FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 28. april 2022 (1)
Sag C-202/21 P
ABLV Bank AS, under likvidation
mod
Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen)
»Appel – bankunionen – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber (SRM) – forordning (EU) nr. 806/2014 (SRM-forordningen) – Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) – ex ante-bidrag fra et kreditinstitut til Afviklingsfonden i den indledende periode – inddragelse af et kreditinstituts tilladelse i løbet af et bidragsår – Kommissionens delegerede forordning (EU) 2015/63 – afvisning af tilbagebetaling pro rata af ex ante-bidrag – Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2015/81«
I. Indledning
1. Med henblik på at opfylde et af bankunionens formål – at banker ikke længere skal reddes på skatteydernes regning – er der ud over at give investorer andel i underskuddet i en nødlidende bank behov for alternative finansieringsordninger for i givet fald at sikre, at banken afvikles på en velordnet måde (2).
2. Derfor blev Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) den 1. januar 2016 etableret ved SRM-forordningen (3) med henblik på finansiering af afviklingsprocedurer, hvis midler hidrører fra banksektoren i bankunionens medlemsstater selv (4). Parallelt hermed har BRR-direktivet allerede siden den 1. januar 2015 forpligtet alle medlemsstater til at indføre nationale finansieringsordninger med tilsvarende formål og finansiering (5).
3. Sikring af effektiv og tilstrækkelig finansiering fra Afviklingsfonden er af altafgørende betydning for SRM’s troværdighed (6). Efter lovgivers opfattelse kræver dette, at der indsamles midler, som mindst udgør 1% af det dækkede indskud (7) fra alle kreditinstitutter, der er meddelt tilladelse i de deltagende medlemsstater (det såkaldte målniveau). Et så stort beløb – anslået til 55-70 mia. EUR – kan imidlertid ikke tilvejebringes af banksektoren på én gang. Derfor blev det bestemt, at fonden i en indledende periode på otte år (2016-2023) gradvist finansieres af ex ante-bidrag fra bankerne, således at målniveauet først er til rådighed i fuldt omfang i 2024.
4. Konkret indsamles over denne periode hvert år en ottendedel af det (anslåede) beløb for Afviklingsfondens målniveau i 2024. Indsamlingen sker fra de banker, som den 1. januar i bidragsåret var meddelt tilladelse i de deltagende medlemsstater, idet deres individuelle bidragspligt afhænger af deres størrelse og risikoprofil.
5. For at sikre, at Afviklingsfonden har handleevne fra begyndelsen, blev de beløb, som i 2015 – altså før SRM-forordningens ikrafttræden – blev opkrævet fra medlemsstaterne i bankunionen alene på grundlag af BRR-direktivet, allerede overført til Afviklingsfonden som »startkapital« den 31. januar 2016. Disse beløb modregnes i den indledende periode med bankernes årlige ex ante-bidrag til Afviklingsfonden (8): Hvert år fratrækkes en ottendedel af bidraget fra 2015 i det beregnede beløb for ex ante-bidraget for det pågældende år.
6. Den Europæiske Centralbank (ECB) inddrog i 2018 tilladelsen som kreditinstitut fra sagsøgeren i første instans og appellanten i den foreliggende sag. På dette tidspunkt havde selskabet allerede erlagt sit ex ante-bidrag til Afviklingsfonden for 2018. Det er derfor af den opfattelse, at dette bidrag og den del af dets bidrag fra 2015, som endnu ikke er blevet modregnet med fremtidige bidrag, skal tilbagebetales til selskabet pro rata. Appellanten fik ikke medhold heri ved Retten.
7. Ganske vist har Domstolen allerede taget stilling til forskellige aspekter ved opkrævningen af ex ante-bidrag til Afviklingsfonden (9). Afgørelsen af den foreliggende appelsag kræver imidlertid en mere principiel belysning af ex ante-bidragsordningens funktionsmåde ved etableringen af Afviklingsfonden og dermed disse bidrags natur.
II. Retsforskrifter
A. Aftale om overførsel og gensidiggørelse af bidrag til Afviklingsfonden
8. I den mellemstatslige aftale om overførsel og gensidiggørelse af bidrag til Afviklingsfonden (herefter »IGA« for Intergovernmental Agreement) af 14. maj 2014 anføres følgende i betragtningerne i uddrag:
»(7) SRM-forordningen opretter navnlig fonden og fastsætter de nærmere bestemmelser for dens anvendelse. BRR-direktivet og SRM-forordningen fastsætter de overordnede kriterier for fastsættelse og beregning af de institutters ex ante- og ex post-bidrag, der er nødvendige til finansieringen af fonden, samt medlemsstaternes forpligtelse til at opkræve dem på nationalt plan. De deltagende medlemsstater, der har opkrævet bidragene fra de institutter, som er placeret på deres respektive områder, i henhold til BRR-direktivet og SRM-forordningen, har fortsat beføjelse til at overføre disse bidrag til fonden. Forpligtelsen til at overføre de bidrag, der er opkrævet på nationalt plan, til fonden er ikke afledt af EU-lovgivning. En sådan forpligtelse indføres ved denne aftale, der fastsætter de betingelser, ifølge hvilke de kontraherende parter i overensstemmelse med deres respektive forfatningsmæssige krav i fællesskab enes om at overføre de bidrag, de opkræver på nationalt plan, til fonden.
[…]
(12) Nationale love og bestemmelser om gennemførelse af BRR-direktivet […] finder anvendelse fra den 1. januar 2015. Bestemmelserne om oprettelse af [Afviklingsfonden] i henhold til SRM-forordningen vil i princippet finde anvendelse fra den 1. januar 2016. Som konsekvens heraf vil de kontraherende parter opkræve bidrag, der er øremærket til den nationale afviklingsfinansieringsordning, som de skal oprette, frem til anvendelsesdatoen for SRM-forordningen, på hvilken dato de vil begynde at opkræve bidrag, der er øremærket til fonden. Med henblik på at styrke fondens finansieringskapacitet fra dens start forpligter de kontraherende parter sig til at overføre de bidrag, som de har opkrævet i medfør af BRR-direktivet til fonden frem til anvendelsesdatoen for SRM-forordningen.«
9. IGA’s artikel 1, stk. 1, bestemmer følgende:
»Ifølge denne aftale forpligter de kontraherende parter sig til
a) at overføre bidrag opkrævet på nationalt plan i overensstemmelse med BRR-direktivet og SRM-forordningen til Den Fælles Afviklingsfond […], der er oprettet ved nævnte forordning, og
b) i en overgangsperiode […] til det tidspunkt, hvor fonden når det målniveau, der er fastsat i artikel 68 i SRM-forordningen, dog højst 8 år efter denne aftales anvendelsesdato […], at tildele de bidrag, de opkræver på nationalt plan i henhold til SRM-forordningen og BRR-direktivet, til forskellige afdelinger svarende til hver af de kontraherende parter. Anvendelsen af disse afdelinger er underlagt en gradvis gensidiggørelse, således at de ved overgangsperiodens udløb vil ophøre med at eksistere,
og derigennem at understøtte fondens effektive drift og funktionsmåde.«
10. IGA’s artikel 3 bestemmer følgende:
»1. De kontraherende parter forpligter sig til i fællesskab uigenkaldeligt at overføre de bidrag til fonden, som de opkræver fra de institutter, der er meddelt tilladelse på deres områder i henhold til artikel 69 og 70 i SRM-forordningen og i henhold til de deri fastsatte kriterier samt de delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter, som de henviser til. Overførslen af bidrag skal foretages i overensstemmelse med betingelserne i denne aftales artikel 4-10.
[…]
3. Bidrag opkrævet af de kontraherende parter i henhold til artikel 103 og 104 i BRR-direktivet inden datoen for aftalens anvendelse overføres til fonden senest den 31. januar 2016 eller, hvis aftalen endnu ikke er trådt i kraft på den dato, senest en måned efter dens ikrafttræden.
[…]«
B. EU-retten
1. SRM-forordningen
11. SRM-forordningens (10) artikel 67, stk. 1, opretter Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden). I henhold til denne bestemmelse finansieres Afviklingsfonden i overensstemmelse med reglerne om overførsel af de midler, der er opkrævet på nationalt plan, til fonden som fastlagt i IGA. I henhold til denne bestemmelses stk. 3 ejer Afviklingsinstansen Afviklingsfonden.
12. SRM-forordningens artikel 69 bestemmer følgende:
»1. Ved udgangen af en indledende periode på otte år fra den 1. januar 2016 eller fra den dato, hvor dette stykke finder anvendelse i henhold til artikel 99, stk. 6, skal Afviklingsfondens disponible finansielle midler svare til mindst 1% af de dækkede indskud i alle de kreditinstitutter, der er meddelt tilladelse i alle de deltagende medlemsstater.
2. I den i stk. 1 omhandlede indledende periode fordeles de bidrag til Afviklingsfonden, der beregnes i overensstemmelse med artikel 70 og opkræves i overensstemmelse med artikel 67, stk. 4, så jævnt som muligt over perioden, indtil målniveauet er nået, men under behørig hensyntagen til konjunkturudviklingen og til den indvirkning, som procykliske bidrag kan have på de bidragydende institutters finansielle stilling.
