo, či zodpovedá definícii „medziproduktu“. Vyvodím teda logický záver: všetky medziprodukty sú použitím látok, ale len niektoré použitia látok sú medziproduktmi; látku teda možno použiť ako medziprodukt, ale aj inak ako medziprodukt.
58. Z uvedeného vyplýva, že definícia medziproduktov prijatá nariadením REACH je založená na účele výroby a použití príslušnej látky. To sa odráža v texte nariadenia, ako aj v jeho účele.
59. Znenie článku 3 bodu 15 teda definuje „medziprodukt“ pomocou výrazov „sa vyrába pre“ a „aby sa“. Cieľom ustanovení o medziproduktoch v rámci postupu autorizácie je vyňať určité použitia látok z požiadavky autorizácie, s cieľom sústrediť sa na použitia, ktoré predstavujú najväčšie riziko.(35) Tento účel by sa mal vykladať v súlade s celkovým cieľom nariadenia REACH a postupom autorizácie, teda kontrolovaním rizík vyplývajúcich z LVVO v rámci zabezpečenia vysokej úrovne ochrany ľudského zdravia a životného prostredia.(36)
60. Zastávam teda názor, že Všeobecný súd v bode 67 napadnutého rozsudku správne konštatoval, že nariadenie REACH definuje medziprodukt „na základe cieľa sledovaného výrobou a použitím látky“. Tento prístup je v súlade so znením, ako aj účelom uvedeného nariadenia.
61. PPG a SNF taktiež tvrdia, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď kategorizoval použitie akrylamidu ako zložky v tmeloch a na prípravu elektroforéznych gélov ako konečné použitie akrylamidu, a nie ako použitie akrylamidu ako medziproduktu.
62. Odôvodnenie Všeobecného súdu týkajúce sa injektážneho použitia a prípravy elektroforéznych gélov (body 54 až 58 napadnutého rozsudku) odmieta v prípade týchto použití ich povahu medziproduktu. Toto odôvodnenie je založené na tvrdení, že hlavným cieľom chemického procesu nie je výroba polyakrylamidu, ale plnenie funkcie tmelu alebo analytické oddelenie molekúl elektroforézou.
63. Napadnutý rozsudok chápem tak, že Všeobecný súd rozsah pôsobnosti definície v článku 3 bode 15 nerozšíril a ani ako ďalšie kritérium definície medziproduktu nezaviedol absenciu konečného použitia syntetizovanej látky, ako tvrdia spoločnosti PPG a SNF. Naopak Všeobecný súd uplatnil definíciu medziproduktov s ohľadom na plánovaný účel výroby a použitia. Ako totiž Všeobecný súd správne uviedol, účelom použitia akrylamidu v týchto dvoch prípadoch nie je výroba polyakrylamidu, ale jeho použitie ako zložky v tmeloch alebo pri elektroforéze. Všeobecný súd preto správne rozhodol, že tieto dve použitia nie sú použitím medziproduktu, ale sú konečným použitím.
64. Je pravda, že niektoré terminologické obmeny v napadnutom rozsudku, napríklad použitie slov „zámer“ alebo „sledovaný cieľ“ (v anglickej verzii „intention“, „intended purpose“ alebo „intended objective“), by mohol niekto chápať tak, že Všeobecný súd sa snažil vniesť do definície „medziprodukty“ subjektívny prvok posúdenia zámeru. Zastávam však názor, že po prečítaní celých sporných častí sa ukazuje, že to tak nie je. Príležitostná prítomnosť týchto slov preto nemá na platnosť odôvodnenia Všeobecného súdu žiadny vplyv.
