Language of document : ECLI:EU:C:2021:104

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

ATHANASIOSA RANTOSA

od 10. veljače 2021.(1)

Predmet C719/19

FS

protiv

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Građanstvo Unije – Članak 21. UFEU‑a – Pravo građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i boravak na državnom području država članica – Direktiva 2004/38/EZ – Članak 15. – Odluka kojom se ograničava slobodno zbog razloga koji nisu javni poredak, javna sigurnost ili javno zdravlje – Nezakonit boravak građanina Unije u državi članici domaćinu – Odluka o protjerivanju – Fizički odlazak građanina Unije iz države članice domaćina – Vremenski učinci odluke o protjerivanju – Članci 5., 6. i 7. – Mogućnost građanina Unije da ponovno ima pravo na ulazak ili boravak prilikom svojeg povratka u državu članicu domaćina”






I.      Uvod

1.        Može li se građanin Unije koji je izgubio svoje pravo na boravak na državom području države članice čije državljanstvo nema, i u pogledu kojeg je zbog toga donesena odluka o protjerivanju na temelju članka 15. stavka 1. Direktive 2004/38/EZ(2) (u daljnjem tekstu: Direktiva o boravku), u slučaju trenutnog povratka u tu državu članicu nakon što je napustio njezino državno područje radi izvršenja te odluke o protjerivanju, ponovno pozvati na pravo na boravak na temelju te Direktive? U slučaju niječnog odgovora, koliko dugo taj građanin mora boraviti izvan državnog područja navedene države članice prije nego što može ponovno dobiti pravo na boravak u toj državi članici?

2.        Takva se pitanja postavljaju u ovom predmetu, zbog kojih Sud treba odrediti kada odluka o protjerivanju donesena „zbog razloga koji nisu javni poredak, javna sigurnost ili javno zdravlje” u smislu članka 15. stavka 1. Direktive o boravku, prestaje proizvoditi pravne učinke, kao i u kojim uvjetima građanin Unije stoga može ponovno dobiti pravo na boravak u državi članici domaćinu.

3.        Ta će pitanja omogućiti Sudu da prvi put odluči o vremenskim učincima takve odluke o protjerivanju, kao i općenitije o odnosu članka 15. s člankom 5. (pravo na ulazak), zatim člankom 6. (pravo na boravak do tri mjeseca) i konačno člankom 7. te direktive (pravo na boravak dulji od tri mjeseca)(3).

4.        Odgovori na ta pitanja nisu očiti. S jedne strane, u navedenim se pitanjima ističe osjetljiva ravnoteža koju treba uspostaviti između dvaju prava koja nije lako uskladiti: pravo građana Unije da slobodno borave na području Unije i pravo država članica da sa svojeg državnog područja protjeraju osobe koje nemaju pravo na njemu boraviti. S druge strane, ista su pitanja obuhvaćena posebnim regulatornim kontekstom s obzirom na to da ne postoje kontrole na unutarnjim granicama Unije(4), što je teško uskladiti sa samim pojmom „protjerivanja” građanina Unije iz jedne države članice u drugu.

5.        U ovom ću mišljenju iznijeti razloge u potporu mojim prijedlozima, koji se mogu sažeti na sljedeći način:

–        pravni učinci odluke o protjerivanju donesene na temelju članka 15. stavka 1. Direktive o boravku ne mogu prestati samo zbog toga što je građanin Unije fizički napustio državno područje države članice domaćina jer bi se time nanijela šteta korisnom učinku te direktive;

–        prijedlogom koji uključuje da se učinci odluke o protjerivanju sustavno nastavljaju proizvoditi određeno vrijeme nakon fizičkog odlaska dotične osobe, konkretno na barem tri mjeseca, naložilo bi se neopravdano ograničenje prava na boravak, utvrđenog u članku 21. UFEU‑a i konkretiziranog navedenom direktivom, i

–        na tijelima države članice domaćina je da ocijene vremenske učinke odluka o protjerivanju donesenih na temelju članka 15. Direktive o boravku i a fortiori mogućnost ponovnog pozivanja na pravo na boravak na temelju detaljnog ispitivanja situacije dotične osobe, uzimajući u obzir sve relevantne okolnosti i osobito postojanje konkretnog i stvarnog kraja njezina boravka u toj državi članici i opasnosti od toga da je ta osoba prekomjeran teret za sustav socijalne pomoći navedene države članice.

II.    Pravni okvir

A.      Pravo Unije

6.        U uvodnoj izjavi 16. Direktive o boravku navodi se da: „[s]ve dok nositelji prava na boravak ne postanu prekomjeran teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina, oni ne bi smjeli biti protjerani. Stoga mjera protjerivanja ne bi smjela biti automatska posljedica korištenja sustavom socijalne pomoći. […] Mjere protjerivanja ne primjenjuju se na radnike, samozaposlene osobe i tražitelje zaposlenja, kako je to utvrdio Sud, osim kada je riječ o zaštiti javnog poretka ili javne sigurnosti.”

7.        Članak 5. stavak 1. te direktive osobito daje građanima Unije s važećom osobnom iskaznicom ili putovnicom pravo na ulazak na državno područje država članica.

8.        Članak 6. stavak 1. navedene direktive daje građanima Unije pravo na boravak na državnom području druge države članice u razdoblju do tri mjeseca „bez bilo kakvih uvjeta ili formalnosti, osim” zahtjeva da imaju važeću osobnu iskaznicu ili putovnicu.

9.        Članak 7. stavak 1. iste direktive daje građanima Unije pravo na boravak na državnom području druge države članice u razdoblju duljem od tri mjeseca ako: (a) su radnici ili samozaposlene osobe u državi članici domaćinu, ili (b) imaju dostatna sredstva za sebe i članove svoje obitelji kako ne bi postali teret za sustav socijalne pomoći te države članice tijekom svojeg razdoblja boravka te su sveobuhvatno zdravstveno osigurani u navedenoj državi članici, ili (c) su studenti koji u biti ispunjavaju iste uvjete kao što su oni navedeni u točki (b).

10.      U članku 14. stavcima 1. i 2. Direktive o boravku navodi se da građani Unije i članovi njihovih obitelji imaju pravo na boravak predviđeno u članku 6. te direktive tako dugo dok ne postanu prekomjeran teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina i pravo na boravak predviđeno u člancima 7., 12. i 13. navedene direktive tako dugo dok ispunjavaju uvjete navedene u tim člancima. Odstupajući od tih odredbi, u članku 14. stavku 4. iste direktive određuje se da se mjera protjerivanja ni u kojem slučaju ne može izreći protiv tih građana Unije ako su a) radnici ili b) samozaposlene osobe ili su ušli na državno područje te države članice u potrazi za poslom.

