Zaak C‑358/14

Republiek Polen

tegen

Raad van de Europese Unie
en
Europees Parlement

„Beroep tot nietigverklaring – Harmonisatie van de wetgevingen – Richtlijn 2014/40/EU – Artikel 2, punt 25, artikel 6, lid 2, onder b), artikel 7, leden 1 tot en met 5, 7, eerste volzin, en 12 tot en met 14, alsmede artikel 13, lid 1, onder c) – Geldigheid – Productie, presentatie en verkoop van tabaksproducten – Verbod om tabaksproducten met een kenmerkend aroma in de handel te brengen – Tabaksproducten met menthol – Rechtsgrondslag – Artikel 114 VWEU – Evenredigheidsbeginsel – Subsidiariteitsbeginsel”

Samenvatting – Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 4 mei 2016

1.        Harmonisatie van de wetgevingen – Artikel 114 VWEU – Werkingssfeer – Verbod op het in de handel brengen van bepaalde producten – Daaronder begrepen

(Art. 114 VWEU)

2.        Harmonisatie van de wetgevingen – Productie, presentatie en verkoop van tabaksproducten – Richtlijn 2014/40 – Maatregelen die kunnen worden genomen ter regeling van de ingrediënten – Verbod om tabaksproducten met een kenmerkend aroma in de handel te brengen – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen

(Art. 5, lid 4, VEU; art. 114, lid 3, VWEU; richtlijn 2014/40 van het Europees Parlement en de Raad, art. 7)

3.        Harmonisatie van de wetgevingen – Productie, presentatie en verkoop van tabaksproducten – Richtlijn 2014/40 – Maatregelen die kunnen worden genomen ter regeling van de ingrediënten – Verbod om tabaksproducten met een kenmerkend aroma in de handel te brengen – Verenigbaarheid met artikel 114 VWEU

(Art. 114 VWEU; richtlijn 2014/40 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 15 en art. 2, punt 25, en 7)

4.        Recht van de Europese Unie – Beginselen – Evenredigheid – Draagwijdte – Beoordelingsbevoegdheid van de Uniewetgever – Rechterlijk toezicht – Grenzen

(Art. 5, lid 4, VEU)

5.        Recht van de Europese Unie – Beginselen – Subsidiariteitsbeginsel – Draagwijdte – Beperking van de bevoegdheid van de Unie naargelang van de situatie van een lidstaat die verder is gevorderd dan andere – Daarvan uitgesloten

(Art. 5, lid 3, VEU)

6.        Harmonisatie van de wetgevingen – Productie, presentatie en verkoop van tabaksproducten – Richtlijn 2014/40 – Maatregelen die kunnen worden genomen ter regeling van de ingrediënten – Verbod om tabaksproducten met een kenmerkend aroma in de handel te brengen – Schending van het subsidiariteitsbeginsel – Geen

(Art. 5, lid 3, VEU; richtlijn 2014/40 van het Europees Parlement en de Raad, art. 1 en 7)

7.        Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beoordeling van de motiveringsplicht aan de hand van de omstandigheden van het geval – Lidstaat die aan de wetgevingsprocedure heeft deelgenomen – Falend middel

(Art. 296 VWEU)

1.        Voor het geval dat er belemmeringen voor het handelsverkeer bestaan of het waarschijnlijk is dat dergelijke belemmeringen in de toekomst zullen ontstaan, omdat de lidstaten ten opzichte van een product of een categorie van producten uiteenlopende maatregelen hebben genomen of nemen die geen gelijk beschermingsniveau verzekeren en aldus het vrije verkeer van het betrokken product of de betrokken producten in de Unie belemmeren, geeft artikel 114 EG de Uniewetgever de bevoegdheid in te grijpen door de vereiste maatregelen te nemen met inachtneming van, enerzijds, lid 3 van dit artikel en, anderzijds, de in het VWEU genoemde of in de rechtspraak ontwikkelde rechtsbeginselen, waaronder het evenredigheidsbeginsel.

In dit verband hebben de opstellers van het Verdrag met de uitdrukking „maatregelen inzake de onderlinge aanpassing” in artikel 114 VWEU aan de Uniewetgever, naargelang van de algemene context en de specifieke omstandigheden van de te harmoniseren materie, een beoordelingsmarge willen toekennen ter zake van de meest geschikte harmonisatietechniek om het gewenste resultaat te bereiken, met name op gebieden die worden gekenmerkt door ingewikkelde technische bijzonderheden. Afhankelijk van de omstandigheden kunnen deze maatregelen daarin bestaan dat alle lidstaten worden verplicht, het in de handel brengen van het betrokken product of de betrokken producten toe te staan, aan die verplichting bepaalde voorwaarden te verbinden, of zelfs het in de handel brengen van een product of van bepaalde producten voorlopig of voorgoed te verbieden.

(cf. punten 36‑38)

2.        Het verbod om tabaksproducten met een kenmerkend aroma, zoals menthol, in de handel te brengen, dat is neergelegd in artikel 7 van richtlijn 2014/40 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten is niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.

Dit verbod is namelijk geschikt om de interne markt voor tabaks- en aanverwante producten beter te doen functioneren en is tevens geschikt om een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid te verzekeren, met name voor jongeren. Sommige aroma’s zijn voor hen bijzonder aantrekkelijk en vergemakkelijken het beginnen met roken. Aangezien de Uniewetgever alle kenmerkende aroma’s aan dezelfde juridische regeling kon onderwerpen, omdat de objectieve kenmerken ervan in wezen soortgelijk zijn aan die van de andere tabaksproducten die een kenmerkend aroma bevatten, doordat hun aroma de bitterheid van de tabaksrook maskeert of verzacht, kan de geschiktheid van dit verbod om het doel van bescherming van menselijke gezondheid te verwezenlijken niet met betrekking tot één bepaald aroma ter discussie worden gesteld.