65. To, či sú injektáže alebo príprava elektroforéznych gélov použitím akrylamidu, a ak áno, akým druhom použitia, je faktickou otázkou. Na jednej strane odvolateľky žiadajú, aby Súdny dvor dospel k odlišným zisteniam skutkového stavu. Pokiaľ však nejde o skreslenie skutkového stavu (ktoré sa nenamieta), skutkový stav zistený Všeobecným súdom nie je možné odvolaním napadnúť. Ak by aj bolo možné domnievať sa – priaznivejšie pre odvolateľky –, že spochybňujú skôr právnu kvalifikáciu týchto skutočností zo strany Všeobecného súdu a právne závery, ktoré z nich vyvodil, z vyššie uvedenej analýzy vyplýva, že sa domnievam, že Všeobecný súd uplatnil právny predpis správne.(37)
66. Tvrdenia spoločností PPG a SNF preto odmietam.
67. Pokiaľ ide o odkaz v bode 55 napadnutého rozsudku na prílohu 4 usmernenia ECHA k medziproduktom, PPG a SNF tvrdia, že Všeobecný súd mal nezávisle posúdiť právnu opodstatnenosť tohto dokumentu a že sa opiera o časti, ktoré sú v danej veci irelevantné.
68. Myslím si, že toto tvrdenie by malo byť zamietnuté. Zastávam názor, že výklad medziproduktov zo strany Všeobecného súdu je správny a skutočnosť, že na účely podpory svojich záverov týkajúcich sa použitia akrylamidu ako zložky v tmeloch odkazuje na výňatok z usmernenia ECHA k medziproduktom, nemá na výrok napadnutého rozsudku žiadny vplyv. Neodôvodňuje to teda jeho zrušenie.(38)
69. Toto tvrdenie a prvý odvolací dôvod teda odmietam.
O treťom odvolacom dôvode: nesprávne právne posúdenie pri výklade vyňatia medziproduktov z článku 59 nariadenia REACH
Zhrnutie relevantných častí napadnutého rozsudku
70. Všeobecný súd rozhodol, že sa na akrylamid ako „látku“ podľa článku 3 bodu 1 nariadenia REACH môže uplatniť postup identifikácie stanovený v článku 59.(39) Hoci článok 2 ods. 8 písm. b) uvedeného nariadenia stanovuje pre medziprodukty izolované na mieste a prepravované izolované medziprodukty výnimku z hlavy VII, skutočnosť, že má látka status medziproduktu, neznamená, že je vyňatá z postupu identifikácie.(40) Skutočnosť, že dokumentácia, ktorú predložilo Holandsko a ktorá sa týka identifikácie akrylamidu ako karcinogénnej a mutagénnej látky, odkazuje len na príklady, keď je látka použitá ako medziprodukt, nie je na účely identifikácie tejto látky ako LVVO spĺňajúcej kritériá uvedené v článku 57 relevantná. Táto skutočnosť ale môže byť relevantná neskôr v rámci postupu autorizácie.(41)
Tvrdenia účastníkov konania
71. V treťom odvolacom dôvode PPG a SNF tvrdia, že Všeobecný súd sa pri výklade vyňatia medziproduktov z uplatňovania hlavy VII nariadenia REACH o autorizácii dopustil nesprávneho právneho posúdenia. Tento odvolací dôvod sa delí na tri časti.
72. Po prvé PPG a SNF tvrdia, že rozhodnutie Všeobecného súdu, podľa ktorého medziprodukty nie sú vyňaté z článku 59, je v rozpore s jasným zámerom normotvorcu a výslovným znením článku 2 ods. 8 písm. b), ktorý vylučuje medziprodukty z celej hlavy VII.
73. Po druhé tvrdia, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho výkladu článku 59, pretože všeobecný odkaz na „látky“ v tomto článku nemôže vylúčiť uplatnenie konkrétnych výnimiek pre medziprodukty. Keďže Všeobecný súd uznal, že medziprodukty nepodliehajú autorizácii, dopustil sa nesprávneho právneho posúdenia, keď následne nedospel k záveru, že na použitie medziproduktov sa nevzťahuje ani článok 59. Navyše to, či je látka vyňatá z určitých ustanovení, je potrebné overovať skôr, než sa na ňu tieto ustanovenia použijú, a nie až potom. Odvolateľky tiež tvrdia, že postup stanovený v článku 59 nie je určený len na identifikáciu látok majúcich vlastnosti uvedené v článku 57, ale stanovuje tiež zoznam látok, ktoré budú prípadne zahrnuté do prílohy XIV.
