Language of document : ECLI:EU:C:2021:685

Edición provisional

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. ATHANASIOS RANTOS

presentadas el 2 de septiembre de 2021 (1)

Asunto C176/20

SC Avio Lucos SRL

contra

Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură — Centrul judeţean Dolj,

Agenţiade Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) — Aparat Central

[Petición de decisión prejudicial planteada por la Curtea de Apel Alba Iulia (Tribunal de Apelación de Alba Iulia, Rumanía)]

«Petición de decisión prejudicial — Agricultura — Política agrícola común (PAC) — Regímenes de ayudas directas — Normas comunes — Régimen de pago único por superficie — Reglamento (UE) n.º 1307/2013 — Artículo 4, apartado 1, letras a) y c) — Normativa nacional que supedita la ayuda directa a la posesión por el agricultor de sus animales en calidad de propietario — Artículo 9, apartado 1 — Concepto de “agricultor activo” — Reglamento (UE) n.º 1306/2013 — Artículo 60 — Cláusula de elusión — Concepto de “condiciones creadas artificialmente”»






I.      Introducción

1.        La presente petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación, por una parte, del artículo 4, apartado 1, letras a) y c), y del artículo 9, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 1307/2013, (2) por el que se establecen disposiciones relativas a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda en el marco de la política agrícola común (PAC) y por otra parte, del artículo 60 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013, (3) sobre la financiación, gestión y seguimiento de la PAC.

2.        La solicitud se formuló en el marco de un litigio que enfrenta a SC Avio Lucos SRL (en lo sucesivo, «Avio Lucos») con la Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură — Centrul județean Dol (Agencia de gestión y pagos agrícolas — centro regional de Dolj, Rumanía, en lo sucesivo «APIA Dolj») y con la Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA) — Aparat Central (Agencia de gestión y pagos agrícolas, Rumanía, en lo sucesivo, la «APIA»), relativo a un recurso de nulidad de una resolución de la APIA Dolj, denegatoria de la solicitud de pago formulada por Avio Lucos con arreglo al régimen de pago único por superficie para la campaña del año 2015.

3.        Si bien el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de interpretar los dos Reglamentos anteriormente mencionados, (4) en particular en el contexto de los litigios en los que es parte la APIA, (5) el presente asunto se refiere a cuestiones novedosas relativas a la interpretación de la normativa de la Unión Europea en materia de medidas de ayuda directa en el contexto de la PAC. En concreto, en el presente asunto, que se tramita de manera conjuntamente con el asunto C‑116/20, (6) Avio Lucos, se solicita al Tribunal de Justicia, en esencia, que aclare si el Derecho de la Unión, y en particular el Reglamento n.º 1307/2013, se opone a una normativa nacional, adoptada en el marco del régimen de pago único por superficie, que establece, como condición de admisibilidad para poder optar al pago, que el agricultor realice la actividad de pastoreo en determinadas superficies agrarias con animales criados por él mismo, y que excluye por tanto la concesión de la ayuda financiera a una persona (jurídica o física) que lleve a cabo esa actividad en calidad de intermediario. En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente solicita también una aclaración del concepto de «agricultor activo» que contiene el Reglamento indicado, así como de la cláusula de elusión prevista en el artículo 60 del Reglamento n.º 1306/2013.

II.    Marco normativo

A.      Derecho de la Unión

1.      Reglamento n.º 1306/2013

4.        El artículo 60 del Reglamento n.º 1306/2013, titulado «Cláusula de elusión», dispone que:

«Sin perjuicio de cualesquiera disposiciones específicas, no se concederá ninguna ventaja prevista en la legislación agrícola sectorial a personas físicas o jurídicas de las que se demuestre que han creado artificialmente las condiciones exigidas para obtener esas ventajas, contrarias a los objetivos de dicha legislación.»

2.      Reglamento n.º 1307/2013

5.        Los considerandos 3, 7 y 10 del Reglamento n.º 1307/2013 exponen:

«(3)      El presente Reglamento debe incluir todos los elementos básicos relacionados con el pago de la ayuda de la Unión a los agricultores y fijar las condiciones de acceso a los pagos que estén inextricablemente vinculados a estos elementos básicos.

[…]

(7)      A fin de garantizar la certidumbre jurídica, debe delegarse en la Comisión la facultad para adoptar determinados actos, por lo que respecta a establecer el marco en el que los Estados miembros tienen que definir […] las actividades mínimas que deben realizarse en superficies mantenidas naturalmente en un estado adecuado para el pastoreo o el cultivo […].

[…]

(10)      De la experiencia adquirida con la aplicación de los distintos regímenes de ayuda a los agricultores se desprende que, en una serie de casos, el apoyo se concedió a personas físicas o jurídicas cuyo propósito comercial no estaba dirigido a una actividad agrícola, o lo estaba solo marginalmente. Para garantizar una mejor canalización de la ayuda, los Estados miembros deben abstenerse de conceder pagos directos a personas físicas o jurídicas, a menos que puedan demostrar que su actividad agrícola no es marginal. Los Estados miembros deben tener también la posibilidad de no conceder pagos directos a otras personas físicas o jurídicas cuya actividad agrícola sea marginal. No obstante, se debe permitir que los Estados miembros concedan pagos directos a pequeños agricultores a tiempo parcial, dado que estos agricultores contribuyen directamente a la vitalidad de las zonas rurales. Los Estados miembros también deben abstenerse de conceder pagos directos a las personas físicas o jurídicas cuyas superficies agrarias sean principalmente superficies mantenidas naturalmente en un estado adecuado para el pastoreo o el cultivo, y que no realicen determinadas actividades mínimas.»

6.        El artículo 4 de este reglamento, titulado «Definiciones y disposiciones conexas», dispone que:

«1.      A los efectos del presente Reglamento se entenderá por:

a)      “agricultor”: toda persona física o jurídica o todo grupo de personas físicas o jurídicas, independientemente del régimen jurídico que otorgue la legislación nacional a este grupo y a sus miembros, cuya explotación esté situada en el ámbito de aplicación territorial de los Tratados, tal como se establece en el artículo 52 del TUE, leído en relación con los artículos 349 y 355 del TFUE, y que ejerza una actividad agraria;

b)      “explotación”: todas las unidades utilizadas para actividades agrícolas y administradas por un agricultor y situadas en el territorio de un mismo Estado miembro;

c)      “actividad agraria”:

i)      la producción, la cría o el cultivo de productos agrarios, con inclusión de la cosecha, el ordeño, la cría de animales y el mantenimiento de animales a efectos agrícolas, o

ii)      el mantenimiento de una superficie agraria en un estado adecuado para pasto o cultivo sin ninguna acción preparatoria que vaya más allá de los métodos y maquinaria agrícolas habituales basándose en criterios que fijarán los Estados miembros, sobre la base de un marco establecido por la Comisión, o

iii)      la realización de una actividad mínima definida por los Estados miembros, en superficies agrarias naturalmente mantenidas en un estado adecuado para pasto o cultivo;

[…]

2.      Los Estados miembros:

[…]

b)      definirán cuando proceda en un Estado miembro, la actividad mínima que debe desempeñarse en las superficies agrarias naturalmente mantenidas en un estado adecuado para pasto o cultivo, tal como se señala en el apartado 1, letra c), inciso iii);

[…]

3.      Para garantizar la seguridad jurídica, la Comisión estará facultada para adoptar actos delegados de conformidad con lo dispuesto en el artículo 70 por los que se establecerá:

[…]

b)      el marco en el que los Estados miembros deberán definir las actividades mínimas que deben realizarse en superficies agrarias mantenidas naturalmente en un estado adecuado para pasto o cultivo, tal como se indica en el apartado 1, letra c), tercer guion;

[…]»

7.        El artículo 9 del citado Reglamento, titulado «Agricultor Activo», prevé, en sus apartados 1 a 3, lo siguiente:

«1.      No se abonarán pagos directos a las personas físicas o jurídicas, o grupos de personas físicas o jurídicas cuyas superficies agrarias sean principalmente superficies mantenidas naturalmente en un estado adecuado para pasto o cultivo, y que no realicen en dichas superficies las actividades mínimas definidas por los Estados miembros de conformidad con el artículo 4, apartado 2[, letra b)].

2.      No se concederán pagos directos a las personas físicas o jurídicas o grupos de personas físicas o jurídicas, que gestionen aeropuertos, servicios ferroviarios, instalaciones de abastecimiento de agua, servicios inmobiliarios, instalaciones deportivas y recreativas permanentes.