11.      Člankom 15. Direktive o boravku, naslovljenim „Postupovna jamstva”, u njegovu stavku 1. određuje se da se „[p]ostupci predviđeni člancima 30. i 31. primjenjuju […] po analogiji na sve odluke kojima se ograničava slobodno kretanje građana Unije i članova njihovih obitelji zbog razloga koji nisu javni poredak, javna sigurnost ili javno zdravlje”. U skladu s tim člankom 15. stavkom 2. „[i]stek osobne iskaznice ili putovnice na temelju koje je dotična osoba ušla u državu članicu domaćina […] ne predstavlja osnovu za protjerivanje iz države članice domaćina.” Konačno, u navedenom članku 15. stavku 3. određuje se da „[d]ržava članica domaćin u kontekstu odluke o protjerivanju na koju se primjenjuje stavak 1. ne smije zabraniti ulazak”.

12.      Člankom 30. stavkom 3. te direktive određuje se da se „[u] obavijesti [o svakoj odluci donesenoj u skladu s člankom 27. stavkom 1. Direktive o boravku] navodi […], prema potrebi, rok u kojem osoba mora napustiti državno područje države članice. Osim u propisno obrazloženim hitnim slučajevima, rok za napuštanje državnog područja ne može biti kraći od mjesec dana od datuma obavijesti.”

B.      Nizozemsko pravo

13.      U člancima 61. i 62. Vreemdelingenweta 2000 (Zakon o strancima iz 2000.) od 23. studenoga 2000. (Stb. 2000., br. 495) predviđa se da stranac koji nije ili više nije u situaciji zakonitog boravka dobrovoljno napusti Nizozemsku u roku od četiri tjedna od kraja zakonitog boravka. Člankom 63. stavkom 1. tog zakona određuje se da se stranca koji nije u situaciji zakonitog boravka i koji u tom roku dobrovoljno ne napusti Nizozemsku može protjerati.

III. Glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom

14.      Osoba FS, žalitelj u glavnom postupku, poljski je državljanin koji je 9. studenoga 2017. upisan u Registar nerezidenata u Nizozemskoj(5).

15.      Odlukom od 1. lipnja 2018., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (državni tajnik za pravosuđe i sigurnost, Nizozemska, u daljnjem tekstu: državni tajnik) utvrdio je da osoba FS nije bila u situaciji zakonitog boravka jer više nije ispunjavala uvjete predviđene člankom 7. Direktive o boravku, koji se odnosi na pravo na boravak dulji od tri mjeseca(6), te joj je naloženo da napusti nizozemsko državno područje. U tom je pogledu uzeo u obzir činjenicu da je policija dosta često uhićivala osobu FS zbog navodnih krađa u trgovinama i džeparenja.

16.      U odluci od 25. rujna 2018. državni tajnik odlučio je da je pritužba koju je osoba FS podnijela protiv odluke od 1. lipnja 2018. neosnovana. Državni je tajnik, s jedne strane, priznao da ponašanje osobe FS ne predstavlja opasnost za javni poredak ili javnu sigurnost u smislu članka 27. Direktive o boravku, ali je, s druge strane, utvrdio rok od četiri tjedna za dobrovoljni odlazak, nakon kojeg se osobu FS može protjerati zbog njezina nezakonitog boravka. Sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da ta odluka o protjerivanju predstavlja „odluku kojom se ograničava slobodno kretanje građanina Unije” u smislu članka 15. stavka 1. te direktive. Budući da osoba FS nije podnijela tužbu protiv navedene odluke, ona je postala konačna (u daljnjem tekstu: odluka o protjerivanju).

17.      Njemačka policija uhitila je 23. listopada 2018. osobu FS zbog navodne krađe u trgovini. Stranke glavnog postupka slažu se da je osoba FS dokazala da je napustila Nizozemsku u roku za odlazak od četiri tjedna koji joj je naložen, odnosno prije 24. listopada 2018. U tom je pogledu osoba FS izjavila i da je nakon odlaska, čiji točan datum ne proizlazi iz spisa predmeta, boravila kod prijatelja u Kaldenkirchenu (Njemačka) pokraj same granice između Nizozemske i Njemačke. Osoba FS navodi i da je zbog svoje ovisnosti o marihuani svakodnevno odlazila u Nizozemsku kako bi je kupila. Naposljetku, izjavila je da je 21. studenoga 2018. ušla u Nizozemsku jer je primila poziv da se 23. studenoga 2018. pojavi pred sudom za laka kažnjiva djela.

18.      Osoblje supermarketa u Nizozemskoj uhvatilo je 22. studenoga 2018. osobu FS zbog navodne krađe. Policija je pozvana na mjesto događaja te ju je tada uhitila jer nije mogla predočiti osobnu iskaznicu. Nakon tog uhićenja, policija je zadržala osobu FS radi saslušanja koje se u takvim slučajevima predviđa nacionalnim zakonom.

19.      Odlukom od 23. studenoga 2018. državni tajnik odredio je osobi FS upravno zadržavanje radi protjerivanja u njegovu zemlju podrijetla, odnosno Poljsku (u daljnjem tekstu: odluka o upravnom zadržavanju). Ta je odluka obrazložena time da postoji opasnost da osoba FS izbjegne nadzor stranaca te da izbjegne ili ometa pripremu odlaska ili postupak protjerivanja. Ta opasnost proizlazi iz činjenice da je osoba FS, kao prvo, već neko vrijeme izbjegavala nadzor stranaca, kao drugo, na nju se odnosi odluka o protjerivanju kojom je se obvezalo da napusti nizozemsko državno područje, a nije postupila u skladu s tom odlukom u određenom roku za odlazak(7), kao treće, nema domicil ni stalno boravište, kao četvrto, ne raspolaže dovoljnim sredstvima i, kao peto, sumnja se da je počinila kažnjivo djelo ili da je osuđena za kažnjivo djelo.

20.      Presudom od 7. prosinca 2018., rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (Sud u Haagu, stalna služba u Groningenu, Nizozemska, u daljnjem tekstu: rechtbank Den Haag (Sud u Haagu)) odlučio je da tužba koju je osoba FS podnijela protiv odluke o upravnom zadržavanju nije osnovana te je odbio njezin zahtjev za naknadu štete. Osoba FS podnijela je žalbu protiv te presude Raadu van State (Državno vijeće, Nizozemska).

21.      Osoba FS podnijela je 18. prosinca 2018. pritužbu protiv odluke o protjerivanju u Poljsku, uzimajući u obzir da je protjerivanje bilo predviđeno 21. prosinca 2018. Od voorzieningenrechtera van de rechtbank Den Haag (sudac u postupku privremene pravne zaštite pri Sudu u Haagu, Nizozemska, u daljnjem tekstu: sudac u postupku privremene pravne zaštite) također je tražila da donese privremenu mjeru u pogledu zabrane tog protjerivanja.

22.      Odlukom od 20. prosinca 2018. sudac u postupku privremene pravne zaštite, s jedne strane, prihvatio je zahtjev za privremenu mjeru, pri čemu je smatrao da se nije utvrdilo da je osoba FS u tom trenutku nezakonito boravila u Nizozemskoj i, s druge strane, zabranio je državnom tajniku da protjera osobu FS prije isteka roka od četiri tjedna od odluke državnog tajnika o njezinoj pritužbi.