74. Po tretie PPG a SNF tvrdia, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď konštatoval, že medziprodukty nie sú vyňaté z článku 57. Skutočnosť, že látka má vnútorné vlastnosti vzbudzujúce obavy uvedené v článku 57, neznamená, že výslovnú výnimku stanovenú v článku 2 ods. 8 písm. b) možno ignorovať. Navyše účelom identifikácie látok, ktoré majú vnútorné vlastnosti uvedené v článku 57, nie je identifikovať všetky takéto látky, ale len tie, ktoré majú byť zahrnuté do prílohy XIV.
75. ECHA tvrdí, že Všeobecný súd správne uviedol, že článok 2 ods. 8 písm. b) nariadenia REACH jej nemôže zabrániť v tom, aby akrylamid označila ako LVVO. Tento názor podporuje aj legislatívny proces predchádzajúci prijatiu, význam a uplatnenie tohto článku v praxi. Navyše článok 2 ods. 8 písm. b) je výnimkou z požiadavky žiadať o autorizáciu, a preto by sa mal vykladať reštriktívne.
76. Pokiaľ ide o články 57 a 59, ECHA tvrdí, že Všeobecný súd správne rozhodol, že akrylamid predstavuje látku, ktorá môže podliehať postupu identifikácie, a to bez ohľadu na to, či je použitý ako medziprodukt. Navyše znenie týchto článkov naznačuje, že identifikácia a zaradenie látky na zoznam navrhovaných látok nemusí nutne znamenať jej zahrnutie do prílohy XIV.
77. Komisia tvrdí, že výnimku v článku 2 ods. 8 písm. b) nariadenia REACH je nutné chápať ako výnimku zo všetkých ustanovení v hlave VII, ktoré odkazujú na použitie látky ako medziproduktu. Dodáva, že iné použitia, napríklad v liekoch, potravinách a krmivách, sú vyňaté z hlavy VII na základe článku 2 ods. 5, ale nebránia tomu, aby bola látka identifikovaná a zaradená na zoznam navrhovaných látok. Podľa názoru Komisie PPG a SNF nevysvetlili, ako by sa malo nakladať s látkou, ktorá sa používa jednak ako medziprodukt a jednak inak ako medziprodukt, pokiaľ by sa postupovalo podľa ich výkladu článku 2 ods. 8 písm. b).
Posúdenie
78. Tretí odvolací dôvod sa týka rozsahu a účinku výnimky stanovenej v článku 2 ods. 8 písm. b) nariadenia REACH. Všetky tri časti tretieho odvolacieho dôvodu sa v podstate týkajú tejto otázky, a preto sa nimi budem zaoberať spoločne.
79. Po prvé je potrebné pripomenúť, že výnimky zo zásady sa musia podľa ustálenej judikatúry vykladať reštriktívne.(42) Tento záver platí a fortiori, keď má zásada ochrannú povahu. V prejednávanej veci je cieľom postupu autorizácie kontrola rizík, ktoré LVVO predstavujú pre ľudské zdravie a životné prostredie. V tejto súvislosti je osobitne relevantná zásada obozretnosti, ktorá je základom nariadenia REACH.
80. Po druhé výnimka stanovená v článku 2 ods. 8 je čiastočnou výnimkou. Z kapitoly 1 hlavy II (okrem článkov 8 a 9) a hlavy VII nariadenia REACH sú vyňaté len medziprodukty izolované na mieste a prepravované izolované medziprodukty. Líši sa teda od všeobecných výnimiek z rozsahu uvedeného nariadenia pre rádioaktívne látky, látky ako také, zmesi a výrobky podliehajúce colnému dohľadu, neizolované medziprodukty a prepravu nebezpečných látok a odpadu, ktoré sú obsiahnuté v článku 2 ods. 1 a 2.
81. Po tretie zastávam názor, že výnimka uvedená v článku 2 ods. 8 písm. a) a b) sa týka konkrétnych použití látok, a to z nižšie uvedených dôvodov.
82. Ako som už vysvetlila, definícia medziproduktov prijatá nariadením REACH sa má vykladať s ohľadom na účel výroby a použitie danej látky.(43) Z toho vyplýva, že výnimku z hlavy VII (izolované na mieste a prepravované izolované) pre medziprodukty je potrebné vykladať rovnako. Súvisí s používaním a mala by sa chápať tak, že sa týka použitia látky ako medziproduktu.