En su caso y a partir de criterios objetivos y no discriminatorios, los Estados miembros podrán decidir si incluyen otro tipo similar de negocio o actividad no agraria en la lista del párrafo primero, y podrán decidir suprimir posteriormente dichas inclusiones.

Las personas o grupos de personas que entren en el ámbito de los párrafos primero o segundo se considerarán, no obstante, agricultores activos si aportan pruebas verificables, en la forma en que exijan los Estados miembros, que demuestren alguna de las siguientes posibilidades:

a)      que el importe anual de los pagos directos es al menos del 5 % de los ingresos totales que obtienen a partir de actividades no agrarias en el ejercicio fiscal más reciente para el que se disponga de dicha prueba;

b)      que sus actividades agrarias no son insignificantes;

c)      que su principal objetivo social o comercial consiste en ejercer una actividad agrícola.

3.      Además de los apartados 1 y 2, los Estados miembros podrán decidir, a partir de criterios objetivos y no discriminatorios, que no se concederán pagos directos a personas físicas o jurídicas o grupos de personas físicas o jurídicas:

a)      cuyas actividades agrarias representan solo una parte insignificante del conjunto de sus actividades económicas, y/o

b)      cuya actividad principal u objeto social de la empresa no consisten en ejercer una actividad agraria.

[…]»

8.        De conformidad con su artículo 74, el Reglamento n.º 1307/2013 resulta de aplicación a partir del 1 de enero de 2015.

3.      Reglamento Delegado n.º 639/2014

9.        Los considerandos 4, 6, 10 y 16 del Reglamento Delegado (UE) n.º 639/2014 (7) enuncian lo siguiente:

«(4)      En consonancia con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea […], es conveniente aclarar que, cuando los Estados miembros adopten las disposiciones necesarias para aplicar la normativa de la Unión, deben ejercer su facultad discrecional de conformidad con determinados principios, incluido, en particular, el principio de no discriminación.

[…]

(6)      Conforme a lo dispuesto en el artículo 4, apartado 1, letra c), del Reglamento [n.º 1307/2013], una “actividad agraria” no requiere la producción, la cría o el cultivo de productos agrarios. En su lugar, los agricultores pueden mantener una superficie agraria en un estado adecuado para pasto o cultivo sin ninguna acción preparatoria que vaya más allá de los métodos y maquinaria agrícolas habituales o, en superficies agrarias naturalmente mantenidas en un estado adecuado para pasto o cultivo, realizar una actividad mínima determinada. Al requerir estas dos últimas actividades una determinada acción por parte del agricultor, es necesario establecer un marco a nivel de la Unión en el que los Estados miembros deben establecer los demás criterios para estas actividades.

[…]

(10)      El artículo 9, apartado 1, del Reglamento [n.º 1307/2013] establece que no se han de abonar pagos directos a las personas físicas o jurídicas, o grupos de personas físicas o jurídicas, cuyas superficies agrarias sean principalmente superficies mantenidas naturalmente en un estado adecuado para pasto o cultivo, y que no realicen en dichas superficies las actividades mínimas definidas por los Estados miembros. A tal efecto, es necesario determinar cuándo deben considerarse estas superficies la parte principal de las tierras agrícolas de un agricultor y aclarar el ámbito de aplicación de esta disposición.

[…]

(16)      Conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea […], es conveniente asignar derechos de pago a la persona que ostente poder de decisión, disfrute de beneficios y asuma riesgos financieros en relación con la actividad agraria en las tierras para las que se solicite tal asignación. Procede aclarar que este principio se aplica, en particular, en los casos en que una hectárea admisible es objeto de una solicitud de asignación de derechos de pago por parte de más de un agricultor.»

10.      El artículo 4 de este Reglamento delegado, titulado «Marco para los criterios sobre el mantenimiento de la superficie agraria en un estado adecuado para pasto o cultivo», indica que:

«1.      A los efectos del artículo 4, apartado 1, letra c), inciso ii), del Reglamento (UE) n.º 1307/2013, los criterios que los agricultores deben respetar para cumplir la obligación de mantener la superficie agraria en un estado adecuado para pasto o cultivo sin ninguna acción preparatoria que vaya más allá de los métodos y maquinaria agrícolas habituales serán fijados por los Estados miembros de una o de las dos maneras siguientes:

a)      Los Estados miembros exigirán al agricultor que realice como mínimo una actividad anual; cuando esté justificado por razones medioambientales, los Estados miembros podrán decidir reconocer también las actividades que se lleven a cabo únicamente cada dos años.

b)      los Estados miembros definirán las características que debe cumplir una superficie agraria para que pueda considerarse que esta se mantiene en un estado adecuado para pasto o cultivo.

2.      Al establecer los criterios mencionados en el apartado 1, los Estados miembros podrán distinguir entre diferentes tipos de superficies agrarias.»

11.      El artículo 5 del citado Reglamento Delegado, que se titula «Marco para las actividades mínimas en superficies agrarias naturalmente mantenidas en un estado adecuado para pasto o cultivo», prevé que:

«A los efectos del artículo 4, apartado 1, letra c), inciso iii), del Reglamento [n.º 1307/2013], la actividad mínima que, según determinen los Estados miembros, tenga que realizarse en superficies agrarias naturalmente mantenidas en un estado adecuado para pasto o cultivo deberá ser como mínimo una actividad anual, que será llevada a cabo por el agricultor. Cuando esté justificado por razones medioambientales, los Estados miembros podrán decidir reconocer también las actividades que se lleven a cabo únicamente cada dos años.»

12.      El artículo 10 del mismo Reglamento Delegado, que figura en la sección 3 del mismo, titulada «Agricultor activo» y que a su vez se titula «Casos en que las superficies agrarias son principalmente superficies naturalmente mantenidas en un estado adecuado para pasto o cultivo», tiene la siguiente redacción:

«1.      A los efectos del artículo 9, apartado 1, del Reglamento [n.º 1307/2013], se considerará que una persona física o jurídica, o un grupo de personas físicas o jurídicas, tiene superficies agrarias que son principalmente superficies naturalmente mantenidas en un estado adecuado para pasto o cultivo cuando dichas superficies representen más del 50 % de toda la superficie agraria declarada de conformidad con el artículo 72, apartado 1, letra a), del Reglamento [n.º 1307/2013].

2.      El artículo 9, apartado 1, del Reglamento [n.º 1307/2013] no se aplicará a una persona física o jurídica, o un grupo de personas físicas o jurídicas, que realice, en superficies naturalmente mantenidas en un estado adecuado para pasto o cultivo, una actividad agraria en la acepción del artículo 4, apartado 1, letra c), inciso i), del Reglamento [n.º 1307/2013].»

B.      Derecho rumano

1.      Código Civil

13.      El artículo 2146 del Código Civil, aprobado por la legea nr. 287 privind Codul civil (Ley n.º 287, de 17 de julio de 2009), (8) relativo al préstamo de uso, dispone que «el préstamo de uso es el contrato gratuito por el cual una de las partes, denominada “comodante”, entrega bienes muebles o inmuebles a la otra parte, denominada “comodatario”, para que este los utilice, con la obligación de devolverlos pasado un cierto período de tiempo».

2.      Decreto-ley n.º 34/2013

14.      El artículo 2 de la Ordonanța de urgență nr. 34 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 (Decreto‑ley con carácter de urgencia n.º 34/2013, relativo a la organización, administración y explotación de pastos permanentes y por el que se modifica y completa la Ley n.º 18/1991 (9) sobre la propiedad inmobiliaria), dispone lo siguiente:

«A los efectos del presente Decreto-ley, los siguientes términos y expresiones tendrán el significado que se indica a continuación:

[…]

c)      “unidad de ganado mayor (UGM)” — unidad de medida estándar establecida sobre la base de las necesidades alimentarias de cada especie de animales, que permite la conversión de distintas categorías de animales

[…]»

3.      Decreto-ley n.º 3/2015

15.      El artículo 2 de la Ordonanța de urgență a Guvernului (OUG) n.º 3 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015‑2020 și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (Decreto-ley con carácter de urgencia n.º 3, por el que se aprueban los regímenes de pago aplicables en la agricultura para el período 2015‑2020 y por el que se modifica el artículo 2 de la Ley n.º 36/1991 sobre sociedades agrarias y otras formas de asociación en la agricultura), de 18 de marzo de 2015, en su versión vigente el 1 de julio de 2015, (10) dispone lo siguiente:

«(1)      A efectos del presente Decreto-ley, se entenderá por:

[…]

f)      “agricultor”: toda persona física o jurídica o forma asociativa de personas físicas o jurídicas, independientemente del régimen jurídico de esta última, cuya explotación esté situada en el territorio de Rumanía y que ejerza una actividad agraria;

[…]

(2)      A efectos de lo dispuesto en la letra f) del apartado 1, la expresión “actividad agraria” significará, según el caso:

[…]

d)      la realización de una actividad mínima, mediante el pastoreo, en superficies agrarias habitualmente mantenidas en un estado adecuado para el pasto o cultivo, garantizando una carga mínima de 0,3 UGM/ha, con los animales que el agricultor cría, o mediante la siega anual de los pastos permanentes, de conformidad con las disposiciones de la legislación específica en materia de pastos. […]»

16.      El artículo 7 del DLG n.º 3/2015 establece que:

«(1)      Los beneficiarios de los pagos son los agricultores activos, personas físicas y/o jurídicas que ejercen una actividad agraria en calidad de usuarios de las superficies agrarias y/o poseedores legales de animales, de acuerdo con la legislación en vigor. […]

[…]»

17.      El artículo 8 del DLG n.º 3/2015 tiene el siguiente tenor:

«(1)      Para beneficiarse de los pagos directos previstos en el artículo 1, apartado 2, los agricultores deberán:

[…]

c)      explotar un terreno agrícola cuya superficie sea de, al menos, una hectárea; la superficie de la parcela agrícola deberá ser de, al menos, 0,3 hectáreas y, en el caso de los invernaderos, invernáculos, viñas, campos de frutales, cultivos de lúpulo, viveros y arbustos fructíferos, la superficie de la parcela agrícola ha de ser de, al menos, 0,1 ha y/o, en su caso, poseer un número mínimo de animales. […]

[…]

n)      aportar, en el momento de presentar la solicitud de pago único o de las modificaciones introducidas en la misma, los documentos necesarios que acrediten el uso del terreno agrícola, incluidos los terrenos que contienen zonas de interés ecológico, así como de los animales. […]

[…]

(6)      Los documentos acreditativos del uso del terreno agrícola y la posesión del ganado se determinarán por Orden del ministrul agriculturii, pădurilor și dezvoltării rurale (Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural de Rumanía) y, según el caso, serán presentados por todos los solicitantes junto con las peticiones de pago único. Las superficies de terreno o las cabezas de ganado respecto de los cuales no se hubieran presentado dichos documentos no darán lugar al pago.»

4.      Orden n.º 619/2015

18.      El artículo 2 de l’Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 619 pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți prevăzute la articolul 1 alineatele (2) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015‑2020 și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură, precum și a condițiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014‑2020 (Orden del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural n.º 619, por la que se aprueban los criterios de admisibilidad, las condiciones específicas y las normas de ejecución de los regímenes de pago previstos en el artículo 1, apartados 2 y 3, del [DLG 3/2015], así como las condiciones específicas para la aplicación de las medidas compensatorias en el ámbito del desarrollo rural aplicables en las superficies agrícolas mencionadas en el Programa Nacional de Desarrollo Rural 2014‑2020), en su versión vigente el 1 de julio de 2015, (11) dispone que:

«A los efectos de esta Orden, se entenderá por:

[…]

m)      “poseedor de animales”: la persona que tiene animales en posesión permanente, en calidad de propietario de animales y/o propietario de explotación, o que posee temporalmente los animales en calidad de persona a quien se le ha encomendado su cuidado durante todo el año al que se refiere la solicitud, en virtud de un documento formalizado conforme a la legislación en vigor;

[…]»

19.      El artículo 7, apartado 3, de la citada Orden establece que:

«Los usuarios de pastos permanentes, personas físicas o jurídicas de Derecho privado, distintos de las contempladas en el apartado 1 y en el artículo 6, apartado 1, que desarrollan, al menos, una actividad agraria mínima en los pastos permanentes que se encuentran a su disposición en las condiciones establecidas legalmente, según se define en el artículo 2, apartado 2, letra d), del [DLG n.º 3/2015], en calidad de agricultores activos, deberán aportar, en el momento en que presenten la solicitud de pago único ante la APIA, los documentos previstos en el artículo 5, apartado 1, y apartado 2, letra a), letra b), inciso i), y letras c) y d), así como, en su caso:

a)      En el caso de que el propietario de pastos permanentes posea animales con los que garantiza una carga mínima de 0,3 UGM/ha, una copia de la tarjeta de explotación ganadera donde consten registrados los animales o un certificado emitido por un médico veterinario con ejercicio liberal de la profesión y facultado para ello, en el que conste el código de la explotación inscrita en el registro nacional de explotaciones, válido en la fecha de presentación de la solicitud de pago único;

[…]»

20.      El artículo 8, apartado 1, de la citada Orden tiene el tenor siguiente:

«Los documentos relativos a la posesión legal de animales que deberán presentarse de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8, apartado 1, letra n), del [DLG n.º 3/2015] se determinan en la Orden de la Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor [Autoridad Nacional de Sanidad Veterinaria y Seguridad Alimentaria, ANSVSA] n.º 40/2010.

[…]»

III. Procedimiento principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

21.      Avio Lucos es una sociedad de derecho rumano que tiene como objeto principal de su actividad «actividades de apoyo a la agricultura».

22.      El 1 de julio de 2015, Avio Lucos registró en la APIA Dolj una solicitud de pago con arreglo al régimen de pago único por superficie para la campaña de 2015, para una superficie de pastos de 170,36 ha, más concretamente pastos municipales permanentes de uso individual.

23.      Con tal fin, presentó una serie de documentos, entre ellos un contrato de concesión, celebrado el 28 de enero de 2013 con el Consejo Local del Municipio de Podari (Rumanía), que tiene por objeto un pasto situado en ese municipio (12) (en lo sucesivo, «contrato de concesión»), y seis contratos de comodato (préstamo de uso) que celebró en abril de 2015 con varios propietarios de animales, en virtud de los cuales Avio Lucos autorizó a esos propietarios a que sus animales pastaran de forma gratuita en los terrenos recibidos en concesión (en lo sucesivo, «contratos de comodato»). Además, en su solicitud de pago único, Avio Lucos indicó que poseía los animales de los que se servía para su actividad agraria, a saber, 24 bovinos de más de dos años, un bovino de menos de seis meses, 60 cabras y 20 équidos (caballos) de más de seis meses.

24.      Mediante resolución de 20 de octubre de 2017, APIA Dolj desestimó la solicitud de pago único por incumplimiento de las condiciones de admisibilidad, alegando que Avio Lucos no había garantizado la carga mínima de 0,3 unidades de ganado mayor por hectárea (en lo sucesivo, «carga mínima requerida») para la totalidad de la superficie de pastoreo de 170,36 ha. Según APIA Dolj, fueron los propietarios de los animales a los que se refiere el punto anterior quienes habían realizado el pastoreo, y no Avio Lucos, que no disponía de ganado propio suficiente para poder cumplir con la carga mínima exigida.

25.      Avio Lucos presentó una reclamación previa contra esa resolución, que la APIA Dolj desestimó mediante resolución de 4 de enero de 2018.

26.      Avio Lucos interpuso un recurso contra estas dos resoluciones de APIA Dolj ante el Tribunalul Dolj — Secția de contencios administrativ și fiscal (Tribunal de Distrito de Dolj — Sala de lo contencioso-administrativo y fiscal, Rumanía; en lo sucesivo «Tribunal de Distrito de Dolj»), que desestimó el recurso en su sentencia de 28 de enero de 2018.

27.      Fundamentalmente, el Tribunal de Distrito de Dolj fundamentó la desestimación de la solicitud de pago único presentada por Avio Lucos en que incumplía la carga mínima requerida para la totalidad de la superficie de pastoreo de 170,36 ha. En concreto, este órgano jurisdiccional invocó de oficio dos motivos de inadmisibilidad basados, por una parte, en la nulidad del contrato de concesión (13) y por otra, en la nulidad de los contratos de comodato. (14) En esencia, ese tribunal apreció que el contrato de concesión se había celebrado en vulneración del Derecho nacional, ya que Avio Lucos no ostentaba la condición de ganadero en la fecha de celebración de dicho contrato y la carga mínima exigida debía cumplirse en esa fecha y no posteriormente. Al no estar legitimado para tomar en régimen de concesión los pastos del municipio Podari, su solicitud de pago único no podía considerarse admisible. Por consiguiente, A juicio del citado tribunal, Avio Lucos creó condiciones artificiales para beneficiarse de un pago en virtud del régimen de apoyo financiero, con el único objetivo de obtener una ventaja contraria a ese régimen. En consecuencia, a pesar de que cumplía formalmente con los criterios que establecía la normativa nacional, los documentos que presentó Avio Lucos en apoyo de su solicitud de pago único no podían tenerse en cuenta para fundamentarla. Por último, consideró que una interpretación amplia del concepto de «ganadero» sería contraria al Derecho de la Unión, ya que las autoridades nacionales pueden basarse meramente en los datos que contiene el sistema nacional de identificación y registro individual de los animales para denegar la ayuda solicitada, sin llevar a cabo ningún otro control, de conformidad con la sentencia de 21 de julio de 2011, Nagy (C‑21/10, EU:C:2011:505).

28.      Avio Lucos interpuso un recurso contra la sentencia, que en la actualidad está pendiente ante el órgano jurisdiccional remitente, la Curtea de Apel Alba Iulia (Tribunal de Apelación de Alba Iulia, Rumanía), en el que alega fundamentalmente que el Tribunal de Distrito de Dolj había concluido erróneamente que no se había respetado el requisito de admisibilidad, a saber, la condición de propietario de animales/ganadero. Sostiene en este sentido que el hecho de tener o de no tener la condición de ganadero resulta irrelevante y no puede dar lugar a la denegación de su solicitud de pago único, ya que el objetivo de dicha solicitud no era la cría o explotación de los animales, sino el mantenimiento de las superficies para el pasto, mediante el uso de animales. La APIA, por su parte, solicitó que se desestimara el recurso.

29.      El órgano jurisdiccional remitente señala que, en virtud del artículo 4, apartado 1, letras a) y c), del Reglamento n.º 1307/2013, el concepto de «agricultor» engloba a personas físicas o jurídicas que ejercen una «actividad agraria», que puede consistir, según lo dispuesto en el artículo 4, apartado 1, letra c), inciso iii), de dicho Reglamento, en el desarrollo de una actividad mínima, definida por los Estados miembros, en las superficies agrarias naturalmente mantenidas en un estado adecuado para pasto o cultivo. Por lo que se refiere a tal actividad mínima, el artículo 4, apartado 2, del Reglamento deja a los Estados miembros la posibilidad de definir esa actividad. Pues bien, el legislador rumano había determinado, en este sentido, que la actividad agraria debía realizarse con animales criados por el propio agricultor, excluyendo así de la concesión de ayuda financiera a cualquier persona jurídica o física que realizara esa actividad por intermediación, como es el caso de Avio Lucos.

30.      El órgano jurisdiccional indicado desea saber si el artículo 4 del Reglamento n.º 1307/2013 se opone a una norma nacional que impone que la actividad mínima que debe realizarse en las superficies agrarias consista en el pastoreo de los animales criados por el propio agricultor. En caso de que el Derecho de la Unión no se oponga a esa norma, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el artículo 4, apartado 1, letras a) y c), y el artículo 9, apartado 1, del Reglamento n.º 1307/2013 deben interpretarse en el sentido de que puede considerarse como «agricultor activo» a la persona jurídica que ha celebrado un contrato de concesión en circunstancias como las del procedimiento principal y que posee los animales en virtud de contratos de préstamo de uso celebrados con personas físicas a título gratuito. Además, dado que Avio Lucos cumplía, desde un punto de vista formal, los criterios de admisibilidad establecidos en el Derecho nacional, el mismo órgano jurisdiccional se pregunta si la celebración de un contrato de concesión y de contratos de préstamo como los que se constituyen el objeto del procedimiento principal puede encajar en el concepto de «creación de condiciones artificiales», contemplado en el artículo 60 del Reglamento n.º 1306/2013.

31.      En estas circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1)      ¿Se opone el Reglamento [n.º 1307/2013] a una norma nacional que establece que la actividad mínima que ha de desempeñarse en las superficies agrarias mantenidas habitualmente en un estado adecuado para el pasto consiste en el pastoreo de los animales que el agricultor [cría]?

2)      En la medida en que el Derecho de la Unión anteriormente referido no se oponga a una norma nacional como la indicada en la primera cuestión prejudicial, ¿pueden los artículos 4, apartado 1, letras a) y c), y 9, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 1307/2013 interpretarse en el sentido de que puede considerarse “agricultor activo” a la persona jurídica que ha celebrado un contrato de concesión en circunstancias como las del procedimiento principal y que posee los animales en virtud de contratos de préstamo de uso, celebrados con personas físicas, a través de los cuales los prestamistas entregan a los prestatarios, a título gratuito, los animales que poseen en calidad de propietarios, con fines de uso para el pastoreo en los pastos puestos a disposición por los prestatarios y en los períodos de tiempo convenidos?

3)      ¿Debe interpretarse el artículo 60 del Reglamento [n.º 1306/2013] en el sentido de que también se entiende por “condiciones artificiales” el caso de un contrato de concesión y de unos contratos de préstamo de uso como los controvertidos en el procedimiento principal?»

32.      Avio Lucos, la APIA y la APIA Dolj, los gobiernos checo y rumano, así como la Comisión Europea presentaron observaciones por escrito.

33.      El Tribunal de Justicia, de conformidad con el artículo 76, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento, decidió resolver sin celebrar vista oral. Mediante escritos enviados el 24 de febrero de 2021, el Tribunal de Justicia efectuó una solicitud de aclaración al órgano jurisdiccional remitente, a la que este dio respuesta, y envió a las partes en el litigio principal, al Gobierno rumano y a la Comisión una serie de cuestiones, a las que se dio curso en el plazo señalado.

IV.    Análisis

A.      Sobre la primera cuestión prejudicial

34.      Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si se opone el Reglamento n.º 1307/2013 a una norma nacional que impone que la actividad mínima que ha de desempeñarse en las superficies agrarias mantenidas habitualmente en un estado adecuado para el pasto consista en el pastoreo de los animales criados por el agricultor.

35.      Con carácter preliminar, considero útil aclarar el alcance de esta primera cuestión prejudicial.

36.      En primer lugar, procede señalar que, atendida la formulación de la cuestión indicada, y a pesar de que el órgano jurisdiccional remitente alude genéricamente al Reglamento n.º 1307/2013, parece que la cuestión planteada se refiere a la interpretación del artículo 4 de esa norma y, en particular, a la interpretación de su apartado 1, letra c), inciso iii), y de su apartado 2, letra b). Efectivamente, además de que el órgano jurisdiccional cita específicamente estos artículos en la motivación de su petición de decisión prejudicial, la legislación nacional aplicable, con arreglo a la cual la realización del pastoreo debe garantizar una carga mínima exigida con ganado criado por el agricultor, se adoptó, según lo indicado por el órgano jurisdiccional remitente y el Gobierno rumano, en el contexto de la definición, por parte de Rumanía, de la actividad mínima que debe realizarse en la superficie agraria, de conformidad con el artículo 4, apartado 2, del citado Reglamento.

37.      Además, como ha confirmado el Gobierno rumano, la expresión «superficies agrarias mantenidas habitualmente», mencionada en la primera cuestión prejudicial y que reproduce el tenor del artículo 2, apartado 2, letra d), del DLG n.º 3/2015, debe entenderse como sinónimo de la expresión «superficies agrarias naturalmente mantenidas» del artículo 4, apartado 1, letra c), inciso iii), y apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 1307/2013.

38.      Por último, procede señalar que la expresión «animales que el agricultor cría», que figura en el texto de la primera cuestión y que se refiere al concepto de «cría» que se establece en el artículo 2, apartado 2, letra d), del DLG n.º 3/2015, no está definida en el Derecho nacional. Según las explicaciones del Gobierno rumano, el concepto de «animales que el agricultor cría» se solapa tanto con el concepto de «posesión» de animales, previsto en el artículo 8, apartado 6, del DLG n.º 3/2015, como con el de «poseedor de animales», previsto en el artículo 2, letra m), de la Orden n.º 619/2015. Por lo tanto, a través del uso de esta expresión, el énfasis no se pone en el proceso de cría de los animales, sino en su «posesión». Y es que, en Derecho nacional, un «poseedor de animales» es una persona que «tiene animales en posesión permanente, en calidad de propietario de animales y/o propietario de explotación, o que posee temporalmente los animales en calidad de persona a quien se le ha encomendado su cuidado durante todo el año al que se refiere la solicitud […]», (15) lo que tiene un significado más amplio que el del concepto de «ganadero».

