РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (пети състав)
30 януари 2020 година(*)
„ЕФГЗ и ЕЗФРСР — Разходи, изключени от финансиране — Разходи, направени от Португалия — Членове 32 и 33 от Регламент (EО) № 1290/2005 — Член 54 от Регламент (EС) № 1306/2013 — Понятие за национален съд“
По дело T‑292/18
Португалска република, за която се явяват L. Inez Fernandes, P. Estêvão, J. Saraiva de Almeida и P. Barros da Costa, в качеството на представители,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват B. Rechena и A. Sauka, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане на основание член 263 ДФЕС за отмяна на Решение за изпълнение (ЕС) 2018/304 на Комисията от 27 февруари 2018 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 59, 2018 г., стр. 3), в частта, в която сумата от 1 052 101,05 EUR, представляваща декларирани от Португалската република разходи, е изключена от финансиране от Съюза,
ОБЩИЯТ СЪД (пети състав),
състоящ се от: D. Spielmann, председател, I. S. Forrester (докладчик) и U. Öberg, съдии,
секретар: L. Ramette, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 10 декември 2019 г.,
постанови настоящото
Решение
Правна уредба
Правото на Европейския съюз
1 Член 9, параграф 1, буква а) от Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета от 21 юни 2005 година относно финансирането на Общата селскостопанска политика (ОВ L 209, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 1, стр. 193) гласи следното:
„Държавите членки:
а) в рамките на Общата селскостопанска политика приемат всички необходими законови, подзаконови и административни разпоредби и вземат всички необходими мерки с оглед на осигуряването на ефективна защита на финансовите интереси на Общността, и по-специално:
i) проверяват истинността и съответствието с операциите, финансирани от ЕФГЗ и ЕЗФРСР;
ii) предотвратяват и преследват нередности;
iii) покриват изгубените суми, в резултат на нередности или небрежност“.
2 Според член 32, параграф 5 от посочения регламент относно „[с]пецифични[те] разпоредби по отношение на ЕФГЗ“:
„5. Ако сумата не е върната в продължение на четири години от произнасянето на първоначалното административно или съдебно заключение или в продължение на осем години, в случаите, когато са предприети мерки за връщане на сумата чрез националните съдилища, 50 % от финансовите последствия от невръщането на съответната сума се понасят от въпросната държава членка, а останалите 50 % от бюджета на Общността.
Държавите членки посочват отделно, в обобщения доклад, предвиден в първата алинея от параграф 3, невърнатите суми в сроковете, определени в първата алинея от настоящия параграф.
Разпределението на финансовата тежест от невръщането съгласно първата алинея не засяга изискването заинтересованата държава членка да приведе в действие процедури за връщане в съответствие с член 9, параграф 1 от настоящия регламент. Петдесет процента от сумите, върнати по този начин, се кредитират в полза на ЕФГЗ след извършване на приспадането, предвидено в параграф 2 от настоящия член.
Когато в контекста на процедурата по връщане, липсата, от окончателно естество, на всякакви нередности е отчетена посредством административен или правен инструмент, заинтересованата държава членка декларира като разход финансовата тежест на ЕФГЗ, поета от нея по силата на първата алинея.
Въпреки това, ако по причини, които не могат да бъдат отдадени на заинтересованата държава членка, подлежащата на връщане сума не може да бъде върната в сроковете, посочени в първата алинея и размерът на тази сума надвишава 1 милион [евро], Комисията може, по искане на държавата членка, да удължи сроковете с максимум 50 % от продължителността на първоначалните срокове“.
3 Съгласно член 33 („Специфични разпоредби по отношение на ЕЗФРСР“), параграф 8 от посочения регламент:
„8. Ако подлежащата на връщане сума не е върната преди закриването на определена програма за развитие на селските райони, 50 % от финансовите последици от невръщането са понесени от съответната държава членка, а останалите 50 % от бюджета на Общността, и се вземат под внимание или в края на четиригодишния срок от първоначалното заключение по административен или съдебен ред, или на осемгодишния срок в случаите, когато са предприети действия за връщане на сумата чрез националните съдилища, или при закриването на програмата, ако тези срокове изтичат преди закриването ѝ.
Въпреки това, ако по причини, които не могат да бъдат приписани на съответната държава членка, подлежащата на връщане сума не може да бъде върната в определените в първата алинея срокове и надхвърля 1 милион [евро], Комисията може, по искане на държавата членка, да удължи сроковете с 50 % максимум от продължителността на първоначалните срокове“.
4 Регламент № 1290/2005 е отменен и заменен с Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (ОВ L 347, 2013 г., стр. 549 и поправка в ОВ L 130, 2016 г., стр. 7), приложим от 1 януари 2014 г.