83. Potvrdzuje to aj legislatívny vývoj tejto výnimky. Biela kniha, ktorá predchádzala postupu vyhlásenia nariadenia REACH, uvádza v časti 2.3 s názvom „Kľúčové prvky navrhovanej stratégie“, že všeobecným výnimkám z postupu autorizácie pre LVVO môže podliehať použitie látok, ktoré nevzbudzujú obavy.(44) Návrh nariadenia Komisie túto zásadu opakuje a uvádza, že na to, aby sa „postup autorizácie mohol zamerať na použitie látok, ktoré môže predstavovať najväčšie riziko“, „môžu byť z požiadavky autorizácie vyňaté určité použitia“(45). Obidva dokumenty jasne ukazujú, že vyňatie z autorizácie sa týka použitia látok.
84. Navyše v pôvodnom návrhu nariadenia REACH bolo vyňatie medziproduktov z autorizácie stanovené v hlave VII. V článku 53 ods. 5 písm. g) navrhovaného nariadenia bolo stanovené, že na „použitie ako izolovaného medziproduktu na mieste alebo prepravovaného izolovaného produktu“ sa nevzťahujú (len) prvé dva odseky tohto článku týkajúce sa autorizácie.(46) Práve Európsky parlament s deklarovaným úmyslom zoskupiť na účely väčšej prehľadnosti všetky výnimky, ktoré majú vplyv na oblasť pôsobnosti nariadenia REACH, do jedného článku na začiatku dokumentu, presunul výnimku týkajúcu sa medziproduktov k ostatným výnimkám z oblasti pôsobnosti nariadenia v článku 2.(47) Na druhej strane články 57 a 59 zostali od pôvodného znenia navrhovaného nariadenia nezmenené.(48) Týkajú sa látok tak, ako sú definované v článku 3 bode 1.
85. Z toho vyplýva, že znenie článku 2 ods. 8 písm. b) v spojení s článkom 3 bodom 1, článkom 3 bodom 15 písm. b) a c) a hlavou VII nariadenia REACH vedie k záveru, že vyňatie izolovaných medziproduktov na mieste a prepravovaných izolovaných medziproduktov z hlavy VII je výnimkou týkajúcou sa použitia, ktorá sa týka konkrétneho plánovaného použitia látky.
86. Pokiaľ ide o uplatnenie výnimky v článku 2 ods. 8 písm. b), odôvodnenie by malo byť takéto: i) postup autorizácie sa týka látok; ii) uplatnenie tohto postupu predpokladá, že už boli splnené kritériá pre identifikáciu látky ako LVVO stanovené v článku 57;(49) iii) táto identifikácia závisí len od vnútorných vlastností látok, a nie od ich plánovaného použitia; iv) akonáhle je látka identifikovaná ako LVVO, vzťahuje sa na ňu postup autorizácie, hoci jej formálne zaradenie na zoznam látok podliehajúcich autorizácii môže byť odložený v závislosti od stupňa priority udeleného zo strany ECHA;(50) avšak v) pokiaľ sú identifikované LVVO používané ako medziprodukty, na tieto použitia sa nevzťahuje hlava VII uvedeného nariadenia; a nakoniec vi) ak má látka viacero použití, z ktorých len jedno je vyňaté, výnimka sa bude vzťahovať len na množstvo, ktoré je určené na vyňaté použitie.(51)
87. Zo všetkých uvedených úvah vyplýva, že články 57 a 59 nariadenia REACH sa týkajú látok s určitými vnútornými vlastnosťami, a nie použitia látok. Naopak podľa článku 2 ods. 8 písm. b) sú z hlavy VII vyňaté len konkrétne použitia látok (ako izolovaného medziproduktu). Účinok tejto výnimky nemôže byť väčší než jej rozsah. Článok 2 ods. 8 písm. b) môže teda stanovovať len vyňatie medziproduktov z článkov uvedenej hlavy, ktoré sa týkajú použitia látok, nie z článkov, ktoré sa týkajú vnútorných vlastností látok.