39.      De ello se deduce que, mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, fundamentalmente, si el artículo 4, apartado 1, letra c), inciso iii), y el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 1307/2013 se oponen a una normativa nacional según la cual la actividad mínima de pastoreo que ha de desempeñarse en las superficies agrarias naturalmente mantenidas en un estado adecuado para el pasto debe realizarse con animales criados por el propio agricultor. (16)

40.      Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para interpretar una disposición de Derecho de la Unión debe tenerse en cuenta no solo su tenor, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de que forma parte. (17)

41.      En primer lugar, respecto al tenor de los artículos del Reglamento n.º 1307/2013 citados en el punto 39, estos no establecen específicamente que, para encajar en el concepto de «actividad agraria», la actividad de que se trate, en este caso el pastoreo, deba realizarse por medio de animales que el propio agricultor crie o posea. (18) Tampoco lo prohíben expresamente.

42.      Así, según lo dispuesto en el artículo 4, apartado 1, letra c), inciso iii), del Reglamento n.º 1307/2013, se entenderá por «actividad agraria», en particular, «la realización de una actividad mínima definida por los Estados miembros, en superficies agrarias naturalmente mantenidas en un estado adecuado para pasto o cultivo». Del mismo modo, en virtud del artículo 4, apartado 2, de ese Reglamento, los Estados miembros deben definir, «cuando proceda», la actividad mínima que debe desempeñarse en esas superficies. El artículo 5 del Reglamento Delegado n.º 639/2014 establece el marco de estas actividades mínimas al determinar que «como mínimo una actividad anual [será] llevada a cabo por el agricultor».

43.      A excepción de este requisito, no se prevé ninguna limitación en cuanto al ámbito de aplicación del concepto de «actividad agraria mínima» realizada en superficies agrarias naturalmente mantenidas en un estado adecuado para pasto o cultivo, dado que la definición de dicho concepto corresponde al Estado miembro de que se trate. Por consiguiente, si bien es innegable que la formulación de los artículos anteriormente mencionados del Reglamento n.º 1307/2013 concede a los Estados miembros un cierto margen de maniobra para definir la actividad mínima que debe realizarse, no permite dar una respuesta concluyente a la cuestión de si dicho margen llega hasta el punto de permitirles imponer un requisito relativo a la propiedad, la posesión o la cría de los animales que utilicen para el pastoreo. (19)

44.      En segundo lugar, algunas indicaciones pueden deducirse del contexto en el que se inscribe el artículo 4, apartado 1, letra c), inciso iii), del Reglamento n.º 1307/2013. En ese sentido, observo que el Reglamento establece en su artículo 1, letra b), inciso i) normas específicas relativas al régimen de pago único por superficie, teniendo en cuenta que su considerando 3 determina que «todos los elementos básicos» relativos al pago de la ayuda de la Unión a los agricultores deberían incluirse en ese mismo Reglamento. También establece dicho Reglamento los requisitos de acceso a los pagos, que están vinculados de manera indisociable a estos elementos básicos. El requisito de que, para beneficiarse de los pagos únicos por superficie, la actividad agraria mínima deba llevarse a cabo utilizando animales criados por el propio agricultor podría interpretarse como una exigencia adicional no prevista por el Derecho de la Unión.

45.      A este respecto, procede señalar que el artículo 4, apartado 3, letra b), del Reglamento n.º 1307/2013 establece que, a fin de garantizar la seguridad jurídica, la Comisión está facultada para adoptar actos delegados de conformidad con el artículo 70 del mismo Reglamento a fin de establecer el marco en el que los Estados miembros definan esa actividad mínima, lo que también se recuerda en el considerando 7 de dicho Reglamento norma. Fue, en particular, sobre esta base jurídica sobre la que la Comisión adoptó el Reglamento Delegado n.º 639/2014. No obstante, como se ha señalado anteriormente, el artículo 5 del Reglamento Delegado especifica que la actividad mínima deberá ser «como mínimo una actividad anual, que será llevada a cabo por el agricultor», lo que parece apoyar la interpretación de que la actividad mínima debe referirse a la superficie en sí o a la forma en la que debe realizarse en ella el pastoreo (o cultivo), como la imposición de una carga ganadera mínima o una siega anual, (20) especificando desde el principio que la actividad debe ser llevada a cabo «por el agricultor».

46.      A este respecto, si bien es cierto que, al definir el concepto de «agricultor» de manera uniforme, el Reglamento n.º 1307/2013 no distingue entre los agricultores que son propietarios de animales y los que se ocupan de su cría, o incluso los que utilizan animales de otras personas, en virtud de contratos de préstamo o de arrendamiento, no es menos cierto que es el propio agricultor quien debe ejercer la actividad, en este caso en calidad de «ganadero». Además, el considerando 16 del Reglamento Delegado n.º 639/2014 recuerda que los derechos de pago deben asignarse a la persona que ostente el poder de decisión, disfrute de beneficios y asuma riesgos financieros en relación con la actividad agraria en las tierras para las que se solicite dicha asignación. (21)

47.      A tal efecto, la exigencia de que, en el contexto del ejercicio de una actividad mínima de pastoreo, la carga mínima deba garantizarse, en particular, con «animales que críe el agricultor», en el sentido del artículo 2, apartado 2, letra d), del DLG n.º 3/2015, me parece coherente con las disposiciones del Reglamento n.º 1307/2013, en la medida en que el elemento de «cría» no añade un requisito adicional que sea contrario al Derecho de la Unión. En efecto, habida cuenta del concepto de «agricultor» del Reglamento n.º 1307/2013 y del considerando 16 del Reglamento Delegado n.º 639/2014, debe presumirse que el agricultor que ocupa la superficie en cuestión es quien posee habitualmente los animales que pastan en esa zona. No obstante, dado que se trata de una interpretación del Derecho nacional, corresponde al órgano jurisdiccional remitente, que es el único competente para interpretar y aplicar el Derecho nacional, determinar si el concepto de «cría», en el sentido del artículo 2, apartado 2, letra d), del DLG n.º 3/2015, puede considerarse coherente con el concepto de «agricultor» del Reglamento n.º 1307/2013, interpretado a la luz del considerando 16 del Reglamento Delegado n.º 639/2014.

48.      En tercer y último lugar, los objetivos que persigue la normativa controvertida parecen corroborar la conformidad de la normativa nacional con las disposiciones del Reglamento n.º 1307/2013. A este respecto, procede recordar que, en virtud del artículo 39 apartado 1, letra b) del TFUE, la PAC tiene entre sus fines el de garantizar unos ingresos adecuados a los agricultores, concretamente mediante el aumento de la renta de las personas que ejercen la actividad agraria. (22) De hecho, los pagos directos se conceden a los agricultores puesto que el objetivo de la PAC es precisamente el apoyo de sus rentas. A este respecto, quisiera señalar, en primer término, que, de conformidad con el considerando 10 del Reglamento n.º 1307/2013, este tiene por objeto garantizar una mejor adecuación de la ayuda percibida por los agricultores, con el fin de evitar que la misma se conceda a personas físicas o jurídicas cuyo propósito comercial no esté dirigido, o solo lo esté marginalmente, al ejercicio de una actividad agrícola. En segundo término, este Reglamento también pretende hacer posible la concesión de pagos directos a los pequeños agricultores a tiempo parcial, ya que estos últimos contribuyen de manera directa a la vitalidad de las zonas rurales. Conviene recordar que uno de los objetivos de la PAC es garantizar un nivel de vida equitativo para la población agrícola y contribuir así a la conservación de las zonas rurales. En tercer término, según el considerando 2 del citado Reglamento, uno de los principales objetivos de la reforma de la PAC, que también es uno de sus requisitos clave, consiste en la reducción de la carga administrativa.

49.      Por lo tanto, es necesario determinar, a la vista de los tres objetivos anteriores, si la imposición de un criterio relativo al responsable de la cría o la posesión del ganado puede establecerse como requisito para recibir los pagos únicos por superficie.

50.      Así, en primer lugar, por lo que se refiere al objetivo relativo a la mejor adecuación de la ayuda a los agricultores, el Gobierno rumano ha alegado que el legislador rumano, al adoptar la normativa nacional controvertida, tenía por objeto facilitar el acceso directo a los pastos de que se trata al mayor número posible de propietarios o poseedores de animales, y no a las personas que se dedican a actividades agrarias en calidad de intermediarios. Desde este punto de vista, considero que el hecho de que un agricultor deba ocuparse de la cría de su propio ganado parece coherente con este objetivo, ya que, salvo prueba en contrario, el aspecto redistributivo de la ayuda queda limitado cuando un agricultor que no posee sus propios animales recibe un pago único que solo beneficia de manera tangencial a los agricultores que prestan a sus animales. Por otro lado, cuando un ganadero explota animales pertenecientes a prestamistas, no suele asumir ningún riesgo u obligación como la que normalmente se derivaría de la actividad de ganadería.

51.      En segundo lugar, cabe señalar que estas mismas consideraciones resultan también de aplicación en relación con el objetivo consistente en garantizar un nivel de vida equitativo para la población agrícola y contribuir así a la conservación de las zonas rurales, aunque, por lo que respecta a este último objetivo, tal conservación podría garantizarse también en caso de que el solicitante de la ayuda explote animales pertenecientes a prestamistas. (23)

52.      Por último, en lo relativo al objetivo de reducción de la carga administrativa, cabe recordar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que ni el Reglamento n.º 1307/2013 ni ninguna otra normativa de la Unión exigen que se acompañe a la solicitud de derechos de pago un título de propiedad o cualquier otra prueba que acredite la existencia de un derecho de uso para demostrar que las hectáreas admisibles declaradas están a disposición del solicitante. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que los Estados miembros disponen de un margen de apreciación con respecto a los justificantes y a las pruebas que deben exigirse a quienes soliciten las ayudas. (24) No obstante, el ejercicio por parte de los Estados miembros de su margen de apreciación respecto de las pruebas justificativas que deben exigirse a quienes soliciten las ayudas, por ejemplo en cuanto a la posibilidad de obligar al solicitante a que presente un justo título válido que garantice su derecho a utilizar las superficies objeto de su solicitud, debe respetar los objetivos que persiguen tanto la normativa de la Unión como sus principios generales del Derecho y, más concretamente, el principio de proporcionalidad. (25) Así, por analogía, la exigencia de una posible prueba que acredite que el solicitante de la ayuda es quien se ocupa de la cría de su propio ganado podría percibirse como una «carga administrativa», lo que, sin embargo, me parece totalmente compatible y proporcionado con los dos objetivos anteriores y, en particular, con el de facilitar el acceso directo a los pastos objeto de litigio al mayor número posible de agricultores que posean animales. En efecto, me parece que no existen otros medios menos restrictivos para comprobar si un solicitante actúa como intermediario y, por tanto, como empresa mercantil cuya actividad solo está vinculada de manera tangencial a una actividad agraria.

53.      A la vista de todo lo anterior propongo al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión prejudicial declarando que el artículo 4, apartado 1, letra c), inciso iii), y el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 1307/2013 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen, en principio, a una normativa nacional según la cual la actividad mínima de pastoreo que debe desempeñarse en superficies agrarias naturalmente mantenidas en un estado adecuado para pasto o cultivo debe realizarse con animales que posee el propio agricultor.

B.      Sobre la segunda cuestión prejudicial

54.      Mediante su segunda cuestión prejudicial, planteada en caso de respuesta negativa a la primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, fundamentalmente, si el artículo 4, apartado 1, letras a) y c), y el artículo 9, apartado 1, del Reglamento n.º 1307/2013 deben interpretarse en el sentido de que el concepto de «agricultor activo» abarca, a efectos de la aplicación de esos artículos, a una persona jurídica que haya celebrado un contrato de concesión cuyo objeto sea una superficie de pasto propiedad de una entidad local y que utilice para su pastoreo animales pertenecientes a personas físicas que se los hayan prestado a título gratuito.

55.      De la redacción del artículo 9 del Reglamento n.º 1307/2013, titulado «Agricultor activo», y en concreto de su apartado 1, (26) se desprende que no se concederá ningún pago directo a personas físicas o jurídicas que utilicen en su actividad fundamentalmente superficies agrarias mantenidas naturalmente en un estado adecuado para pasto o cultivo y que no lleven a cabo en dichas zonas la actividad mínima que hayan definido los Estados miembros de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4, apartado 2, letra b) del Reglamento, lo que nos remite también a su considerando 10.

56.      En el caso de autos, no se discute que las superficies agrarias de que se trata constituyen fundamentalmente superficies naturalmente mantenidas en un estado adecuado para el pasto o cultivo, de conformidad con el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 1307/2013. Además, del tenor de ese artículo se desprende claramente que un agricultor que no realice en esas superficies la actividad mínima que hayan definido los Estados miembros, según lo dispuesto en el artículo 4, apartado 1, letra c), inciso iii), del Reglamento, no tendrá la consideración de «agricultor activo» y, por lo tanto, se le denegará cualquier pago directo.

57.      No obstante, se plantea la cuestión de si se puede considerar «agricultor activo» a una persona que no realiza la actividad mínima en cuestión con sus propios animales, sino que utiliza para ello animales que le prestan gratuitamente otros agricultores.

58.      En primer lugar, procede señalar que, al igual que sucede en relación con la primera cuestión, la respuesta no se desprende de la redacción de los artículos indicados. En efecto, el artículo 9 del Reglamento n.º 1307/2013 pretende excluir del pago directo, según lo dispuesto en su apartado 3, a las personas físicas o jurídicas «a) cuyas actividades agrarias representan solo una parte insignificante del conjunto de sus actividades económicas y/o b) cuya actividad principal u objeto social de la empresa no consisten en ejercer una actividad agraria». No obstante, no cabe interpretar ese apartado en el sentido de que excluya del beneficio de los pagos directos a las personas físicas o jurídicas que utilizan animales prestados para una actividad mínima de pastoreo.

59.      En segundo lugar, el contexto en el que se inscribe ese apartado ofrece algunas indicaciones útiles. Así, en virtud del artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 1307/2013, el concepto de «agricultor» se refiere a una persona «cuya explotación esté situada en el ámbito de aplicación territorial de los Tratados […] y que ejerza una actividad agraria». (27)

60.      El concepto de «explotación» se define, en el artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento, como «todas las unidades utilizadas para actividades agrícolas y administradas por un agricultor […]». (28) A este respecto, el Tribunal de Justicia ha señalado, en relación con las superficies agrarias, que forman parte de la explotación de un agricultor «cuando este ostenta la facultad de administrarlas con el fin de realizar una actividad agraria, es decir, cuando este dispone en relación con dichas superficies de una autonomía suficiente para realizar su actividad agraria». (29)

61.      En este contexto, es lícito cuestionarse si puede considerarse que los animales prestados, a título gratuito, por las personas físicas que son sus propietarios a una persona jurídica, que se limita a poner las superficies de pastoreo a su disposición para que pasten en ellas, forman parte de la «explotación» de ese agricultor.

62.      Considero que la respuesta que debe darse a esta pregunta varía en función del caso y, en particular, de si la persona jurídica tiene un poder real de decisión asumiendo los riesgos económicos relativos a la actividad agraria en cuestión. (30)

63.      En el caso de autos, al tratarse de un examen de carácter puramente fáctico, corresponde al órgano jurisdiccional remitente, que es el único competente para conocer y apreciar el Derecho nacional, comprobar si los contratos de comodato permiten a Avio Lucos mantener su poder de decisión, disfrutar de los beneficios y asumir los riesgos económicos en relación con la actividad mínima de pastoreo en la superficie de 170,36 ha de pastos. (31) No obstante, un solicitante que ejerza una actividad agrícola con animales «prestados» puede, en principio, tener la consideración de «agricultor activo». A este respecto, procede señalar que la actividad de un «agricultor activo» está sujeta al requisito de que el solicitante tenga a su disposición hectáreas admisibles, tal como se establece en el artículo 36, apartado 5, del Reglamento n.º 1307/2013. Dicho de otro modo, el agricultor debe disponer de autonomía suficiente para llevar a cabo su actividad agraria, (32) de modo que el ejercicio de una actividad con animales prestados no debería implicar que ese agricultor quedara privado de cualquier poder de decisión con respecto a la actividad agraria.

64.      En tercer y último lugar, por lo que respecta al objetivo que persigue el artículo 4, apartado 1, letras a) y c), así como el artículo 9, apartado 1, del Reglamento n.º 1307/2013, debe recordarse que la PAC tiene por objeto garantizar unos ingresos adecuados a los agricultores, concretamente mediante el aumento de la renta de las personas que ejercen la actividad agraria. De hecho, los pagos directos se conceden a los agricultores puesto que el objetivo de la PAC es precisamente el apoyo a las rentas agrarias que perciben estos últimos. En este sentido, la definición de «agricultor activo», que también puede incluir a personas que ejercen una actividad en el marco de la cual se utilicen animales en virtud de un contrato de comodato, no es, en principio, contraria a esos objetivos.