5 Член 9, параграф 1, буква а) от Регламент № 1290/2005 е заменен и по същество възпроизведен в член 58, параграф 1 от Регламент № 1306/2013, който добавя към предписаното в тази разпоредба по-специално че държавите членки приемат необходимите мерки, за да заведат съдебни дела, според случая, с цел възстановяване на неправомерните плащания. Разпоредбите на член 32, параграф 5 и на член 33, параграф 8 от Регламент № 1290/2005 са възпроизведени по същество в член 54, параграф 2, първа алинея от Регламент № 1306/2013.
Португалското право
6 Член 103 от Lei Geral Tributária (Общ данъчен закон) гласи:
„Изпълнително производство
1. Данъчното изпълнително производство има характер на съдебно производство, независимо от участието на органите на данъчната администрация в актовете, които нямат правораздавателен характер.
2. На заинтересованите лица е гарантирано правото да оспорват материалноправни административни актове на органите на данъчната администрация пред съдията по изпълнението на данъчни задължения в съответствие с предходния параграф“.
7 Член 179 от Código de Procedimento Administrativo (Административнопроцесуален кодекс) предвижда следното:
„Изпълнение на парични задължения
1. Когато по силата на административен акт на публичноправно юридическо лице или по негово разпореждане трябва да бъде платено в брой, при липсата на доброволно плащане в определения срок, следва да се пристъпи към производството за изпълнение на данъчни задължения в съответствие с разпоредбите на законодателството относно данъчното производство.
2. За изпълнението на разпоредбите на предходния параграф компетентният орган в съответствие със законовите разпоредби издава удостоверение, което е равностойно на изпълнителен титул, и го предава на компетентната служба на данъчната администрация заедно с административната преписка.
3. В случаите, когато в съответствие със закона администрацията пристъпва направо или чрез трето лице към принудително изпълнение на фактически заместими престации, винаги е възможно да се използва предвиденото в настоящия член производство за събиране на направените разноски“.
8 Член 148 от Código de Procedimento e de Processo Trobutário (Данъчнопроцесуален кодекс) гласи следното:
„Приложно поле на изпълнението на данъчни задължения
1. Производството за изпълнение на данъчни задължения включва принудителното събиране на следните вземания:
a) данъци, включително митни сборове, включително акцизи и допълнителни данъчни задължения, такси, други плащания в полза на държавата, кумулативно събирани допълнителни задължения, лихви и други законови задължения;
b) глоби и други имуществени санкции, наложени с решения и съдебни решения за извършени данъчни нарушения, освен когато са наложени от общите съдилища;
c) глоби и други имуществени санкции свързани с гражданската отговорност, установена в съответствие с общия режим на данъчните нарушения.
2. По реда на производството за изпълнение на данъчни задължения могат да се събират в случаите и при условията изрично предвидени в закона:
a) други задължения към държавата и други публичноправни юридически лица, които трябва да се заплатят по силата на административен акт;
b) връщане на неправомерно платени суми“.
9 Член 149 от Данъчнопроцесуалния кодекс предвижда следното:
„Орган по данъчното изпълнение
За целите на настоящия кодекс за орган, на който е възложено данъчното изпълнение, се счита службата на данъчната администрация, която по закон трябва да осъществи изпълнението, или когато то трябва да се осъществи пред обикновените съдилища, компетентният съд“.
Обстоятелствата по спора
10 С писмо от 28 юли 2015 г., в съответствие с член 34, параграф 2 от Регламент за изпълнение (ЕС) № 908/2014 на Комисията от 6 август 2014 година за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕС) № 1306/2013 по отношение на разплащателните агенции и други органи, финансовото управление, уравняването на сметките, правилата за проверките, обезпеченията и прозрачността (ОВ L 255, 2014 г., стр. 59), Европейската комисия съобщава на Португалската република констатациите си.
11 По-конкретно, Комисията оспорва начина, по който португалските органи категоризират някои разходи, които били направени в рамките на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) или на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и трябвало да бъдат върнати. Член 32, параграф 5 от Регламент № 1290/2005 предвижда, че ако сума не е върната в продължение на четири години от произнасянето на първоначалното административно или съдебно заключение или в продължение на осем години, в случаите, когато са предприети мерки за връщане на сумата чрез националните съдилища, 50 % от финансовите последствия от невръщането на съответната сума се понасят от въпросната държава членка, а останалите 50 % — от бюджета на Съюза (по-нататък „правилото 50/50“). Комисията счита, че задълженията към португалската разплащателна агенция, а именно Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I. P. (IFAP, Институт за финансиране на земеделието и риболова, Португалия), връщането на които е предмет на изпълнително производство, водено от португалските данъчни органи, неправилно са категоризирани като задължения, за които са предприети мерки за връщане на сумата чрез националните съдилища, по смисъла на цитираната по-горе разпоредба. Според нея правилото 50/50 е трябвало вече да бъде приложено по отношение на тези задължения при липсата на връщане след четири години, а не единствено след осем години, както поддържали португалските органи. Поради това Комисията уведомява португалските органи, че тя би могла да предложи част от декларираните от Португалската Република разходи да бъдат изключени от финансирането от бюджета на Съюза.