88. Dospela som preto k záveru, že Všeobecný súd sa nedopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď rozhodol, že skutočnosť, že látka môže mať pri určitom použití status medziproduktu, neznamená, že je vyňatá z identifikácie ako LVVO v súlade s postupom uvedeným v článku 59.(52)
89. Preto zastávam názor, že tretí odvolací dôvod by mal byť zamietnutý.
O druhom odvolacom dôvode: porušenie povinnosti odôvodnenia
Zhrnutie relevantných častí napadnutého rozsudku
90. V bode 64 napadnutého rozsudku Všeobecný súd pripomenul, že podľa článku 2 ods. 8 písm. b) nariadenia REACH sú medziprodukty izolované na mieste a prepravované izolované medziprodukty vyňaté z hlavy VII. Preskúmal teda, či bolo v dôsledku tejto výnimky sporné rozhodnutie v súlade s právom v rozsahu, v akom bol akrylamid identifikovaný ako LVVO.(53)
91. Všeobecný súd rozhodol, že skutočnosť, že látka môže mať v osobitných prípadoch status ako medziprodukt, neznamená, že by bola vyňatá z postupu identifikácie podľa článku 59.(54)
Tvrdenia účastníkov konania
92. Na podporu svojho druhého odvolacieho dôvodu PPG a SNF uvádzajú, že Všeobecný súd porušil povinnosť uviesť odôvodnenie, keď sa nezaoberal ich tvrdeniami týkajúcimi sa článku 2 ods. 8 písm. b) nariadenia REACH. Tvrdia, že napadnutý rozsudok neuviedol, prečo jasná a jednoznačná výnimka medziproduktov izolovaných na mieste a prepravovaných izolovaných medziproduktov z hlavy VII nevylučovala aj použitie článku 59.
93. ECHA tvrdí, že odôvodnenie Všeobecného súdu je jasné a že z neho odvolateľky môžu zistiť, prečo boli ich tvrdenia odmietnuté. V tomto zmysle odkazuje na body 65 až 70 napadnutého rozsudku.
94. Komisia zastáva názor, že Všeobecný súd dostatočne vysvetlil, prečo látka, ktorá sa používa ako medziprodukt, môže byť aj napriek tomu identifikovaná podľa článku 59 nariadenia REACH.
Posúdenie
95. Povinnosť uviesť odôvodnenie, na ktorom je rozsudok založený, je stanovená v článku 36 Štatútu Súdneho dvora, ktorý sa na Všeobecný súd uplatňuje na základe jeho článku 53 prvého odseku. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že z odôvodnenia rozsudku Všeobecného súdu musia byť jasne a nepochybne zrejmé jeho úvahy, aby sa dotknuté osoby mohli oboznámiť s dôvodmi prijatého rozhodnutia a Súdny dvor mohol vykonať súdne preskúmanie.(55)
96. Napadnutý rozsudok chápem tak, že Všeobecný súd sa priamo zaoberal rozsahom výnimky stanovenej v článku 2 ods. 8 písm. b) nariadenia REACH.
97. Všeobecný súd svoje úvahy jasne vysvetlil v bodoch 65 až 70 napadnutého rozsudku. Rozhodol, že akrylamid je látka podľa článku 3 bodu 1 nariadenia REACH a že z dôvodu, že má v konkrétnom prípade status medziproduktu, ho nemožno vyňať z postupu identifikácie.
98. Zastávam názor, že odôvodnenie Všeobecného súdu je jasné a je vyjadrené dostatočne podrobne na to, aby PPG a SNF mohli podať odvolanie a aby Súdny dvor mohol o tomto odvolaní rozhodnúť.