65.      Sin embargo, cabe preguntarse si es probable que se alcance tal objetivo si, en último término, el beneficiario de las medidas de ayuda directa no es el agricultor que ha realizado la actividad mínima con sus animales, sino el intermediario que ha celebrado un contrato de concesión de pastos con entidades locales.

66.      A la luz de los objetivos establecidos en el considerando 10 del Reglamento n.º 1307/2013, considero que, siempre que la actividad agrícola no se revele marginal, lo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente, es irrelevante si el agricultor realizó la actividad mínima con sus animales o si los tomó prestados.

67.      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 4, apartado 1, letras a) y c), y el artículo 9, apartado 1, del Reglamento n.º 1307/2013 deben interpretarse en el sentido de que el concepto de «agricultor activo» comprende a toda persona física o jurídica que haya celebrado un contrato de concesión que tenga por objeto una superficie de pasto perteneciente a una entidad local, y que utilice con fines de pastoreo animales prestados por las personas físicas que son sus propietarios, cuando dicha persona actúe en calidad de agricultor en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento citado, conservando el control de la explotación de dicha superficie en lo que se refiere a la gestión, los beneficios y los riesgos económicos.

C.      Sobre la tercera cuestión prejudicial

68.      Mediante su tercera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, fundamentalmente, si la celebración de un contrato de concesión y de contratos de préstamo como los del litigio principal puede encontrarse comprendida dentro del concepto de «condiciones creadas artificialmente», contemplado en el artículo 60 del Reglamento n.º 1306/2013.

69.      En virtud del artículo 60, sin perjuicio de cualesquiera disposiciones específicas, no se concederá ninguna ventaja prevista en la legislación agrícola sectorial a personas físicas o jurídicas de las que se demuestre que han creado artificialmente las condiciones exigidas para obtener esas ventajas, contrarias a los objetivos de dicha legislación.

70.      Vista su formulación, puede decirse que el artículo 60 es, en esencia, una reiteración del artículo 29 del Reglamento n.º 1782/2003, al positivizar una jurisprudencia existente según la cual los particulares no pueden invocar de manera fraudulenta o abusiva la normativa de la Unión. (33)

71.      En la sentencia Slancheva sila, (34) cuyas apreciaciones, en mi opinión, pueden aplicarse al presente asunto, el Tribunal de Justicia señaló que, en el supuesto de que una actividad cumpla formalmente los criterios de elegibilidad exigidos para la concesión de la ayuda, (35) la prueba de una práctica abusiva por parte del beneficiario potencial de dicha ayuda exige, por una parte, la concurrencia de una serie de circunstancias objetivas de las que debe resultar que, a pesar de que se cumplan formalmente los requisitos establecidos en la norma pertinente, no se ha alcanzado el objetivo que persigue la misma y, por otra parte, de un elemento subjetivo consistente en la voluntad de conseguir un beneficio derivado de la normativa de la Unión mediante la creación artificial de los requisitos necesarios para la obtención del mismo. En última instancia, corresponde al órgano jurisdiccional nacional llevar a cabo los controles necesarios.

72.      Considero que ese principio bien arraigado de esta jurisprudencia puede aplicarse por analogía al presente asunto.

73.      En primer lugar, por lo que respecta al elemento objetivo, procede remitirse, una vez más, al objetivo de la ayuda controvertida y determinar si se ha alcanzado o no tal objetivo. Tanto la APIA como el Gobierno rumano han señalado, en este sentido, que la legislación nacional tiene por objeto garantizar que la actividad agrícola se desempeñe en nombre propio y no a través de una intermediación, lo que se corresponde con uno de los objetivos de la PAC. (36) Ahora bien, la celebración, por parte de una persona que no dispone del número de animales necesario para el pastoreo, de un contrato de concesión y de contratos de comodato como los del litigio principal no constituye, por sí misma, una condición «creada artificialmente», en el sentido del artículo 60 del Reglamento n.º 1306/2013, pero puede desviar los pagos directos controvertidos de una parte de la población agraria, a saber, las personas físicas que llevaban a pastar a sus propios animales en las superficies de pastoreo controvertidas.

74.      Por otra parte, por lo que respecta al elemento subjetivo, es necesario tener en cuenta todos los requisitos pertinentes del presente asunto para determinar si Avio Lucos pretendía obtener un beneficio derivado de la normativa de la Unión creando «artificialmente» las condiciones necesarias para la obtención del mismo. Entre ellas podrían figurar la celebración, en vulneración de la legislación nacional aplicable, del contrato de concesión o incluso la celebración de contratos de comodato de los que se resultaría que, en última instancia, lo que se presta es la superficie de pasto, encargándose del pastoreo las personas físicas propietarias de los animales, y no Avio Lucos.

75.      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la tercera cuestión prejudicial que la celebración, por parte de una persona física o jurídica, de un contrato de concesión de un pasto con una entidad local y la subcontratación de la actividad de pastoreo para recibir un pago directo en virtud del régimen de pago único por superficie, no constituyen, en sí mismas, una condición «creada artificialmente», en el sentido del artículo 60 del Reglamento n.º 1306/2013, a menos que se demuestre, sobre la base de todos los elementos pertinentes, que la finalidad con la que se celebraron dichos contratos era contraria a los objetivos de la normativa agraria sectorial.

V.      Conclusión

76.      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Curtea de Apel Alba Iulia (Tribunal de Apelación de Alba Iulia, Rumanía) del siguiente modo:

«1)      El artículo 4, apartado 1, letra c), inciso iii), y el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 637/2008 y (CE) n.º 73/2009 del Consejo, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen, en principio, a una normativa nacional según la cual la actividad mínima de pastoreo que debe desempeñarse en superficies agrícolas naturalmente mantenidas en un estado adecuado para pasto o cultivo debe realizarse con animales que posee el propio agricultor.

2)      El artículo 4, apartado 1, letras a) y c), y el artículo 9, apartado 1, del Reglamento n.º 1307/2013 deben interpretarse en el sentido de que el concepto de “agricultor activo” comprende a toda persona física o jurídica que haya celebrado un contrato de concesión que tenga por objeto una superficie de pasto perteneciente a una entidad local, y que utilice con fines de pastoreo animales prestados por las personas físicas que son sus propietarios, cuando dicha persona actúe en calidad de agricultor en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento citado, conservando el control de la explotación de dicha superficie en lo que se refiere a la gestión, los beneficios y los riesgos financieros.

3)      La celebración, a celebración, por parte de una persona física o jurídica, de un contrato de concesión de un pasto con una entidad local y la subcontratación de la actividad de pastoreo para recibir un pago directo en virtud del régimen de pago único por superficie, no constituyen, en sí mismas, una condición “creada artificialmente”, en el sentido del artículo 60 del Reglamento n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 352/78, (CE) n.º 165/94, (CE) n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, (CE) n.º 1290/2005 y (CE) n.º 485/2008 del Consejo, a menos que se demuestre, sobre la base de todos los elementos pertinentes, que la finalidad con la que se celebraron dichos contratos era contraria a los objetivos de la normativa agraria sectorial.»


1      Lengua original: francés.


2      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen las normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 637/2008 y (CE) n.º 73/2009 del Consejo (DO 2013, L 347, 2013, p. 608 y corrección de errores DO 2016, L 130, p. 23).


3      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la [PAC], por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 352/78, (CE) n.º 165/94, (CE) n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, (CE) n.º 1200/2005 y (CE) n.º 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549 y corrección de errores DO 2016, L 130, p. 13).


4      Por lo que respecta a la jurisprudencia relativa al Reglamento n.º 1307/2013, véanse, en particular, las sentencias de 17 de diciembre de 2020, Land Berlin (derechos de pago en relación con la PAC) (C‑216/19, EU:C:2020:1046) y de 10 de marzo de 2021, Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mittleres Mecklenburg (C‑365/19, EU:C:2021:189). En relación con el Reglamento n.º 1306/2013, véanse, en particular, las sentencias de 7 de agosto de 2018, Argo Kalda Mardi talu (C‑435/17, EU:C:2018:637); de 8 de mayo de 2019, Järvelaev (C‑580/17, EU:C:2019:391), y de 27 de enero de 2021, De Ruiter (C‑361/19, EU:C:2021:71).


5      Véase la sentencia de 29 de abril de 2021, Piscicola Tulcea e Ira Invest (C‑294/19 y C‑304/19, EU:C:2021:340), referida al concepto de «superficie agrícola» en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra e), del Reglamento n.º 1307/2013.