[…]
4. Hvis de disponible finansielle midler efter den indledende periode i stk. 1 falder til under målniveauet i nævnte stykke, opkræves de regelmæssige bidrag, der er beregnet i overensstemmelse med artikel 70, indtil målniveauet er nået. Efter at målniveauet er nået første gang, og når de disponible finansielle midler efterfølgende er blevet reduceret til mindre end to tredjedele af målniveauet, sættes disse bidrag til et niveau, der gør det muligt at nå målniveauet inden for seks år. […]«
13. SRM-forordningens artikel 70 har følgende ordlyd:
»1. De enkelte institutters individuelle bidrag opkræves mindst en gang om året og beregnes pro rata på grundlag af deres samlede passiver (eksklusive kapitalgrundlag) og dækkede indskud i forhold til de samlede passiver (eksklusive kapitalgrundlag) og dækkede indskud for alle de institutter, der er meddelt tilladelse på alle de deltagende medlemsstaters område.
2. Hvert år beregner Afviklingsinstansen efter høring af ECB eller den kompetente nationale myndighed og i tæt samarbejde med de nationale afviklingsmyndigheder de individuelle bidrag for at sikre, at de bidrag, der skal betales af alle de institutter, der er meddelt tilladelse på alle de deltagende medlemsstaters område, ikke overstiger 12,5% af målniveauet. […]
3. De disponible finansielle midler, der skal tages i betragtning med henblik på at nå det i artikel 69 fastsatte målniveau, kan omfatte uigenkaldelige betalingsforpligtelser, som er fuldt dækket ind af sikkerhedsstillelse med aktiver med lav risiko, der ikke er behæftet med tredjepartsrettigheder, og som er til rådighed og øremærket til anvendelse af Afviklingsinstansen til de i artikel 76, stk. 1, fastsatte formål. Disse uigenkaldelige betalingsforpligtelsers andel må ikke overstige 30% af de samlede bidrag, der opkræves i overensstemmelse med nærværende artikel.
4. De behørigt modtagne bidrag fra hver enhed, jf. artikel 2, tilbagebetales ikke til disse enheder.
[…]
6. De delegerede retsakter, der præciserer, hvordan bidrag afpasses forholdsmæssigt efter institutternes risikoprofil, og som vedtages af Kommissionen i henhold til [BRR-direktivets] artikel 103, stk. 7, finder anvendelse.
[…]«
2. BRR-direktivet
14. I henhold til BRR-direktivets artikel 100, stk. 1 (11), etablerer medlemsstaterne nationale finansieringsordninger, hvis målniveau i henhold til BRR-direktivets artikel 102, stk. 1, skal svare til mindst 1% af de dækkede indskud i alle de institutter, der er meddelt tilladelse på deres område.
15. BRR-direktivets artikel 103, stk. 1 og 2, har følgende ordlyd:
»1. For at nå det i artikel 102 fastsatte målniveau sikrer medlemsstaterne, at der mindst en gang om året opkræves bidrag hos de institutter, der er meddelt tilladelse på deres område, herunder EU-filialer.
2. De enkelte institutters bidrag skal være pro rata af deres samlede passiver (ekskl. kapitalgrundlag) minus dækkede indskud i forhold til de samlede passiver (ekskl. kapitalgrundlag) minus dækkede indskud for alle de institutter, der er meddelt tilladelse på medlemsstatens område.
Disse bidrag afpasses forholdsmæssigt efter institutternes risikoprofil, i overensstemmelse med de kriterier, der vedtages efter stk. 7.«
16. I henhold til BRR-direktivets artikel 103, stk. 7, omfatter risikofaktorerne bl.a. instituttets risikoeksponering, herunder omfanget af dets handelsaktiviteter, dets ikke-balanceførte eksponeringer og gearingsgrad, stabiliteten og mangfoldigheden af selskabets finansieringskilder, instituttets finansielle situation, sandsynligheden for, at instituttet skal afvikles, kompleksiteten af instituttets opbygning og mulighederne for at afvikle det og instituttets betydning for stabiliteten i det finansielle system eller i økonomien eller i en eller flere medlemsstater eller i Unionen.
3. Gennemførelsesforordning 2015/81
17. Sjette betragtning til gennemførelsesforordning 2015/81 (12) har følgende ordlyd i uddrag:
»Bidrag, der opkræves af de deltagende medlemsstater i overensstemmelse med [BRR-direktivets artikel 103 og 104] og overføres til Afviklingsfonden i henhold til [IGA’s] artikel 3, stk. 3, bør indgå i beregningen af individuelle bidrag og bør derfor fratrækkes det beløb, som hvert institut skal betale. […]«
18. I 11. betragtning til denne forordning anføres følgende:
»Under en fælles afviklingsfond med et europæisk målniveau afhænger det årlige individuelle bidrag for institutter, der er meddelt tilladelse på alle de deltagende medlemsstaters område, af bidragene for alle de institutter, der er omfattet af SRM. Nøglen til en velfungerende SRM og en gnidningsløs opbygning af Afviklingsfonden består i, at alle institutter betaler deres årlige bidrag til Afviklingsfonden fuldt ud og til tiden.«
19. Artikel 4 i gennemførelsesforordning 2015/81 har denne ordlyd:
»For hver bidragsperiode beregner Afviklingsinstansen efter høring af ECB eller de kompetente nationale myndigheder og i tæt samarbejde med de nationale afviklingsmyndigheder det årlige bidrag, som det enkelte institut skal betale, på grundlag af det årlige målniveau for Afviklingsfonden. Det årlige målniveau bestemmes under hensyntagen til det målniveau for Afviklingsfonden, der er omhandlet i artikel 69, stk. 1, og artikel 70 i forordning (EU) nr. 806/2014, samt i overensstemmelse med metoden i delegeret forordning (EU) 2015/63.«
20. Denne forordnings artikel 7, stk. 3, bestemmer følgende:
»De uigenkaldelige betalingsforpligtelser for institutter, der ikke længere falder ind under anvendelsesområdet for forordning (EU) nr. 806/2014, annulleres, og sikkerhedsstillelse, der dækker disse forpligtelser, tilbagebetales.«
21. Samme forordnings artikel 8, stk. 2, fastsætter følgende:
»I den indledende periode tager Afviklingsinstansen, når den beregner hvert instituts individuelle bidrag, hensyn til de bidrag, der er opkrævet af de deltagende medlemsstater i overensstemmelse med [BRR-direktivets] artikel 103 og 104, og som er overført til Afviklingsfonden i medfør af [IGA’s] artikel 3, stk. 3, ved at fratrække dem i det beløb, som hvert institut skal betale.«
4. Delegeret forordning 2015/63
22. Kommissionens delegerede forordning (EU) 2015/63 af 21. oktober 2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59/EU for så vidt angår ex ante-bidrag til afviklingsfinansieringsordninger (herefter »delegeret forordning 2015/63«) (13) blev bl.a. vedtaget på grundlag af BRR-direktivets artikel 103, stk. 7. Den indeholder i artikel 3 følgende definitioner:
»[…]
5) »årligt bidrag«: det i [BRR-direktivets] artikel 103 omhandlede beløb, som er opkrævet af den nationale afviklingsmyndighed med henblik på den nationale finansieringsordning i løbet af bidragsperioden hos hvert af de institutter, der er omhandlet i denne forordnings artikel 2.
6) »bidragsperiode«: et kalenderår
[…]«
23. Denne forordnings artikel 4 har følgende ordlyd:
»1. Afviklingsmyndighederne fastsætter de årlige bidrag, der skal betales af hvert institut, i forhold til dets risikoprofil på grundlag af de oplysninger, som instituttet har indgivet i overensstemmelse med artikel 14, og under anvendelse af den metodologi, der er fastsat i denne afdeling.
2. Afviklingsmyndighederne fastsætter det årlige bidrag omhandlet i stk. 1 på grundlag af det årlige målniveau for afviklingsfinansieringsordningen under hensyn til det målniveau, der skal nås senest den 31. december 2024 i overensstemmelse med artikel 102, stk. 1, i [BRR-direktivet], og på grundlag af gennemsnittet af dækkede indskud i det foregående år, beregnet kvartalsvis, for alle institutter, der er meddelt tilladelse på deres område.«
24. Artikel 12 i delegeret forordning 2015/63 bestemmer følgende:
»1. Hvis et institut er et nyligt tilsynsbelagt institut for kun en del af bidragsperioden, fastsættes det delvise bidrag ved at anvende den metodologi, der er anført i afdeling 3, på dets årlige bidrag beregnet under den efterfølgende bidragsperiode ved hensyntagen til det antal fulde måneder af bidragsperioden, for hvilke instituttet er tilsynsbelagt.
2. En ændring af institutters, herunder små institutters, status i løbet af bidragsperioden har ingen konsekvenser for det årlige bidrag, der skal betales i det pågældende år.«
25. Denne forordnings artikel 13 fastsætter følgende:
»1. Afviklingsmyndigheden underretter hvert af de i artikel 2 omhandlede institutter om sin afgørelse om fastsættelse af det årlige bidrag, som hvert institut skal betale, senest den 1. maj hvert år.
[…]
5. Hvis et institut er et nyligt tilsynsbelagt institut for kun en del af bidragsperioden, opkræves dets delvise årlige bidrag sammen med det årlige bidrag, der er forfaldent for den følgende bidragsperiode.«
26. Samme forordnings artikel 14 bestemmer følgende:
»Institutter indgiver til afviklingsmyndigheden de seneste foreliggende godkendte årsregnskaber inden den 31. december i året forud for bidragsperioden sammen med påtegningen fra revisor eller revisionsfirma, jf. artikel 32 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/34/EU.
[…]
4. De i stk. 1, 2 og 3 omhandlede oplysninger indgives senest den 31. januar hvert år for det år, der sluttede den 31. december det foregående år, eller for det pågældende relevante regnskabsår. Hvis den 31. januar ikke er en hverdag, indgives oplysningerne den følgende hverdag.
[…]«
27. I henhold til artikel 17, stk. 3 og 4, i delegeret forordning 2015/63 gælder følgende:
»3. Hvis de oplysninger, som institutterne har indgivet til afviklingsmyndigheden, er omfattet af tilpasninger eller revisioner, justerer afviklingsmyndigheden det årlige bidrag i overensstemmelse med de ajourførte oplysninger efter beregning af det pågældende instituts årlige bidrag for den følgende bidragsperiode.
4. Forskelle mellem det årlige bidrag, der er beregnet og betalt på grundlag af de oplysninger, som er omfattet af tilpasninger eller revisioner, og det årlige bidrag, som skulle have været betalt som følge af justeringen af det årlige bidrag, indregnes i det årlige bidragsbeløb, der er skyldigt for den følgende bidragsperiode. Justeringen foretages ved at nedsætte eller hæve bidragene for den følgende bidragsperiode.«
5. Delegeret forordning 2017/2361
28. Delegeret forordning (EU) 2017/2361 af 14. september 2017 om den endelige ordning for bidrag til Den Fælles Afviklingsinstans’ administrative udgifter (herefter »delegeret forordning 2017/2361«) (14) bestemmer i artikel 7, stk. 1, følgende:
»Hvis en enhed eller en koncern kun falder ind under anvendelsesområdet for [SRM-forordningens] artikel 2 i en del af regnskabsåret, beregnes dens individuelle årlige bidrag for det pågældende regnskabsår i forhold til antallet af hele måneder, hvor den falder ind under anvendelsesområdet for nævnte artikel.«
III. Faktiske omstændigheder og sagen i første instans for Retten
29. ABLV Bank AS, sagsøgeren i første instans og appellanten (herefter »appellanten«), var et kreditinstitut med hjemsted i Letland, der som »virksomhed af stor betydning« som omhandlet i FTM-forordningen (15) var underlagt ECB’s tilsyn, indtil det fik inddraget sin tilladelse i 2018.
30. I december 2015 modtog det fra det kompetente Finanšu un kapitāla tirgus komisija (finans- og kapitalmarkedsudvalget, Letland) en opkrævningsmeddelelse for det i henhold til BRR-direktivets artikel 103, stk. 1, fastsatte ex ante-bidrag for 2015 til den nationale finansieringsordning. Det beløb, som appellanten herefter betalte, blev i henhold til IGA’s artikel 3, stk. 3, overført til Afviklingsfonden.
31. Den 23. februar 2018 konkluderede ECB, at appellanten som omhandlet i artikel 18, stk. 1, var nødlidende eller forventeligt nødlidende. Samme dag besluttede Afviklingsinstansen, at der som følge af manglende interesse for almenheden i en afvikling foretaget af de offentlige myndigheder ikke skulle indledes afviklingsforanstaltninger i henhold til SRM-forordningen (16).
32. Den 26. februar 2018 indledte appellantens aktionærer derfor en procedure for afvikling af selskabet og anmodede finans- og kapitalmarkedsudvalget om godkendelse af deres frivillige afviklingsplan.
33. Ved afgørelse af 12. april 2018 om beregningen af ex ante-bidragene for 2018 fastsatte Afviklingsinstansen de pågældende årlige bidrag til Afviklingsfonden (17). Den 27. april 2018 modtog appellanten den tilsvarende opkrævningsmeddelelse for 2018 fra finans- og kapitalmarkedsudvalget. Appellanten betalte den heri anførte fordring den 3. juli 2018.
34. Ved afgørelse fra ECB af 11. juli 2018 blev appellantens tilladelse som kreditinstitut inddraget.
35. Ved meddelelse af 17. september 2018 anmodede appellanten Afviklingsinstansen om udbetaling af »restbeløbet« af ex ante-bidraget fra 2015 og ny beregning og tilbagebetaling pro rata af beløbet for 2018, henset til selskabets udtræden af FTM i løbet af bidragsåret.
36. Afviklingsinstansen afviste denne anmodning ved meddelelse af 17. oktober 2018 (herefter »den anfægtede afgørelse«). Som begrundelse anførte instansen, at SRM-forordningens artikel 70, stk. 4, ikke hjemler en ny beregning af ex ante-bidraget for 2018 og udtrykkeligt bestemmer, at behørigt modtagne bidrag ikke tilbagebetales. Ifølge Afviklingsinstansen udgør inddragelsen af tilladelsen en ændring af status som omhandlet i artikel 12, stk. 2, i delegeret forordning 2015/63, som i henhold til denne bestemmelse ikke har nogen konsekvenser for det årlige bidrag, der skal betales i det pågældende år. Heller ikke ex ante-bidraget for 2015 kan tilbagebetales pro rata, når et kreditinstituts tilladelse inddrages før udgangen af den indledende periode. I denne henseende gælder det samme, henset til SRM-forordningens artikel 70, stk. 4, for alle behørigt modtagne bidrag.
37. Appellanten anlagde den 21. december 2018 søgsmål ved Retten til prøvelse af denne afgørelse.
38. Til støtte for sit søgsmål gjorde appellanten i det væsentlige gældende, at selskabet, idet dets egenskab som kreditinstitut var bortfaldet i løbet af 2018, ikke længere havde kunnet nyde godt af Afviklingsfondens dækning gennem hele året. Desuden medførte det hermed forbundne bortfald af den risiko, som appellanten som kreditinstitut udgjorde for det finansielle system, at også Afviklingsfondens finansieringsbehov faldt proportionalt. Dermed havde bidraget for så vidt ikke noget retsgrundlag og var derfor ikke »behørigt« betalt som omhandlet i SRM-forordningens artikel 70, stk. 4, og det skulle derfor tilbagebetales pro rata. En udtræden af ordningen kan derfor ikke kvalificeres som en »ændring af status« som omhandlet i artikel 12, stk. 2, i delegeret forordning 2015/63, eftersom statussen som kreditinstitut og dermed bidragspligten bortfalder fuldstændigt. SRM-forordningens artikel 70, stk. 4, finder ikke anvendelse på bidraget for 2015, som alene blev opkrævet på grundlag af BRR-direktivet. Dette bidrag udgør en art »forskud« til Afviklingsfonden. I denne henseende følger det af artikel 8, stk. 2, i gennemførelsesforordning 2015/81, at en banks bidrag for 2015 senest skal tilbagetales inden udgangen af den indledende periode.
39. Ved afgørelse af 30. april 2019 fik Europa-Kommissionen tilladelse til at intervenere til støtte for Afviklingsinstansen.
40. Ved dom af 20. januar 2021, ABLV Bank mod SRB (T-758/18, EU:T:2021:28) (herefter »den appellerede dom«), frifandt Retten Afviklingsinstansen og afgjorde, at appellanten ud over at bære sine egne omkostninger også skulle betale de af Afviklingsinstansen afholdte omkostninger, mens Kommissionen skulle bære sine egne omkostninger.
IV. Appelsagen for Domstolen
41. Med sin appel af 30. marts 2021 har appellanten nedlagt følgende påstande:
– Den appellerede dom ophæves.
– Den anfægtede afgørelse erklæres ugyldig.
– Afviklingsinstansen pålægges at betale appellantens omkostninger og de med appelsagen forbundne omkostninger.
– Sagen hjemvises til Retten, såfremt den ikke er moden til påkendelse.
42. Afviklingsinstansen og Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Appellen forkastes.
– Appellanten pålægges at betale sagsomkostningerne.
43. Appellanten, Afviklingsinstansen og Kommissionen har indgivet indlæg i den skriftlige forhandling om appellen for Domstolen. Domstolen har i henhold til procesreglementets artikel 76, stk. 2, besluttet, at der efter fremsættelsen af forslaget til afgørelse træffes afgørelse om appellen uden mundtlig forhandling.
V. Bedømmelse
44. Den appellerede dom opretholdt Afviklingsinstansens afgørelse, hvorved Afviklingsinstansen dels afviste tilbagebetaling pro rata af ABLV Banks ex ante-bidrag for 2018 og dels afviste tilbagebetaling af »restbeløbet« af bidraget for 2015 – som endnu ikke var modregnet i fremtidige bidrag.
A. Den appellerede dom
45. Retten begrundede i den appellerede doms præmis 130 sin afgørelse med, at SRM-forordningens artikel 70, stk. 4, udelukker, at alle behørigt modtagne bidrag tilbagebetales af Afviklingsfonden, også når et bidragspligtigt kreditinstituts tilladelse inddrages i løbet af et bidragsår.
46. Hvad angår bidraget for 2018 gav Retten i det væsentlige udtryk for den opfattelse, at ex ante-bidragene, selv om de opkræves en gang om året, ikke betales som modydelse for Afviklingsfondens dækning eller anvendelsen af Afviklingsfonden i et bestemt år og dermed i henhold til SRM-forordningens artikel 70, stk. 4, heller ikke kan tilbagebetales, hvis muligheden for at anvende Afviklingsfonden bortfalder i løbet af et år, fordi et kreditinstitut udgår af ordningen. Derimod er formålet med den årlige opkrævning i henhold til SRM-forordningens artikel 69, stk. 2, blot, at det samlede beløb for målniveauet, som skal være nået inden udgangen af den indledende periode i 2024, over tid fordeles så jævnt ud som muligt. For at kunne bestemme de bidrag, der skal opkræves hvert år, pålideligt og juridisk sikkert skal størrelsen af dette bidrag fastsættes på et givet tidspunkt i det pågældende år (18). Derfor bestemmer artikel 12, stk. 2, i delegeret forordning 2015/63, at bidraget ikke kan genberegnes og tilbagebetales pro rata, hvis der i løbet af bidragsåret sker en ændring af status, hvilket også omfatter en inddragelse af tilladelsen som kreditinstitut (19). De retsforskrifter og argumenter, som appellanten påberåbte sig i første instans, og hvoraf det ifølge selskabet følger, at en genberegning og tilbagebetaling er mulig, hvis tilladelsen inddrages i løbet af et bidragsår, blev alle afvist af Retten (20).
47. Hvad angår bidraget fra 2015 anførte Retten, at der ikke følger nogen erstatningspligt af artikel 8, stk. 2, i gennemførelsesforordning 2015/81 for det tilfælde, at et kreditinstitut udgår af ordningen i den indledende periode. Derimod er bidragene for 2015 i henhold til IGA blevet endeligt overført til Afviklingsfonden og er dermed blevet en fast del af beløbet for målniveauet, som skal være opnået inden 2024. Bestemmelsen om modregning i gennemførelsesforordningens artikel 8, stk. 2, sikrer i denne forbindelse blot, at overførslen af bidragene for 2015 til Afviklingsfonden ikke skaber ubalance mellem de pågældende banker med hensyn til fordelingen af den finansielle byrde. Dermed gælder der, henset til SRM-forordningens artikel 70, stk. 4, ikke noget andet for bidragene for 2015 end for de bidrag, som opkræves i de efterfølgende år (21).
B. Appellen
48. Appellanten har bestridt Rettens afgørelse, idet det har fremført i alt 13 anbringender, som indholdsmæssigt for det første vedrører spørgsmålet om, hvorvidt bidraget for 2018 kan kræves tilbagebetalt pro rata (herom under 1), for det andet muligheden for tilbagebetaling af »restbeløbet« af bidraget fra 2015 (herom under 2) og for det tredje den formelle lovlighed af Afviklingsinstansens afgørelse (herom under 3).
1. Spørgsmålet om, hvorvidt bidraget for 2018 kan kræves tilbagebetalt pro rata
49. Med sit første til fjerde samt sit syvende og ottende anbringende har appellanten indledningsvis punkt for punkt bestridt den retlige argumentation, hvorved Retten begrundede sin fortolkning af SRM-forordningens artikel 70, stk. 4, og artikel 12, stk. 2, i delegeret forordning 2015/63, hvorefter disse bestemmelser er til hinder for en tilbagebetaling af bidraget for 2018 som følge af en licensinddragelse. Med sit femte, tiende, ellevte og tolvte anbringende har appellanten endvidere gjort gældende, at Rettens fortolkning af disse bestemmelser vil udgøre en tilsidesættelse af trinhøjere principper. Disse anbringender prøves derfor samlet.
a) Det første, det andet og det fjerde anbringende
50. Appellanten har som sit første anbringende i det væsentlige gjort gældende, at Retten så bort fra, at Afviklingsfonden sikrer de bidragspligtige banker mod risikoen for at blive nødlidende. Ex ante-bidraget for 2018 skal i denne henseende anses for en art forsikringspræmie for Afviklingsfondens dækning i dette år. Sikringen af denne forsikringsbeskyttelse og den forhøjelse af risikoen for finansiel ustabilitet, som aktiviteten som kreditinstitut medfører, udgør den retlige begrundelse for bidragspligten. Begge bortfaldt imidlertid, da appellanten udgik af ordningen. Derfor er bidraget for 2018 ikke betalt »behørigt« som omhandlet i SRM-forordningens artikel 70, stk. 4, for så vidt angår tiden efter inddragelsen af tilladelsen den 11. juli 2018, og det kan derfor kræves tilbagebetalt. Ifølge det fjerde anbringende burde Retten have konkluderet det samme ved anvendelse af princippet om ugrundet berigelse, eftersom bidraget i denne henseende blev betalt uden retlig begrundelse (22). Dermed begik Retten ifølge appellanten en retlig fejl, da den fortolkede SRM-forordningens artikel 70, stk. 4, således, at denne bestemmelse er til hinder for en tilbagebetaling pro rata af bidraget for 2018 (23).
51. Derimod viser eksistensen af artikel 12, stk. 2, i delegeret forordning 2015/63, at der må findes tilfælde, hvor ex ante-bidrag tilpasses ex post. Denne bestemmelse fastsætter nemlig blot, at en ændring af status i løbet af bidragsperioden ikke har nogen konsekvenser for det bidrag, der skal betales. Heraf kan det ifølge appellanten udledes, at andre ændringer i høj grad kan tages i betragtning. Det forhold, at et institut udgår af ordningen som følge af en inddragelse af tilladelsen, kan imidlertid netop ikke anses for en »ændring af status« som omhandlet i artikel 12, stk. 2, i delegeret forordning 2015/63. Appellanten har derfor som sit andet anbringende gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved at betragte den delegerede forordnings artikel 12, stk. 2, som relevant i denne henseende (24).
52. Eftersom Retten i den appellerede doms præmis 61, 62 og 68-72 i det væsentlige begrundede sin opfattelse med funktionsmåden for og formålene med ordningen for opkrævning af bidrag i den indledende periode, skal disse undersøges som det første [herom under 1)]. Herefter kan det nemlig som det andet vises, at det første, det andet og det fjerde anbringende hviler på en ukorrekt forståelse af de relevante retsforskrifter og ex ante-bidragenes karakter [herom under 2)].
1) Funktionsmåden for og formålene med ordningen for opkrævning af bidrag i den indledende periode
53. Formålet med opkrævningen af bidrag i henhold til SRM-forordningens artikel 69 og 70 er at opnå et fastsat beløb, målniveauet, der imidlertid som følge af sin betydelige størrelse ikke kan opkræves på én gang. I henhold til SRM-forordningens artikel 69, stk. 2, fordeles bidragene derfor i den indledende periode så jævnt som muligt over perioden – dvs. mindst en gang om året (25) – for ved udgangen af denne periode at nå målniveauet på 1% af de dækkede indskud i alle deltagende medlemsstater. Hvis målniveauet er nået, opkræves der i første omgang ikke flere bidrag (26).
54. For at sikre, at bidragene fordeles jævnt over tid, må der i henhold til SRM-forordningens artikel 70, stk. 2, første afsnit, i løbet af et år i alt ikke indsamles mere end en ottendedel af målniveauet i 2024 fra de bidragspligtige banker. I denne forbindelse skal det tages i betragtning, at målniveauet i 2024 kun kan anslås, eftersom det på nuværende tidspunkt ikke er kendt, hvor store de dækkede indskud vil være i 2024. Derfor orienterer Afviklingsinstansen sig i henhold til artikel 4, stk. 2, i delegeret forordning 2015/63 (27) forenklet sagt efter gennemsnittet af dækkede indskud for alle institutter, der er meddelt tilladelse i de deltagende medlemsstater, dividerer det med otte og indsamler heraf lidt mere end 1%, eftersom de dækkede indskud har stigende tendens (28).
55. De individuelle bidrag fra de enkelte banker til det således fastsatte årlige målbeløb beregnes herefter i henhold til SRM-forordningens artikel 70, stk. 1, og artikel 70, stk. 2, andet afsnit, i forhold til deres størrelse og risikoprofil. Som grundlag herfor anvendes kreditinstitutternes data, som i henhold til artikel 14 i delegeret forordning 2015/63 skal indgives til Afviklingsinstansen inden udgangen af det foregående år (29).