99. Preto konštatujem, že Všeobecný súd dostatočne odôvodnil svoje rozhodnutie a že druhý odvolací dôvod je nedôvodný.
O štvrtom odvolacom dôvode: nesprávne právne posúdenie povinnosti ECHA zohľadniť informácie v dokumentácii podľa prílohy XV
Zhrnutie relevantných častí napadnutého rozsudku
100. Podstata štvrtého odvolacieho dôvodu spočíva v tom, že Všeobecný súd zamietol tvrdenie žalobkýň, podľa ktorého mala byť identifikácia akrylamidu podľa článku 59 založená na všetkých informáciách obsiahnutých v dokumentácii pripravenej Holandskom v súlade s prílohou XV, vrátane informácií týkajúcich sa použitia a expozície. Všeobecný súd rozhodol, že ak by aj dokumentácia uvádzala len príklady použitia akrylamidu ako medziproduktu, nie je táto skutočnosť relevantná na účely identifikácie akrylamidu ako LVVO, pretože sa tieto informácie netýkajú vnútorných vlastností akrylamidu. Informácie o použití akrylamidu by sa mohli stať relevantnými v neskorších etapách postupu, konkrétne v postupe udeľovania autorizácie pre konkrétne použitie. V žiadnom prípade nie je možné dospieť k záveru, že všetky použitia akrylamidu uvádzané v tejto dokumentácii mali povahu medziproduktu.
Tvrdenia účastníkov konania
101. PPG a SNF tvrdia, že záver Všeobecného súdu je založený na nesprávnom právnom posúdení. Informácie o použití látky sú v prípade dokumentácie podľa prílohy XV požiadavkou stanovenou právnymi predpismi a ECHA je povinná tieto informácie zohľadniť. Pokiaľ ide o akrylamid, tieto informácie ukázali, že dotknutá látka sa používa len ako medziprodukt, čo predstavuje skutočnosť relevantnú pre použitie výnimky stanovenej v článku 2 ods. 8 písm. b) nariadenia REACH.
102. ECHA tvrdí, že Všeobecný súd dospel k správnemu záveru, že počas prvej etapy postupu autorizácie, ktorý sa týka identifikácie látky, nie je nutné brať do úvahy informácie o používaní látky. V každom prípade bolo v dokumentácii podľa prílohy XV uvedené, že existujú dva prípady použitia akrylamidu, keď nejde o použitie ako medziprodukt.
Posúdenie
103. Príprava dokumentácie podľa prílohy XV je formálnou požiadavkou postupu stanoveného v článku 59 nariadenia REACH. Účelom tohto postupu je identifikovať látky, ktoré majú vnútorné vlastnosti uvedené v článku 57 a ktoré preto môžu podliehať autorizácii.
104. Povinný obsah dokumentácie podľa prílohy XV stanovuje samotné nariadenie REACH. Obsahuje tri časti: i) návrh; ii) odôvodnenie a iii) informácie o použití, expozícii, alternatívnych látkach a rizikách. Návrh je podstatnou časťou dokumentácie, pretože obsahuje identifikáciu príslušnej látky a jej navrhovanú identifikáciu podľa kritérií stanovených v článku 57. Podstatné je tiež odôvodnenie, pretože uvádza dôvody pre identifikáciu látok.
105. Informácie o použití, expozícii, alternatívnych látkach a rizikách sú tiež povinné, ale zastávam názor, že ich úloha je doplnková. Po prvé je nutné poskytnúť len „dostupné“ informácie o použití a expozícii.(56) Pri príprave dokumentácie podľa prílohy XV nie je potrebné preskúmanie nad rámec informácií, ktoré sú dostupné. Po druhé pojem „kategória použitia a expozície“ definovaný v článku 3 bode 38(57) je v tomto nariadení použitý hneď niekoľkokrát. Napríklad je relevantný pre hlavu II týkajúcu sa registrácie látok, pokiaľ ide o informácie predkladané na všeobecné registračné účely (článok 10; pozri tiež prílohu VI), a prílohu I stanovujúcu všeobecné ustanovenia o hodnotení látok a príprave správ o chemickej bezpečnosti. Zastávam názor, že z doplnkovej povahy týchto informácií a zo skutočnosti, že nemajú byť vyčerpávajúce, vyplýva, že ich úloha v prílohe XV je len v etape, keď sa posudzuje vyňatie určitých použití. Nezohrávajú žiadnu úlohu v (skoršom) posúdení toho, či sa má konkrétna látka identifikovať ako LVVO.