6      Mientras que el asunto C‑116/20 se refiere a la campaña agrícola de 2014 y las cuestiones planteadas se refieren, en particular, a las disposiciones del Reglamento (CE) n.º 73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la [PAC] y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 1290/2005, (CE) n.º 247/2006, (CE) n.º 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1782/2003 (DO 2009, L 30, p. 16), el presente asunto se refiere a la campaña agrícola de 2015, a la que resultan de aplicación las disposiciones del Reglamento n.º 1307/2013, que sustituyó al Reglamento n.º 73/2009.


7      Reglamento Delegado de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, que completa el Reglamento n.º 1307/2013 y modifica el anexo X de dicho Reglamento (DO 2014, L 181, p. 1).


8      Monitorul Oficial al României n.º 505, de 15 de julio de 2011.


9      Monitorul Oficial al României n.º 267, de 13 de julio de 2013; en lo sucesivo, «DLG n.º 34/2013».


10      Monitorul Oficial al României n.º 191, de 23 de julio de 2015, en lo sucesivo el «DLG n.º 3/2015».


11      Monitorul Oficial al României n.º 234, de 6 de abril 2015; en lo sucesivo «orden n.º 619/2015».


12      Este contrato se celebró para la concesión de una superficie de pasto, inicialmente, de 341,70 ha, posteriormente reducida, tras la modificación del contrato de 25 de junio de 2015, a 170,36 ha. Se trata del contrato de concesión que también es el objeto de litigio en el asunto C‑116/20.


13      Según el Tribunal de Distrito de Dolj, en primer lugar, Avio Lucos no es una asociación/organización local con domicilio social en Podari que tenga por objeto la cría de animales, sino una sociedad mercantil que tiene su domicilio social en una localidad distinta de aquella en la que se encuentra el pasto cedido en concesión y, en segundo lugar, el contrato de concesión celebrado con el ayuntamiento del municipio de Podari se adjudicó ilegalmente de manera directa, sin licitación previa.


14      Según el Tribunal de Distrito de Dolj, del registro nacional de explotaciones no se desprende que se haya producido una entrega efectiva de animales, por lo que los contratos de préstamo de uso, al ser contratos reales, no son válidos.


15      Véase el artículo 2, letra m), de la Orden n.º 619/2015 (punto 18 de las presentes conclusiones).


16      La primera cuestión del presente asunto presenta similitudes con la segunda cuestión del asunto C‑116/20. En estas circunstancias, mientras que la primera cuestión del presente asunto se refiere a la posibilidad de que un Estado miembro imponga, con vistas al ejercicio de una actividad mínima, la obligación de que el agricultor haga pastar a sus propios animales, la segunda cuestión del asunto C‑116/20 tiene por objeto determinar si tal requisito puede imponerse a efectos de la celebración de un contrato de concesión como el que se plantea en el litigio principal.


17      Véase, en este sentido, la sentencia de 10 de marzo de 2021, Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mittleres Mecklenburg (C‑365/19, EU:C:2021:189), apartado 27.


18      Esta apreciación es también extrapolable al concepto «actividad agraria», recogido en el artículo 2, letra c), del Reglamento n.º 73/2009, sustituido por el Reglamento n.º 1307/2013 (véase el punto 78 de las conclusiones presentadas en el asunto C‑116/20, Avio Lucos).


19      El hecho, mencionado por el Gobierno rumano y por la APIA, de que las actividades mínimas definidas en la legislación interna se hubieran notificado a la Comisión, o de que Rumanía haya sido objeto de una auditoría en el contexto de una investigación relativa, en particular, a los pagos directos con arreglo a los Reglamentos n.º 1306/2013 y n.º 1307/2013, no me parece decisivo a este respecto.


20      En su sentencia de 21 de julio de 2011, Nagy (C‑21/10, EU:C:2011:505), el Tribunal de Justicia declaró conforme al Derecho de la Unión un requisito relativo a la densidad de ganado, establecido por la legislación nacional, para el uso como pasto de terrenos situados en un espacio natural sensible, que tenía como objetivo la preservación de la riqueza en flora y fauna de las praderas, ya que era coherente con los objetivos y requisitos de la normativa de la Unión objeto de litigio.


21      Sentencia de 14 de octubre de 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606), apartado 50.


22      Véanse las conclusiones de la Abogada General Kokott en el asunto Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:464), punto 1.


23      Véase, en este sentido, el punto 78 de las conclusiones presentadas en el asunto C‑116/20, Avio Lucos.


24      Véase, en este sentido, la sentencia de 17 de diciembre de 2020, Land Berlin (Derechos de pago en relación con la PAC) (C‑216/19, EU:C:2020:1046), apartados 34 a 37.


25      Sentencia de 24 de junio de 2010, Pontini y otros (C‑375/08, EU:C:2010:365), apartados 82 y 86.


26      Es cierto que el artículo 9, apartado 3, del Reglamento n.º 1307/2013 establece, además, que los Estados miembros pueden decidir, sobre la base de criterios objetivos y no discriminatorios, que no se realice ningún pago directo a personas cuyas actividades agrarias representen una parte insignificante del conjunto de sus actividades económicas y/o cuya actividad principal u objeto social no sea el ejercicio de una actividad agraria. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente no nos pregunta por la interpretación de esta disposición.


27      La cursiva es mía.


28      La cursiva es mía.


29      Sentencia de 9 de junio de 2016, Planes Bresco (C‑333/15 y C‑334/15, EU:C:2016:426), apartado 37 y jurisprudencia citada. Observo asimismo que el Tribunal de Justicia, en su sentencia de 5 de febrero de 2015, Agrooikosystimata (C‑498/13, EU:C:2015:61), apartado 34, declaró que los conceptos de «titular de la explotación agraria» y de «agricultor» tienen, en el contexto de la aplicación del Reglamento (CEE) n.º 2078/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural (DO 1992, L 215, p. 1992, p. 85), un sentido equivalente. El Tribunal de Justicia también subrayó, en esa sentencia, el contexto «totalmente diferente» en el que se inscriben, por una parte, el articulado del Reglamento indicado y, por otra, el del Reglamento (CE) n.º 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.º 2019/93, (CE) n.º 1452/2001, (CE) n.º 1453/2001, (CE) n.º 1454/2001, (CE) n.º 1868/94, (CE) n.º 1251/1999, (CE) n.º 1254/1999, (CE) n.º 1673/2000, (CEE) n.º 2358/71 y (CE) n.º 2529/2001 (DO 2003, L 270, p. 1), que precedió al Reglamento n.º 1307/2013.


30      Véase, en este sentido, el considerando 16 del Reglamento Delegado n.º 639/2014.


31      A este respecto, sin pretender invadir la competencia del órgano jurisdiccional remitente, me limito a señalar, en primer lugar, que, en virtud del contrato de concesión, que no se celebró a título gratuito, Avio Lucos estaba obligado a garantizar que los terrenos recibidos en concesión se utilizaran para el pastoreo, de manera eficiente, en el marco de un régimen de continuidad y permanencia. Del mismo modo, Avio Lucos no podía ceder en concepto de subconcesión ni subarrendar las tierras que constituían el objeto de la concesión, y estaba obligado a aplicar una carga mínima requerida. Por otro lado, en virtud de los contratos de comodato, Avio Lucos estaba obligado, a su costa, a limpiar las superficies de pasto, retirar las malas hierbas y eliminar el exceso de agua de estos terrenos, asegurando así las condiciones óptimas para el restablecimiento de los pastos. Por lo tanto, parece que, si Avio Lucos había percibido los beneficios del pago único por superficie, era porque asumía un cierto riesgo económico. No obstante, los elementos que ha identificado la APIA, tales como la inexistencia de formularios cumplimentados para el desplazamiento de los animales o la falta de inscripción de los mismos en el registro nacional de explotaciones, no resultan irrelevantes. A mayor abundamiento, debe tenerse en cuenta que el artículo 68, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013 establece que, cuando proceda, el sistema integrado de gestión y control que establezca y supervise cada Estado incluirá un sistema de identificación y registro de animales.


32      Sentencia de 14 de octubre de 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606), apartados 62 y 63.


33      Véanse las conclusiones de la Abogada General Kokott en los asuntos acumulados Planes Bresco (C‑333/15 y C‑334/15, EU:C:2016:159), punto 43 y jurisprudencia citada).


34      Sentencia de 12 de septiembre de 2013, Slancheva sila (C‑434/12, EU:C:2013:546), apartados 29 y 30.


35      Este asunto está relacionado con una ayuda para la creación y el desarrollo de microempresas en virtud del artículo 52, letra a), inciso ii), del Reglamento (CE) n.º 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO L 277, p. 1).


36      Véase el anterior punto 50.