56. Det beløb, der således er blevet beregnet på grundlag af data fra det foregående år, opkræves endelig i løbet af det efterfølgende år fra de banker, der den 1. januar i dette efterfølgende år er meddelt tilladelse på de deltagende medlemsstaters område. Artikel 12, stk. 2, i delegeret forordning 2015/63 bestemmer, at ændringer af status ikke har nogen konsekvenser for det årlige bidrag, der skal betales i det pågældende år.
57. Bankerne skal imidlertid ikke nødvendigvis betale bidraget kontant; i stedet kan op til 30% af det krævede samlede beløb i et bidragsår ydes ved såkaldte uigenkaldelige betalingsforpligtelser, der skal deponeres som kontant sikkerhed.
58. SRM-forordningens artikel 70, stk. 4, bestemmer, at behørigt modtagne bidrag ikke tilbagebetales.
2) Konsekvenserne, hvis bidrag for 2018 kan kræves tilbagebetalt
59. Den beskrevne funktionsmåde for og det beskrevne formål med opkrævningen af bidrag viser for det første, at f.eks. bidraget for 2018 – i modsætning til appellantens fremstilling i det første anbringende – ikke »vedrører« 2018, men derimod blot opkræves i 2018.
60. På den ene side har den årlige opkrævning nemlig kun til formål at sikre den jævne fordeling over tid, som tilstræbes med SRM-forordningens artikel 69, stk. 2. Ganske vist kunne den også være konstrueret med kortere intervaller, f.eks. kvartalsmæssigt. Dette ville imidlertid indebære en større og muligvis uforholdsmæssig administrativ byrde. Der er nemlig ingen holdepunkter for, at en inddeling i otte årlige bidrag sammenlignet med 32 tilsvarende lavere kvartalsbidrag medfører en urimelig økonomisk belastning for de bidragspligtige banker. Formålet med fordelingen over tid er imidlertid netop at undgå en sådan belastning (30). Dermed er valget af en årlig opkrævning af bidrag på uproblematisk vis omfattet af det vide skøn, som EU-lovgiver indrømmes på dette område (31).
61. På den anden side er den 1. januar i denne sammenhæng blot skæringsdatoen for at fastlægge gruppen af bidragspligtige banker (32). Der kan ikke af denne dato udledes noget om bidragets tilhørsforhold til det pågældende år. Lovgiver kunne lige så vel have taget udgangspunkt i de kreditinstitutter, der var meddelt tilladelse på de deltagende medlemsstaters område den 31. december i det foregående år. Dette underbygges af det forhold, at de bidrag, der skal betales i et bestemt år, beregnes på grundlag af data fra det foregående år (33).
62. Allerede af denne grund kan det bidrag, der blev opkrævet i 2018, ikke genberegnes eller tilbagebetales på grund af ændringer, som først er indtruffet i dette år. Rettens konklusion i den appellerede doms præmis 69 er dermed ikke behæftet med en retlig fejl.
63. For det andet viser ordningens funktionsmåde og formål, at ex ante-bidragene – således som Retten i den appellerede doms præmis 73 med rette fastslog – ikke kan sammenlignes med forsikringspræmier.
64. Dels opnår et kreditinstitut ved at betale bidrag nemlig ikke en ret til at anvende Afviklingsfonden. Som Retten korrekt anførte i den appellerede doms præmis 70, har Afviklingsfonden til formål at sikre bankunionens finansielle stabilitet som sådan og kan ikke anses for at være en redningsfond for enkelte banker (34). En afvikling gennemføres i henhold til SRM-forordningens artikel 18, stk. 1, alene i almenhedens interesse. Afviklingsfonden skal i denne forbindelse sikre den fælles afviklingsmekanismes troværdighed og funktionsdygtighed (35): Lovgiver har med dennes eksistens tilsigtet en stabilisering af banksektoren, idet sådanne strukturer kan begrænse de systemiske konsekvenser af krisesituationer i enkelte institutter (36).
65. Dels hviler størrelsen af en banks individuelle bidrag, selv om der ved beregningen heraf sker en risikojustering ud fra en forsikringsbaseret logik, ikke på anvendelsen af en bestemt sats på et beskatningsgrundlag (37). I stedet afhænger bidragenes størrelse i sidste ende af målniveauet, som summen af alle bidrag opkrævet inden udgangen af 2023 skal nå.
66. En banks ex ante-bidrag i et bestemt år udgør altså først og fremmest en brøkdel af beløbet for målniveauet og giver kun »indirekte« et billede af den pågældende banks risikoprofil. Eller anderledes udtrykt: Såfremt alle banker pludselig havde en risikoprofil, der blev vurderet at være for dårlig, mens indskuddene fortsat havde samme omfang, ville der – i modsætning til appellantens argumentation, hvorefter dette er nærliggende – alligevel ikke blive indsamlet ex ante-bidrag til et lavere samlet beløb for det pågældende år. Derimod opkræves der i alt altid et beløb, der svarer til en ottendedel af lidt mere end 1% af de dækkede indskud i det foregående år, for ved udgangen af den indledende periode at nå et samlet beløb, der mindst svarer til 1% af alle dækkede indskud i 2024 (38).
67. Dette betyder samtidig, at en banks individuelle bidrag altid også i højeste grad afhænger af antallet af andre banker, som er bidragspligtige i det pågældende år, dvs. på den relevante skæringsdato, og disse bankers individuelle bidrag (39). En tilpasning af en banks bidrag ville derfor også altid nødvendiggøre en korrektion af de andre bankers bidrag. Hvis bidragene blev kontinuerligt tilpasset i løbet af et bidragsår, ville en juridisk sikker fastsættelse af alle bankers individuelle bidrag dermed være umulig (40). Derfor bestemmer artikel 12, stk. 2, i delegeret forordning 2015/63, at en ændring af status i løbet af bidragsperioden ikke har nogen konsekvenser for det bidrag, der skal betales. Og tilsvarende udelukker SRM-forordningens artikel 70, stk. 4, principielt, at bidrag som allerede er blevet betalt, kan kræves tilbagebetalt, eftersom det manglende beløb i modsat fald måtte opkræves fra de andre banker. Som Domstolen allerede har fastslået, skal begrebet »ændring af status« forstås bredt (41), eftersom det på denne baggrund skal omfatte alle tilfælde, der kan påvirke andre bankers bidragsbyrde, således navnlig også det tilfælde, at en bank udgår af ordningen.
68. Det årlige ex ante-bidrag til Afviklingsfonden kvantificerer altså ikke den risiko, som en tilsynsbelagt bank kontinuerligt i løbet af et år udgør for den finansielle stabilitet eller anvendelsen af Afviklingsfondens midler. Derfor er varigheden af den periode, hvor en bidragspligtig bank i året for opkrævningen af bidraget er omfattet af SRM-forordningen, principielt uden betydning for størrelsen af det skyldige bidrag.
69. Det følger heraf, at et årligt bidrag ikke kun skal anses for at være »behørigt modtaget« som omhandlet i SRM-forordningens artikel 70, stk. 4, når en bank i hele året for opkrævningen af bidraget er omfattet af SRM-forordningens anvendelsesområde. Denne omstændighed udgør – i modsætning til det, som appellanten har gjort gældende som sit fjerde anbringende – ikke den retlige begrundelse for bidragspligten. Det afgørende for bidragspligten er derimod den kendsgerning, at et kreditinstitut på den relevante skæringsdato er meddelt tilladelse på de deltagende medlemsstaters område. Herved udtrykkes det princip, at der er tale om en finansiering, som foretages af banksektoren i almenhedens interesse og ikke i de enkelte bankers interesse (42).
70. Dermed bidrager en bank i større eller mindre omfang til Afviklingsfondens målniveau, alt efter på hvilket tidspunkt i Afviklingsfondens indledende periode den meddeles tilladelse. Banker, der først kommer til efter den indledende periode, skal endda under visse omstændigheder (indledningsvis) slet ikke betale nogen bidrag. Dette kan umiddelbart forekomme uretfærdigt. Der findes imidlertid ikke nogen anden mulighed end at opkræve bidragene fra de aktører, der aktuelt er på markedet. Deres antal fluktuerer selvfølgelig.
71. Artikel 12, stk. 2, i delegeret forordning 2015/63 bekræfter i denne sammenhæng det princip, der udtrykkes i SRM-forordningens artikel 70, stk. 4, hvorefter ex ante-bidragene beregnes efter et skæringsdagsprincip, da en pålidelig beregning og opkrævning af bidragene ellers ville være umulig (43).
72. Denne præcisering er nødvendig, eftersom artikel 12, stk. 1, fastsætter en undtagelse fra skæringsdagsprincippet. I henhold til denne bestemmelse fastsættes det delvise bidrag, hvis et kreditinstitut er et nyligt tilsynsbelagt institut for kun en del af bidragsperioden, ved hensyntagen til det antal fulde måneder af den første bidragsperiode, for hvilke instituttet er tilsynsbelagt. Artikel 13, stk. 5, i delegeret forordning 2015/63 bestemmer, at et sådant instituts delvise årlige bidrag opkræves sammen med det årlige bidrag, der er forfaldent for den følgende bidragsperiode. Med andre ord opkræves der fra nytilkomne institutter i det første bidragsår et supplerende delvist bidrag »for det foregående år«. Retten har med rette henvist hertil i den appellerede doms præmis 144.
73. Til gengæld opkræves der fra 2019 ikke længere noget bidrag fra appellanten, selv om selskabet stadig udøvede sin aktivitet i en del af 2018 og dermed navnlig bidrog til størrelsen af de dækkede indskud, som udgjorde grundlaget for beregningen af den årlige målsætning for 2019. På den relevante skæringsdato, den 1. januar 2019, var den nemlig ikke længere en del af gruppen af bidragspligtige banker. Dette bekræfter, at det afgørende ikke i første række er den risiko, som en bank konkret udgør i løbet af et år.
74. I modsætning til det, som appellanten har gjort gældende som sit andet anbringende, fremgår det altså ikke af artikel 12, stk. 2, i delegeret forordning 2015/63, at alle ændringer i løbet af et bidragsår, som ikke er ændringer af status, nødvendigvis skal medføre en (efterfølgende) tilpasning af bidragene. Derimod bekræfter denne bestemmelse blot det skæringsdagsprincip, som artiklens stk. 1 afviger fra.
75. Kun for fuldstændighedens skyld præciseres det her, at artikel 12, stk. 1, i delegeret forordning 2015/63 i øvrigt ikke medfører, at nytilkomne banker på uberettiget vis stilles ringere.
76. Den ordning, som fastsættes i SRM-forordningens artikel 69 og 70, og som udbygges ved gennemførelsesforordning 2015/81 og delegeret forordning 2015/63, sikrer, at byrderne inden for banksektoren fordeles, om ikke fuldstændig lige (44), så dog så retfærdigt som muligt. Hertil bidrager bl.a. bestemmelsen i artikel 12 i delegeret forordning 2015/63, hvorefter en nytilkommet bank skal betale »for fortiden«, mens en bank, der udgår af ordningen, netop ikke pålægges byrder for fremtiden. En nytilkommet bank vil forventeligt i endnu længere tid være en del af banksektoren, som den fælles tilsynsmekanisme i abstrakt forstand har til formål at stabilisere. Også valget af denne konstruktion er derfor omfattet af lovgivers vide skøn på dette område (45).
3) Delkonklusion
77. Det følger af disse betragtninger, at bidraget for 2018 ikke kan genberegnes og tilbagebetales pro rata som følge af inddragelsen af appellantens tilladelse i løbet af 2018. Derfor bør det første, det andet og det fjerde anbringende forkastes.
b) Det tredje, det syvende og det ottende anbringende
78. Denne konklusion afkræftes ikke af de øvrige retsforskrifter, som appellanten for Retten påberåbte sig til støtte for sin opfattelse, og hvorom selskabet som sit tredje, syvende og ottende anbringende har gjort gældende, at Retten fortolkede og anvendte dem ukorrekt.
79. Således fastsætter artikel 7 i delegeret forordning 2017/2361 ganske vist udtrykkeligt kun en betalingspligt pro rata, hvis et kreditinstitut kun i en del af regnskabsåret falder ind under SRM-forordningens anvendelsesområde. Som sit tredje anbringende har appellanten gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved at afvise, at disse bidrag kan sammenlignes med ex ante-bidragene til Afviklingsfonden, og ved dermed at udelukke en analog anvendelse af artikel 7 i delegeret forordning 2017/2361 på sidstnævnte bidrag (46).
80. Imidlertid anførte Retten i den appellerede doms præmis 86, uden at begå en retlig fejl, at de administrative bidrag til Afviklingsinstansen – til forskel fra bidragene til Afviklingsfonden – betales som modydelse for Afviklingsinstansens administrative aktiviteter i løbet af et år. De svarer altså til en tidsbaseret byrde. For så vidt »vedrører« disse bidrag i høj grad et bestemt år. Ex ante-bidragene til Afviklingsfonden har derimod til formål gradvist at nå det i SRM-forordningens artikel 69, stk. 1, fastsatte målniveau og påløber herefter ikke længere (i hvert fald i første omgang), på trods af den forløbne tid (47). Følgelig begik Retten ikke en retlig fejl, da den afviste, at disse to typer bidrag kunne sammenlignes.
81. Dermed bør det tredje anbringende forkastes.
82. På baggrund heraf konkluderede Retten i den appellerede doms præmis 109 endvidere med rette, at der heller ikke følger en pligt til at genberegne bidraget for 2018 af artikel 17, stk. 3 og 4, i delegeret forordning 2015/63 i et tilfælde som det foreliggende.
83. Den delegerede forordnings artikel 17, stk. 3 og 4, fastsætter under visse omstændigheder en genberegning af bidraget, hvis de data, som kreditinstitutterne skal indgive i henhold til denne forordnings artikel 14, stk. 1-3, efterfølgende skal ændres. For så vidt som appellanten har påberåbt sig denne bestemmelse i sit syvende anbringende som bevis for, at en efterfølgende genberegning af bidrag er (abstrakt) mulig, er selskabets argumenter imidlertid irrelevante. Det eneste afgørende for, om anbringendet kan tages til følge, er nemlig, om Retten begik en retlig fejl, da den afviste, at bidraget for 2018 kan kræves tilbagebetalt pro rata.
84. I hvert fald har appellanten ikke godtgjort, at licensinddragelsen i 2018 nødvendiggør en ændring eller revidering af de data, som selskabet skulle indgive til Afviklingsinstansen inden den 31. december 2017. Det forhold, at artikel 17 i delegeret forordning 2015/63 herudover ikke fastsætter en genberegning i tilfælde af en ændring af data i det efterfølgende år, skyldes alene, at det årlige bidrag ikke beregnes på grundlag af data fra året for den enkelte bidragsopkrævning (48).
85. Dermed bør også det syvende anbringende forkastes.
86. Endelig har appellanten som sit ottende anbringende gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den afviste en analog anvendelse af artikel 7, stk. 3, i gennemførelsesforordning 2015/81 på selskabets situation (49). I henhold til denne bestemmelse annulleres de uigenkaldelige betalingsforpligtelser, hvis et kreditinstitut udgår af ordningen. Eftersom de uigenkaldelige betalingsforpligtelser i henhold til SRM-forordningens artikel 70, stk. 3, kan indgås i stedet for en kontant betaling af bidraget, bør ex ante-bidragene i tilfælde af en udtræden af ordningen »lide samme skæbne« som de uigenkaldelige betalingsforpligtelser: Idet sidstnævnte blev annulleret i dette tilfælde, skal de kontantbetalte bidrag altså tilbagebetales.
87. Artikel 7, stk. 3, i gennemførelsesforordning 2015/81 bestemmer imidlertid blot, at de uigenkaldelige betalingsforpligtelser annulleres, og at den tilsvarende sikkerhedsstillelse tilbagebetales. Dette kan dog ikke indebære, at det beløb, som udgøres af den uigenkaldelige betalingsforpligtelse, fratages Afviklingsfonden. I henhold til artikel 7, stk. 1, i gennemførelsesforordning 2015/81 berører anvendelsen af uigenkaldelige betalingsforpligtelser nemlig på ingen måde Afviklingsfondens finansielle kapacitet eller likviditet. Dette instrument har blot til formål, at bidraget ikke skal betales straks, men først efter opkrævning. Det fremgår af artikel 7, stk. 2, i gennemførelsesforordning 2015/81, at en annullation af en uigenkaldelig betalingsforpligtelse og en tilbagebetaling af sikkerhedsstillelsen altid kun kan ske mod modtagelse af bidraget. Det samme må således også gælde i tilfælde af en udtræden af ordningen som omhandlet i stk. 3, eftersom de uigenkaldelige betalingsforpligtelser ellers aldrig ville kunne nå deres mål. Derfor betyder en annullation af den uigenkaldelige betalingsforpligtelse og en tilbagebetaling af sikkerhedsstillelsen ikke, at det beløb, som dette instrument udgør, ikke skal betales. Derimod skal en udtræden af ordningen medføre en opkrævning af den uigenkaldelige betalingsforpligtelse, hvilket Afviklingsinstansen også har bekræftet i forbindelse med appelsagen.
88. Således kan artikel 7, stk. 3, i gennemførelsesforordning 2015/81 ikke med henvisning til nødvendigheden af, at uigenkaldelige betalingsforpligtelser og kontantbetalte bidrag behandles lige, begrunde, at sidstnævnte kan kræves tilbagebetalt (pro rata), når et kreditinstitut udgår af ordningen.
89. Det følger heraf, at også det ottende anbringende bør forkastes.
c) Det tiende anbringende
90. På baggrund af ovenstående betragtninger bør også det tiende anbringende, hvorved appellanten har gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 136 med urette anså bestemmelsen i SRM-forordningens artikel 70, stk. 4, for at være utvetydig og dermed tilsidesatte retssikkerhedsprincippets krav, forkastes.