23.      Odlukom donesenom istog dana i na temelju te odluke suca u postupku privremene pravne zaštite, državni tajnik ukinuo je upravno zadržavanje određeno osobi FS.

24.      Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, unatoč ukidanju upravnog zadržavanja određenog osobi FS, ona i dalje ima interes za podnošenje žalbe Raadu van State (Državno vijeće) zbog toga što ima pravo na naknadu štete ako se utvrdi da je to zadržavanje bilo nezakonito. Doista, to bi bio slučaj da je 23. studenoga 2018. (datum određivanja upravnog zadržavanja) osoba FS imala pravo na boravak u Nizozemskoj na temelju prava Unije.

25.      U tom pogledu, u okviru žalbe pred Raadom van State (Državno vijeće), stranke glavnog postupka zauzele su dva suprotna stajališta.

26.      S jedne strane, osoba FS prigovorila je rechtbanku Den Haag (Sud u Haagu) da nije pravilno obrazložio svoju presudu od 7. prosinca 2018. jer je ona stvarno napustila Nizozemsku u roku određenom u odluci o protjerivanju i jer je na dan na koji joj se odredilo upravno zadržavanje ponovno imala pravo na boravak u Nizozemskoj na temelju članka 6. Direktive o boravku.

27.      S druge strane, državni tajnik priznaje da je osoba FS dokazala da je napustila Nizozemsku u roku utvrđenom u odluci o protjerivanju, ali tvrdi da ta odluka nije prestala proizvoditi pravne učinke te da stoga osoba FS ne može ponovno imati pravo na boravak u Nizozemskoj. Naime, ti bi se pravni učinci prestali proizvoditi samo da se osoba FS, u skladu sa sudskom praksom Suda(8), nastanila u drugoj državi članici na temelju i uz poštovanje uvjeta navedenih u članku 7. stavku 1. Direktive o boravku te da je mogla dokazati „stvarni boravak” u toj drugoj državi članici u trajanju duljem od tri mjeseca. Međutim, s obzirom na izjave osobe FS u pogledu njezina boravka u Njemačkoj, to nije bio slučaj. Prema mišljenju državnog tajnika, samo se tim tumačenjem može izbjeći zlouporaba prava jer, kad bi vrijedilo drukčije, bilo bi dovoljno da osoba FS boravi samo jedan dan u Njemačkoj da se ponište pravni učinci odluke o protjerivanju te da se tako vrati i ponovno zakonito boravi u Nizozemskoj.

28.      U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev napominje da, s obzirom na to da sada nije sporno da je osoba FS napustila nizozemsko državno područje u roku predviđenom u odluci o protjerivanju, pitanje je li mu se valjano odredilo upravno zadržavanje ovisi o tome je li na taj dan ponovno imao pravo na boravak u Nizozemskoj, osobito na temelju članka 6. Direktive o boravku. Potonje pitanje pak ovisi o pravnim učincima koje proizvodi odluka o protjerivanju u smislu članka 15. te direktive. Međutim, sud koji je uputio zahtjev napominje da ni iz teksta članka 15. navedene direktive ni iz njezine strukture ne proizlazi proizvodi li odluka o protjerivanju pravne učinke određeno vrijeme nakon odlaska dotične osobe iz države članice domaćina ili treba li takvu odluku smatrati potpuno izvršenom u trenutku tog odlaska.

29.      U tim je okolnostima Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

„1.      Treba li članak 15. stavak 1. Direktive [o boravku] tumačiti na način da je odluka o protjerivanju građanina Unije s državnog područja države članice domaćina, koja je donesena u skladu s tom odredbom, provedena i više ne proizvodi nikakve pravne učinke u trenutku kad je taj građanin Unije napustio državno područje te države članice domaćina u roku koji je u toj odluci određen za dobrovoljni odlazak, te se to može dokazati?

2.      U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje: ima li taj građanin Unije u slučaju trenutnog povratka u državu članicu domaćina člankom 6. stavkom 1. Direktive [o boravku] predviđeno pravo na boravak do tri mjeseca ili država članica domaćin smije donijeti novu odluku o protjerivanju kako bi spriječila da građanin Unije na neko kratko razdoblje uđe u državu članicu domaćina?

3.      U slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje: mora li taj građanin Unije u tom slučaju tijekom određenog razdoblja boraviti izvan državnog područja države članice domaćina i koliko to razdoblje mora trajati?”

30.      Pisana očitovanja podnijeli su osoba FS, nizozemska, češka i danska vlada te Europska komisija. Uz iznimku češke vlade, te su stranke usto iznijele svoja stajališta na raspravi održanoj 16. studenoga 2020. Belgijska vlada, koja nije podnijela pisana očitovanja, također je mogla iznijeti svoje argumente na toj raspravi.

IV.    Analiza

A.      Uvodne napomene

31.      Ovaj se zahtjev za prethodnu odluku temelji na sporu između poljskog državljanina osobe FS, u pogledu kojeg je, zbog toga što je izgubio pravo na boravak u Nizozemskoj na temelju članka 7. Direktive o boravku, donesena odluka o protjerivanju na temelju članka 15. stavka 1. te direktive. Nakon što je dobrovoljno napustio tu državu članicu u roku predviđenom tom odlukom o protjerivanju, taj je građanin tvrdio da je boravio kod prijatelja u Njemačkoj blizu granice s Nizozemskom, u koju je svakodnevno odlazio kako bi kupio marihuanu. Jedan mjesec nakon odlaska, uhitila ga je nizozemska policija zbog toga što nije mogao predočiti osobnu iskaznicu te mu je određeno upravno zadržavanje u svrhu protjerivanja u njegovu zemlju podrijetla, uz obrazloženje da predstavlja opasnost od izbjegavanja nadzora stranaca i izbjegavanja ili ometanja pripreme njegova protjerivanja. Ta se opasnost osobito odražava u činjenici da navedeni građanin u biti nije u potpunosti izvršio navedenu odluku o protjerivanju jer nije dokazao da je stvarno boravio u drugoj državi članici.

32.      U tom kontekstu sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati je li odluka o protjerivanju donesena na temelju članka 15. stavka 1. Direktive o boravku u potpunosti izvršena samo zato što je građanin Unije fizički napustio državno područje države članice domaćina, u kojem slučaju taj građanin u slučaju povratka ponovno ima pravo na boravak do tri mjeseca na temelju članka 6. te direktive ili pak ta odluka o protjerivanju i dalje proizvodi učinke određeno vrijeme nakon fizičkog odlaska navedenog građanina. U potonjem slučaju, želi znati koliko se vremena takvi učinci nastavljaju proizvoditi.

