NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
ATHANASIOS RANTOS
prednesené 2. septembra 2021(1)
Vec C‑176/20
SC Avio Lucos SRL
proti
Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul judeţean Dolj,
Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Curtea de Apel Alba Iulia (Odvolací súd Alba Iulia, Rumunsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Poľnohospodárstvo – Spoločná poľnohospodárska politika (SPP) – Režimy priamej podpory – Spoločné pravidlá – Režim jednotnej platby na plochu – Nariadenie (EÚ) č. 1307/2013 – Článok 4 ods. 1 písm. a) a c) – Vnútroštátna právna úprava podmieňujúca priamu podporu tým, že poľnohospodár disponuje vlastnými zvieratami – Článok 9 ods. 1 – Pojem ‚aktívny poľnohospodár‘ – Nariadenie (EÚ) č. 1306/2013 – Článok 60 – Doložka o obchádzaní – Pojem ‚umelo vytvorené podmienky‘“
I. Úvod
1. Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu jednak článku 4 ods. 1 písm. a) a c) a článku 9 ods. 1 nariadenia (EÚ) č. 1307/2013(2), ktorým sa ustanovujú pravidlá priamych platieb pre poľnohospodárov na základe režimov podpory v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky (SPP), a jednak článku 60 nariadenia (EÚ) č. 1306/2013(3) o financovaní, riadení a monitorovaní SPP.
2. Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi spoločnosťou SC Avio Lucos SRL (ďalej len „Avio Lucos“) na jednej strane a Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul județean Dolj (Poľnohospodárska platobná a intervenčná agentúra – Krajské stredisko Dolj, Rumunsko; ďalej len „APIA Dolj“) a Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central (Poľnohospodárska platobná a intervenčná agentúra – ústredie, Rumunsko; ďalej len „APIA“) na druhej strane, vo veci žaloby o neplatnosť rozhodnutia APIA Dolj, ktorým bola zamietnutá žiadosť spoločnosti Avio Lucos o platbu v rámci režimu jednotnej platby na plochu na hospodársky rok 2015.
3. Hoci Súdny dvor už mal príležitosť podať výklad dvoch vyššie uvedených nariadení,(4) okrem iného v rámci sporov týkajúcich sa APIA,(5) v prejednávanej veci sa vynárajú nové otázky týkajúce sa výkladu právnych predpisov Únie o opatreniach priamej podpory v rámci SPP. Konkrétne v prejednávanej veci, ktorá je predmetom koordinovaného postupu s vecou C‑116/20,(6) Avio Lucos, sa od Súdneho dvora v podstate žiada, aby spresnil, do akej miery právo Únie, a najmä nariadenie č. 1307/2013, bráni vnútroštátnej právnej úprave prijatej v rámci režimu jednotnej platby na plochu, ktorá ako podmienku oprávnenosti na platbu stanovuje, že pastevná činnosť na určitých poľnohospodárskych plochách sa musí vykonávať so zvieratami, ktoré chová samotný poľnohospodár, čím z poskytnutia finančnej podpory vylučuje osobu (právnickú alebo fyzickú) vykonávajúcu takúto činnosť cez sprostredkovateľa. V tejto súvislosti vnútroštátny súd žiada takisto objasnenia týkajúce sa pojmu „aktívny poľnohospodár“ uvedeného v tomto nariadení, ako aj doložky o obchádzaní stanovenej v článku 60 nariadenia č. 1306/2013.
II. Právny rámec
A. Právo Únie
1. Nariadenie č. 1306/2013
4. Článok 60 nariadenia č. 1306/2013, nazvaný „Doložka o obchádzaní“, stanovuje:
„Bez toho, aby boli dotknuté osobitné ustanovenia, na základe právnych predpisov v oblasti poľnohospodárstva sa neposkytnú nijaké výhody v prospech fyzických alebo právnických osôb, pri ktorých sa zistilo, že v rozpore s cieľmi uvedených právnych predpisov sa podmienky požadované na získanie takýchto výhod umelo vytvorili.“
2. Nariadenie č. 1307/2013
5. Odôvodnenia 3, 7 a 10 nariadenia č. 1307/2013 uvádzajú:
„(3) Toto nariadenie by malo obsahovať všetky základné prvky týkajúce sa vyplácania podpory Únie poľnohospodárom a mali by sa v ňom stanoviť aj podmienky na získanie prístupu k platbám, ktoré sú neoddeliteľne spojené s týmito základnými prvkami.
…
(7) S cieľom zabezpečiť právnu istotu by sa mala na Komisiu delegovať právomoc prijímať určité akty, pokiaľ ide o stanovenie rámca, v ktorom členské štáty vymedzia… minimálne činnosti, ktoré sa majú vykonávať na plochách prirodzene ponechaných v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie…
…
(10) Skúsenosti získané pri uplatňovaní rôznych režimov podpory poľnohospodárom ukazujú, že v mnohých prípadoch sa podpora poskytla fyzickým alebo právnickým osobám, ktorých podnikanie sa nezameriavalo na poľnohospodársku činnosť alebo sa na ňu zameriavalo len okrajovo. S cieľom zabezpečiť lepšie zacielenie podpory by sa členské mali vyhnúť tomu, aby priame platby poskytovali určitým fyzickým a právnickým osobám, pokiaľ nemôžu tieto osoby preukázať, že ich poľnohospodárska činnosť nie je okrajová. Členské štáty by tiež mali mať možnosť neposkytnúť priame platby iným fyzickým alebo právnickým osobám, ktorých poľnohospodárska činnosť je okrajová. Členským štátom by sa však malo povoliť, aby poskytovali priame platby menším poľnohospodárom pracujúcim na čiastočný úväzok, keďže títo poľnohospodári priamo prispievajú k životaschopnosti vidieckych oblastí. Členské štáty by sa tiež mali vyhnúť tomu, aby priame platby poskytovali fyzickým alebo právnickým osobám, ktorých poľnohospodárske plochy sú predovšetkým oblasti, ktoré sa prirodzene ponechávajú v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie, a ktorí nevykonávajú určitú minimálnu činnosť.“
6. Článok 4 tohto nariadenia, nazvaný „Vymedzenie pojmov a súvisiace ustanovenia“, stanovuje:
„1. Na účely tohto nariadenia sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:
a) ‚poľnohospodár‘ je fyzická alebo právnická osoba alebo skupina fyzických alebo právnických osôb bez ohľadu na právne postavenie takejto skupiny a jej členov podľa vnútroštátneho práva, ktorej podnik sa nachádza v rámci územnej pôsobnosti zmlúv, ako je vymedzená v článku 52 [ZEÚ] v spojení s článkami 349 a 355 [ZFEÚ], a ktorá vykonáva poľnohospodársku činnosť;
b) ‚podnik‘ sú všetky jednotky používané na poľnohospodárske činnosti a spravované poľnohospodárom, ktoré sa nachádzajú na území toho istého členského štátu;
c) ‚poľnohospodárska činnosť‘ je:
i) produkcia, chov alebo pestovanie poľnohospodárskych výrobkov vrátane zberu, dojenia a rozmnožovania zvierat, a chovu zvierat na poľnohospodárske účely,
ii) udržiavanie poľnohospodárskej plochy v stave, v ktorom je vhodná na pastvu alebo pestovanie bez prípravnej činnosti nad rámec použitia bežných poľnohospodárskych postupov a strojov na základe kritérií, ktoré stanovia členské štáty vychádzajúc z rámca stanoveného Komisiou, alebo
iii) vykonávanie minimálnej činnosti na poľnohospodárskych plochách prirodzene ponechaných v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie, pričom túto činnosť vymedzia členské štáty;
…
2. Členské štáty:
…
b) pokiaľ je to v členskom štáte vhodné, vymedzia minimálnu činnosť, ktorá sa má vykonávať na poľnohospodárskych plochách prirodzene ponechaných v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie, ako sa uvádza v odseku 1 písm. c) bode iii);
…
3. S cieľom zabezpečiť právnu istotu je Komisia v súlade s článkom 70 splnomocnená prijať delegované akty, ktorými stanoví:
…
b) rámec, v ktorom členské štáty vymedzia minimálne činnosti, ktoré sa majú vykonávať na poľnohospodárskych plochách prirodzene ponechaných v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie, ako sa uvádza v odseku 1 písm. c) bode iii);
…“
7. Článok 9 uvedeného nariadenia, nazvaný „Aktívny poľnohospodár“, v odsekoch 1 až 3 stanovuje:
„1. Priame platby sa neposkytnú fyzickým ani právnickým osobám, ani skupinám fyzických alebo právnických osôb, ktorých poľnohospodárske plochy sú prevažne plochy prirodzene ponechané v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie a ktoré na uvedených plochách nevykonávajú minimálnu činnosť, ktorú členské štáty vymedzili s článkom 4 ods. 2 písm. b).
2. Priame platby sa neposkytnú fyzickým ani právnickým osobám, ani skupinám fyzických alebo právnických osôb, ktoré prevádzkujú letiská, železničné služby, vodárne, realitné služby, trvalé športoviská a rekreačné plochy.
Členské štáty môžu podľa potreby na základe objektívnych a nediskriminačných kritérií rozhodnúť, že doplnia zoznam uvedený v prvom pododseku o ďalšie podobné nepoľnohospodárske typy podnikania alebo činnosti, a následne sa môžu rozhodnúť ktorékoľvek z takýchto doplnení vypustiť.
Osoba alebo skupina osôb, ktoré patria do rozsahu pôsobnosti prvého alebo druhého pododseku, sa však považuje za aktívneho poľnohospodára, ak vo forme požadovanej členskými štátmi poskytne overiteľný dôkaz, ktorým preukáže ktorúkoľvek z týchto skutočností:
a) že ročná výška priamych platieb je aspoň 5 % celkových príjmov, ktoré získala z nepoľnohospodárskych činností za posledné účtovné obdobie, za ktoré je takýto dôkaz k dispozícii;
b) že jej poľnohospodárske činnosti nie sú nepodstatné;
c) že jej hlavným obchodným alebo podnikateľským cieľom je výkon poľnohospodárskej činnosti.
3. Členské štáty sa okrem odsekov 1 a 2 môžu na základe objektívnych a nediskriminačných kritérií rozhodnúť, že priame platby sa neposkytnú fyzickým alebo právnickým osobám, alebo skupinám fyzických alebo právnických osôb:
a) ktorých poľnohospodárska činnosť tvorí len nepodstatnú časť ich celkovej hospodárskej činnosti; a/alebo
b) ktorých hlavnou činnosťou alebo podnikateľským cieľom nie je výkon poľnohospodárskej činnosti.
…“
8. Nariadenie č. 1307/2013 sa v súlade so svojím článkom 74 začalo uplatňovať od 1. januára 2015.
3. Delegované nariadenie č. 639/2014
9. Odôvodnenia 4, 6, 10 a 16 delegovaného nariadenia (EÚ) č. 639/2014(7) uvádzajú:
„(4) V súlade s judikatúrou Súdneho dvora Európskej únie… je vhodné objasniť, že členské štáty by mali pri prijímaní opatrení na účely vykonávania práva Únie uplatňovať svoje právomoci v súlade s určitými zásadami, najmä so zásadou nediskriminácie.
…
(6) Podľa článku 4 ods. 1 písm. c) nariadenia [č. 1307/2013] si ‚poľnohospodárska činnosť‘ nevyžaduje produkciu, chov alebo pestovanie poľnohospodárskych výrobkov. Poľnohospodári môžu namiesto toho udržiavať poľnohospodársku plochu v stave, v ktorom je vhodná na pastvu alebo pestovanie bez prípravnej činnosti nad rámec použitia bežných poľnohospodárskych postupov a strojov, alebo v prípade poľnohospodárskych plôch prirodzene ponechaných v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie vykonávať určité minimálne činnosti. Keďže obe tieto činnosti si vyžadujú určité konanie zo strany poľnohospodára, je potrebné stanoviť na úrovni Únie rámec, na základe ktorého majú členské štáty stanoviť ďalšie kritériá týchto činností.
…
(10) Na základe článku 9 ods. 1 nariadenia [č. 1307/2013] sa priame platby nesmú poskytovať fyzickým ani právnickým osobám, ani skupinám fyzických alebo právnických osôb, ktorých poľnohospodárske plochy sú prevažne plochy prirodzene ponechané v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie a ktoré na uvedených plochách nevykonávajú minimálnu činnosť vymedzenú členskými štátmi. Na tento účel je potrebné určiť, kedy sa takéto plochy majú považovať za hlavnú časť poľnohospodárskej pôdy poľnohospodára, a objasniť rozsah uplatňovania uvedeného ustanovenia.
…
(16) V súlade s judikatúrou Súdneho dvora Európskej únie… by sa platobné nároky mali prideľovať osobe, ktorá má rozhodovaciu právomoc nad poľnohospodárskou činnosťou na pôde, na ktorú sa o takéto pridelenie žiada, ktorá z nej má zisk a nesie súvisiace finančné riziká. Je vhodné objasniť, že táto zásada sa uplatňuje najmä ak o pridelenie platobných nárokov na hektár, na ktorý možno poskytnúť podporu, žiada viac ako jeden poľnohospodár.“
10. Článok 4 tohto delegovaného nariadenia, nazvaný „Rámec pre kritériá udržiavania poľnohospodárskej plochy v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie“, stanovuje:
„1. Na účely článku 4 ods. 1 písm. c) bodu ii) nariadenia [č. 1307/2013] stanovia členské štáty kritériá, ktorým musia poľnohospodári vyhovieť, aby splnili povinnosť udržiavať poľnohospodársku plochu v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie bez prípravných činností nad rámec použitia bežných poľnohospodárskych postupov a strojov, jedným z týchto spôsobov alebo oboma týmito spôsobmi:
a) Členské štáty vyžadujú, aby poľnohospodár vykonával aspoň jednu činnosť každoročne. V prípade, že je to z environmentálneho hľadiska odôvodnené, môžu sa členské štáty rozhodnúť, že uznajú aj činnosti, ktoré sa vykonávajú iba každý druhý rok.
b) Členské štáty stanovia vlastnosti, ktoré musí mať poľnohospodárska plocha, aby sa považovala za udržiavanú v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie.
2. Členské štáty môžu pri stanovovaní kritérií podľa odseku 1 rozlišovať medzi rôznymi druhmi poľnohospodárskych plôch.“
11. Článok 5 uvedeného delegovaného nariadenia, nazvaný „Rámec pre minimálne činnosti na poľnohospodárskych plochách prirodzene ponechaných v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie“, stanovuje:
„Na účely článku 4 ods. 1 písm. c) bodu iii) nariadenia [č. 1307/2013] je minimálna činnosť, ktorú musia členské štáty stanoviť a ktorá sa musí vykonať na poľnohospodárskych plochách prirodzene ponechaných v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie, aspoň jedna každoročná činnosť poľnohospodára. V prípade, že je to z environmentálneho hľadiska odôvodnené, môžu sa členské štáty rozhodnúť, že uznajú aj činnosti, ktoré sa vykonávajú iba každý druhý rok.“
12. Článok 10 toho istého delegovaného nariadenia, ktorý sa nachádza v oddiele 3 s názvom „Aktívny poľnohospodár“ a ktorý je nazvaný „Prípady, keď sú poľnohospodárskymi plochami prevažne plochy prirodzene ponechané v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie“, znie:
„1. Na účely článku 9 ods. 1 nariadenia [č. 1307/2013] sa fyzická alebo právnická osoba, alebo skupina fyzických alebo právnických osôb považuje za držiteľa poľnohospodárskych plôch, ktoré sú prevažne plochami prirodzene ponechanými v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie, ak takéto plochy predstavujú viac než 50 % celej poľnohospodárskej plochy nahlásenej v súlade s článkom 72 ods. 1 písm. a) nariadenia [č. 1306/2013].
2. Článok 9 ods. 1 nariadenia [č. 1307/2013] sa nevzťahuje na fyzickú alebo právnickú osobu, alebo skupinu fyzických alebo právnických osôb, ktorá na plochách prirodzene ponechaných v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie vykonáva poľnohospodársku činnosť v zmysle článku 4 ods. 1 písm. c) bodu i) nariadenia [č. 1307/2013].“
B. Rumunské právo
1. Občiansky zákonník
13. Článok 2.146 Codul civil (Občiansky zákonník), prijatého legea nr. 287 privind Codul civil (zákon č. 287 zo 17. júla 2009(8)), sa týka výpožičky a stanovuje, že „výpožička je dohoda, na základe ktorej jedna strana, nazvaná ‚požičiavateľ‘, prenecháva druhej strane, nazvanej ‚vypožičiavateľ‘, hnuteľnú alebo nehnuteľnú vec na bezodplatné užívanie s tým, že ju po určitej dobe vráti“.
2. OUG č. 34/2013
14. Článok 2 Ordonanța de urgență nr. 34 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 (mimoriadne nariadenie vlády č. 34/2013 o organizácii, úprave a využívaní trvalých trávnych porastov a o zmene a doplnení zákona o pozemkovom fonde č. 18/1991(9)) z 23. apríla 2013 stanovuje:
„Na účely tohto mimoriadneho nariadenia sa uplatňujú tieto vymedzenia:
…
c) ‚dobytčia jednotka (DJ)‘ – štandardná merná jednotka stanovená na základe potrieb kŕmenia každého živočíšneho druhu, ktorá umožňuje prepočítavať rôzne kategórie zvierat
…“
3. OUG č. 3/2015
15. Článok 2 Ordonanța de urgență a Guvernului (OUG) nr. 3 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015‑2020 și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (mimoriadne nariadenie vlády č. 3, ktorým sa schvaľujú schémy platieb poskytovaných v odvetví poľnohospodárstva na obdobie rokov 2015 – 2020 a ktorým sa mení článok 2 zákona č. 36/1991 o poľnohospodárskych podnikoch a iných formách združovania v poľnohospodárstve) z 18. marca 2015 v znení platnom od 1. júla 2015(10), stanovuje:
„1. Na účely tohto mimoriadneho nariadenia sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:
…
f) ‚poľnohospodár‘: fyzická alebo právnická osoba alebo forma združenia fyzických alebo právnických osôb, bez ohľadu na jej právne postavenie, ktorej podnik sa nachádza na území Rumunska a ktorá vykonáva poľnohospodársku činnosť;
…
2. Pojem ‚poľnohospodárska činnosť‘ v zmysle odseku 1 písm. f) podľa okolností znamená:
…
d) vykonávanie minimálnej činnosti na poľnohospodárskych plochách bežne ponechaných v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie, prostredníctvom pasenia pri zaručení minimálneho zaťaženia 0,3 DJ/[hektár] so zvieratami chovanými poľnohospodárom alebo každoročného kosenia na trvalých trávnych porastoch v súlade s ustanoveniami osobitného právneho predpisu v oblasti trávnych porastov. …“
16. Článok 7 OUG č. 3/2015 stanovuje:
„1. Príjemcami platieb sú aktívni poľnohospodári, fyzické a/alebo právnické osoby vykonávajúce poľnohospodársku činnosť ako užívatelia plôch poľnohospodárskej pôdy a/alebo oprávnení držitelia zvierat v zmysle platných právnych predpisov.
…“
17. Článok 8 OUG č. 3/2015 znie:
„1. Na získanie priamych platieb uvedených v článku 1 ods. 2 musia poľnohospodári:
…
c) obhospodarovať poľnohospodársku pôdu s rozlohou aspoň jeden hektár; plocha poľnohospodárskej parcely musí byť aspoň 0,3 hektára a v prípade fóliovníkov, skleníkov, vinohradov, ovocných sadov, pestovania chmeľu, škôlok stromov a ovocných stromov plocha poľnohospodárskej parcely musí byť aspoň 0,1 hektára, a/alebo v závislosti od daného prípadu musia držať minimálny počet zvierat. …
…
n) predložiť pri podaní žiadosti o jednotnú platbu alebo jej zmeny nevyhnutné dokumenty preukazujúce využívanie poľnohospodárskej pôdy vrátane oblastí ekologického záujmu, ako aj zvierat. …
…
6. Dokumenty preukazujúce využívanie poľnohospodárskej pôdy a držanie hospodárskych zvierat sú určené výnosom ministrul agriculturii, pădurilor și dezvoltării rurale (Minister poľnohospodárstva a rozvoja vidieka, Rumunsko) a podľa okolností ich predkladajú všetci žiadatelia pri podaní žiadostí o jednotnú platbu. Plochy alebo hospodárske zvieratá, pre ktoré neboli tieto dokumenty predložené, nie sú oprávnené na poskytnutie platby.“
4. Vyhláška č. 619/2015
18. Článok 2 Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 619 pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți prevăzute la articolul 1 alineatele (2) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015‑2020 și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură, precum și a condițiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014‑2020 (vyhláška ministra poľnohospodárstva a rozvoja vidieka č. 619, ktorou sa schvaľujú kritériá oprávnenosti, osobitné podmienky a podrobné pravidlá vykonávania platobnej schémy stanovenej v článku 1 ods. 2 a 3 [OUG č. 3/2015] a ktorou sa stanovujú osobitné podmienky uplatňovania kompenzačných opatrení na rozvoj vidieka uplatňujúcich sa na poľnohospodársku pôdu uvedenú v Národnom programe rozvoja vidieka 2014 – 2020) zo 6. apríla 2015 v znení platnom od 1. júla 2015(11), stanovuje:
„Na účely tejto vyhlášky sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:
…
m) ‚držiteľ zvierat‘ – osoba, ktorá má zvieratá trvalo ako vlastník zvierat a/alebo majiteľ podniku, alebo dočasne ako osoba zodpovedná za starostlivosť o tieto zvieratá počas celého roka podania žiadosti, pričom zvieratá sú držané na základe aktu uzavretého za podmienok stanovených platnou právnou úpravou;
…“
19. Článok 7 ods. 3 tejto vyhlášky stanovuje:
„Užívatelia trvalých trávnych porastov, fyzické osoby alebo iné súkromnoprávne právnické osoby, ako sú osoby uvedené v odseku 1 a v článku 6 ods. 1, ktorí ako aktívni poľnohospodári vykonávajú aspoň minimálnu poľnohospodársku činnosť na trvalých trávnych porastoch, ktoré majú k dispozícii za podmienok stanovených zákonom, ako je vymedzená v článku 2 ods. 2 písm. d) [OUG č. 3/2015], predložia pri podaní žiadosti o jednotnú platbu na APIA dokumenty uvedené v článku 5 ods. 1 a článku 5 ods. 2 písm. a) a b) bode i) a článku 5 ods. 2 písm. c) a d) a podľa potreby:
a) kópiu identifikačného dokumentu zootechnického podniku, v ktorom sú zvieratá zapísané, alebo osvedčenie vystavené kvalifikovaným nezávislým veterinárom, ktoré potvrdzuje kód podniku zapísaného v národnom registri podnikov, platné ku dňu podania žiadosti o jednotnú platbu, pokiaľ vlastník trvalého trávneho porastu drží zvieratá, s ktorými zabezpečuje minimálne zaťaženie 0,3 DJ/[hektár];
…“
20. Článok 8 ods. 1 uvedeného nariadenia znie:
„Dokumenty týkajúce sa zákonného držania zvierat, ktoré sa predkladajú v súlade s článkom 8 ods. 1 písm. n) [OUG č. 3/2015], stanovuje vyhláška Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (Národný orgán veterinárneho zdravia a bezpečnosti potravín) č. 40/2010.
…“
III. Spor vo veci samej, prejudiciálne otázky a konanie na Súdnom dvore
21. Avio Lucos je spoločnosť založená podľa rumunského práva, ktorej hlavnou činnosťou sú „aktivity na podporu pestovania“.
22. Dňa 1. júla 2015 podala Avio Lucos na APIA Dolj žiadosť o platbu v rámci režimu jednotnej platby na plochu na hospodársky rok 2015 za plochu 170,36 ha pasienkov, konkrétne trvalých obecných trávnych porastov na samostatné užívanie.
23. Na tento účel predložila táto spoločnosť niekoľko dokumentov vrátane koncesnej zmluvy uzavretej 28. januára 2013 s obecným zastupiteľstvom obce Podari (Rumunsko) týkajúcej sa pasienkov nachádzajúcich sa v tejto obci(12) (ďalej len „koncesná zmluva“), ako aj šesť zmlúv o výpožičke (bezodplatné užívanie), ktoré uzavrela v apríli 2015 s rôznymi vlastníkmi zvierat a na základe ktorých Avio Lucos umožnila týmto vlastníkom, aby sa ich zvieratá pásli na pozemkoch získaných v rámci koncesie (ďalej len „zmluvy o výpožičke“). Okrem toho vo svojej žiadosti o jednotnú platbu Avio Lucos uviedla, že je držiteľkou zvierat, ktoré sa podieľajú na jej poľnohospodárskej činnosti, a to 24 kusov hovädzieho dobytka staršieho ako 2 roky, jedného kusa hovädzieho dobytka mladšieho ako 6 mesiacov, 60 kusov kôz a 20 kusov čeľade koňovité (kone) starších ako 6 mesiacov.
24. Rozhodnutím z 20. októbra 2017 APIA Dolj zamietla túto žiadosť o jednotnú platbu z dôvodu nedodržania podmienok oprávnenosti na platbu, keďže Avio Lucos nezaručila minimálne zaťaženie 0,3 dobytčej jednotky na hektár (ďalej len „požadované minimálne zaťaženie“) na celú plochu pasienkov s rozlohou 170,36 hektára. Podľa APIA Dolj pastvu v skutočnosti vykonávali vlastníci zvierat uvedení v predchádzajúcom bode, a nie Avio Lucos, ktorá nemala dostatok vlastných zvierat, aby dokázala dosiahnuť požadované minimálne zaťaženie.
25. Proti tomuto rozhodnutiu podala Avio Lucos predbežnú sťažnosť, ktorú APIA Dolj zamietla rozhodnutím zo 4. januára 2018.
26. Avio Lucos podala proti týmto dvom rozhodnutiam APIA Dolj žalobu na Tribunalul Dolj – Secția de contencios administrativ și fiscal (Vyšší súd Dolj – senát pre správne a daňové spory, Rumunsko, ďalej len „Vyšší súd Dolj“), ktorý ju rozsudkom z 28. januára 2018 zamietol.
27. Vyšší súd Dolj v zásade odôvodnil zamietnutie žiadosti spoločnosti Avio Lucos o jednotnú platbu nedodržaním požadovaného minimálneho zaťaženia na celú plochu pasienkov s rozlohou 170,36 hektára. Konkrétne tento súd ex offo vzniesol dve námietky neprípustnosti založené na jednej strane na neplatnosti koncesnej zmluvy(13) a na druhej strane na neplatnosti zmlúv o výpožičke(14). Tento súd v zásade zastával názor, že koncesná zmluva bola uzavretá v rozpore s vnútroštátnym právom, pretože okrem iného v čase uzavretia tejto zmluvy Avio Lucos nemala postavenie chovateľa zvierat, pričom požadované minimálne zaťaženie malo byť dosiahnuté k uvedenému dátumu, a nie neskôr. Keďže nemala nárok na koncesiu na pasienky v obci Podari, jej žiadosť o jednotnú platbu nie je prípustná. Avio Lucos teda umelo vytvorila podmienky na získanie platby v rámci režimu finančnej podpory výlučne s cieľom získať výhodu, ktorá je v rozpore s týmto režimom. V dôsledku toho napriek formálnemu dodržaniu kritérií stanovených vo vnútroštátnych právnych predpisoch nemohli byť dokumenty, ktoré Avio Lucos pripojila k svojej žiadosti o jednotnú platbu, zohľadnené na jej podporu. Napokon extenzívny výklad pojmu „chovateľ zvierat“ by bol v rozpore s právom Únie, keďže vnútroštátne orgány v súlade s rozsudkom z 21. júla 2011, Nagy (C‑21/10, EU:C:2011:505), môžu pri zamietnutí požadovanej podpory vychádzať výlučne z údajov uvedených vo vnútroštátnom systéme identifikácie a registrácie zvierat bez toho, aby vykonali ďalšie overenia.
28. Avio Lucos podala proti tomuto rozsudku odvolanie na vnútroštátny súd Curtea de Apel Alba Iulia (Odvolací súd Alba Iulia, Rumunsko), ktorý podal tento návrh na začatie prejudiciálneho konania, pričom v tomto odvolaní predovšetkým tvrdila, že Vyšší súd Dolj nesprávne dospel k záveru o nedodržaní podmienky oprávnenosti na platbu, konkrétne postavenia vlastníka/chovateľa zvierat. Postavenie chovateľa zvierat alebo jeho neexistencia je totiž irelevantná a nemôže viesť k zamietnutiu jej žiadosti o jednotnú platbu, keďže táto žiadosť sa netýka chovu zvierat, ale starostlivosti o pôdu na pastvu prostredníctvom zvierat. APIA zase navrhla zamietnuť toto odvolanie.
29. Vnútroštátny súd zdôrazňuje, že podľa článku 4 ods. 1 písm. a) a c) nariadenia č. 1307/2013 sa pojem „poľnohospodár“ vzťahuje najmä na fyzickú alebo právnickú osobu vykonávajúcu „poľnohospodársku činnosť“, ktorá podľa článku 4 ods. 1 písm. c) bodu iii) tohto nariadenia môže spočívať vo vykonávaní minimálnej činnosti na poľnohospodárskych plochách prirodzene ponechaných v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie, pričom túto činnosť vymedzia členské štáty. Pokiaľ ide o takúto minimálnu činnosť, článok 4 ods. 2 uvedeného nariadenia ponecháva členským štátom možnosť ju vymedziť. Rumunský zákonodarca pritom v tejto súvislosti stanovil, že poľnohospodárska činnosť sa musí vykonávať so zvieratami, ktoré chová samotný poľnohospodár, čím z poskytnutia finančnej podpory vylúčil akúkoľvek právnickú alebo fyzickú osobu vykonávajúcu takúto činnosť cez sprostredkovateľa, čo je podľa APIA prípad spoločnosti Avio Lucos.
30. Tento súd sa pýta, či článok 4 nariadenia č. 1307/2013 bráni takej vnútroštátnej právnej úprave, ktorá stanovuje, že minimálna činnosť, ktorá sa má vykonávať na poľnohospodárskych plochách, spočíva v pasení zvierat chovaných poľnohospodárom. V prípade, že by právo Únie nebránilo takejto právnej úprave, uvedený súd sa pýta, či sa článok 4 ods. 1 písm. a) a c) a článok 9 ods. 1 nariadenia č. 1307/2013 majú vykladať v tom zmysle, že za „aktívneho poľnohospodára“ možno považovať právnickú osobu, ktorá uzavrela koncesnú zmluvu, ako je to v prejednávanej veci, a ktorá je držiteľom zvierat na základe bezodplatných zmlúv o výpožičke uzavretých s fyzickými osobami. Okrem toho, keďže Avio Lucos formálne spĺňala kritériá oprávnenosti stanovené vnútroštátnym právom, ten istý súd sa pýta, či uzavretie koncesnej zmluvy a zmlúv o výpožičke, o aké ide vo veci samej, môže spadať pod pojem „umelo vytvorené podmienky“ uvedený v článku 60 nariadenia č. 1306/2013.
31. Za týchto podmienok vnútroštátny súd rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Bráni nariadenie [č. 1307/2013] vnútroštátnej právnej úprave, ktorá stanovuje, že minimálna činnosť, ktorá sa má vykonávať na poľnohospodárskych plochách bežne ponechaných v stave vhodnom na pastvu, spočíva v pasení zvierat chovaných poľnohospodárom?
2. Za predpokladu, že vyššie uvedené právo Únie nebráni vnútroštátnej právnej úprave uvedenej v prvej otázke, majú sa ustanovenia článku 4 ods. 1 písm. a) a c) a článku 9 ods. 1 nariadenia č. 1307/2013 vykladať v tom zmysle, že za ‚aktívneho poľnohospodára‘ možno považovať právnickú osobu, ktorá uzavrela koncesnú zmluvu za takých okolností, o aké ide v spore vo veci samej, a ktorá má v držbe zvieratá na základe určitých zmlúv o výpožičke uzavretých s fyzickými osobami, podľa ktorých požičiavatelia zveria bezodplatne vypožičiavateľom zvieratá, ktorými disponujú ako vlastníci, na účely ich použitia na pastvu na pasienkových plochách poskytnutých vypožičiavateľom a na dohodnuté obdobia?
3. Má sa článok 60 nariadenia [č. 1306/2013] vykladať v tom zmysle, že ‚umelo vytvorenými podmienkami‘ sa rozumie aj prípad koncesnej zmluvy a určitých zmlúv o výpožičke, o aké ide v spore vo veci samej?“
32. Písomné pripomienky predložili Avio Lucos, APIA a APIA Dolj, česká a rumunská vláda, ako aj Európska komisia.
33. Súdny dvor v súlade s článkom 76 ods. 2 svojho rokovacieho poriadku rozhodol, že o veci rozhodne bez nariadenia pojednávania. Listami zaslanými 24. februára 2021 Súdny dvor adresoval vnútroštátnemu súdu žiadosť o vysvetlenie, ktorej tento súd vyhovel, a položil otázky na účely písomnej odpovede účastníkom konania vo veci samej, rumunskej vláde a Komisii, na ktoré bolo odpovedané v stanovenej lehote.
IV. Analýza
A. O prvej prejudiciálnej otázke
34. Svojou prvou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či nariadenie č. 1307/2013 bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá stanovuje, že minimálna činnosť, ktorá sa má vykonávať na poľnohospodárskych plochách bežne ponechaných v stave vhodnom na pastvu, spočíva v pasení zvierat chovaných poľnohospodárom.
35. Na úvod považujem za užitočné objasniť rozsah tejto prvej otázky.
36. V prvom rade treba konštatovať, že vzhľadom na formuláciu prvej otázky a bez ohľadu na to, že vnútroštátny súd len všeobecne odkazuje na nariadenie č. 1307/2013, je zrejmé, že táto otázka sa týka výkladu článku 4 tohto nariadenia a najmä jeho odseku 1 písm. c) bodu iii) a odseku 2 písm. b). Odhliadnuc od toho, že uvedený súd konkrétne odkazuje na tieto ustanovenia v odôvodnení svojho návrhu na začatie prejudiciálneho konania, podľa informácií poskytnutých vnútroštátnym súdom a rumunskou vládou bola totiž príslušná vnútroštátna právna úprava, podľa ktorej sa pasenie musí vykonávať pri zaručení požadovaného minimálneho zaťaženia so zvieratami chovanými poľnohospodárom, prijatá Rumunskom v rámci vymedzenia minimálnej činnosti, ktorá sa má vykonávať na poľnohospodárskych plochách v súlade s článkom 4 ods. 2 uvedeného nariadenia.
37. Ďalej, ako potvrdila rumunská vláda, výraz „poľnohospodárske plochy bežne ponechané“, ktorý je spomenutý v prvej otázke a ktorý preberá formuláciu z článku 2 ods. 2 písm. d) OUG č. 3/2015, treba chápať ako synonymum výrazu „poľnohospodárske plochy prirodzene ponechané“ uvedeného v článku 4 ods. 1 písm. c) bode iii) a článku 4 ods. 2 písm. b) nariadenia č. 1307/2013.
38. Napokon treba poznamenať, že výraz „zvieratá chované poľnohospodárom“, ktorý je súčasťou znenia prvej otázky a ktorý odkazuje na pojem „chov“ uvedený v článku 2 ods. 2 písm. d) OUG č. 3/2015, nie je vo vnútroštátnom práve vymedzený. Podľa vysvetlení rumunskej vlády sa pojem „zvieratá chované poľnohospodárom“ prekrýva tak s pojmom „držanie“ zvierat upraveným v článku 8 ods. 6 OUG č. 3/2015, ako aj s pojmom „držiteľ zvierat“ uvedeným v článku 2 písm. m) vyhlášky č. 619/2015. Použitím tohto výrazu sa preto nekladie dôraz na proces chovu zvierat, ale skôr na ich „držanie“. Podľa vnútroštátneho práva je totiž „držiteľom zvierat“ osoba, ktorá „má zvieratá trvalo ako vlastník zvierat a/alebo majiteľ podniku, alebo dočasne ako osoba zodpovedná za starostlivosť o tieto zvieratá počas celého roka podania žiadosti…“(15), čo má širší význam ako pojem „chovateľ zvierat“.
39. Z toho vyplýva, že svojou prvou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či článok 4 ods. 1 písm. c) bod iii) a článok 4 ods. 2 písm. b) nariadenia č. 1307/2013 bránia vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa minimálna pastevná činnosť, ktorá sa má vykonávať na poľnohospodárskych plochách prirodzene ponechaných v stave vhodnom na takúto pastvu, musí vykonávať so zvieratami držanými samotným poľnohospodárom.(16)
40. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora je pri výklade ustanovenia práva Únie potrebné vziať do úvahy nielen jeho znenie, ale aj jeho kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou.(17)
41. V prvom rade, pokiaľ ide o znenie ustanovení nariadenia č. 1307/2013 spomenutých v bode 39 vyššie, tieto ustanovenia osobitne nestanovujú, že na to, aby sa pojem „poľnohospodárska činnosť“ vzťahoval na takto vykonávanú činnosť, v tomto prípade na pastvu, musí byť vykonávaná so zvieratami chovanými alebo držanými samotným poľnohospodárom.(18) Tiež to ale výslovne nezakazujú.
42. Podľa článku 4 ods. 1 písm. c) bodu iii) nariadenia č. 1307/2013 sa totiž „poľnohospodárskou činnosťou“ rozumie okrem iného „vykonávanie minimálnej činnosti na poľnohospodárskych plochách prirodzene ponechaných v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie, pričom túto činnosť vymedzia členské štáty“. Rovnako podľa článku 4 ods. 2 tohto nariadenia členské štáty „pokiaľ je to vhodné“ vymedzia minimálnu činnosť, ktorá sa má vykonávať na takýchto plochách. Článok 5 delegovaného nariadenia č. 639/2014 stanovuje rámec týchto minimálnych činností, pričom spresňuje, že musí ísť „aspoň [o] jednu každoročnú činnosť poľnohospodára“.
43. S výnimkou tejto podmienky nie je stanovené žiadne obmedzenie, pokiaľ ide o rozsah pojmu „minimálna poľnohospodárska činnosť“ vykonávaná na poľnohospodárskych plochách prirodzene ponechaných v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie, pričom túto minimálnu činnosť vymedzuje dotknutý členský štát. Aj keď teda znenie vyššie uvedených ustanovení nariadenia č. 1307/2013 nepochybne priznáva členským štátom určitý rozhodovací priestor pri vymedzení minimálnej činnosti, ktorá sa má vykonávať, neumožňuje poskytnúť presvedčivú odpoveď na otázku, či takýto priestor zachádza až tak ďaleko, aby im umožňoval stanoviť podmienku týkajúcu sa vlastníctva, držania alebo chovu zvierat používaných na pasenie.(19)
44. V druhom rade určité usmernenia možno vyvodiť z kontextu, do ktorého spadá článok 4 ods. 1 písm. c) bod iii) nariadenia č. 1307/2013. Poukazujem tak na to, že toto nariadenie podľa svojho článku 1 písm. b) bodu i) stanovuje osobitné pravidlá týkajúce sa režimu jednotnej platby na plochu, pričom odôvodnenie 3 uvedeného nariadenia spresňuje, že „všetky základné prvky“ týkajúce sa vyplácania podpory Únie poľnohospodárom by mali byť obsiahnuté v tomto istom nariadení. Toto nariadenie stanovuje aj podmienky na získanie prístupu k platbám, ktoré sú neoddeliteľne spojené s týmito základnými prvkami. Podmienka, podľa ktorej na získanie jednotných platieb na plochu musí byť minimálna poľnohospodárska činnosť vykonávaná so zvieratami chovanými samotným poľnohospodárom, by pritom mohla byť považovaná za dodatočnú požiadavku, ktorú právo Únie nestanovuje.
45. V tejto súvislosti treba konštatovať, že článok 4 ods. 3 písm. b) nariadenia č. 1307/2013 stanovuje, že v záujme zabezpečenia právnej istoty je Komisia v súlade s článkom 70 tohto nariadenia splnomocnená prijať delegované akty, ktorými stanoví rámec, v ktorom členské štáty vymedzia takúto minimálnu činnosť, čo je pripomenuté aj v odôvodnení 7 uvedeného nariadenia. Na tomto právnom základe prijala Komisia delegované nariadenie č. 639/2014. Ako však bolo uvedené vyššie, článok 5 tohto delegovaného nariadenia spresňuje, že minimálna činnosť zahŕňa „aspoň jednu každoročnú činnosť poľnohospodára“, čo podľa všetkého podporuje výklad, že minimálna činnosť sa musí vzťahovať na samotnú plochu alebo na spôsob, akým sa vykonáva pastva (alebo pestovanie), ako napríklad stanovenie minimálneho zaťaženia dobytkom alebo každoročné kosenie,(20) pričom zároveň spresňuje, že musí byť vykonávaná „poľnohospodárom“.
46. V tejto súvislosti, hoci je pravda, že nariadenie č. 1307/2013 jednotnou definíciou pojmu „poľnohospodár“ nerozlišuje medzi poľnohospodármi, ktorí sú vlastníkmi zvierat, a tými, ktorí chovajú zvieratá, alebo dokonca tými, ktorí využívajú zvieratá iných osôb na základe zmlúv o výpožičke alebo nájme, nič to nemení na tom, že činnosť musí vykonávať samotný poľnohospodár, v tomto prípade „chovateľ zvierat“. Odôvodnenie 16 delegovaného nariadenia č. 639/2014 navyše pripomína, že platobné nároky by sa mali prideľovať osobe, ktorá má rozhodovaciu právomoc nad poľnohospodárskou činnosťou na pôde, na ktorú sa o takéto pridelenie žiada, ktorá z nej má zisk a nesie súvisiace finančné riziká.(21)
47. V tomto zmysle je požiadavka, aby sa v rámci výkonu minimálnej pastevnej činnosti zabezpečilo minimálne zaťaženie najmä „zvieratami chovanými poľnohospodárom“ v zmysle článku 2 ods. 2 písm. d) OUG č. 3/2015, podľa môjho názoru v súlade s ustanoveniami nariadenia č. 1307/2013, keďže prvok „chovu“ v zásade nepridáva dodatočnú požiadavku, ktorá by bola v rozpore s právom Únie. Vzhľadom na pojem „poľnohospodár“ v zmysle nariadenia č. 1307/2013 a odôvodnenia 16 delegovaného nariadenia č. 639/2014 treba totiž predpokladať, že pasúce sa zvieratá obvykle drží poľnohospodár, ktorý užíva predmetný pasienok. Keďže však ide o výklad vnútroštátneho práva, prináleží vnútroštátnemu súdu, ktorý je jediný príslušný na výklad a uplatňovanie vnútroštátneho práva, aby overil, či pojem „chov zvierat“ v zmysle článku 2 ods. 2 písm. d) OUG č. 3/2015 možno považovať za zlučiteľný s pojmom „poľnohospodár“ v zmysle nariadenia č. 1307/2013 v spojení s odôvodnením 16 delegovaného nariadenia č. 639/2014.
48. V treťom a poslednom rade sa zdá, že ciele sledované predmetnou právnou úpravou potvrdzujú súlad vnútroštátnej právnej úpravy s ustanoveniami nariadenia č. 1307/2013. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa článku 39 ods. 1 písm. b) ZFEÚ je cieľom SPP okrem iného zabezpečiť primeraný príjem poľnohospodárov, a to najmä zvýšením príjmu osôb vykonávajúcich poľnohospodárske činnosti.(22) Priame platby sú totiž poľnohospodárom priznané z dôvodu, že SPP sa zameriava na podporu ich príjmov. V tejto súvislosti chcem poznamenať, po prvé, že podľa odôvodnenia 10 nariadenia č. 1307/2013 je cieľom tohto nariadenia zabezpečiť lepšie zacielenie podpory na poľnohospodárov, aby sa zabránilo poskytnutiu podpory fyzickým alebo právnickým osobám, ktorých podnikanie sa nezameriava na poľnohospodársku činnosť alebo sa na ňu zameriava len okrajovo. Po druhé, cieľom uvedeného nariadenia je tiež umožniť poskytovanie priamych platieb menším poľnohospodárom pracujúcim na čiastočný úväzok, keďže títo poľnohospodári priamo prispievajú k životaschopnosti vidieckych oblastí. Treba totiž pripomenúť, že jedným z cieľov SPP je zabezpečiť primeranú životnú úroveň poľnohospodárov a prispieť tak k zachovaniu vidieckych oblastí. Po tretie, podľa odôvodnenia 2 uvedeného nariadenia je jedným z hlavných cieľov a jednou z kľúčových požiadaviek reformy SPP zníženie administratívneho zaťaženia.
49. Vzhľadom na tieto tri ciele je teda potrebné určiť, či stanovenie kritéria týkajúceho sa osoby ako chovateľa alebo držiteľa zvierat možno povýšiť na podmienku získania jednotnej platby na plochu.
50. V tejto súvislosti v prvom rade, pokiaľ ide o cieľ týkajúci sa lepšieho zacielenia podpory na poľnohospodárov, rumunská vláda tvrdila, že prijatím predmetnej vnútroštátnej právnej úpravy mal rumunský zákonodarca za cieľ uľahčiť priamy prístup k dotknutým pasienkom čo najväčšiemu počtu vlastníkov alebo držiteľov zvierat, a nie osobám, ktoré vykonávajú poľnohospodárske činnosti cez sprostredkovateľov. Z tohto hľadiska sa podľa mňa skutočnosť, že poľnohospodár musí sám držať svoje zvieratá, zdá byť v súlade s týmto cieľom, keďže pokiaľ sa nepreukáže opak, redistribučný aspekt podpory je obmedzený v prípade, že poľnohospodár, ktorý nedrží vlastné zvieratá, dostane jednotnú platbu, z ktorej majú poľnohospodári poskytujúci svoje zvieratá prospech len nepriamo. Okrem toho, ak poľnohospodár využíva zvieratá patriace požičiavateľom, spravidla nepreberá žiadne riziko alebo povinnosť, ktoré zvyčajne vyplývajú z činnosti chovu zvierat.
51. Ďalej treba poznamenať, že tie isté úvahy sa uplatnia aj v súvislosti s cieľom zabezpečiť primeranú životnú úroveň poľnohospodárov a prispieť tak k zachovaniu vidieckych oblastí, aj keď v prípade druhého uvedeného cieľa by bolo takéto zachovanie zaistené aj v prípade, keď žiadateľ o podporu využíva zvieratá patriace požičiavateľom.(23)
52. Napokon, pokiaľ ide o cieľ zníženia administratívneho zaťaženia, treba pripomenúť, že Súdny dvor už konštatoval, že ani nariadenie č. 1307/2013, ani žiadny iný právny predpis Únie nevyžaduje predloženie listu vlastníctva či akéhokoľvek dôkazu o užívacom práve na podloženie žiadosti o priznanie platobných nárokov, aby sa preukázalo, že nahlásené hektáre, na ktoré možno poskytnúť podporu, má k dispozícii žiadateľ. Súdny dvor v tejto súvislosti totiž rozhodol, že členské štáty disponujú mierou voľnej úvahy, pokiaľ ide o osvedčujúce dokumenty a dôkazy, ktoré treba vyžadovať od žiadateľa podpory.(24) Výkon miery voľnej úvahy členskými štátmi týkajúcej sa dôkazov, ktoré sa majú predložiť na podloženie žiadosti o podporu, napríklad pokiaľ ide o možnosť požadovať od žiadateľa, aby predložil platný právny titul, ktorý ho oprávňuje využívať plochy tvoriace predmet jeho žiadosti, však musí byť v súlade s cieľmi sledovanými dotknutou právnou úpravou Únie a všeobecnými zásadami práva Únie, predovšetkým so zásadou proporcionality.(25) V tomto zmysle a analogicky by bolo možné považovať požiadavku prípadného dôkazu, že samotný žiadateľ o podporu chová zvieratá, za „administratívnu záťaž“, ktorá sa mi však zdá plne kompatibilná a primeraná dvom predchádzajúcim cieľom, najmä cieľu uľahčiť priamy prístup k predmetným pasienkom čo najväčšiemu počtu poľnohospodárov, ktorí sú držiteľmi zvierat. Podľa môjho názoru totiž neexistujú iné menej obmedzujúce prostriedky na overenie toho, či žiadateľ v skutočnosti vystupuje ako sprostredkovateľ, a teda ako obchodný podnik, ktorého činnosť je len okrajovo spojená s poľnohospodárskou činnosťou.
53. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prvú prejudiciálnu otázku tak, že článok 4 ods. 1 písm. c) bod iii) a článok 4 ods. 2 písm. b) nariadenia č. 1307/2013 sa majú vykladať v tom zmysle, že v zásade nebránia vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa minimálna pastevná činnosť, ktorá sa má vykonávať na poľnohospodárskych plochách prirodzene ponechaných v stave vhodnom na takúto pastvu, musí vykonávať so zvieratami držanými samotným poľnohospodárom.
B. O druhej prejudiciálnej otázke
54. Svojou druhou prejudiciálnou otázkou položenou v prípade zápornej odpovede na prvú otázku sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 4 ods. 1 písm. a) a c) a článok 9 ods. 1 nariadenia č. 1307/2013 vykladať v tom zmysle, že pojem „aktívny poľnohospodár“ v zmysle týchto ustanovení sa vzťahuje na právnickú osobu, ktorá uzavrela koncesnú zmluvu týkajúcu sa pasienkovej plochy patriacej obci a ktorá na účely pastvy na tejto ploche využíva zvieratá bezodplatne poskytnuté fyzickými osobami, ktoré sú ich vlastníkmi.
55. Zo znenia článku 9 nariadenia č. 1307/2013, nazvaného „Aktívny poľnohospodár“, a najmä z jeho odseku 1,(26) vyplýva, že priame platby sa neposkytnú fyzickým ani právnickým osobám, ktorých poľnohospodárske plochy sú prevažne plochy prirodzene ponechané v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie a ktoré na uvedených plochách nevykonávajú minimálnu činnosť, ktorú členské štáty vymedzili v súlade s článkom 4 ods. 2 písm. b) tohto nariadenia, ako sa uvádza aj v odôvodnení 10 tohto nariadenia.
56. V prejednávanej veci je nesporné, že predmetné poľnohospodárske plochy sú prevažne plochy prirodzene ponechané v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie v súlade s článkom 4 ods. 2 písm. b) nariadenia č. 1307/2013. Okrem toho zo znenia tohto ustanovenia jasne vyplýva, že poľnohospodár, ktorý na týchto plochách nevykonáva minimálnu činnosť vymedzenú členskými štátmi v súlade s článkom 4 ods. 1 písm. c) bodom iii) tohto nariadenia, sa nebude považovať za „aktívneho poľnohospodára“, a preto mu musí byť zamietnutá akákoľvek priama platba.
57. Vynára sa však otázka, či možno za „aktívneho poľnohospodára“ považovať osobu, ktorá nevykonáva predmetnú minimálnu činnosť so svojimi vlastnými zvieratami, ale na tieto účely využíva zvieratá, ktoré jej bezodplatne požičali iní poľnohospodári.
58. V prvom rade treba konštatovať, že tak ako v prípade prvej prejudiciálnej otázky, odpoveď nevyplýva zo znenia vyššie uvedených ustanovení. Je pravda, že článok 9 nariadenia č. 1307/2013 má skutočne za cieľ, najmä podľa jeho odseku 3, vylúčiť z priamych platieb fyzické alebo právnické osoby, „a) ktorých poľnohospodárska činnosť tvorí len nepodstatnú časť ich celkovej hospodárskej činnosti, a/alebo b) ktorých hlavnou činnosťou alebo podnikateľským cieľom nie je výkon poľnohospodárskej činnosti“. Tento odsek však nemožno vykladať tak, že vylučuje z nároku na priame platby fyzické alebo právnické osoby, ktoré na účely minimálnej pastevnej činnosti využívajú požičané zvieratá.
59. V druhom rade kontext, do ktorého spadá uvedený odsek, poskytuje niekoľko užitočných informácií. Podľa článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1307/2013 sa teda pojem „poľnohospodár“ vzťahuje na osobu, „ktorej podnik sa nachádza v rámci územnej pôsobnosti zmlúv… a ktorá vykonáva poľnohospodársku činnosť“(27).
60. Pojem „podnik“ je pritom vymedzený v článku 4 ods. 1 písm. b) tohto nariadenia ako „všetky jednotky používané na poľnohospodárske činnosti a spravované poľnohospodárom…“(28). V tejto súvislosti Súdny dvor v súvislosti s poľnohospodárskymi plochami spresnil, že sú súčasťou podniku poľnohospodára, „ak má tento právo spravovať ich na účely výkonu poľnohospodárskej činnosti, teda ak má tento poľnohospodár vo vzťahu k týmto pozemkom na účely výkonu svojej poľnohospodárskej činnosti k dispozícii dostatočnú nezávislosť“(29).
61. V tejto súvislosti je namieste položiť si otázku, či zvieratá, ktoré bezodplatne zapožičajú fyzické osoby ako ich majitelia právnickej osobe, ktorá sa obmedzí na poskytnutie pasienkov na účely pastvy, možno považovať za súčasť „podniku“ tohto poľnohospodára.
62. Domnievam sa, že odpoveď na túto otázku sa líši v závislosti od skutkového rámca a najmä od toho, či takáto právnická osoba skutočne uplatňuje rozhodovaciu právomoc a znáša finančné riziká súvisiace s predmetnou poľnohospodárskou činnosťou.(30)
63. Keďže v prejednávanej veci ide o čisto faktické preskúmanie, prináleží vnútroštátnemu súdu, ktorý je jediný príslušný na určenie a posúdenie vnútroštátneho práva, aby overil, či zmluvy o výpožičke umožňujú spoločnosti Avio Lucos zachovať si rozhodovaciu právomoc, nadobúdať zisky a znášať finančné riziká, pokiaľ ide o minimálnu pastevnú činnosť na ploche 170,36 ha pasienkov.(31) Žiadateľ, ktorý vykonáva poľnohospodársku činnosť s „vypožičanými“ zvieratami, sa však v zásade môže považovať za „aktívneho poľnohospodára“. V tejto súvislosti treba konštatovať, že činnosť „aktívneho poľnohospodára“ je podmienená tým, že žiadateľ má v držbe hektáre, na ktoré možno poskytnúť podporu a ktoré sú mu k dispozícii, ako to stanovuje článok 36 ods. 5 nariadenia č. 1307/2013. Inými slovami, poľnohospodár musí mať dostatočnú nezávislosť na výkon svojej poľnohospodárskej činnosti,(32) takže výkon činnosti s vypožičanými zvieratami ho nesmie zbavovať akejkoľvek rozhodovacej právomoci v súvislosti s poľnohospodárskou činnosťou.
64. V treťom a poslednom rade, pokiaľ ide o cieľ sledovaný článkom 4 ods. 1 písm. a) a c) a článkom 9 ods. 1 nariadenia č. 1307/2013, treba pripomenúť, že cieľom SPP je okrem iného zabezpečiť primeraný príjem poľnohospodárov, a to napríklad zvýšením príjmu osôb vykonávajúcich poľnohospodárske činnosti. Priame platby sú totiž poľnohospodárom poskytované z dôvodu, že SPP sa zameriava na podporu ich príjmov. V tomto zmysle definícia „aktívneho poľnohospodára“, ktorá prípadne zahŕňa aj osoby vykonávajúce činnosť, pri ktorej sa využívajú zvieratá na základe zmluvy o výpožičke, nie je v zásade v rozpore s týmito cieľmi.
65. Je pritom namieste položiť si otázku, či takýto cieľ možno dosiahnuť, ak príjemcom opatrení priamej podpory v konečnom dôsledku nie je poľnohospodár, ktorý sám vykonával minimálnu činnosť so svojimi zvieratami, ale sprostredkovateľ, ktorý uzavrel koncesnú zmluvu na pasienky s miestnymi obcami.
66. V tejto súvislosti sa vzhľadom na ciele uvedené v odôvodnení 10 nariadenia č. 1307/2013 domnievam, že pokiaľ poľnohospodárska činnosť nie je okrajová, čo prináleží overiť vnútroštátnemu súdu, nezáleží na tom, či poľnohospodár vykonával minimálnu činnosť so svojimi zvieratami, alebo si ich vypožičal.
67. Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na druhú prejudiciálnu otázku tak, že článok 4 ods. 1 písm. a) a c) a článok 9 ods. 1 nariadenia č. 1307/2013 sa majú vykladať v tom zmysle, že pojem „aktívny poľnohospodár“ v zmysle týchto ustanovení sa vzťahuje na fyzickú alebo právnickú osobu, ktorá uzavrela koncesnú zmluvu týkajúcu sa pasienkovej plochy patriacej obci a ktorá na účely pastvy na tejto ploche využíva zvieratá požičané fyzickými osobami, ktoré sú ich vlastníkmi, ak táto osoba vystupuje ako poľnohospodár v zmysle článku 4 ods. 1 písm. a) tohto nariadenia, pričom si ponecháva kontrolu nad hospodárením s touto plochou, pokiaľ ide o riadenie, zisky a finančné riziká.
C. O tretej prejudiciálnej otázke
68. Svojou treťou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či uzavretie koncesnej zmluvy a zmlúv o výpožičke, o aké ide vo veci samej, môže spadať pod pojem „umelo vytvorené podmienky“ uvedený v článku 60 nariadenia č. 1306/2013.
69. Podľa tohto článku 60 bez toho, aby boli dotknuté osobitné ustanovenia, sa na základe právnych predpisov v oblasti poľnohospodárstva neposkytnú nijaké výhody v prospech fyzických alebo právnických osôb, pri ktorých sa zistilo, že v rozpore s cieľmi uvedených právnych predpisov sa podmienky požadované na získanie takýchto výhod vytvorili umelo.
70. Vzhľadom na svoje znenie uvedený článok 60 v zásade opakuje článok 29 nariadenia č. 1782/2003, čím preberá kodifikáciu existujúcej judikatúry, podľa ktorej sa osoby podliehajúce súdnej právomoci nemôžu podvodne alebo zneužívajúcim spôsobom dovolávať právnych noriem Únie.(33)
71. Vo svojom rozsudku Slănčeva sila(34), ktorého závery podľa môjho názoru možno prevziať v prejednávanej veci, Súdny dvor zdôraznil, že v prípade, keď činnosť formálne spĺňa kritériá oprávnenosti vyžadované na poskytnutie podpory,(35) si dôkaz zneužívajúceho konania v prípade potenciálneho príjemcu takejto podpory vyžaduje jednak súbor objektívnych okolností, z ktorých vyplýva, že aj napriek formálnemu dodržaniu podmienok stanovených relevantnou právnou úpravou cieľ tejto právnej úpravy nebol dosiahnutý, a jednak subjektívny prvok spočívajúci v úmysle získať výhodu vyplývajúcu z právnej úpravy Únie tým, že sa umelo vytvárajú podmienky potrebné na jej získanie. V konečnom dôsledku prináleží vnútroštátnemu súdu, aby vykonal potrebné overenia.
72. Domnievam sa, že táto ustálená zásada tejto judikatúry sa môže analogicky uplatniť v prejednávanej veci.
73. Na jednej strane, pokiaľ ide o objektívny prvok, treba totiž znovu odkázať na cieľ predmetnej podpory a určiť, či bol takýto cieľ dosiahnutý, alebo nie. V tejto súvislosti APIA aj rumunská vláda zdôraznili, že cieľom vnútroštátnych právnych predpisov je zabezpečiť, aby sa poľnohospodárska činnosť vykonávala skôr vo vlastnom mene, než cez sprostredkovateľov, čo by zodpovedalo jednému z cieľov SPP.(36) Uzatvorenie koncesnej zmluvy a zmlúv o výpožičke, o aké ide vo veci samej, osobou, ktorá na účely pastvy nedrží potrebný počet zvierat, pritom samo osebe nepredstavuje „umelo vytvorenú“ podmienku v zmysle článku 60 nariadenia č. 1306/2013, ale môže odňať predmetné priame platby určitej časti poľnohospodárov, konkrétne fyzickým osobám, ktoré na príslušných pasienkoch pásli vlastné zvieratá.
74. Na druhej strane, pokiaľ ide o subjektívny prvok, treba vziať do úvahy všetky relevantné okolnosti prejednávanej veci na určenie toho, či Avio Lucos zamýšľala získať výhodu vyplývajúcu z právnych predpisov Únie tým, že „umelo“ vytvorila podmienky požadované na jej získanie. Medzi takéto okolnosti môže patriť uzavretie koncesnej zmluvy či dokonca zmlúv o výpožičke v rozpore s uplatniteľným vnútroštátnym právom, z ktorých by vyplývalo, že v konečnom dôsledku boli zapožičané pasienky a pastvu vykonávali fyzické osoby, majitelia zvierat, a nie Avio Lucos.
75. Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na tretiu prejudiciálnu otázku tak, že uzavretie koncesnej zmluvy na pasienok medzi obcou a fyzickou alebo právnickou osobou a využívanie subdodávateľa na pastevnú činnosť s cieľom získať priamu platbu v rámci režimu jednotnej platby na plochu nepredstavuje samo osebe „umelo vytvorenú“ podmienku v zmysle článku 60 nariadenia č. 1306/2013, pokiaľ sa na základe všetkých relevantných okolností nepreukáže, že cieľ sledovaný uzavretím takýchto zmlúv je v rozpore s cieľmi sledovanými právnymi predpismi v oblasti poľnohospodárstva.
V. Návrh
76. Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Curtea de Apel Alba Iulia (Odvolací súd Alba Iulia, Rumunsko), takto:
1. Článok 4 ods. 1 písm. c) bod iii) a článok 4 ods. 2 písm. b) nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1307/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa ustanovujú pravidlá priamych platieb pre poľnohospodárov na základe režimov podpory v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 637/2008 a nariadenie Rady (ES) č. 73/2009, sa majú vykladať v tom zmysle, že v zásade nebránia vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa minimálna pastevná činnosť, ktorá sa má vykonávať na poľnohospodárskych plochách prirodzene ponechaných v stave vhodnom na takúto pastvu, musí vykonávať so zvieratami držanými samotným poľnohospodárom.
2. Článok 4 ods. 1 písm. a) a c) a článok 9 ods. 1 nariadenia č. 1307/2013 sa majú vykladať v tom zmysle, že pojem „aktívny poľnohospodár“ v zmysle týchto ustanovení sa vzťahuje na fyzickú alebo právnickú osobu, ktorá uzavrela koncesnú zmluvu týkajúcu sa pasienkovej plochy patriacej obci a ktorá na účely pastvy na tejto ploche využíva zvieratá požičané fyzickými osobami, ktoré sú ich vlastníkmi, ak táto osoba vystupuje ako poľnohospodár v zmysle článku 4 ods. 1 písm. a) tohto nariadenia, pričom si ponecháva kontrolu nad hospodárením s touto plochou, pokiaľ ide o riadenie, zisky a finančné riziká.
3. Uzavretie koncesnej zmluvy na pasienok medzi obcou a fyzickou alebo právnickou osobou a využívanie subdodávateľa na pastevnú činnosť s cieľom získať priamu platbu v rámci režimu jednotnej platby na plochu nepredstavuje samo osebe „umelo vytvorenú“ podmienku v zmysle článku 60 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1306/2013 zo 17. decembra 2013 o financovaní, riadení a monitorovaní spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa zrušujú nariadenia Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008, pokiaľ sa na základe všetkých relevantných okolností nepreukáže, že cieľ sledovaný uzavretím takýchto zmlúv je v rozpore s cieľmi sledovanými právnymi predpismi v oblasti poľnohospodárstva.