91. Som det netop er blevet påvist, fremgår betydningen af SRM-forordningens artikel 70, stk. 4, af funktionsmåden for og formålene med ordningen for opkrævning af bidrag til Afviklingsfonden.
92. Det tiende anbringende hviler derfor på en ukorrekt forståelse af kravet om retsforskrifters klarhed, som følger af retssikkerhedsprincippet (50). Det forhold, at en retsforskrift kræver fortolkning og skal betragtes i sammenhæng med andre bestemmelser, betyder nemlig ikke, at den udgør en tilsidesættelse af dette krav (51).
93. Det tiende anbringende skal derfor ligeledes forkastes.
d) Det femte og det ellevte anbringende
94. Med sit 11. anbringende har appellanten gjort gældende, at Retten så bort fra proportionalitetsprincippets betydning ved fortolkningen af retsforskrifter.
95. Den argumentation, der er blevet fremført i denne forbindelse, hviler i sidste ende på en ukorrekt læsning af dommen, hvorefter Retten angiveligt skulle have fastslået, at en tilbagebetaling i henhold til SRM-forordningens artikel 70, stk. 4, altid og under alle omstændigheder er udelukket, hvilket ifølge appellanten er uforholdsmæssigt. En sådan konstatering ville imidlertid åbenbart gå ud over sagens genstand og blev heller ikke foretaget af Retten i den appellerede dom.
96. Appellanten har derimod ikke godtgjort, hvorfor anvendelsen af SRM-forordningens artikel 70, stk. 4, i selskabets tilfælde ville medføre et uforholdsmæssigt resultat, men har opstillet hypotetiske eksempler på et sådant resultat.
97. Ganske vist kan det tolvte anbringende sammen med det femte anbringende, hvorved appellanten har gjort gældende, at Retten i præmis 147 så bort fra selskabets ulovlighedsindsigelse over for SRM-forordningens artikel 70, stk. 4, forstås således, at appellanten har gjort gældende, at denne bestemmelse er ugyldig, fordi den i de anførte eksempler medfører uforholdsmæssige resultater. Appellanten har imidlertid heller ikke godtgjort, hvorfor dette er tilfældet, og navnlig hvorfor en forholdsmæssig fortolkning af SRM-forordningens artikel 70, stk. 4, ikke skulle være mulig i de anførte eksempler (52). Dette kan igen føres tilbage til appellantens ukorrekte antagelse om, at Retten fastslog, at SRM-forordningens artikel 70, stk. 4, udelukker en tilbagebetaling af ex ante-bidrag i alle tænkelige tilfælde.
98. Således bør også det femte og det ellevte anbringende forkastes.
e) Det 12. anbringende
99. Ved sit 12. anbringende har appellanten gjort gældende, at Retten fortolkede grundsætningen nemo auditur propriam turpitudinem allegans ukorrekt. Den fastslog i den appellerede doms præmis 172 ifølge appellanten med urette, at den angivelige ulovlighed af Afviklingsinstansens afgørelse i henhold til SRM-forordningens artikel 18, stk. 1, af 23. februar 2018, hvorefter appellanten (sandsynligvis) var nødlidende, idet der dog ikke var behov for afviklingsforanstaltninger, ikke havde nogen indflydelse på lovligheden af den anfægtede afgørelse. Ifølge appellanten blev inddragelsen af selskabets banklicens den 11. juli 2018 først udløst af Afviklingsinstansens afgørelse i henhold til SRM-forordningens artikel 18, stk. 1. Eftersom denne afgørelse fra Afviklingsinstansen var ulovlig, kunne instansen ikke påberåbe sig den for herefter ved licensinddragelsen at fratage appellanten Afviklingsfondens »beskyttelse« uden samtidig at tilbagebetale ex ante-bidragene.
100. Det følger imidlertid af ovenstående redegørelser, at den fremstilling, hvorefter appellanten som følge af licensinddragelsen blev forhindret i at anvende Afviklingsfonden, selv om selskabet havde »betalt« for dette, er sagligt ukorrekt (53). På den anden side gælder der for EU-institutionernes retsakter, indtil de er blevet erklæret ugyldige, en formodning om, at de er lovlige og dermed gyldige (54). Tilsvarende henviste Retten i den appellerede doms præmis 171 med rette til, at den angivelige retsstridighed af Afviklingsinstansens afgørelse i henhold til SRM-forordningens artikel 18, stk. 1, ikke har nogen relevans for denne sag, eftersom den ikke er genstanden for den foreliggende sag.
101. Dermed bør også det 12. anbringende forkastes.
f) Konklusion
102. Rettens konklusion i den appellerede doms præmis 130, hvorefter en tilbagebetaling pro rata af bidraget for 2018 som følge af inddragelsen af appellantens tilladelse i løbet af dette år er udelukket, er dermed ikke behæftet med en retlig fejl.
2. Muligheden for udbetaling af »restbeløbet« af bidraget for 2015 (det sjette og det niende anbringende)
103. Ved sit sjette og niende anbringende har appellanten i det væsentlige bestridt Rettens fortolkning af SRM-forordningens artikel 70, stk. 4, med hensyn til bidraget for 2015. Efter Rettens opfattelse er denne bestemmelse på trods af bestemmelsen om modregning i artikel 8, stk. 2, i gennemførelsesforordning 2015/81 til hinder for en udbetaling af »restbeløbet« af bidraget for 2015.
104. Der erindres om, at BRR-direktivet siden den 1. januar 2015 har forpligtet alle medlemsstater til at oprette nationale afviklingsfinansieringsordninger, som i henhold til dette direktivs artikel 102 og 103 ligeledes finansieres af ex ante-bidrag opkrævet fra bankerne, indtil et bestemt målniveau er nået. For medlemsstaterne i bankunionen er den praktiske relevans af denne forpligtelse imidlertid lille, eftersom Afviklingsfonden fra den 1. januar 2016 er trådt i stedet for de nationale finansieringsordninger for alle institutter, der er omfattet af SRM-forordningen (55). Med henblik på at styrke fondens finansieringskapacitet fra dens start har medlemsstaterne i bankunionen derfor inden for rammerne af IGA forpligtet sig til at overføre de bidrag, som i 2015 blev opkrævet fra disse institutter i henhold til BRR-direktivets artikel 103, til Afviklingsfonden i fuldt omfang (56). Fra den 1. januar 2016 beregnes bidragene fra disse institutter principielt (57) i henhold til SRM-forordningens artikel 69 og 70. I henhold til SRM-forordningens artikel 67, stk. 4, opkræves de fortsat af medlemsstaternes myndigheder og overføres til Afviklingsfonden i overensstemmelse med IGA.
105. Artikel 8, stk. 2, i gennemførelsesforordning 2015/81 bestemmer, at det bidrag, som bankerne betalte i 2015 i Afviklingsfondens indledende periode, gradvist modregnes i de bidrag, som er blevet opkrævet på grundlag af SRM-forordningens artikel 69 og 70. I praksis fratrækkes en banks individuelle bidrag, som beregnes årligt i henhold til SRM-forordningens artikel 70, sammenholdt med delegeret forordning 2015/63, en ottendedel af det bidrag, som dette kreditinstitut har betalt i 2015 (58).
106. Ifølge appellanten tog Retten ikke hensyn til, at det følger af denne ordning, at bidraget for 2015 blot udgør et »forskud« til Afviklingsfonden, som derfor skal betales tilbage til de banker, der har ydet det. Eftersom dette ikke kan opnås ved en modregning i fremtidige bidrag, hvis en bank udgår af ordningen før udgangen af den indledende periode, skal det resterende beløb derfor udbetales til banken på det tidspunkt, hvor den udgår. Afgørelse SRB/ES/SRF/2018/03 om fastsættelse af ex ante-bidragene for 2018 beviser ifølge appellanten, at en sådan udbetaling er mulig (59). I henhold til denne afgørelse får de banker, for hvem modregningen af deres årlige bidrag for 2018 i andelen af deres bidrag fra 2015 medfører et negativt beløb, udbetalt differencen. Retten begik derfor ifølge appellanten en retlig fejl, da den konkluderede, at SRM-forordningens artikel 70, stk. 4, udelukker en tilbagebetaling af »restbeløbet« af bidraget for 2015.
107. Det er ganske vist korrekt, at bidraget for 2015 modregnes i de årlige ex ante-bidrag fra de banker, der har betalt det, og dermed ikke påløber »igen« for disse banker. Derimod vil en bank, der allerede var meddelt tilladelse i en medlemsstat i bankunionen den 1. januar 2015 og har betalt bidraget for 2015, som følge af artikel 8, stk. 2, i delegeret forordning 2015/81 ved udgangen af den indledende periode have betalt nøjagtig det samme som en henset til størrelse og risikoprofil sammenlignelig bank, som først har påbegyndt sin virksomhed den 1. januar 2016 og forbliver bidragspligtig gennem hele den indledende periode.