33.      Sud koji je uputio zahtjev objašnjava da je odgovor na ta pitanja neophodan za rješenje spora u glavnom postupku koji se odnosi na zakonitost odluke o upravnom zadržavanju. Da odluka o protjerivanju prestaje proizvoditi pravne učinke samo zbog toga što je osoba FS otišla u Njemačku, makar samo na jedan dan, tada bi prilikom povratka u Nizozemsku ponovno imala pravo na boravak na temelju članka 6. Direktive o boravku. Budući da nije donesena nova odluka o protjerivanju, odluka o upravnom zadržavanju nije zakonita i stoga osoba FS ima pravo na naknadu štete.

34.      Međutim, značaj pitanja premašuje ponešto neobičan činjenični okvir ovog predmeta. Naime, prethodna se pitanja odnose na puno širu problematiku u pogledu načina na koji država članica sa svojeg državnog područja (zbog razloga koji nisu javni poredak, javna sigurnost ili javno zdravlje) stvarno može protjerati građanina Unije koji nakon razdoblja zakonitog boravka nastavlja u njoj boraviti a da pritom ipak ne ispunjava uvjete predviđene u Direktivi o boravku te time predstavlja opasnost da postane prekomjeran teret za sustav socijalne pomoći te države članice. Ta je problematika tim više relevantna jer se u Schengenskom području(9) unutarnje granice mogu prelaziti a da se pritom osobe ne provjeravaju. Stoga postoji vrlo ograničen broj načina na koje država članica može provjeriti je li stvarno provedeno protjerivanje građanina Unije čiji je boravak bio nezakonit.

35.      S obzirom na ta utvrđenja, čini se da je analiza vremenskih učinaka odluke o protjerivanju donesene na temelju članka 15. stavka 1. Direktive o boravku neodvojivo povezana s odnosom te odredbe s drugim odredbama iz poglavlja III. te direktive koje se odnose na pravo na boravak. Stoga mi se čini da je, prije nego što počnem analizu, korisno iznijeti pregled mjerodavnog regulatornog okvira (dio 1.) koji će također omogućiti da se pojasni opseg prethodnih pitanja suda koji je uputio zahtjev (dio 2.).

1.      Relevantan regulatorni okvir

36.      Uvodno, valja podsjetiti da se građanstvom Unije, koje je uvedeno Ugovorom iz Maastrichta(10) dodjeljuje svakom građaninu Unije temeljno i osobno pravo slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, koje je podložno ograničenjima i uvjetima utvrđenima u Ugovorima i mjerama donesenima za njegovu provedbu. To se pravo sada dodjeljuje građanima Unije člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a koji potvrđuje članak 45. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Direktivom o boravku kojom se uređuju, među ostalim, uvjeti pod kojima građani Unije i članovi njihovih obitelji ostvaruju pravo na slobodno kretanje i boravak unutar državnog područja država članica, nastoji se olakšati i ojačati ostvarivanje navedenog prava(11).

37.      Direktiva o boravku predviđa dva sustava boravka za građane Unije: „pravo na boravak” uređeno odredbama iz poglavlja III. koje sadržava prava na boravak „do tri mjeseca” i „dulji od tri mjeseca” (u daljnjem tekstu zajedno nazvani: pravo na privremeni boravak) i „pravo na stalni boravak” uređeno odredbama iz poglavlja IV., uzimajući u obzir da se uvjeti za stjecanje tog prava nalaze u člancima 16. i 18. te direktive. U nastavku će se razmatrati samo privremeni boravak o kojem je riječ u ovom slučaju, što će omogućiti da se utvrde razlozi kojima se opravdava odluka o protjerivanju u smislu članka 15. navedene direktive.

a)      Pravo na privremeni boravak predviđeno Direktivom o boravku

1)      Pravo na boravak do tri mjeseca

38.      Na temelju članka 6. stavka 1. Direktive o boravku, građani Unije imaju pravo na boravak na državnom području druge države članice do tri mjeseca bez bilo kakvih uvjeta ili formalnosti, osim obveze da imaju važeću osobnu iskaznicu ili putovnicu. Iako se člankom 6. te direktive ne nalaže nikakav uvjet povezan s financijskim sredstvima građana Unije, na temelju članka 14. stavka 1. navedene direktive to se pravo na boravak tijekom ta tri mjeseca zadržava tako dugo dok taj građanin ne postane prekomjeran teret za sustav socijalne pomoći te države članice(12). To je pravilo u skladu s člankom 24. stavkom 2. iste direktive koji omogućuje da država članica domaćin, među ostalim, ne odobri pravo na socijalnu pomoć tijekom prva tri mjeseca boravka.

39.      Što se tiče provjera tih uvjeta boravka, iako ta država članica građanima Unije ne može naložiti da se prijave kod nadležnih tijela(13), ipak ima pravo obvezati te građane da predoče dokaz svojeg identiteta i državljanstva, pod uvjetom da tu obvezu imaju njezini državljani u pogledu njihovih osobnih iskaznica(14). Međutim, navedena država članica ne može dovoditi u pitanje pravo na boravak samo zato što građanin nije predočio jedan ili drugi od prethodno navedenih dokumenta, osobito ako dotična osoba ipak nedvojbeno može dokazati svoje državljanstvo na druge načine(15).

2)      Pravo na boravak dulji od tri mjeseca

40.      Građanin Unije ima i pravo na boravak dulji od tri mjeseca u državi članici domaćinu ako ispuni uvjete koji su taksativno navedeni u članku 7. stavku 1. točkama (a), (b) ili (c) Direktive o boravku, odnosno da je u biti: (a) radnik ili samozaposlena osoba u toj državi članici, ili (b) ima dostatna sredstva za sebe i članove svoje obitelji te sveobuhvatno zdravstveno osiguranje u navedenoj državi članici, ili je (c) student i ima dovoljna sredstva i sveobuhvatno zdravstveno osiguranje.

41.      Države članice mogu građanima Unije naložiti da se prijave kod nadležnih tijela, ali rok za prijavu ne smije biti kraći od tri mjeseca od datuma dolaska(16). K tomu, u skladu s člankom 14. stavkom 2. drugim podstavkom Direktive o boravku, ako postoji opravdana sumnja da građani Unije ili članovi njihovih obitelji ne ispunjavaju uvjete navedene u njezinu članku 7., države članice mogu provjeriti jesu li ti uvjeti ispunjeni. Međutim, ta provjera ne može biti sustavna. Naposljetku, država članica može od dotične osobe zahtijevati da prijavi svoju prisutnost na njezinu državnom području u razumnom i nediskriminirajućem roku nakon njezina ulaska na državno područje te države članice(17).

3)      Izvedeno pravo na boravak članova obitelji

42.      Članovi obitelji građanina Unije mogu boraviti na državnom području država članica, ako ispunjavaju zahtjeve predviđene člankom 6. stavkom 2. (za boravak do tri mjeseca) ili člankom 7. stavkom 1. točkom (d) i člankom 7. stavkom 2. Direktive o boravku (za boravak dulji od tri mjeseca), odnosno mogu pratiti tog građanina Unije koji ima pravo na boravak ili mu se pridružiti(18).

b)      Razlozi kojima se opravdava donošenje odluke o protjerivanju na temelju članka 15. stavka 1. Direktive o boravku

43.      Direktiva o boravku ne sadržava samo pravila kojima se uređuju uvjeti za dobivanje različitih prava na boravak koja se njome predviđaju, nego propisuje i niz odredbi koje se odnose na uređivanje situacije koja proizlazi iz gubitka jednog od tih prava.