Bovendien staat vast dat de Uniewetgever ervoor heeft gezorgd dat de negatieve economische en sociale gevolgen van het verbod op het gebruik van menthol als kenmerkend aroma worden afgezwakt. De Uniewetgever heeft namelijk een evenwicht willen bereiken tussen enerzijds de economische gevolgen van dat verbod en anderzijds de dwingende noodzaak om, overeenkomstig artikel 114, lid 3, VWEU, een hoog niveau van bescherming van de gezondheid te verzekeren met betrekking tot een product dat wordt gekenmerkt door zijn kankerverwekkende, mutagene en reprotoxische kenmerken. In dit verband kan het enkele feit dat een wetgevende handeling van de Unie een lidstaat meer kan raken dan andere, geen schending van het evenredigheidsbeginsel opleveren wanneer de voorwaarden voor toepassing ervan zijn vervuld. Richtlijn 2014/40 heeft namelijk gevolgen in alle lidstaten en vergt dat er tussen de verschillende betrokken belangen een evenwicht wordt gewaarborgd, rekening houdend met de door deze richtlijn nagestreefde doelstellingen. Bijgevolg kan niet worden geoordeeld dat het in strijd is met het evenredigheidsbeginsel om bij het streven naar een dergelijk evenwicht niet de specifieke situatie van één enkele lidstaat, maar die van alle lidstaten van de Unie in aanmerking te nemen.

(cf. punten 50, 81, 82, 84, 99, 102, 103)

3.        Het verbod om tabaksproducten met een kenmerkend aroma, of het nu menthol of een ander aroma betreft, in de handel te brengen, ,dat is neergelegd in artikel 7 van richtlijn 2014/40 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten, kon op goede gronden worden vastgesteld op basis van artikel 114 VWEU.

Enerzijds blijkt namelijk uit overweging 15 van richtlijn 2014/40 dat de regelingen van de lidstaten op het moment dat deze richtlijn werd vastgesteld, sterk uiteenliepen, daar sommige lidstaten lijsten van toegestane of verboden aroma’s hadden opgesteld, terwijl andere geen bijzondere regeling op dit punt hadden vastgesteld. Ook lijkt het waarschijnlijk dat, bij uitblijven van maatregelen op het Unieniveau, op nationaal niveau uiteenlopende regelingen voor tabaksproducten met een kenmerkend aroma, waaronder menthol, zouden zijn toegepast. Anderzijds kunnen, daar de markt van tabaksproducten een markt is waarvan het handelsverkeer tussen lidstaten een betrekkelijk groot deel vertegenwoordigt, de nationale voorschriften betreffende de voorwaarden waaraan die producten moeten voldoen, met name de voorschriften met betrekking tot de samenstelling ervan, bij gebreke van harmonisatie op Unieniveau, bijgevolg naar de aard ervan belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen vormen. Het opheffen van de verschillen tussen de nationale regelingen met betrekking tot de samenstelling van tabaksproducten, of het voorkomen dat deze regelingen zich heterogeen ontwikkelen, mede door het verbod, op Unieniveau, van bepaalde additieven, heeft dus tot doel het functioneren van de interne markt van de betrokken producten te vergemakkelijken.

Overigens blijkt nergens uit dat de Uniewetgever de hem bij artikel 114 VWEU toegekende beoordelingsmarge niet heeft geëerbiedigd met betrekking tot de meest geschikte harmonisatietechniek om het gewenste resultaat te bereiken door in artikel 7, leden 2 tot en met 5, van richtlijn 2014/40 mechanismen in te stellen die tot doel hebben vast te stellen welke tabaksproducten een kenmerkend aroma in de zin van artikel 2, punt 25, van deze richtlijn bevatten. Deze dynamische mechanismen bieden juist voordelen ten opzichte van de vaststelling van lijsten van verboden of toegestane aroma’s, die snel achterhaald kunnen zijn door de voortdurende ontwikkeling van de verkoopstrategieën van fabrikanten of gemakkelijk kunnen worden omzeild.

(cf. punten 57, 58, 62, 64, 66, 68, 69)

4.        Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 78, 79, 97)

5.        Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 111, 114, 119)

6.        Het verbod om tabaksproducten met een kenmerkend aroma, zoals menthol, in de handel te brengen, dat is neergelegd in artikel 7 van richtlijn 2014/40 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten, is niet in strijd met het subsidiariteitsbeginsel.

Zelfs indien ervan wordt uitgegaan dat het tweede deel van de tweeledige doelstelling van richtlijn 2014/40, namelijk een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid te verzekeren, beter op het niveau van de lidstaten kan worden bereikt, zou het nastreven van die doelstelling niettemin op een dergelijk niveau situaties kunnen laten beklijven of zelfs veroorzaken waarin sommige lidstaten toestaan dat tabaksproducten met bepaalde kenmerkende aroma’s in de handel worden gebracht, terwijl anderen dit zouden verbieden, hetgeen dus lijnrecht indruist tegen de eerste doelstelling van deze richtlijn, te weten het beter doen functioneren van de interne markt voor tabaks- en aanverwante producten. Vanwege de onderlinge afhankelijkheid van de twee doelstellingen van richtlijn 2014/40 mocht de Uniewetgever zich rechtmatig op het standpunt stellen dat zijn optreden ook een bijzondere regeling voor het in de handel brengen van tabaksproducten met een kenmerkend aroma moest bevatten, en dat die tweeledige doelstelling, gezien deze onderlinge afhankelijkheid, beter op Unieniveau kon worden verwezenlijkt.

(cf. punten 116‑118)

7.        Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 122, 125)