12 Португалските органи отговарят на констатациите на Комисията с писмо от 30 ноември 2015 г. По-конкретно, те обясняват, че способът за принудително изпълнение, който трябва да се приложи за събирането на въпросните дългове, бил данъчно изпълнение и смятат, че това производство трябва да се счита за съдебно. Поради това според тях правилото 50/50 трябвало да се приложи само при несъбиране след осем години.
13 С писмо от 22 декември 2015 г., в съответствие с член 34, параграф 2 от Регламент за изпълнение № 908/2014, Комисията кани португалските органи на двустранна среща.
14 С писмо от 9 септември 2016 г., в съответствие с член 34, параграф 3 от Регламент за изпълнение № 908/2014, Комисията съобщава заключенията си на Португалската република. Комисията счита, че ако за връщане на сума не са предприети действия чрез националните съдилища, правилото 50/50 трябва да се приложи след четири, а не след осем години. Поради това тя предлага корекция в размер на 1 272 594,35 EUR.
15 С писмо от 21 октомври 2016 г. Португалската република иска образуване на процедура пред помирителния орган в съответствие с член 40 от Регламент за изпълнение № 908/2014.
16 На 21 март 2017 г. помирителният орган стига до извода, че не е възможно да сближи позициите на двете страни. В заключителния си доклад помирителният орган отбелязва, че „използваната в Португалия процедура, която службите считат за административна, но според [португалските] органи е сходна на съдебна процедура, позволява до известна степен участието на (административните) съдилища“ и заключава, че „споровете, отнесени до тези съдилища, могат да се ползват от предвидения в европейското законодателство осемгодишен срок“.
17 С писмо от 20 октомври 2017 г. в окончателното си становище Комисията продължава да счита, че производството за изпълнение на данъчни задължения е административно производство, което не отговаря на условията, предвидени в член 32, параграф 5 от Регламент № 1290/2005. Тя отбелязва освен това, че само 19 от 604 случая, предмет на предложението за финансова корекция, са отнесени пред съд. Тя намалява размера на финансовата корекция на 1 052 101,05 EUR, за да вземе предвид върнатите вече суми или тези, за които през минали финансови години вече е приложено правилото 50/50.
18 С Решение за изпълнение (ЕС) 2018/304 от 27 февруари 2018 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 59, 2018 г., стр. 3, наричано по-нататък „обжалваното решение“), Комисията по-конкретно изключва от финансиране от страна на Съюза разходи, декларирани от Португалската република, в размер на 1 052 101,05 EUR на основание „[д]ългове, неправилно отчетени в таблиците от приложение III, за които не се прилага правилото 50/50“.
Производството и исканията на страните
19 На 7 май 2018 г. Португалската република подава в секретариата на Общия съд жалбата, предмет на настоящото дело.
20 Комисията представя писмената си защита на 11 юли 2018 г.
21 На 28 септември 2018 г. Португалската република представя репликата.
22 На 19 ноември 2018 г. Комисията депозира дупликата.
23 На 8 юли 2019 г. Общият съд поставя писмени въпроси на страните в рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 89 от неговия Процедурен правилник. Страните отговарят в определения срок.
24 По предложение на съдията докладчик Общият съд (пети състав) решава да започне устната фаза на производството. Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание, проведено на 10 декември 2019 г.
25 Португалската република иска Общият съд:
– да отмени обжалваното решение, в частта, в която изключва от финансиране от страна на Съюза сума в размер на 1 052 101,05 EUR във връзка с декларирани от Португалската република разходи, тъй като представляват „[д]ългове, неправилно отчетени в таблиците от приложение III, при което е избегнато прилагането на правилото 50/50“,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
26 Комисията иска Общият съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди Португалската република да заплати съдебните разноски.
От правна страна
27 В подкрепа на жалбата Португалската република повдига едно-единствено основание — нарушение на членове 32 и 33 от Регламент № 1290/2005 на член 54 от Регламент № 1306/2013, тъй като Комисията неправилно приема, че задълженията към IFAP, връщането на които е предмет на изпълнително производство от данъчните органи, не са задължения, за връщането на които са предприети действия чрез националните съдилища по смисъла на посочените разпоредби.