44.      U tom se pogledu Direktivom o boravku predviđaju dva slučaja u kojima države članice mogu donijeti odluke o protjerivanju: ako se takva odluka donese „zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja” (članak 27. te direktive) ili ako se ta odluka donese „zbog razloga koji nisu javni poredak, javna sigurnost ili javno zdravlje” (članak 15. stavak 1. navedene direktive)(19).

45.      Što se tiče drugog slučaja, o kojem je riječ u glavnom predmetu, valja najprije utvrditi da se članak 15., koji se nalazi u poglavlju III. iste direktive, odnosi samo na nositelje prava na privremeni boravak, a ne na nositelje prava na stalni boravak(20). Međutim, za razliku od odluka donesenih na temelju članka 27. Direktive o boravku(21), situacije u kojima države članice domaćini mogu donijeti odluke o ograničavanju slobodnog kretanja, konkretno odluke o protjerivanju, nisu izričito navedene u tekstu članka 15. te direktive. Naime, u potonjoj se odredbi ne pojašnjava koji su to „razlo[zi] koji nisu [predviđeni člankom 27. navedene direktive]”.

46.      Unatoč tomu što u tekstu nema pojašnjenja, Sud je tumačio članak 15. Direktive o boravku kao da se njime predviđa sustav koji se u slučaju prestanka prava na privremeni boravak na temelju te direktive osobito primjenjuje kada građanin Unije ili član njegove obitelji koji je u prošlosti imao pravo na privremen boravak više ne ispunjava uvjete predmetnog prava na boravak te ga stoga država članica domaćin u načelu može udaljiti(22).

47.      Slijedom toga, iz prethodno navedenih razmatranja može se zaključiti da se razlozi kojima se opravdava donošenje odluke o protjerivanju na temelju članka 15. stavka 1. navedene direktive mogu utvrditi samo na temelju zajedničkog tumačenja drugih odredbi iz poglavlja III. iste direktive koje se odnose na uvjete prava na privremen boravak.

48.      U tom pogledu, najprije, iz teksta članka 15. stavka 1. Direktive o boravku proizlazi da se odluke kojima se ograničava slobodno kretanje odnose na građane Unije i članove njihovih obitelji(23). Što se tiče građana Unije, odluka o protjerivanju može se stoga donijeti zbog nepoštovanja uvjeta predviđenih u članku 6. stavku 1. (boravak do tri mjeseca) ili u članku 7. stavku 1. točkama (a) do (c) (boravak dulji od tri mjeseca) te direktive, kao što se to ističe u točkama 38. i 40. ovog mišljenja. Što se tiče članova obitelji, takva se odluka također može donijeti zbog nepoštovanja uvjeta izvedenog prava na boravak ili zadržavanja tog prava, kao što se to navodi u točki 42. ovog mišljenja.

49.      Međutim, navedena direktiva sadržava dvije iznimke od pravila prema kojem je odluka o protjerivanju opravdana ako uvjeti privremenog boravka više nisu ispunjeni.

50.      S jedne strane, u uvodnoj izjavi 16. Direktive o boravku pojašnjava se da građani Unije i članovi njihovih obitelji, „[s]ve dok […] ne postanu prekomjeran teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina, […] ne bi smjeli biti protjerani”(24). Naime, taj je zahtjev u skladu s, kao prvo, člankom 15. stavkom 2. te direktive, u kojem se u biti navodi da istek osobne iskaznice ili putovnice koja je omogućila ulazak na državno područje države članice domaćina nije dovoljan razlog da ta država članica donese mjeru protjerivanja, kao drugo, s člankom 14. stavkom 3. iste direktive, kojim se predviđa da mjera protjerivanja ne smije biti automatska posljedica okolnosti da se građanin Unije koristi sustavom socijalne pomoći, i, kao treće, s odredbama članka 14. stavka 1. i članka 24. stavka 2. Direktive, koji se odnose na korištenje sustavom socijalne pomoći (vidjeti točku 38. ovog mišljenja).

51.      Stoga, u okviru boravka na temelju članka 6. ili članka 7. Direktive o boravku, odluka o protjerivanju na temelju članka 15. stavka 1. te direktive protiv građanina Unije ili člana njegove obitelji može se opravdati samo ako se uvjet boravka koji nije ispunjen odnosi na kriterij prekomjernog tereta za sustav socijalne pomoći države članice domaćina, uzimajući u obzir da uvjeti povezani s posjedovanjem važeće osobne iskaznice ili putovnice sami po sebi očito nisu dovoljni kako bi se opravdala takva mjera udaljavanja(25).

52.      S druge strane, u članku 14. stavku 4. i u posljednjoj rečenici uvodne izjave 16. iste direktive u biti se određuje da se mjera protjerivanja ni u kojem slučaju ne može izreći protiv radnika, samozaposlene osobe ili tražitelja zaposlenja, osim zbog razloga javnog poretka i javne sigurnosti. Naime, u skladu sa sudskom praksom Suda, građani Unije i članovi njihove obitelji ne smiju biti protjerani tako dugo dok ti građani mogu pružiti dokaz da i dalje traže posao i da imaju stvarne izglede za zaposlenje(26).

53.      Prema tome, u okviru boravka na temelju članka 7. Direktive o boravku, odluka o protjerivanju ne može se donijeti protiv građanina Unije ili člana njegove obitelji koji ne ispunjava uvjete boravka predviđene člankom 7. stavkom 1. točkom (a) te direktive, koji se odnose na radnike (zaposlene ili samozaposlene) i to neovisno o činjenici da taj građanin ili taj član njegove obitelji može biti teret, pa čak i prekomjeran, za sustav socijalne pomoći države članice domaćina.

2.      Opseg prethodnih pitanja

54.      S obzirom na prethodno navedeno, smatram da je korisno iznijeti sljedeća pojašnjenja u pogledu opsega prethodnih pitanja.

55.      Kao prvo, čini mi se da je korisno podsjetiti da sud koji je uputio zahtjev objašnjava da, unatoč kažnjivom ponašanju osobe FS, državni tajnik nije temeljio odluku o protjerivanju na članku 27., nego isključivo na članku 15. Direktive o boravku. Stoga Sud ne treba odlučiti o pitanju je li to kažnjivo ponašanje moglo predstavljati prijetnju za javni poredak ili javnu sigurnost u smislu članka 27. Direktive te je li se time mogla opravdati mjera protjerivanja(27).