106. Zastávam teda názor, že Všeobecný súd sa nedopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď rozhodol, že hoci dokumentácia podľa prílohy XV „uvádza len príklady používania tejto látky ako medziproduktu, na účely identifikovania akrylamidu ako [LVVO]… to nie je relevantné, lebo tieto informácie sa netýkajú vnútorných vlastností akrylamidu“(58). Článok 57 a príloha XV sú v tomto bode skutočne jasné: látky sú identifikované ako látky vzbudzujúce veľmi veľké obavy, ak majú vlastnosti uvedené v článku 57.(59) Toto ustanovenie neodkazuje na použitia látok na účely identifikácie. Naopak, použitie látok sa skúma na inom mieste, konkrétne v článku 56, ktorý stanovuje všeobecnú zásadu, že látky zahrnuté do prílohy XIV nemožno uviesť na trh ani používať, ako aj výnimky z tejto zásady. Táto etapa sa týka zahrnutia látok do prílohy XIV (článok 58) alebo do kapitoly 2 hlavy VII, ktorá sa týka udeľovania autorizácie.
107. V dôsledku toho sa domnievam, že štvrtý odvolací dôvod je potrebné zamietnuť.
O piatom a šiestom odvolacom dôvode: nesprávne právne posúdenie a porušenie povinnosti odôvodnenia pri posudzovaní primeranosti sporného rozhodnutia
Zhrnutie relevantných častí napadnutého rozsudku
108. Všeobecný súd odmietol tvrdenia spoločností PPG a SNF, že sporné rozhodnutie porušuje zásadu proporcionality. Po prvé rozhodol, že identifikácia akrylamidu ako LVVO nebola zjavne nevhodná vo vzťahu k ochrane ľudského zdravia a životného prostredia. Po druhé rozhodol, že sporné rozhodnutie neprekročilo hranice toho, čo bolo potrebné na uskutočnenie týchto cieľov. Predovšetkým, vyňatie použitia ako medziprodukt z identifikácie nie je menej obmedzujúcim opatrením vhodným na dosiahnutie rovnakých cieľov. Normotvorca skôr zaviedol osobitné pravidlá týkajúce sa medziproduktov v článku 2 ods. 1 písm. c) a článku 2 ods. 8 písm. b) nariadenia REACH.
Tvrdenia účastníkov konania
109. Na podporu svojho piateho odvolacieho dôvodu, ktorý sa uplatňuje subsidiárne, PPG a SNF tvrdia, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia pri posudzovaní zásady proporcionality. Menej obmedzujúcim opatrením by bolo v napadnutom akte výslovne uviesť, že „identifikácia a zahrnutie do zoznamu navrhovaných látok nemá žiadny vplyv na používanie medziproduktov“, keďže toto riešenie má tu výhodu, že zjednocuje vyňatie medziproduktov podľa článku 2 ods. 8 písm. b) s postupom identifikácie podľa článku 59.
110. PPG a SNF v šiestom odvolacom dôvode taktiež tvrdia, že posúdenie zo strany Všeobecného súdu uvedené v druhej vete bodu 93 im neumožňuje pochopiť, prečo toto opatrenie nie je menej obmedzujúcim opatrením, ktoré teda ECHA mala prijať.
111. ECHA tvrdí, že Všeobecný súd sa pri uplatnení zásady proporcionality nedopustil nesprávneho právneho posúdenia. Musí sa jej poskytnúť široká miera voľnej úvahy v oblasti, ktorá predpokladá z jej strany prijatie politických, hospodárskych a sociálnych rozhodnutí, v rámci ktorých sa od nej vyžaduje vykonanie komplexného posúdenia. Navyše Všeobecný súd svoju povinnosť odôvodnenia v tomto zmysle splnil. Postačuje skutočnosť, že bod 93 napadnutého rozsudku odkazuje na osobitné pravidlá týkajúce sa medziproduktov zavedených normotvorcom EÚ, konkrétne článok 2 ods. 1 písm. c) a článok 2 ods. 8 písm. b) a krížový odkaz na bod 48.
112. Komisia tvrdí, že Všeobecný súd sa údajným porušením zásady proporcionality zo strany ECHA v plnom rozsahu zaoberal. Navyše alternatíva navrhovaná spoločnosťami PPG a SNF je nadbytočná, pretože dôsledok, ktorý uvádza, vyplýva priamo z článku 2 ods. 8 písm. b) samotného nariadenia REACH. Preformulovať to, čo je už stanovené v právnom predpise, nie je „opatrenie“ ani „menej obmedzujúce“ opatrenie, pretože navrhované doplnenie nemá žiadny právny ani praktický účinok.