28 Тя посочва, първо, че португалската правна уредба изисква принудителното събиране на суми, дължими въз основа на административни правоотношения, да се извършва чрез производството за изпълнение на данъчни задължения. За целта кредиторът, публичноправен субект, издава удостоверение за задължение, което предава на компетентната служба на данъчната администрация за започване на данъчното изпълнение, в което изпълнителният титул е въпросното удостоверение за задължение, като кредиторът, публичноправен субект, който е поискал принудителното изпълнение, може да встъпи като страна. Впрочем според Португалската република португалското законодателство и практиката на висшите португалски съдилища признавали единодушно, че производството за изпълнение на данъчни задължения има съдебен характер и се ръководи от съдия. Така член 103, параграф 1 от Общия данъчен закон изрично предвиждал, че „[п]роизводството за изпълнение на данъчни задължения има съдебен характер“. Supremo Tribunal Administrativo (Върховен административен съд, Португалия) в решението си от 8 август 2012 г., постановено по дело 0803/12, също приема, че „производството за изпълнение на данъчни задължения има изцяло съдебен характер“. Също и Tribunal Constitucional (Конституционен съд, Португалия) в решението си 80/2003 по дело 151/02 също приема, че „неговият основен закон не налага всички актове, чрез които се осъществява производството за изпълнение на данъчни задължения задължително да бъдат извършени от съдия, въпреки че съдебната практика по данъчни въпроси и сега ясно Общият данъчен закон (член 103, параграф 1) […] придават „съдебен характер“ на производството за изпълнение на данъчни задължения“. В същото решение Tribunal Constitucional (Конституционен съд) заключава, че актът за образуване на производство за изпълнение на данъчни задължения […] съответства просто на представянето в разпределянето на финансите на съответния изпълнителен титул […] и неговият характер не е различен от този на акта, с който кредиторът образува гражданско изпълнително производство“. Освен това административният и данъчен съд има всички характерни белези на правораздавателен орган по смисъла на член 267 ДФЕС: той е създаден със закон и е постоянно действащ, юрисдикцията му е задължителна, производството има състезателен характер, прилага правните норми и е независим. В подкрепа на становището си Португалската република сочи и решения от 12 юни 2014 г., Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta (C‑377/13, EU:C:2014:1754), и от 17 септември 2014 г., Cruz & Companhia (C‑341/13, EU:C:2014:2230).
29 Второ, Португалската република поддържа, че изразът „tribunais nacionais“, използван в текста на португалски език на член 54, параграф 2, първа алинея от Регламент № 1306/2013 е равнозначен на израза „jurisdições nacionais“, използван в текста на португалски език на членове 32 и 33 от Регламент № 1290/2005 и трябва да се разбира в смисъл, че се отнася до „националните съдилища“.
30 Трето, Португалската република поддържа, че структурата на разглежданите разпоредби и причината за съществуването им е да се посочат сумите, които са били изгубени поради нередности и не с са били върнати в разумен срок. Държавите членки трябвало да се организират възможно най-добре във вътрешен план с оглед на средствата, с които разполагат, и във формата, която им изглежда най-подходяща, за да преследват и постигнат целта за спазване на задълженията, които имат по силата на правото на Съюза.
31 Четвърто, в репликата Португалската република добавя, че ако остане в сила, обжалваното решение ще представлява нарушение на принципите на равенство, пропорционалност и справедливост поради задължителния характер на производството за изпълнение на данъчни задължения в португалската правна уредба.
32 Комисията оспорва доводите на Португалската република.
33 На първо място, следва да се посочи, както с основание отбелязва Португалската република, че изразите на португалски „tribunais nacionais“ и „jurisdições nacionais“ трябва да се разбират в смисъл, че се отнасят до понятието „национални съдилища“, още повече като се вземе предвид, че в текстовете на тези разпоредби на другите езици на Съюза, по-конкретно немски, английски, френски и италиански, няма никаква разлика между думите, използвани в член 32, параграф 5, първа алинея и член 33, параграф 8, първа алинея от Регламент № 1290/2005 и в член 54, параграф 2, първа алинея от Регламент № 1306/2013.
34 На второ място, следва да се уточни, че не може преценката на понятието „национален съд“ да се прави от всяка държава членка. Наистина от изискването за еднакво прилагане на правото на Съюза следва, че доколкото регламенти № 1290/2005 и № 1306/2013 не препращат към правото на държавите членки, когато става въпрос за понятието „национален съд“, това понятие, от решаващо значение за определянето на приложното поле на правилото 50/50 в правото на Съюза, изисква самостоятелно тълкуване, което трябва да се търси, като се държи сметка за контекста на разпоредбите, в които е използвано, и за целите на тези регламенти (вж. по аналогия решения от 7 юни 2005 г., VEMW и др., C‑17/03, EU:C:2005:362, т. 41 и цитираната съдебна практика, и от 14 ноември 2013 г., Baláž, C‑60/12, EU:C:2013:733, т. 25 и 26).
35 Както се установява по-конкретно от съображение 26 от Регламент № 1290/2005 и от съображение 37 от Регламент № 1306/2013, целта на правилото 50/50 е да се установи система на справедливо разпределяне между Съюза и държавите членки на финансовата тежест от финансовите последици от невръщането в разумен срок на сумите, изплатени по ЕФГЗ и по ЕЗФРСР, поради нередности или небрежност. Този срок е четири години след първия административен или съдебен констативен акт, а по силата на Регламент № 1306/2013 — след датата на искането за връщане, или осем години, ако връщането е отнесено пред националните съдилища.
36 В този контекст за тълкуването на понятието „национални съдилища“, използвано в член 32, параграф 5 и в член 33, параграф 8 от Регламент № 1290/2005 и в член 54, параграф 2 от Регламент № 1306/2013, следва да се използват критериите, изведени от Съда, за да прецени дали орган, отправил преюдициално запитване, има характер на юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС (вж. по аналогия решение от 14 ноември 2013 г., Baláž, C‑60/12, EU:C:2013:733, т. 32).
37 В този смисъл според постоянната съдебна практика следва да се вземат предвид съвкупност от елементи, каквито са законоустановеният характер на органа, постоянното му естество, задължителността на неговата юрисдикция, състезателността на производството пред него, прилагането от органа на правните норми, както и независимостта му (вж. по аналогия решение от 16 февруари 2017 г., Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, т. 27 и цитираната съдебна практика). Освен това, дори ако по силата на закона на държава членка съответният орган се счита за административен орган, сам по себе си този факт не е определящ за преценката на качеството му на съд (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 20 септември 2018 г., Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, т. 25 и заключението на генералния адвокат Szpunar по дело Montte, C‑546/16, EU:C:2018:493, т. 22).
38 В случая въз основа на данните, с които разполага Общият съд, следва да се отбележи, че при липсата на доброволно плащане в определения срок и при липсата на възможност да се върнат сумите чрез прихващане на вземания IFAP, португалската разплащателна агенция, на която е възложено връщането на неправомерно платените суми по линия на ЕФГЗ и на ЕЗФРСР, издава удостоверение, което има стойност на изпълнителен титул, и го предава на компетентната служба на данъчната администрация, за да проведе производство за изпълнение на данъчни задължения (член 103 от Общия данъчен закон, член 179 от Административнопроцесуалния кодекс и членове 148 и 149 от Данъчнопроцесуалния кодекс).
39 Целта на това производство за изпълнение на данъчни задължени е да се осигури бързото връщане по-специално на дълговете в полза на държавата и на други публичноправни юридически лица като IFAP (член 148, параграф 2, буква a) от Данъчнопроцесуалния кодекс).
40 В това отношение от португалското законодателство и от практиката на Supremo Tribunal Administrativo (Върховен административен съд) и на Tribunal Constitucional (Конституционен съд) се установява, че на компетентната служба на данъчната администрация е възложено да изпълнява само административни материалноправни актове (член 103, параграф 2 от португалския Общ данъчен закон), които in fine водят до запор на имуществото на длъжника и продажба на същото (членове 214—236 и 248—258 от Данъчнопроцесуалния кодекс).
41 Ако, както твърди Португалската Република, висшите португалски юрисдикции поддържат, че производството за изпълнение на данъчни задължения има съдебен характер, това е с цел, от една страна, за да потвърдят конституционосъобразността на посоченото производство и възможността за данъчната администрация да изпълнява несъдебни актове в контекста на производство за изпълнение на данъчни задължения (решение 80/2003 на Tribunal Constitucional (Конституционен съд), и от друга страна, за да подчертаят, че правилата за гражданския процес се прилагат в производството за изпълнение на данъчни задължения (решение 0803/12 на Supremo Tribunal Administrativo (Върховен административен съд). Висшите португалски юрисдикции все пак наблягат на факта, че на данъчната администрация е възложено изпълнението единствено на несъдебни актове и че актът за образуване на производството за изпълнение на данъчни задължения не е нищо друго освен представянето на изпълнителен титул на данъчна служба.
42 „Съдебният характер“ на производството за изпълнение на данъчни задължения в португалската правна система произтича от възможността за контрол на административните и данъчните съдилища, какъвто може да се наложи да осъществят във всеки момент при наличие на конфликт на интереси в резултат на действие на една от страните, на трето за производството лице или на решение, взето от данъчната администрация (решение 80/2003 на Tribunal Constitucional (Конституционен съд). Тогава не се оспорва, че намесата на административните и данъчни съдилища съответства на действия чрез „националните съдилища“ по смисъла на член 32, параграф 5 и на член 33, параграф 8 от Регламент № 1290/2005 и на член 54, параграф 2 от Регламент № 1306/2013.
43 Макар да е вярно, че длъжникът има възможност да оспори принудителното изпълнение на плащането (членове 203—213 от Данъчнопроцесуалния кодекс) и да подаде жалба по административен ред срещу актовете на компетентната служба на данъчната администрация (членове 276—278 от Данъчнопроцесуалния кодекс), разглеждането от тази служба на искането за принудително събиране на вземане въз основа на изпълнителен титул няма състезателен характер.
44 Наистина при конфликт на интереси в резултат на действие на една от страните, на трето за производството лице или на решение, взето от данъчната администрация, службата на данъчната администрация е длъжна да изпрати преписката на компетентния съдия от административния и данъчния съд, за да може той да осъществи съдебен контрол (членове 203, 208, 237 и 276—278 от Данъчнопроцесуалния кодекс).
45 Следователно компетентната служба на данъчната администрация изпълнява само административни функции и не ѝ е възложено да решава спор, нито да контролира законосъобразността на удостоверението за задължение, издадено от IFAP. Само при оспорване, независимо какво, от една от страните в производството или от трето за производството лице така сезираните административни и данъчни съдилища ще осъществят функции, имащи правораздавателен характер с предмет контрол на законосъобразността на акт срещу длъжник, с който се установява задължение, и той ще може да предяви правата си.
46 Важно е впрочем да се отбележи, че компетентната служба на данъчната администрация не отговаря и на критерия за независимост, посочен в точка 37 по-горе.
47 В това отношение следва да се припомни, че изискването за независимост има два аспекта. Първият, който е външен, предполага, че съответният орган упражнява функциите си напълно самостоятелно, без да е йерархично обвързан или подчинен на когото и било и без да получава нареждания или инструкции от какъвто и да било вид, като по този начин е защитен от външна намеса или натиск, които могат да накърнят независимостта на членовете му при вземането на решение и да повлияят на техните решения (вж. решение от 27 февруари 2018 г., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, т. 44 и цитираната съдебна практика).
48 Вторият аспект, който е вътрешен, е свързан с понятието за безпристрастност и визира еднаквата отдалеченост от страните по спора и от съответните им интереси във връзка с предмета на спора. Този аспект изисква зачитане на обективността и липсата на какъвто и да е интерес от разрешаването на спора извън стриктното прилагане на правната норма (вж. решение от 16 февруари 2017 г., Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, т. 38 и цитираната съдебна практика).
49 Тези гаранции за независимост и безпристрастност изискват наличието на правила, по-конкретно що се отнася до състава на органа, назначаването, срока на упражняване на функциите, както и основанията за въздържане, отвод и освобождаване от длъжност на членовете му, които правила да дават възможност да се отстрани всяко оправдано съмнение в съзнанието на страните в производството относно неподатливостта на органа към външни фактори и неутралността му по отношение на противопоставящите се интереси (решение от 25 юли 2018 г., Minister for Justice and Equality (Недостатъци на съдебната власт), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, т. 66).
50 В случая, както се посочва по-горе в точки 44 и 45, при липсата на всякакво оспорване административните и данъчните съдилища не участват в производството за изпълнение на данъчни задължения.
51 Що се отнася до компетентната служба на данъчната администрация, от разпоредбите от националното право, по-специално от членове 55 и 58 от Общия данъчен закон се установява, че данъчната администрация трябва да бъде безпристрастна и не може да бъде подчинена на исканията на лицето, което иска изпълнение.
52 Следователно, когато разглежда производствата за изпълнение на данъчни задължения, данъчната администрация отговаря на изискването за независимост в неговия вътрешен аспект, тъй като тя изпълнява задачите си напълно обективно и независимо спрямо спорещите страни и съответните им интереси в това производство.
53 Трябва обаче да се отбележи, че данъчната администрация нe отговаря на това изискване в неговия външен аспект, който налага липсата на йерархическа връзка или на подчинение по отношение на всеки орган, който може да ѝ дава заповеди или инструкции. Наистина член 182 от Конституцията на Португалската република гласи, че правителството е висшият орган на администрацията. Освен това от член 199, буква d) от Конституцията на Португалската република се установява, че при упражняване на административните си функции правителството трябва да ръководи службите и дейността на гражданската и военната администрация, които са на пряко подчинение на държавата, да надзирава администрацията, която не е на пряко подчинение, и да упражнява контрол над нея, както и над независимите служби.
54 Следва освен това да се отбележи, че длъжностните лица към компетентната служба на данъчната администрация са длъжностни лица на данъчната администрация и началникът на Финансовата администрация упражнява надзор над тази служба, която е част от Министерството на финансите. Следователно има йерархическа връзка на подчинение между данъчната администрация и правителството.
55 От тези доводи следва, че при липсата на каквато и да е намеса на административните и данъчните съдилища не може да се счита, че компетентната служба на данъчната администрация изпълнява съдебни функции. При това положение искане до компетентната служба на данъчната администрация не е сходно на предприемане на действия чрез „национални съдилища“ по смисъла на член 32, параграф 5 и на член 33, параграф 8 от Регламент № 1290/2005 и на член 54, параграф 2 от Регламент № 1306/2013. Това не би било така само при намеса на административните и данъчните съдилища.
56 Поради това, дори да се приеме, че производството за изпълнение на данъчни задължения се ръководи от съдия и длъжникът във всеки момент има възможност да оспори пред административните и данъчните съдилища решенията, приети от компетентната служба на данъчната администрация, при липсата на каквото и да е оспорване посоченото производство ще се води изцяло от служба на администрацията, която не отговаря на всички критерии, за да може да ѝ се признае квалификацията „национална юрисдикция“.
57 Този извод не е оспорен от посочената в случая от Португалската република съдебна практика.
58 Наистина от решения от 2 юни 2014 г., Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta (C‑377/13, EU:C:2014:1754, т. 34), и от 17 септември 2014 г., Cruz & Companhia (C‑341/13, EU:C:2014:2230), следва, че административните и данъчните съдилища като Tribunal Arbitral Tributário (Арбитражен данъчен съд, Португалия) и Supremo Tribunal Administrativo (Върховен административен съд) са счетени за „юрисдикции на държава членка“ по смисъла на член 267 ДФЕС. Изобщо не става въпрос обаче за квалифицирането на службите на данъчната администрация.
59 На трето място, важно е да се отбележи, че целта на системата на съвместната финансова отговорност, установена с член 32, параграф 5 и с член 33, параграф 8 от Регламент № 1290/2005, понастоящем по същество член 54, параграф 2 от Регламент № 1306/2013, е да защити финансовите интереси на бюджета на Съюза, като възложи на съответната държава членка част от сумите, които са изгубени поради нередности или прояви на небрежност и не са били върнати в разумен срок. В такива особени случаи 50 % от финансовите последствия от невръщането на сумата се понасят от съответната държава членка, а останалите 50 % — от бюджета на Съюза.
60 Що се отнася до задълженията, възложени в този контекст на държавите членки, член 9, параграф 1, буква а) от Регламент № 1290/2005, по същество възпроизведен в член 58, параграф 1 от Регламент № 1306/2013, задължава държавите членки да вземат всички необходими мерки, за да осигурят ефикасна защита на финансовите интереси на Съюза и да възстановят неправомерните плащания.
61 Що се касае до финансирането на общата селскостопанска политика, тези разпоредби са израз на задължението за обща грижа, предвидено в член 4, параграф 3 ДЕС (вж. в този смисъл решения от 21 февруари 1991 г., Германия/Комисия, C‑28/89, EU:C:1991:67, т. 31, от 21 януари 1999 г., Германия/Комисия, C‑54/95, EU:C:1999:11, т. 66 и 177 и от 13 ноември 2001 г., Франция/Комисия, C‑277/98, EU:C:2001:603, т. 40).
62 Тези разпоредби обаче не уточняват специфичните мерки, които трябва да се предприемат за тази цел, а именно производствата, които трябва да бъдат образувани за възстановяване на въпросните суми.
63 Тъй като финансовото управление на ЕФГЗ и на ЕЗФРСР се основава главно на националните администрации, които са натоварени да следят за стриктното съблюдаване на правилата на Съюза и които разполагат с необходимата географска близост за целта, държавите членки са най-добре поставените да възстановят сумите, неправилно изплатени или изгубени в резултат на нередности или небрежност, и да определят най-подходящите мерки, които да се предприемат в това отношение (решение от 30 януари 2019 г., Белгия/Комисия, C‑587/17 P, EU:C:2019:75, т. 69).
64 Така по-конкретно, като спазват посоченото по-горе в точка 61 задължение за полагане на грижа, националните органи следва да изберат способите за защита, които считат най-подходящи за възстановяването на съответните суми в зависимост от конкретните обстоятелства във всеки отделен случай (вж. в този смисъл решение от 21 юли 2005 г., Гърция/Комисия, C‑370/03, непубликувано, EU:C:2005:489, т. 44).
65 Това задължение за полагане на грижа, което се прилага, докато трае цялата процедура за връщане на сумите, предполага също, че държавите членки трябва да пристъпят към събирането и да вземат мерките за отстраняване на нередностите бързо и своевременно. Наистина има опасност след изтичането на определен срок връщането на неправомерно платените суми да бъде сложно или да стане невъзможно поради определени обстоятелства, по-конкретно като преустановяване на дейността или загубата на счетоводни документи (вж. в този смисъл решение от 24 януари 2018 г., Комисия/Италия, C‑433/15, EU:C:2018:31, т. 42).
66 Освен това националните органи не биха могли да оправдаят неизпълнението на това задължение, като се позоват на продължителността на административните или съдебните производства, заведени от икономическия оператор (решение от 21 февруари 1991 г., Германия/Комисия, C‑28/89, EU:C:1991:67, т. 32).
67 Следва да се добави, че спазването на процедурите и на сроковете, приложими при връщането по силата на националното право, е минималното задължение, което е необходимо, но не е достатъчно, за да се докаже полагането на грижа от държавата членка по смисъла на член 9, параграф 1 от Регламент № 1290/2005, понастоящем по същество член 58, параграф 1 от Регламент № 1306/2013 (решение от 12 септември 2012 г., Италия/Комисия, T‑394/06, непубликувано, EU:T:2012:417, т. 90 и 91).
68 В случая Португалската република изтъква, че установеното в португалското право производство, чиято цел е връщането на неправомерно изплатените суми по линия на ЕФГЗ и на ЕЗФРСР, е задължително и ефективно, така че срокът от осем години може да бъде обоснован. Следва обаче да се подчертае, че структурата на системата, установена с член 32, параграф 5 и с член 33, параграф 8 от Регламент № 1290/2005, понастоящем по същество член 54, параграф 2 от Регламент № 1306/2013, се основава на друг въпрос, а именно дали за връщането са предприети действия пред „националните съдилища“ по смисъла на правната уредба на Съюза. Наличието на спор, отнесен пред националните съдилища, е определящият критерий, чието осъществяване може да бъде обективно проверено.
69 В това отношение от точки 55 и 56 по-горе следва, че производството за изпълнение на данъчни задължения, отнесено пред компетентната служба на данъчната администрация, не може да се квалифицира като връщане, отнесено пред „националните съдилища“ по смисъла на членове 32 и 33 от Регламент № 1290/2005 и на член 54 от Регламент № 1306/2013, най-малко при липсата на намеса на административните и данъчните съдилища.
70 Това задължава Португалската република да приключи успешно производството за изпълнение на данъчни задължения пред компетентната служба на данъчната администрация в четиригодишния преклузивен срок, посочен в членове 32 и 33 от Регламент № 1290/2005 и в член 54 от Регламент № 1306/2013.
71 Осемгодишният срок може да се сочи като разумен срок, приложим в производството за изпълнение на данъчни задължения, само в случай че възникне спор и данъчният съдия бъде сезиран с производството на дата, предхождаща края на четиригодишния срок.
72 Решение в друг смисъл би означавало да се признае осемгодишен срок за всички производства за изпълнение на данъчни задължения, включително по делата, по които компетентната служба на данъчната администрация слага край на производството при липсата на какъвто и да е спор и намеса на съдия, което не би било в съответствие с целта на законодателя за защита на финансовите интереси на бюджета на Съюза и с въвеждането на механизми, предназначени за ефикасно и своевременно събиране на неправомерно изплатените суми по линия на ЕФГЗ и на ЕЗФРСР.
73 На четвърто място, трябва да се отбележи, че в репликата изрично са изложени твърдения за нарушения — нарушение на принципите на пропорционалност, на равноправност и на справедливост. В подкрепа на тези твърдения за нарушения обаче не се сочат никакви конкретни ясни и последователни доводи, въз основа на които да може да се установи по какви причини са били нарушени тези принципи Поради това тези твърдения за нарушение трябва да се отхвърлят като недопустими въз основа на член 76, буква г) от Процедурния правилник.
74 Поради това Комисията е могла основателно да изключи някои разходи от финансиране от Съюза с мотива, че повече от четири години са били предмет на производство за изпълнение на данъчни задължения пред компетентната служба на данъчната администрация, която не може да бъде квалифицирана като „национален съд“ по смисъла на членове 32 и 33 от Регламент № 1290/2005 и на член 54 от Регламент № 1306/2013.
По съдебните разноски
75 Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
76 Тъй като Португалската република е загубила делото, тя следва да понесе, освен собствените си разноски, и разноските на Комисията съгласно направеното от нея искане.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (пети състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда Португалската република да понесе, освен собствените си разноски, и тези на Европейската Комисия.
Dean Spielmann | Forrester | Öberg |
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 30 януари 2020 година.
Подписи