56.      Kao drugo, valja napomenuti da, iako je odluka o protjerivanju o kojoj je riječ u glavnom postupku donesena zbog nepoštovanja uvjeta predviđenih člankom 7. Direktive o boravku, prethodno pitanje, na način na koji ga je sastavio sud koji je uputio zahtjev, općenito se odnosi na sve odluke o protjerivanju koje se mogu donijeti na temelju članka 15. stavka 1. te direktive. Međutim, kao što se prethodno navodi, članak 15. navedene direktive primjenjuje se ako pravo na privremen boravak na temelju iste direktive više ne postoji zbog toga što je dotična osoba postala prekomjeran teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina. Prema tome, odgovor koji traži sud koji je uputio zahtjev ne može se, prema mojem mišljenju, odnositi samo na situacije u kojima se građanina Unije protjeruje samo zbog razloga povezanih s člankom 7. Direktive o boravku, čak i ako ustvari ti razlozi predstavljaju većinu razloga za protjerivanje.

57.      Kao treće, kao što to proizlazi iz točaka 45. i 53. ovog mišljenja, analiza se temelji na pretpostavci prema kojoj je isključeno da su dotični građani Unije građani koji imaju pravo na stalni boravak ili radnici, samozaposlene osobe ili tražitelji zaposlenja na koje se primjenjuju iznimke navedene u članku 14. stavku 4. točki (b) Direktive o boravku.

58.      Kao četvrto i posljednje, valja pojasniti da, s obzirom na to da ne postoje kontrole na unutarnjim granicama Unije, vremenski učinci odluka o protjerivanju ocjenjivat će se samo ako se protjerani građanin ponovno pozove na pravo na boravak pred tijelima države članice. Stoga se ne može isključiti da ta ocjena ovisi o državi članici koja razmatra taj novi zahtjev za pravo na boravak. Naime, ako se taj građanin, nakon što je napustio državu članicu domaćina, ponovno pozove na pravo na boravak u drugoj državi članici (pa čak i trećoj zemlji), u načelu ne postoji nijedan razlog zbog kojeg ta država članica ne bi mogla smatrati da su pravni učinci odluke o protjerivanju države članice domaćina u međuvremenu prestali. Ispitivanje koje slijedi stoga se odnosi samo na situaciju iz ovog predmeta, u kojem je dotični građanin napustio državu članicu domaćina te se ponovno pozvao na pravo na boravak u istoj državi članici a da mu u međuvremenu nije formalno dodijeljeno pravo na boravak u drugoj državi članici(28).

B.      Ispitivanje prethodnih pitanja

1.      Fizički odlazak građanina Unije kao dovoljna okolnost za potpuno izvršenje odluke o protjerivanju donesene na temelju članka 15. stavka 1. Direktive o boravku.

59.      Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita je li činjenica da građanin Unije fizički napušta državno područje države članice domaćina sama po sebi dovoljna da se odluka o protjerivanju donesena na temelju članka 15. stavka 1. Direktive o boravku smatra potpuno izvršenom, tako da prestaje proizvoditi vremenske pravne učinke.

60.      Zainteresirane stranke koje su podnijele pisana i usmena očitovanja iznijele su različita stajališta. S jedne strane, osoba FS predlaže da se na to pitanje odgovori potvrdno, tako da je takva odluka o protjerivanju u biti potpuno izvršena samo zato što je dotična osoba prije isteka predviđenog roka, makar samo na ograničeno vrijeme, napustila državno područje države članice domaćina, i to u trenutku kad je to učinila. Ta se osoba stoga treba moći ponovno pozvati na pravo na boravak do tri mjeseca na temelju članka 6. Direktive o boravku. S druge strane, sve vlade koje su podnijele pisana i usmena očitovanja, kao i Komisija, zauzimaju stajalište državnog tajnika prema kojem u biti sam fizički odlazak građanina Unije ne može biti dovoljan da takva odluka prestane proizvoditi pravne učinke, pri čemu tvrde da je takvo tumačenje protivno korisnom učinku te direktive(29).

61.      Iz sljedećih se razloga slažem s tim drugim stajalištem.

62.      Najprije podsjećam da autonomno i dosljedno tumačenje članka 15. Direktive o boravku zahtijeva da se uzme u obzir ne samo njegov tekst, nego i njegov kontekst i ciljevi koji se njime nastoje postići. K tomu, ta se odredba ne smije tumačiti usko niti smije u svakom slučaju biti lišena svojeg korisnog učinka(30).

63.      Kao prvo, što se tiče teksta članka 15. Direktive o boravku, utvrđujem da se u tekstu tog članka ne navodi nikakav element koji bi omogućio da se ocijene vremenski učinci odluke o protjerivanju donesene na temelju tog članka. Naime, u stavku 1. te odredbe samo se navodi da se „[p]ostupci predviđeni člancima 30. i 31. primjenjuju […] po analogiji na sve odluke kojima se ograničava slobodno kretanje […] zbog razloga koji nisu javni poredak, javna sigurnost ili javno zdravlje”, u stavku 2. navodi se da „[i]stek osobne iskaznice ili putovnice […] ne predstavlja osnovu za protjerivanje […]” i u stavku 3. navodi se da „[d]ržava članica domaćin u kontekstu odluke o protjerivanju […] ne smije zabraniti ulazak”.

64.      K tomu, iako članci 30. i 31. Direktive o boravku, na koje se upućuje u članku 15. stavku 1. te direktive i koji se primjenjuju po analogiji(31), sadržavaju odredbe koje bi mogle utjecati na izvršenje odluke o protjerivanju, te se odredbe ne odnose na vremenske učinke(32). U tom pogledu ističem da se člankom 30. stavcima 1. i 3. te direktive predviđa, među ostalim, da države članice u pisanom obliku obavješćuju zainteresirane osobe o odlukama o protjerivanju, pri čemu navode rok u kojem osoba mora napustiti njihovo državno područje te se u njemu pojašnjava da „[o]sim u propisno obrazloženim hitnim slučajevima, rok za napuštanje državnog područja ne može biti kraći od mjesec dana od datuma obavijesti”.

65.      Stoga je u biti učinak tih odredbi da produlje boravak protjerane osobe u najduljem trajanju od jedan mjesec od dostave odluke o protjerivanju. Prema tome, može se tvrditi da to produljenje nema nikakvu svrhu ako je za potpuno izvršenje odluke o protjerivanju dovoljno da osoba na koju se odnosi fizički ode u susjednu državu članicu. Međutim, ako se članak 30. stavak 3. Direktive o boravku tumači u njegovu općenitijem kontekstu, on se ne odnosi na uređivanje vremenskih učinaka odluka o protjerivanju, nego, s jedne strane, na to da se zajamči da dotična osoba stvarno može upotrijebiti pravne lijekove koje su uvele države članice(33) i, s druge strane, da joj se dodijeli razuman rok kako bi mogla organizirati svoj odlazak.

66.      Iz prethodno navedenog proizlazi da ni članak 15. ni članci 30. i 31. te direktive ne omogućuju da se pruži konačan odgovor u pogledu toga kako odluka o protjerivanju prestaje proizvoditi svoje pravne učinke.

67.      Kao drugo, što se tiče konteksta u kojem se nalazi članak 15. Direktive o boravku, valja podsjetiti da se njome omogućuje ograničenje slobode kretanja građanina Unije „zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja” i zbog „razloga koji nisu javni poredak, javna sigurnost ili javno zdravlje” (točka 44. ovog mišljenja). Iako se navedenom direktivom ne propisuju mjere kojima države članice mogu ograničiti slobodu kretanja, ona ipak sadržava odredbu kojom se uređuju vremenski učinci jedne od tih mjera, odnosno odluke o zabrani pristupa državnom području.

68.      Naime, člankom 32. Direktive o boravku dopušta se uvođenje zahtjeva za ukidanje te zabrane pristupa nakon proteka „razumnoga roka, ovisno o okolnostima, a u svakom slučaju nakon tri godine od izvršenja konačne odluke o zabrani […] i to iznošenjem dokaza s ciljem utvrđivanja da je u međuvremenu došlo do bitne promjene okolnosti na kojima se temeljila odluka o zabrani pristupa”.

69.      Međutim, prema mojem mišljenju, činjenicom da ta direktiva uređuje vremenske učinke odluka o zabrani pristupa državnom području i ne sadržava nijednu odredbu istovjetnu članku 32. kojom se utvrđuju vremenski učinci drugih odluka kojima se ograničava slobodno kretanje građanina Unije, osobito odluka o protjerivanju donesenih na temelju članka 15. stavka 1. navedene direktive, ne može se dokazati ni tumačenjem po analogiji da te odluke o protjerivanju nastavljaju proizvoditi učinke tijekom „razumnog roka” ni tumačenjem a contrario da je volja zakonodavca Unije bila da odluka o protjerivanju prestaje proizvoditi pravne učinke samo zato što je građanin Unije fizički napustio državu članicu domaćina(34).

70.      Iz toga slijedi da se iz kontekstualnog tumačenja Direktive o boravku ne može izvesti nijedno pojašnjenje o načinu na koji odluka o protjerivanju prestaje proizvoditi svoje vremenske učinke.

71.      Budući da se doslovnim i kontekstualnim tumačenjem ne može doći do zaključka, eventualni elementi odgovora na to prvo pitanje stoga se mogu pronaći s obzirom na teleološko tumačenje Direktive o boravku i njezina korisnog učinka.

72.      Kao treće, što se tiče cilja članka 15. Direktive o boravku, najprije ističem da ta odredba ima dvostruku svrhu. S jedne strane, njome se za odluke donesene na temelju tog članka nastoji uspostaviti sustav postupovnih jamstava sličan onomu koji se primjenjuje na odluke kojima se ograničava slobodno kretanje donesene na temelju članka 27. te direktive(35). S druge strane, u dijelu u kojem se njime dopušta da se donesu odluke kojima se ograničava slobodno kretanje kad građanin Unije ili član njegove obitelji više ne ispunjava određene uvjete privremenog boravka, navedenim člankom 15. nastoji se postići manje očita, ali jednako važna svrha. Naime, taj je članak jedina odredba Direktive o boravku na koju se države članice mogu pozvati da na temelju prava Unije sa svojeg državnog područja protjeraju osobe koje više ne ispunjavaju uvjete privremenog boravka i koje su prekomjeran teret za njihov sustav socijalne pomoći. Stoga se tom odredbom nastoji zajamčiti koristan učinak odredbi koje se odnose na pravo na boravak, pri čemu se štite javna financijska sredstva države članice(36).

73.      Prema mojem mišljenju, u odnosu na tu drugu svrhu članka 15. te direktive treba ocijeniti je li fizički odlazak građanina Unije sam po sebi dovoljan kako bi odluka o protjerivanju bila potpuno izvršena.

74.      U tom pogledu smatram da bi se tumačenjem članka 15. navedene direktive prema kojem odluka o protjerivanju gotovo automatski prestaje proizvoditi pravne učinke čim građanin Unije fizički napusti državno područje države članice domaćina u biti oduzeo koristan učinak ne samo tom članku, nego i, posljedično, svim odredbama kojima se utvrđuju uvjeti prava na privremeni boravak.

75.      Naime, kao što se to navodi u točkama 43. do 53. ovo mišljenja, razlozi kojima se opravdava donošenje odluke o protjerivanju na temelju članka 15. stavka 1. Direktive o boravku mogu se razlikovati ovisno o vrsti boravka na koji je imao pravo građanin Unije ili član njegove obitelji prije njegova protjerivanja. Međutim, imaju nešto zajedničko, a to je da se u odnosu na tu osobu ne smiju donijeti mjere protjerivanja tako dugo dok ne postane prekomjeran teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina.

76.      Čini mi se da je ipak očito da građanin Unije ili član njegove obitelji prelaskom granice države članice domaćina ne može od danas do sutra izmijeniti svoj status, tako da više ne bude takav prekomjeran teret za sustav socijalne pomoći te države članice. Da je to slučaj, odluke donesene na temelju članka 15. stavka 1. Direktive o boravku u stvarnosti ne bi uopće bile obvezujuće. Naime, pojam protjerivanja ne bi imao nikakav koristan učinak da primjerice građanin Unije može tvrditi da je postupio u skladu s odlukom o protjerivanju samo zato što je privremeno fizički prisutan u susjednoj državi članici.

77.      S obzirom na sva prethodno navedena razmatranja, predlažem da se na prvo prethodno pitanje odgovori da članak 15. stavak 1. Direktive o boravku treba tumačiti na način da se odluka o protjerivanju donesena na temelju te odredbe ne može potpuno izvršiti, tako da više ne proizvodi pravne učinke samo zato što je građanin Unije fizički napustio državno područje države članice domaćina.

78.      Prema tome, iako nije potrebno odgovoriti na drugo pitanje, potrebno je ipak odrediti trajanje pravnih učinaka tih odluka.

2.      Vremenski učinci odluke o protjerivanju donesene na temelju članka 15. stavka 1. Direktive o boravku

79.      Iako se prijedlog prema kojem odluka o protjerivanju prestaje proizvoditi pravne učinke zbog toga što je dotična osoba prešla granicu države članice domaćina odbija radi uzimanja u obzir korisnog učinka članka 15. Direktive o boravku, radi dosljednosti smatram da na temelju tih istih zahtjeva povezanih sa zadržavanjem korisnog učinka članka 15. te direktive treba provesti analizu koja se odnosi na vremenske učinke odluka o protjerivanju.

a)      Kriterij „bitne promjene okolnosti” kojim se opravdava odluka o protjerivanju

80.      Najprije valja naglasiti da mjera protjerivanja na temelju članak 15. stavka 1. Direktive o boravku nužno gubi svoju bit i stoga postaje ništavna ako protjerana osoba uspije dokazati da nakon njezina protjerivanja, čak i ako je to dan nakon što je napustila državno područje države članice domaćina, zbog „bitne promjene okolnosti”(37) sada može ispuniti uvjete boravka koje prije nije mogla ispuniti te kojima se opravdala ta odluka o protjerivanju.