Posúdenie
113. V bodoch 81 až 94 napadnutého rozsudku Všeobecný súd preskúmal žalobný dôvod spoločností PPG a SNF založený na porušení zásady proporcionality.
114. Po prvé Všeobecný súd správne vymedzil túto zásadu a obmedzenie súdneho preskúmania vyplývajúce zo širokej miery voľnej úvahy, ktorou ECHA v tejto oblasti disponuje.(60) Všeobecný súd ďalej posudzoval tvrdenia, že sporné rozhodnutie nebolo vhodné na dosiahnutie cieľov nariadenia REACH.(61) Nakoniec sa zaoberal tým, či sporné rozhodnutie išlo nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaných cieľov a menej obmedzujúcimi alternatívnymi opatreniami predloženými spoločnosťami PPG a SNF.(62) Dospel k záveru, že sporné rozhodnutie neporušilo zásadu proporcionality.
115. Piaty odvolací dôvod spoločností PPG a SNF sa týka posúdenia zo strany Všeobecného súdu jedného z údajne menej obmedzujúcich opatrení, ktoré by podľa nich umožnilo dosiahnuť ciele sledované nariadením REACH.
116. V napadnutom rozsudku Všeobecný súd toto tvrdenie odmietol z dôvodu, že vyňatím medziproduktov sa výslovne zaoberá článok 2 ods. 8 písm. b) nariadenia REACH. Súhlasím so Všeobecným súdom a Komisiou, že vzhľadom na to, že ide o skutočný právny stav, údajné „alternatívne opatrenie“ by nemalo žiadny praktický ani právny účinok. Z hľadiska skúmania proporcionality by teda nemalo žiadny význam. Jednoducho by bolo úplne zbytočné.
117. Z toho vyplýva, že piaty odvolací dôvod je nedôvodný.
118. V šiestom odvolacom dôvode PPG a SNF tvrdia, že Všeobecný súd porušil svoju povinnosť odôvodnenia. Predovšetkým namietajú to, že druhá veta bodu 93 napadnutého rozsudku im neumožňuje pochopiť, prečo opatrenie, ktoré navrhujú, nie je menej obmedzujúcim opatrením, ktoré ECHA mala prijať.
119. S týmto tvrdením nesúhlasím.
120. Ako som už uviedla, Všeobecný súd svoje dôvody zamietnutia žalobného dôvodu spoločností PPG a SNF uviedol. Je pravda, že odôvodnenie tvorí jedna veta. Poznamenávam však, že tvrdenie, na ktoré Všeobecný súd reagoval, bolo tiež formulované v jednej vete v bode 92 návrhu na zrušenie rozhodnutia. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že „povinnosť [Všeobecného súdu] odôvodniť svoje rozhodnutia nemôže byť vykladaná tak, že zahŕňa aj povinnosť [Všeobecného súdu] detailne odpovedať na každé tvrdenie, ktorého sa dovoláva odvolateľ“(63). Tento postoj Všeobecného súdu umožnil dotknutým osobám oboznámiť sa s dôvodmi prijatého rozhodnutia a Súdnemu dvoru vykonať súdne preskúmanie tak, ako to vyžaduje ustálená judikatúra.(64)
121. Šiesty odvolací dôvod sa preto musí zamietnuť.
122. Preto konštatujem, že odvolanie treba zamietnuť v celom rozsahu.
O trovách
123. V súlade s článkami 137, 138, 140 a 184 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora vo vzájomnej súvislosti je potrebné uložiť spoločnostiam PPG a SNF ako účastníkom konania, ktorí nemali v odvolacom konaní žiadny úspech, povinnosť nahradiť trovy konania.
Návrh
124. Vzhľadom na všetky uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor:
– odvolanie zamietol,
– uložil spoločnostiam Polyelectrolyte Producers Group GEIE a SNF SAS povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania a nahradiť trovy konania, ktoré vynaložila Európska chemická agentúra,
– uložil Holandskému kráľovstvu a Európskej komisii povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania.