CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ANTHONY MICHAEL COLLINS
presentadas el 24 de febrero de 2022(1)
Asunto C‑673/20
EP
contra
Préfet du Gers e
Institut national de la statistique et des études économiques,
parte coadyuvante:
Maire de Thoux
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunal judiciaire d’Auch (Tribunal de Primera Instancia de Auch, Francia)]
«Petición de decisión prejudicial — Ciudadanía de la Unión — Interpretación y validez del Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica — Nacional del Reino Unido residente en un Estado miembro de la Unión Europea durante más de quince años y privado del derecho de sufragio en el Reino Unido — Supresión del censo electoral en el Estado miembro de residencia»
I. Introducción
1. ¿Pueden los ciudadanos británicos que se beneficiaban de la ciudadanía de la Unión conservar las ventajas correspondientes tras la retirada del Reino Unido de la Unión? Esta es la cuestión subyacente a las cuatro cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal judiciaire d’Auch (Tribunal de Primera Instancia de Auch, Francia) en el contexto de un litigio acerca de si EP, de nacionalidad británica, ha de seguir gozando de los derechos de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales de Francia. Mediante las dos primeras cuestiones se trata de aclarar si los nacionales británicos, o un subconjunto de ellos, siguen siendo ciudadanos de la Unión o disfrutando de los beneficios que otorga esta condición. Si no es así, mediante las cuestiones tercera y cuarta se solicita al Tribunal de Justicia que juzgue la validez de la Decisión (UE) 2020/135 del Consejo, de 30 de enero de 2020, relativa a la celebración del Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, (2) especialmente a tenor del principio de proporcionalidad.
II. Disposiciones jurídicas aplicables
A. Derecho de la Unión
1. Ciudadanía de la Unión
2. El artículo 9 TUE dispone lo siguiente:
«[…] Será ciudadano de la Unión toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla.»
3. El artículo 20 TFUE, apartado 1, donde se establece la ciudadanía de la Unión, es de un tenor casi idéntico.
4. En virtud del artículo 22 TFUE, apartado 1, todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. El artículo 40 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») reconoce ese derecho.
2. La retirada del Reino Unido de la Unión Europea
5. El artículo 50 TUE dispone lo siguiente:
«1. Todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unión.
2. El Estado miembro que decida retirarse notificará su intención al Consejo Europeo. A la luz de las orientaciones del Consejo Europeo, la Unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que establecerá la forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión. Este acuerdo se negociará con arreglo al apartado 3 del artículo 218 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. El Consejo lo celebrará en nombre de la Unión por mayoría cualificada, previa aprobación del Parlamento Europeo.
3. Los Tratados dejarán de aplicarse al Estado de que se trate a partir de la fecha de entrada en vigor del acuerdo de retirada o, en su defecto, a los dos años de la notificación a que se refiere el apartado 2, salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con dicho Estado, decide por unanimidad prorrogar dicho plazo.
[…]»
6. Mediante la Decisión 2020/135 se aprobó el Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (en lo sucesivo, «Acuerdo de Retirada») (3) en nombre de la Unión Europea.
7. De conformidad con su artículo 185, el Acuerdo de Retirada entró en vigor a medianoche (CET) del 31 de enero de 2020.
8. El artículo 126 del Acuerdo de Retirada establecía un período transitorio o de ejecución, que comenzó en la fecha de su entrada en vigor y finalizó el 31 de diciembre de 2020.
9. El alcance de la transición se define en el artículo 127 del Acuerdo de Retirada, cuyo apartado 1 dispone que, salvo disposición en contrario en el propio Acuerdo, el Derecho de la Unión sería aplicable al y en el Reino Unido durante el período transitorio. Entre las disposiciones del Tratado y los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión Europea que no serían aplicables al y en el Reino Unido durante el período transitorio figuraban los artículos 20 TFUE, apartado 2, letra b), y 22 TFUE y el artículo 40 de la Carta, así como los actos adoptados con base en dichas disposiciones. El artículo 127, apartado 6, del Acuerdo de Retirada declaraba que, «salvo disposición en contrario del presente Acuerdo, durante el período transitorio se entenderá que toda referencia a los Estados miembros en el Derecho de la Unión aplicable en virtud del apartado 1, inclusive en lo que respecta a su ejecución y aplicación por los Estados miembros, incluye al Reino Unido».
B. Derecho francés
10. El artículo 88‑3 de la Constitución de 4 de octubre de 1958, en su versión resultante de la loi constitutionnelle n.o 93‑952 de 27 de julio de 1993 (en lo sucesivo, «Ley Constitucional n.o 93‑952»), es del siguiente tenor:
«En virtud de la reciprocidad y en las condiciones establecidas en el [TUE], el derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales se reconocerá únicamente a los ciudadanos de la Unión que residan en Francia. Dichos ciudadanos no desempeñarán las funciones de alcalde ni participarán en el nombramiento de los electores senatoriales ni en la elección de los senadores […].»
11. El artículo LO 227‑1 del code électoral issu de la loi organique n.o 98‑404 du 25 mai 1998 déterminant les conditions d’application de l’article 88‑3 de la Constitution relatif à l’exercice par les citoyens de l’Union européenne résidant en France, autres que les ressortissants français, du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales, et portant transposition de la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994 (JORF n.o 120 de 26 de mayo de 1998; Código Electoral aprobado mediante la Ley Orgánica n.o 98‑404 de 25 de mayo de 1998, por la que se establecen las condiciones de aplicación del artículo 88‑3 de la Constitución en relación con el ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales por los ciudadanos de la Unión Europea residentes en Francia que no sean nacionales franceses, y por la que se transpone la Directiva 94/80/CE de 19 de diciembre de 1994; en lo sucesivo, «Código Electoral»), dispone lo siguiente:
«Los ciudadanos de la Unión Europea que residan en Francia, distintos de los ciudadanos franceses, podrán participar en las elecciones municipales en las mismas condiciones que los electores franceses, de conformidad con lo dispuesto en la presente sección.
Las personas a las que se refiere el párrafo primero serán tratadas como residentes en Francia si tienen en ella su residencia efectiva o si su residencia es continua.
[…]»
12. El artículo LO 227‑2 del Código Electoral establece:
«Para ejercer su derecho de sufragio, las personas mencionadas en el artículo LO 227‑1 deberán ser registradas, a su solicitud, en un censo electoral especial.
Podrán solicitar su registro si en su Estado de origen gozan de capacidad electoral y si cumplen los requisitos legales, aparte de la nacionalidad francesa, para votar y para estar registradas en un censo electoral en Francia.»
13. En virtud del artículo L. 16, apartado 3, párrafo segundo, del Código Electoral, corresponde al Institut national de la statistique et des études économiques (Instituto Nacional de Estadística y de Estudios Económicos; en lo sucesivo, «INSEE») la función de suprimir del censo electoral los nombres de los electores fallecidos y de aquellos que hayan perdido el derecho de sufragio activo.
III. Litigio principal y petición de decisión prejudicial
14. EP reside en Francia desde 1984 y está casada con un ciudadano francés. La resolución de remisión expone que EP no ha adquirido la nacionalidad francesa por matrimonio debido a que, como antigua funcionaria del Foreign and Commonwealth Office of the United Kingdom (Ministerio de Asuntos Exteriores del Reino Unido), juró lealtad a la Reina de Inglaterra.
15. Tras la entrada en vigor del Acuerdo de Retirada, el INSEE suprimió a EP del censo electoral del municipio de Thoux (Francia). Por lo tanto, no pudo participar en las elecciones municipales celebradas el 15 de marzo y el 28 de junio de 2020.
16. El 6 de octubre de 2020, EP formalizó una solicitud de reinscripción en el censo electoral para ciudadanos no franceses de la Unión Europea. Al día siguiente, el alcalde de Thoux denegó su solicitud. En consecuencia, EP sometió el asunto a la Junta Electoral del municipio de Thoux. Al responder dicho órgano informándole de que no se reuniría hasta marzo de 2021, EP consideró que esta respuesta confirmaba mediante acto administrativo presunto la resolución del alcalde de 7 de octubre de 2020, por lo que, el 7 de noviembre de 2020, presentó una demanda con objeto de impugnar dicha resolución ante el Tribunal judiciaire d’Auch (Tribunal de Primera Instancia de Auch, Francia).
17. Mediante resolución de 17 de noviembre de 2020, recibida en el Tribunal de Justicia el 9 de diciembre de 2020, el Tribunal judiciaire d’Auch (Tribunal de Primera Instancia de Auch, Francia) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Deben interpretarse el artículo 50 del Tratado de la Unión Europea, así como el [Acuerdo de Retirada] en el sentido de que anulan la ciudadanía europea de los nacionales [británicos] que, antes del final del período transitorio, hayan ejercido su derecho a la libertad de circulación y a establecerse libremente en el territorio de otro Estado miembro, en particular para quienes hayan residido en el territorio de otro Estado miembro durante más de quince años y estén sujetos a la “15-year rule” (norma de los quince años) del Reino Unido, lo que les priva por completo del derecho al voto?
2) En caso de respuesta afirmativa, ¿debe considerarse que los artículos 2, 3, 10, 12 y 127 del Acuerdo de Retirada, en relación con el apartado 6 de su Preámbulo, y los artículos 18, 20 y 21 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea permiten a esos nacionales [británicos] conservar, sin excepciones, los derechos de la ciudadanía [de la Unión] de que disfrutaban antes de la retirada de su país de la Unión Europea?
3) En caso de respuesta negativa a la segunda cuestión, ¿no sería parcialmente inválido el Acuerdo de Retirada al vulnerar los principios que conforman la identidad de la Unión Europea, en particular los artículos 18, 20 y 21 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, así como también los artículos 39 y [40] de la [Carta], y no vulneraría el principio de proporcionalidad, en la medida en que no contiene ninguna estipulación que les permita conservar dichos derechos sin excepciones?
4) En cualquier caso, ¿no es el artículo 127, apartado 1, letra b), del Acuerdo de Retirada parcialmente inválido por vulnerar los artículos 18, 20 y 21 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y también los artículos 39 y 40 de la [Carta], en la medida en que priva a los ciudadanos de la Unión que han ejercido su derecho a la libertad de circulación y a establecerse libremente en el Reino Unido del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales de ese país? Y, si el Tribunal General y el Tribunal de Justicia hacen la misma interpretación que el Conseil d’État (Consejo de Estado francés), ¿no se extiende esta vulneración a los nacionales [británicos] que han ejercido su libertad de circulación y su derecho a establecerse libremente en el territorio de otro Estado miembro durante más de 15 años y están sujetos a la norma del Reino Unido conocida como la “regla de los 15 años”, que les priva por completo del derecho al voto?»
18. EP, los Gobiernos francés y rumano, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea han presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia.
IV. Apreciación
Consideraciones generales
1. Ciudadanía de la Unión: competencia de los Estados miembros
19. El décimo considerando del preámbulo del TUE declara que los Estados miembros están resueltos a crear una ciudadanía común a los nacionales de sus países. Su decimotercer considerando, además, declara que están resueltos a crear una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa.
20. El artículo 1 TUE, párrafo primero, dispone que, por dicho Tratado, las Altas Partes Contratantes constituyen entre sí una Unión Europea a la que los Estados miembros atribuyen competencias para alcanzar sus objetivos comunes. El párrafo segundo del citado artículo describe el TUE como una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa.
21. En el contexto específico de estas disposiciones, el artículo 9 TUE y los artículos 20 TFUE a 24 TFUE establecen la ciudadanía de la Unión, definen su contenido y concretan a quién puede beneficiar.
22. El artículo 9 TUE y el artículo 20 TFUE, apartado 1, disponen que los ciudadanos de la Unión deben ser nacionales de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional atribuida por los Estados miembros, sin sustituirla. A este respecto, es importante reconocer que los Estados miembros podrían haber decidido unificar sus competencias y ceder a la Unión Europea la facultad de determinar a quién corresponde el derecho a ser ciudadano de la Unión. Esta decisión explícita de los Estados miembros no solo deja a la Unión Europea sin la competencia de crear la ciudadanía de la Unión con independencia de la nacionalidad atribuida por los Estados miembros, sino que establece un impedimento constitucional a que se deduzca tal competencia del Derecho de la Unión.
23. Dada la claridad de esas disposiciones, no sorprende que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, especialmente en las sentencias Rottmann (4) y Tjebbes, (5) y más recientemente en Wiener Landesregierung, (6) reconozca expresamente que los Estados miembros conservan la competencia para decidir quién es nacional y, por ende, quién es ciudadano de la Unión. No altera este reparto de competencias la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual, en las situaciones comprendidas en el ámbito del Derecho de la Unión, los Estados miembros deben respetar este último cuando ejerzan competencias como las que rigen la adquisición y la pérdida de la nacionalidad. (7)
24. La sentencia en el asunto Rottmann (8) versaba sobre una situación en la que la pérdida de la nacionalidad de un Estado miembro habría implicado convertir en apátrida al interesado. (9) El Tribunal de Justicia insistió en su jurisprudencia reiterada, según la cual cada Estado miembro establece las condiciones para la adquisición y la pérdida de la nacionalidad. (10) No obstante, la aplicación de las normas nacionales en situaciones comprendidas en el ámbito del Derecho de la Unión debe respetar este último. (11) Entre las situaciones comprendidas en el ámbito del Derecho de la Unión están aquellas en las que un ciudadano de la Unión corre el riesgo de perder el estatuto que le confiere el artículo 20 TFUE y los derechos correspondientes, a causa de una decisión de las autoridades de un Estado miembro de revocarle su naturalización tras haber perdido la nacionalidad de otro Estado miembro. (12) El Tribunal de Justicia declaró que el Derecho de la Unión no se opone a que un Estado miembro le revoque a un ciudadano de la Unión la nacionalidad de dicho Estado miembro que se ha obtenido de modo fraudulento, aunque esta decisión le acarree la pérdida del estatuto conferido por el artículo 20 TFUE, a condición de que con ella se respete el principio de proporcionalidad. (13)
25. La sentencia en el asunto Tjebbes (14) se refería a la aplicación de una legislación en virtud de la cual una persona con doble nacionalidad perdía su nacionalidad neerlandesa si, tras alcanzar la mayoría de edad, establecía su residencia principal, durante un período ininterrumpido de diez años durante los cuales poseyera ambas nacionalidades, fuera del territorio de los Estados miembros. Dado que la pérdida de la nacionalidad neerlandesa tenía por efecto privar a tales personas del estatuto y de los beneficios de la ciudadanía de la Unión, el Tribunal de Justicia consideró de nuevo que la situación estaba comprendida en el ámbito del Derecho de la Unión, lo que los Países Bajos debían respetar. (15) En el ejercicio de las competencias que les permiten determinar los modos de adquisición y pérdida de la nacionalidad, los Estados miembros pueden legítimamente exigir la existencia de un vínculo efectivo con sus nacionales y prever, en consecuencia, que la inexistencia o la desaparición de tal vínculo lleve aparejada la pérdida de la nacionalidad. (16) En tales circunstancias, el Derecho de la Unión no se opone, en principio, a que un Estado miembro considere que una persona ha perdido la nacionalidad, aun cuando ello suponga la pérdida de la ciudadanía de la Unión. (17) No obstante, antes de hacerlo, el Estado miembro debe llevar a cabo un examen individual de la situación del interesado y de su familia para valorar las consecuencias de la pérdida de la nacionalidad a tenor del principio de proporcionalidad. (18)
26. En el asunto en que se dictó la sentencia Wiener Landesregierung, (19) las autoridades austriacas habían dado a una nacional estonia, JY, la seguridad de que se le concedería la nacionalidad de ese Estado miembro si demostraba, en el plazo de dos años, que su vínculo con la República de Estonia había sido disuelto. (20) Debido a que la interesada había cometido determinadas infracciones administrativas, las autoridades austriacas denegaron la solicitud de JY para que se le concediera la nacionalidad austriaca a JY. (21) Al quedar sin efecto la seguridad relativa a la concesión de la nacionalidad austriaca a JY, esta pasó a ser apátrida y, por lo tanto, perdió la ciudadanía de la Unión. (22) El Tribunal de Justicia declaró que, en una situación en la que ya se ha perdido provisionalmente el estatuto de ciudadano de la Unión, debido a que, en un procedimiento de naturalización, el Estado miembro de origen ha retirado su nacionalidad a la persona interesada antes de que esta haya adquirido la nacionalidad de otro Estado miembro, la obligación de garantizar la eficacia del artículo 20 TFUE recae ante todo sobre este último Estado miembro. Por lo tanto, la decisión de dejar sin efecto la seguridad anteriormente dada a esa persona solo puede adoptarse por motivos legítimos y respetando el principio de proporcionalidad. (23)
2. La retirada del Reino Unido de la Unión Europea
27. El artículo 50 TUE, apartado 1, reconoce que todo Estado miembro puede ejercer su derecho soberano a retirarse de la Unión de conformidad con sus normas constitucionales. (24) Con esta disposición también se pretende garantizar el carácter voluntario y unilateral de la decisión de retirada. (25) Una vez que el Consejo Europeo recibe la notificación de la decisión de retirarse, la Unión Europea negocia con el Estado de que se trate los acuerdos para hacerla efectiva. El artículo 50 TUE, apartado 3, establece un límite a la duración de estas negociaciones, al disponer que los Tratados dejarán de aplicarse al Estado saliente a partir de la fecha de entrada en vigor del acuerdo de retirada o, en su defecto, a los dos años de la notificación de la decisión de retirada, salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con dicho Estado, decide por unanimidad prorrogar dicho plazo. El hecho de no alcanzarse el acuerdo previsto por el artículo 50 TUE, apartado 2, no obstará a que se haga efectiva la retirada. (26)
28. Con arreglo al artículo 50 TUE, apartado 3, los Tratados dejarán de aplicarse al Estado que haya notificado su intención de retirarse de la Unión Europea a partir de la fecha de entrada en vigor del acuerdo de retirada. En el caso del Reino Unido, el Acuerdo de Retirada entró en vigor a medianoche (CET) del 31 de enero de 2020, momento en el cual dejó de ser Estado miembro de la Unión Europea. En consecuencia, el Reino Unido dejó de estar resuelto, entre otras cosas, a crear una ciudadanía común a los nacionales de los Estados miembros de la Unión o a crear una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa. Dado que la existencia de la ciudadanía de la Unión depende de la adquisición y posesión de la nacionalidad de un Estado miembro, y dado que el Reino Unido se deshizo voluntariamente de tal estatuto en la forma prescrita en el Derecho de la Unión, los nacionales británicos dejaron de ser ciudadanos de la Unión.
29. El artículo 126 del Acuerdo de Retirada estableció un período transitorio en el que el Derecho de la Unión era aplicable «al y en el Reino Unido» hasta el 31 de diciembre de 2020. Durante dicho período, el artículo 127 del Acuerdo de Retirada excluía expresamente la aplicación «al y en el Reino Unido» del artículo 20 TFUE, apartado 2, letra b), del artículo 22 TFUE, apartado 1, y del artículo 40 de la Carta, en relación con el derecho de los ciudadanos de la Unión a ser electores y elegibles en las elecciones municipales de su Estado miembro de residencia. En consecuencia, a partir de la entrada en vigor del Acuerdo de Retirada, los nacionales británicos dejaron de disfrutar del derecho, como ciudadanos de la Unión, a ser electores y elegibles en las elecciones municipales del Estado miembro donde residieran.
30. De lo anterior se deduce que, al abandonar el Reino Unido la Unión Europea, los nacionales británicos perdieron la condición de ciudadanos de la Unión. Aun cuando los términos del Acuerdo de Retirada les atribuían determinados derechos durante el período transitorio, entre cuales no figuraba el derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales de su Estado miembro de residencia.
3. El caso de EP
31. En sus observaciones escritas, EP formula diversas alegaciones que se pueden dividir en dos grupos. En primer lugar, alega que, a pesar de la retirada del Reino Unido de la Unión Europea, ella sigue siendo ciudadana de la Unión. En segundo lugar, con carácter subsidiario, aduce que el Acuerdo de Retirada no podía privarla legalmente de su derecho de sufragio en las elecciones municipales. Algunos de los argumentos esgrimidos en dichas observaciones escritas merecen la siguiente respuesta por mi parte.
32. El pasaje de la sentencia Nottebohm (27) de la Corte Internacional de Justicia al que se remite EP aclara que la adquisición de la nacionalidad depende de la existencia de una ley positiva de un Estado. La Unión Europea ha determinado libremente que la adquisición de la ciudadanía de un Estado miembro es condición indispensable para la obtención de la ciudadanía de la Unión. Este hecho basta, por sí solo, para rechazar la alegación de EP según la cual los vínculos de una persona con un Estado, aun cuando hayan sido propiciados por su posesión de un estatuto jurídico que ya no existe, generan de por sí el derecho a reclamar la nacionalidad de dicho Estado.
33. Mediante esta alegación, EP parece afirmar que los vínculos forjados con Francia cuando era nacional de un Estado miembro impiden que se vea privada de la ciudadanía de la Unión. Sin embargo, de la resolución de remisión se desprende que, pese a su prolongado tiempo de residencia en Francia y su matrimonio con un nacional francés, EP optó por no adquirir la nacionalidad francesa. Según el Gobierno francés, EP pudo haber solicitado esta nacionalidad, al estar casada con un nacional francés. Así pues, lo único que necesita es presentar la preceptiva solicitud a las autoridades francesas para obtener la nacionalidad francesa, que automáticamente le proporcionaría la ciudadanía de la Unión. Resulta, cuando menos, paradójico que, cuando EP se acoge exclusivamente a sus vínculos con Francia en apoyo de su pretensión de conservar la ciudadanía de la Unión, se niega al mismo tiempo a realizar el único trámite que podría facilitarle conservar tal ciudadanía, es decir, solicitar la nacionalidad francesa. Sin poseer la nacionalidad de un Estado miembro, Francia no puede reconocerla como ciudadana de la Unión.
34. El Tribunal de Justicia ha declarado que los derechos conferidos a un ciudadano de la Unión por el artículo 21 TFUE, apartado 1, tienen la finalidad principal de promover su progresiva integración en la sociedad del Estado miembro de acogida. (28) Al parecer, EP aduce que, al haberse integrado en la sociedad francesa en su calidad de ciudadana de la Unión, no puede ahora verse privada de ese estatuto y del disfrute de los derechos correspondientes. Además de la objeción de que EP como todos los ciudadanos británicos, dejó de cumplir el requisito previo fundamental para el disfrute del estatuto y de los beneficios de la ciudadanía de la Unión Europea, esto es, la ciudadanía de un Estado miembro, como consecuencia directa de la decisión soberana del Reino Unido de retirarse de la Unión Europea, debe observarse también que la integración de nacionales de terceros países en las sociedades de los Estados miembros no se encuentra entre los objetivos fomentados por la ciudadanía de la Unión.
35. Para respaldar su alegación de que la nacionalidad de un Estado miembro no es un requisito previo para poseer la ciudadanía de la Unión, EP cita también una frase del punto 23 de las conclusiones presentadas por el Abogado General Poiares Maduro en el asunto Rottmann, (29) en el sentido de que «la ciudadanía de la Unión supone la nacionalidad de un Estado miembro, pero es también un concepto jurídico y político autónomo con respecto al de la nacionalidad».
36. Asimismo, en el punto 23 de dichas conclusiones, el Abogado General Poiares Maduro observa que la nacionalidad de un Estado miembro permite el acceso al disfrute de los derechos conferidos por el Derecho de la Unión Europea y que las personas sean ciudadanas de la Unión. Añadió que la ciudadanía de la Unión constituye más que un conjunto de derechos que, en sí mismos, podrían ser concedidos a quienes no la poseen. Presupone la existencia de un vínculo político entre los ciudadanos de la Unión basado en su compromiso mutuo de abrir sus comunidades políticas respectivas a otros ciudadanos de la Unión y de construir una nueva forma de solidaridad cívica y política a escala europea. A juicio de este Abogado General, al establecer la nacionalidad de un Estado miembro como requisito para ser ciudadano de la Unión, los Estados miembros quisieron resaltar que esta nueva forma de ciudadanía no cuestionaba la fidelidad primera de cada persona a una comunidad política nacional. Por este motivo, el acceso a la ciudadanía de la Unión pasa por la adquisición de la nacionalidad de un Estado miembro, que está regulada por el Derecho nacional. Como toda forma de ciudadanía, constituye la base de un nuevo espacio político, del que se derivan derechos y obligaciones que establece el Derecho de la Unión. No es que la adquisición y la pérdida de la nacionalidad (y, en consecuencia, de la ciudadanía de la Unión) estén reguladas por el Derecho de la Unión, sino que los modos de adquisición y pérdida de la nacionalidad deben ser compatibles con las normas de la Unión y respetar los derechos del ciudadano de la Unión.
37. Por lo tanto, lejos de respaldar la tesis defendida por EP, el punto 23 de las conclusiones presentadas por el Abogado General Poiares Maduro en el asunto Rottmann (30) la desvirtúa totalmente. Expone que el motivo que llevó a supeditar la ciudadanía de la Unión a la posesión de la nacionalidad de un Estado miembro es el compromiso mutuo de los Estados miembros de construir una nueva forma de solidaridad cívica y política a escala europea. Mediante su decisión soberana de abandonar la Unión Europea, el Reino Unido dio a entender su clara determinación de revocar dicho compromiso. En el contexto de tal acto de un Estado soberano, un particular no puede tratar de invocar su nacionalidad británica para reivindicar la ciudadanía de la Unión ni sus beneficios.
38. EP alega asimismo que, con arreglo al artículo 127, apartado 1, letra b), del Acuerdo de Retirada, al declararse inaplicables «al y en el Reino Unido durante el período transitorio» las disposiciones que allí se enumeran, esta inaplicabilidad no afecta a los Estados miembros, incluida Francia. El artículo 127, apartado 6, del Acuerdo de Retirada no altera el alcance territorial de esta limitación, pues establece que durante dicho período el Derecho de la Unión se aplica a todos los Estados miembros, incluido el Reino Unido.
39. Esta interpretación del artículo 127, apartado 6, del Acuerdo de Retirada parece pasar por alto que la citada disposición no se refiere al Derecho de la Unión en sí, sino al «Derecho de la Unión aplicable en virtud del apartado 1». El artículo 127, apartado 1, letra b), del Acuerdo de Retirada tiene por efecto excluir las disposiciones allí mencionadas del ámbito del Derecho de la Unión que es aplicable a efectos de la citada disposición. En consecuencia, a resultas del artículo 127, apartado 6, del Acuerdo de Retirada, los Estados miembros quedan exonerados de la obligación de aplicar durante el período transitorio las disposiciones mencionadas en el artículo 127, apartado 1, letra b), del Acuerdo de Retirada. Así pues, el artículo 127 del Acuerdo de Retirada no impuso obligación alguna a Francia de mantener a EP en el censo electoral de las elecciones municipales celebradas en dicho Estado miembro durante aquel período.
40. EP formula también una serie de quejas en el sentido de que la decisión de suprimir su nombre del censo electoral no tuvo en cuenta sus circunstancias personales. Remitiéndose a las sentencias Rottmann (31) y Tjebbes (32) del Tribunal de Justicia, alega que la decisión de privarla de los beneficios de la ciudadanía de la Unión solo se puede adoptar tras valorar sus circunstancias individuales a la luz de los principios de proporcionalidad y de protección de la confianza legítima y tras ofrecerle un proceso equitativo en que se respete su derecho a ser oída.
41. Como he expuesto en los puntos 23 a 25 de las presentes conclusiones, las sentencias Rottmann (33) y Tjebbes (34) se dictaron en situaciones en las que un Estado miembro había retirado su nacionalidad a personas concretas, con la consiguiente pérdida de su ciudadanía de la Unión. En tal contexto, el Tribunal de Justicia declaró que, desde el punto de vista del Derecho de la Unión y de acuerdo con el principio de proporcionalidad, el Estado miembro correspondiente debía llevar a cabo un examen individual de las consecuencias de tal pérdida para la persona afectada. (35)
42. A mi parecer, EP no puede invocar las sentencias (36) Rottman y Tjebbes (37) con el argumento de que, si se hubiesen tenido en cuenta sus circunstancias personales, en su caso tal valoración habría llevado a un resultado diferente. El principio de proporcionalidad exige que la autoridad competente pondere los derechos y las normas en conflicto antes de tomar una decisión que afecte a un particular. Las circunstancias del presente asunto no requieren ponderación alguna por la autoridad competente en la que se tengan en cuenta las circunstancias personales de EP. Como consecuencia directa de la decisión soberana del Reino Unido de retirarse de la Unión Europea, una persona en la situación de EP pierde el derecho a ser electora y elegible en las elecciones municipales de Francia, su Estado miembro de residencia. A diferencia de las situaciones planteadas tanto en la sentencia Rottmann (38) como en la sentencia Tjebbes, (39) ni la autoridad competente ni el órgano jurisdiccional remitente tenían facultad alguna para atender las demandas de EP. Ninguna consideración de las circunstancias personales de esta habría conducido a un resultado distinto conforme con el Derecho de la Unión. Por las mismas razones, EP no puede acogerse a lo declarado en la reciente sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Wiener Landesregierung. (40)
43. Quisiera añadir que, cuando EP trata de equiparar su situación a la de los apátridas, de la que se trataba en las sentencias Rottmann (41) y Wiener Landesregierung, (42) es preciso recordar que la interesada es nacional británica. Puede plantear cualquier problema que afecte a su estatuto o a sus derechos como nacional británica a las autoridades del Reino Unido. Ni Francia ni la Unión Europea están capacitadas para hacer nada al respecto.
44. Estas observaciones son igualmente válidas respecto a la pretensión de EP de invocar su confianza legítima frente a la Unión Europea o frente a las autoridades francesas. Cualquier violación de la confianza legítima que EP quisiera invocar respecto a su estatuto como ciudadana de la Unión debería dirigirla al Reino Unido, que es quien se ha retirado de la Unión Europea, y no a las autoridades francesas ni a la propia Unión Europea.
45. No más acertada es la alegación de EP según la cual las autoridades francesas la despojaron de su derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales, privándola del derecho a participar en el proceso democrático. Cualquier pérdida de su derecho a participar en el proceso democrático como nacional británica es consecuencia exclusivamente de la legislación del Reino Unido.
46. Por otro lado, EP alega que privar a los nacionales británicos residentes en la Unión del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales de su Estado miembro de residencia vulnera el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad, consagrado en el artículo 18 TFUE.
47. El Tribunal de Justicia ha declarado que un ciudadano de la Unión que residiera en el Reino Unido podía invocar el artículo 18 TFUE, párrafo primero, durante el período transitorio. (43) De igual manera, en principio, EP podría invocar frente a Francia, durante dicho período, el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad que reconoce el artículo 18 TFUE.
48. Sin embargo, según reiterada jurisprudencia, el artículo 18 TFUE, párrafo primero, solo es aplicable de manera autónoma en situaciones que se rijan por el Derecho de la Unión y para las que el TFUE no establezca normas específicas que prohíban la discriminación. (44)
49. A efectos del presente asunto, baste recordar que del principio de no discriminación en el ejercicio del derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales se ocupa específicamente el artículo 20 TFUE, apartado 2, letra b), que está expresamente excluido por el artículo 127, apartado 1, del Acuerdo de Retirada, de los derechos de que los nacionales británicos seguían disfrutando en la Unión Europea durante el período transitorio.
50. Además, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio general de no discriminación exige que no se traten de manera diferente situaciones que son comparables y que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica, salvo que este trato esté justificado objetivamente. (45)
51. Respecto al ejercicio de los derechos políticos en la Unión Europea, a causa de su diferente estatuto jurídico, los nacionales de terceros países, como EP, no se hallan en una situación comparable a la de los nacionales de Estados miembros. Por lo tanto, las diferencias de trato respecto a ellos no constituyen una discriminación injustificada por razón de la nacionalidad.
52. Obviamente, esta última conclusión no obsta a que los Estados miembros concedan a los nacionales de terceros países el derecho a participar en las elecciones municipales en las condiciones establecidas en sus respectivas legislaciones nacionales. (46) Dicho de otra manera, aun cuando el Derecho de la Unión no obliga a los Estados miembros a hacerlo, tampoco les prohíbe conceder a los nacionales de terceros países el derecho de sufragio con arreglo a sus respectivas legislaciones nacionales. Si el Derecho francés no les concede tal derecho, ello no merece reproche alguno desde el punto de vista del Derecho de la Unión.
53. Partiendo de todas las consideraciones anteriores, paso a ocuparme de las cuatro cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente a fin de proporcionarle una respuesta útil.
a) Primera cuestión prejudicial
54. Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea que se dilucide si el artículo 50 TUE y el Acuerdo de Retirada deben interpretarse en el sentido de que revocan la ciudadanía de la Unión de los nacionales británicos que, antes del final del período transitorio, hayan ejercido su derecho a la libertad de circulación y a establecerse libremente en el territorio de otro Estado miembro, en particular, para quienes residan en el territorio de otro Estado miembro desde hace más de quince años y estén sujetos a la «15-year rule» (norma de los quince años) del Reino Unido, lo que les priva por completo del derecho al voto.
55. Por las razones detalladas en los puntos 19 a 52 de las presentes conclusiones, a causa de la decisión del Reino Unido de acogerse al procedimiento del artículo 50 TUE y del consiguiente Acuerdo de Retirada celebrado entre la Unión Europea y el Reino Unido, los nacionales británicos dejaron de ser nacionales de un Estado miembro de la Unión Europea. En consecuencia, dejaron de ser ciudadanos de la Unión. Cualquier consecuencia jurídica que se derive de la residencia de EP fuera del Reino Unido en cuanto a su derecho de sufragio en las elecciones nacionales del Estado de que se trate es un problema entre ella y el Reino Unido, un tercer país, por lo que queda fuera del ámbito de competencias del Tribunal de Justicia.
56. Por consiguiente, propongo que el Tribunal de Justicia responda a la primera cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente que el artículo 50 TUE y el Acuerdo de Retirada tienen por efecto la revocación, a medianoche (CET) del 31 de enero de 2020, de la ciudadanía de la Unión de los nacionales británicos, incluidos aquellos que, antes del final del período transitorio, hubiesen ejercido su derecho a la libertad de circulación y a establecerse libremente en el territorio de otro Estado miembro.
b) Segunda cuestión prejudicial
57. Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que considere si el efecto combinado de los artículos 2, 3, 10, 12 y 127 del Acuerdo de Retirada, el sexto considerando de su preámbulo, y los artículos 18 TFUE, 20 TFUE y 21 TFUE permite a los nacionales británicos conservar, sin excepciones, los derechos de la ciudadanía de la Unión de que disfrutaban antes de que el Reino Unido se retirase de la Unión Europea.
58. Esta cuestión parece plantearse por el hecho de que, aun cuando los nacionales británicos dejaron de ser ciudadanos de la Unión en virtud del artículo 50 TUE y del Acuerdo de Retirada, el efecto combinado de las citadas disposiciones protege a los ciudadanos británicos que ya hubiesen obtenido la ciudadanía de la Unión frente a una de las consecuencias de la retirada del Reino Unido de la Unión Europea, esto es, la pérdida de la ciudadanía de la Unión por dichos ciudadanos.
59. La tesis en que se fundamenta esta cuestión prejudicial se enfrenta, al menos, a tres obstáculos insalvables.
60. En primer lugar, de la respuesta que propongo a la primera cuestión prejudicial se deduce claramente que el artículo 50 TUE y el Acuerdo de Retirada no contemplan excepción alguna a la norma según la cual, al tiempo de su retirada de la Unión Europea, el Reino Unido deja de ser un Estado miembro, con todas las consecuencias que de ello se derivan para los nacionales británicos.
61. En segundo lugar, dado que para ser ciudadano de la Unión se ha de poseer la nacionalidad de un Estado miembro, antes de medianoche (CET) del 31 de enero de 2020 todos los nacionales británicos eran ciudadanos de la Unión, hubiesen ejercido o no los derechos que les confería este estatuto. El ejercicio de los derechos que confiere la legislación de la Unión no constituye base jurídica alguna para la determinación del estatuto individual como ciudadano de la Unión.
62. En tercer lugar, como ya he analizado, el artículo 127, apartado 1, del Acuerdo de Retirada dispone expresamente que el artículo 20 TFUE, apartado 2, letra b), el artículo 22 TFUE y el artículo 40 de la Carta, así como los actos adoptados con base en esas disposiciones, no son aplicables durante el período transitorio.
63. Por estos motivos, propongo al Tribunal de Justicia responder a la segunda cuestión prejudicial que las mencionadas disposiciones del Acuerdo de Retirada y del TFUE no permiten a los nacionales británicos conservar, sin excepciones, los derechos de la ciudadanía de la Unión de los que disfrutasen antes de que el Reino Unido se retirase de la Unión Europea el 31 de enero de 2020.
c) Cuestiones prejudiciales tercera y cuarta
64. Las cuestiones tercera y cuarta se plantean en caso de que el Tribunal de Justicia responda negativamente a las dos primeras. Dado que en ellas se cuestiona la validez del Acuerdo de Retirada desde diversas perspectivas similares entre sí, resulta procedente analizarlas conjuntamente.
65. Es pacífico que el Tribunal de Justicia tiene competencia, tanto en el contexto de los recursos de anulación como en el de las peticiones de decisión prejudicial, para analizar si los acuerdos internacionales celebrados por la Unión son compatibles con los Tratados y con las normas de Derecho internacional que, de conformidad con los mismos, vinculen a la Unión Europea. (47)
66. En los supuestos, como sucede en el caso de autos, en que el Tribunal de Justicia conoce de una petición de decisión prejudicial referida a la validez de acuerdos internacionales celebrados por la Unión Europea, debe entenderse que la petición tiene por objeto los actos mediante los que la Unión aprobó la celebración de los acuerdos internacionales. El análisis de validez que el Tribunal de Justicia puede tener que realizar en un contexto de esas características puede versar sobre la legalidad del acto a la luz del contenido del acuerdo internacional de que se trate. (48)
67. Como ya he indicado en el punto 6 de las presentes conclusiones, mediante la Decisión 2020/135 la Unión aprobó la celebración del Acuerdo de Retirada.
68. A tenor de estas consideraciones, podrían reformularse las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta de manera que con ellas se trate de aclarar, en esencia, si la Decisión 2020/135, relativa a la celebración del Acuerdo de Retirada, es inválida en la medida en que, habida cuenta del contenido del Acuerdo de Retirada, no reconoce el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales a los nacionales británicos que residan en un Estado miembro y que no tengan la nacionalidad de ningún Estado miembro.
69. Como ya he indicado, desde el 31 de enero de 2020 a medianoche (CET), el Reino Unido ya no es un Estado miembro de la Unión Europea. Durante el período transitorio, el Derecho de la Unión fue aplicable al Reino Unido y a sus nacionales en virtud de la excepción establecida en el artículo 127 del Acuerdo de Retirada, que excluía, en particular, el derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro de residencia.
70. En mi opinión, teniendo en cuenta la condición de tercer país del Reino Unido desde su retirada de la Unión Europea, no se puede criticar la Decisión 2020/135 por no reconocer a los nacionales británicos el derecho a ser electores y elegibles en las elecciones municipales del Estado miembro donde residan, ni durante el período transitorio ni con posterioridad a este. La pérdida de tales derechos es una de las consecuencias de la decisión soberana del Reino Unido de retirarse de la Unión Europea, y esta conclusión no se ve desvirtuada por el hecho de que la Decisión 2020/135, en relación con el Acuerdo de Retirada, dispusiera que, con carácter excepcional, algunas partes del acervo se aplicasen durante el período transitorio para garantizar una retirada ordenada del Reino Unido de la Unión Europea, que era el objetivo del Acuerdo de Retirada, de acuerdo con su preámbulo. Por estas razones, considero que la Decisión 2020/135 no es contraria al artículo 20 TFUE, apartado 2, letra b), al artículo 22 TFUE ni al artículo 40 de la Carta por lo que respecta al derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales. Por idénticas razones y con mayor motivo, la citada Decisión tampoco es contraria a los artículos 18 TFUE y 21 TFUE a efectos de la cuestión planteada ante el Tribunal de Justicia.
71. La anterior conclusión tampoco se ve afectada por el hecho de que determinados nacionales británicos, como EP, ejerciesen sus derechos derivados de la ciudadanía de la Unión antes de la retirada del Reino Unido, en particular, la libertad de circulación y el derecho a residir en otro Estado miembro de la Unión Europea. No hay ningún fundamento jurídico para afirmar que la Decisión 2020/135 era contraria a Derecho, al no reconocer la ciudadanía de la Unión a personas que habían dejado de ser ciudadanas de la Unión durante el período transitorio o después de este, con independencia de su lugar de residencia.
72. También es preciso señalar que la jurisprudencia reconoce que las instituciones de la Unión gozan de gran flexibilidad en la toma de las decisiones políticas adoptadas en el desarrollo de las relaciones exteriores. (49) Por lo tanto, en el ejercicio de sus prerrogativas políticas exteriores, las instituciones de la Unión pueden legítimamente celebrar acuerdos internacionales con sus socios, basados en el principio de reciprocidad y mutuas ventajas. (50)
73. El preámbulo del Acuerdo de Retirada reconoce la necesidad de brindar protección recíproca a los ciudadanos de la Unión y a los nacionales británicos, así como a los miembros de sus respectivas familias, en los casos en que hayan ejercido sus derechos de libre circulación. Precisamente en este contexto la Comisión Europea se remite, en particular, a un documento de negociación titulado «The United Kingdom’s Exit from the European Union — Safeguarding the Position of EU Citizens Living in the UK and UK Nationals Living in the EU» (La salida del Reino Unido de la Unión Europea: protección de la situación de los ciudadanos de la Unión residentes en el Reino Unido y de los nacionales británicos residentes en la Unión»), de junio de 2017. Dicho documento revela que el Reino Unido no pretendió garantizar a los nacionales británicos residentes en la Unión Europea el disfrute de los derechos políticos tras su retirada, a cambio del reconocimiento de derechos recíprocos a los ciudadanos de la Unión que residiesen en el Reino Unido. (51)
74. En consecuencia, no hay un fundamento de hecho ni de Derecho que permita afirmar que la Unión Europea se excedió en sus facultades discrecionales en el desarrollo de las relaciones exteriores, al no seguir permitiendo que los nacionales británicos residentes en la Unión Europea ejerciesen sus derechos de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales tras la retirada del Reino Unido, ya fuera mediante decisión unilateral, ya fuera como resultado de las negociaciones con el Reino Unido.
75. Por cuanto mediante la tercera cuestión prejudicial se trata de dilucidar, en concreto, si el Acuerdo de Retirada vulnera ciertos principios subyacentes a la identidad de la Unión Europea y si es desproporcionado, al no prever excepción alguna a la norma de que los nacionales británicos pierden los derechos inherentes a la ciudadanía de la Unión, quisiera hacer las siguientes breves observaciones. Dado que la decisión soberana del Reino Unido de retirarse de la Unión Europea implica el rechazo de los principios en los que esta se fundamenta, y dado que el Acuerdo de Retirada es un acuerdo entre la Unión Europea y el Reino Unido destinado a facilitar la retirada ordenada de este respecto de aquella, la Unión Europea no estaba en condiciones de exhortar al Reino Unido para que se atuviese por completo a ninguno de sus principios fundamentales. Y tampoco podía la Unión Europea garantizar unos derechos que, por otro lado, no estaba obligada a reconocer a los nacionales de un Estado que había abandonado la Unión Europea, toda vez que, en consecuencia, ya no eran ciudadanos de la Unión. Por último, dado que la ciudadanía de la Unión se supedita a la posesión de la ciudadanía de un Estado miembro, no cabía otra respuesta que la exclusión de los nacionales británicos del concepto de ciudadanos de la Unión, dentro del ámbito de los Tratados.
76. Respecto a la cuarta cuestión prejudicial, por lo que atañe a la validez del artículo 127, apartado 1, letra b), del Acuerdo de Retirada, no hay base jurídica alguna para distinguir entre los nacionales británicos que hubiesen ejercido sus derechos derivados del Derecho de la Unión y los que no lo hubieran hecho. Desde el punto de vista jurídico, todos los ciudadanos británicos eran ciudadanos de la Unión antes de que el Reino Unido se retirase de la Unión Europea, independientemente del uso que hubiesen hecho de tal estatuto. Cualquier cuestión de confianza legítima debe plantearse ante el Estado del que son nacionales, es decir, el Reino Unido.
77. En consecuencia, propongo responder a las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta que la Decisión 2020/135, relativa a la celebración del Acuerdo de Retirada, no es inválida por no reconocer el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales a los nacionales británicos que residan en un Estado miembro y que no tengan la nacionalidad de ningún Estado miembro.
V. Conclusión
78. Por cuanto antecede, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal judiciaire d’Auch (Tribunal de Primera Instancia de Auch, Francia):
«1) El artículo 50 TUE y la Decisión (UE) 2020/135 del Consejo, de 30 de enero de 2020, relativa a la celebración del Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, tienen por efecto la revocación, a medianoche (CET) del 31 de enero de 2020, de la ciudadanía de la Unión de los nacionales británicos, incluidos aquellos que, antes del final del período transitorio, hubiesen ejercido su derecho a la libertad de circulación y a establecerse libremente en el territorio de otro Estado miembro.
2) Las disposiciones de la Decisión (UE) 2020/135 y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea no permiten a los nacionales británicos conservar, sin excepciones, los derechos de la ciudadanía de la Unión de los que disfrutasen antes de que el Reino Unido se retirase de la Unión Europea el 31 de enero de 2020.
3) La Decisión (UE) 2020/135 no es inválida por no reconocer el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales a los nacionales británicos que residan en un Estado miembro y que no tengan la nacionalidad de ningún Estado miembro.»