108. Heraf følger det imidlertid ikke, at bidraget for 2015 er et »forskud«, der skal tilbagebetales. Det betyder heller ikke, at et »restbeløb« af bidraget for 2015, som endnu ikke er blevet modregnet med fremtidige bidrag, og som er blevet betalt af en bank, der udgår af FTM før udgangen af den indledende periode og dermed ikke betaler flere bidrag, kan kræves tilbagebetalt.
109. Som Retten korrekt fastslog i den appellerede doms præmis 117, er bidragene for 2015 nemlig, så snart de i overensstemmelse med IGA overføres til Afviklingsfonden, en fast del af sidstnævntes midler. De behandles nøjagtig som alle andre bidrag, som også fortsat opkræves på nationalt plan, men i overensstemmelse med IGA overføres til Afviklingsfonden (60). Dette giver mening, eftersom de nationale finansieringsordninger alligevel erstattes af Afviklingsfonden for så vidt angår medlemsstaterne i bankunionen (61).
110. Dermed er summen af alle beløb opkrævet i 2015 fra begyndelsen inddraget i beregningen af det samlede beløb, som skal opkræves for at nå Afviklingsfondens anslåede målniveau for 2024. Disse penge ville altså mangle, hvis enhver bank, der udgår af ordningen før udgangen af den indledende periode, fik tilbagebetalt et restbeløb af betalingen for 2015. Derfor må der også med hensyn til bidragene for 2015 gælde det princip, der er fastsat i SRM-forordningens artikel 70, stk. 4, hvorefter behørigt modtagne bidrag ikke kan tilbagebetales (62).
111. Den omstændighed, der er blevet gjort gældende i det femte anbringende, at modregningen af bidragene i henhold til artikel 8, stk. 2, i delegeret forordning 2015/81 i det enkelte tilfælde kan medføre et negativt beløb, der i så fald udbetales til den pågældende bank, betyder heller ikke, at bidragene for 2015 kan fratages Afviklingsfonden igen.
112. Denne udbetaling kan derimod føres tilbage til to systemiske årsager: For det første må der i henhold til SRM-forordningens artikel 70, stk. 2, første afsnit, ikke opkræves mere end en ottendedel af målniveauet hvert år, hvilket Retten også har henvist til i den appellerede doms præmis 100. Denne bestemmelse skal sikre, at bidragene fordeles ligeligt og dermed ikke medfører en urimelig økonomisk byrde for banksektoren, hvilket ville kunne have en destabiliserende effekt. Såfremt et negativt beløb, der eventuelt fremkom efter en modregning, ikke blev tilbagebetalt til den pågældende bank, ville den opkrævede sum i dette år imidlertid være højere end en ottendedel af målniveauet. Bidragene for 2015 har jo, siden de blev overført til Afviklingsfonden i overensstemmelse med IGA, været en fast del af Afviklingsfondens midler (63).
113. For det andet skal banksektoren over perioden på otte år mindst tilvejebringe et beløb, der svarer til 1% af alle dækkede indskud i de deltagende medlemsstater. En enkelt bank skal dog maksimalt yde en andel af denne sum, der principielt består af otte årlige bidrag. Ganske vist kunne lovgiver også have fastsat et andet individuelt maksimumsbeløb; der er imidlertid ikke nogen holdepunkter for, at den således fastsatte øvre grænse overskrider skønsmargenen (64).
114. For at Afviklingsfonden også i sit første år allerede rådede over tilstrækkelige midler, var det i dette år nødvendigt at tilvejebringe en startkapital i form af bidraget for 2015. Herved blev målniveauet imidlertid ikke forhøjet, og varigheden af den indledende periode blev heller ikke forkortet.
115. Uden den modregning, der er fastsat i artikel 8, stk. 2, i gennemførelsesforordning 2015/81, ville en bank, som allerede før SRM-forordningens ikrafttræden og indtil udgangen af den indledende periode var eller er bidragspligtig, derfor yde et højere beløb end det fastsatte maksimumsbeløb. Som Retten med rette fastslog i den appellerede doms præmis 124, sikrer bestemmelsen om modregning dermed, at overførslen af bidragene for 2015 til Afviklingsfonden ikke skaber ubalance mellem de pågældende banker med hensyn til fordelingen af den finansielle byrde.
116. Appellanten forbliver i denne henseende, da selskabet fra 2019 ikke længere er bidragspligtigt, i alle tilfælde samlet set under maksimumsbeløbet, selv om det ikke får »restbeløbet« tilbagebetalt. Dermed har det ganske vist betalt mere end en hypotetisk sammenlignelig bank med samme størrelse og risikoprofil, som først har påbegyndt sin virksomhed den 1. januar 2016 og er udgået af ordningen på samme tidspunkt som appellanten.
117. Forskelle i den individuelle bidragsbyrde, alt efter hvornår en bank påbegynder sin virksomhed i den indledende periode, er imidlertid, som det allerede er blevet beskrevet, en iboende del af ordningen og kan ikke fuldstændig undgås (65). Dette skyldes i sidste ende det forhold, at målniveauet ikke kan tilvejebringes af banksektoren på én gang, men kun over en længere periode, og at banksektorens sammensætning ændrer sig i løbet af denne periode. Dette kan imidlertid ikke medføre, at der så at sige skal begyndes »forfra« ved enhver ændring. I modsat fald ville der være alvorlig risiko for, at målsætningen om at nå målniveauet inden 2024 ikke kunne opfyldes (66).
118. Følgelig begik Retten heller ikke en retlig fejl, da den fastslog, at »restbeløbet« af bidraget for 2015 ikke kan udbetales, hvis en bank udgår af ordningen i løbet af den indledende periode.
119. Det sjette og det niende anbringende bør dermed forkastes.
3. Den formelle lovlighed af den anfægtede afgørelse (13. anbringende)
120. Hvad angår den formelle lovlighed af den anfægtede afgørelse fastslog Retten i den appellerede doms præmis 174-180, at Afviklingsinstansens afgørelse opfyldte begrundelseskravet i artikel 296 TEUF. De væsentlige faktiske forhold og Afviklingsinstansens opfattelse af de relevante retsforskrifter, hvorpå instansen støtter sin afvisning af appellantens anmodning, fremgår nemlig af denne afgørelse.
121. Med sit 13. anbringende har appellanten i det væsentlige gjort gældende, at Retten herved anlagde et forkert kriterium, idet en stadfæstelse af Afviklingsinstansens afgørelse krævede inddragelse af yderligere retlige forhold og derfor ikke kunne anses for at være tilstrækkeligt begrundet. Desuden viste spørgsmålene og drøftelserne i den mundtlige forhandling for Retten ifølge appellanten, at Afviklingsinstansens begrundelse ikke var tilstrækkelig.
122. Denne argumentation overser åbenbart begrundelseskravets mening og formål. Dette krav har nemlig i henhold til fast retspraksis til formål at gøre det muligt for den berørte part at afgøre, om vedkommende ønsker at anlægge sag til prøvelse af denne afgørelse, på grundlag af et fuldt kendskab til sagen, og for den kompetente ret at udøve sin legalitetsprøvelse. Derfor kræves det i denne forbindelse ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige forhold (67). Overholdelsen af begrundelseskravet bør adskilles fra begrundelsens materielle indhold (68). Dermed kan også en indholdsmæssigt fejlagtig begrundelse i forhold til artikel 296 TEUF være tilstrækkelig (69).
123. Følgelig er hverken den omstændighed, at Retten, da den bekræftede Afviklingsinstansens fortolkning af lovgivningen, tog hensyn til yderligere retlige forhold, eller den kendsgerning, at visse punkter blev heftigt diskuteret, egnet til at påvise, at Retten begik en retlig fejl, da den fastslog, at den anfægtede afgørelse var tilstrækkeligt begrundet.
124. Det 13. anbringende bør dermed ligeledes forkastes.
C. Sagsomkostninger
125. Det fremgår af ovenstående betragtninger, at appellen bør forkastes i det hele. Følgelig træffer Domstolen i henhold til procesreglementets artikel 184, stk. 2, afgørelse om sagsomkostningerne. I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, som i henhold til artikel 184, stk. 1, finder anvendelse på appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Eftersom Afviklingsinstansen har nedlagt en sådan påstand, bør appellanten pålægges at bære sine egne omkostninger og betale de med appelsagen forbundne omkostninger og Afviklingsinstansens omkostninger.
126. I henhold til procesreglementets artikel 140, stk. 1, som ligeledes finder anvendelse på appelsagen, bærer medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. I øvrigt kan Domstolen i henhold til procesreglementets artikel 184, stk. 4, bestemme, at en intervenient i første instans, som ikke selv har iværksat appel, hvis den pågældende har deltaget i den skriftlige eller den mundtlige del af retsforhandlingerne for Domstolen, skal bære sine egne omkostninger. Følgelig bør det fastslås, at Kommissionen bærer sine egne omkostninger.
VI. Forslag til afgørelse
127. Sammenfattende foreslår jeg Domstolen, at den træffer følgende afgørelse:
»1) Appellen forkastes.
2) Ud over at bære sine egne omkostninger betaler ABLV Bank AS, under likvidation, de med appelsagen forbundne omkostninger og de af Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen) afholdte omkostninger.
3) Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger.«