81.      Naime, u tom slučaju građanin Unije treba moći pred upravom te države članice dokazati da je odluka o protjerivanju postala ništavna, kako bi se ponovno mogao pozvati na pravo na boravak, osobito na temelju članka 6. te direktive. Podrazumijeva se da takva bitna promjena okolnosti nastaje u trenutku u kojem se može ponovno smatrati da je taj građanin Unije radnik (zaposlena ili samozaposlena osoba) ili tražitelj zaposlenja u prijašnjoj državi članici domaćinu jer takav status isključuje gubitak prava na boravak na temelju članka 15. te stoga nije u skladu s istodobnim postojanjem odluke o protjerivanju(38).

82.      Iako su takve situacije moguće, takva se bitna promjena okolnosti u stvarnosti rijetko dogodi ubrzo nakon protjerivanja dotične osobe. Naprotiv, takva se promjena najčešće događa tek nakon boravka u drugoj zemlji. Stoga se postavlja pitanje je li jedini način da ta osoba može ponovno boraviti u državi članici domaćinu da dokaže takvu bitnu promjenu okolnosti.

83.      Smatram da je jasno da na to pitanje treba odgovoriti niječno. Naime, bilo bi protivno smislu Direktive o boravku, kojom se nastoji olakšati i ojačati ostvarivanje prava slobodnog boravka na državnom području država članica, kad bi se utvrdilo da odluka o protjerivanju nastavlja proizvoditi svoje učinke dok ne dođe do bitne promjene u statusu dotične osobe. Takav bi pristup mogao dovesti do toga da se produlje vremenski učinci te odluke, po potrebi i neograničeno, pri čemu dolazi do neproporcionalne prepreke slobodi boravka.

84.      Kako bi se izbjegla takva situacija, mogu se predvidjeti dva rješenja: prvo je da se odredi trajanje pravnih učinaka odluke o protjerivanju s obzirom na točno trajanje boravka izvan države članice domaćina nakon protjerivanja, što bi se sustavno primjenjivalo kao polazna točka, a drugi je da se odredi trajanje učinaka odluke o protjerivanju na temelju niza drugih elemenata, a ne isključivo na temelju trajanja boravka izvan te države članice.

85.      Iz razloga navedenih u nastavku, predlažem da se odbije prvo od dva rješenja te da se prihvati drugo rješenje.

b)      Kriterij „boravka određenog trajanja” izvan državnog područja države članice domaćina

86.      Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi znati treba li građanin Unije, na kojeg se odnosi odluka o protjerivanju na temelju članka 15. stavka 1. Direktive o boravku, boraviti tijekom određenog vremena izvan državnog područja države članice domaćina kako bi se smatralo da je ta odluka potpuno izvršena. U slučaju potvrdnog odgovora, traži od Suda da odredi to trajanje.

87.      Iako se niz vlada koje su podnijele očitovanja Sudu i Komisija slažu da valja smatrati da sam fizički odlazak s državnog područja države članice domaćina nije sam po sebi dovoljan kako bi odluka o protjerivanju prestala proizvoditi učinke, samo nizozemska vlada smatra da se učinci tako prestaju proizvoditi kad građanin konkretno i stvarno napusti tu državu članicu tijekom određenog trajanja, odnosno barem na tri mjeseca. Što se tiče primjene tog kriterija, ta vlada osobito na raspravi pojašnjava da se tijekom ta tri mjeseca osoba koja je protjerana iz države članice domaćina ne može ponovno pozvati na pravo na boravak (osim u slučaju „bitne promjene okolnosti”), ali će moći i dalje ulaziti na državno područje te države članice na temelju članka 5. Direktive o boravku. To se pravo ulaska ipak odobrava samo ako se dokaže da postoji poseban i konkretan razlog kojim se opravdava njezina prisutnost na tom državnom području (primjerice liječnički pregled ili jednokratna kupnja itd.). Ako ne postoji takvo opravdanje, smatra se da se dotična osoba i dalje nalazi na tom državnom području na temelju svojeg prethodnog prava na boravak te stoga postupa protivno odluci o protjerivanju.

88.      Prijedlog nizozemske vlade nedvojbeno ima prednosti s gledišta stvarne provedbe odluka o protjerivanju. Naime, kad bi se u svim slučajevima na razini Unije zahtijevalo isto najkraće trajanje boravka izvan države članice domaćina time bi se zajamčila određena predvidivost te stoga pravna sigurnost jer bi se građanima Unije i državama članicama omogućilo da unaprijed znaju koliko se dugo može smatrati da odluka o protjerivanju proizvodi pravne učinke. Ta bi predvidivost tim više bila sigurna jer bi, u skladu s člankom 30. stavkom 3. Direktive o boravku, to razdoblje moglo početi na točan datum, odnosno jedan mjesec nakon dostave odluke o protjerivanju a da se pritom ne zahtijeva dokaz stvarnog protjerivanja koji je teško podnijeti kad ne postoje unutarnje granice.

89.      Međutim, kad bi se smatralo da se pravni učinci odluke o protjerivanju trebaju i dalje nastaviti proizvoditi tijekom razdoblja od barem tri mjeseca, time bi se ustvari obvezalo građanina Unije da tri mjeseca boravi izvan države članice domaćina prije nego što se može ponovno pozvati na pravo na boravak na temelju članka 6. Direktive o boravku. Takav bi pristup, prema mojem mišljenju, bio protivan ne samo tekstu, nego i smislu te direktive.

90.      Naime, s jedne strane, takav pristup značio bi da je boravak u trajanju od tri mjeseca izvan države članice domaćina uvjet sine qua non temeljnog prava svakog građanina Unije da se slobodno kreće i boravi na državnom području država članica. Međutim, s obzirom na to da je tu riječ o temeljnom pravu(39), ne samo da ga se ne smije tumačiti usko(40), nego ga se u skladu s člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a ne smije ograničavati osim ako se takvo ograničenje predviđa UFEU‑om ili sekundarnim pravom(41).

91.      U tom pogledu, valja utvrditi da nijedno pravilo sekundarnog prava, osobito među pravilima iz Direktive o boravku, ne uvjetuje ostvarivanje prava na boravak građana Unije, konkretno onih u odnosu na koje je donesena odluka o protjerivanju, da dokažu da su određeno razdoblje boravili izvan države članice domaćina, neovisno o tome je li riječ o trajanju od tri mjeseca ili kraćem razdoblju. Kad bi se prihvatio prijedlog nizozemske vlade, time bi nastalo pravilo stvoreno sudskom praksom jer bi Sud umjesto zakonodavca Unije naložio posebno pravilo u pogledu trajanja pravnih učinaka odluka o protjerivanju. Takvo prihvaćanje ne bi bilo protivno samo tekstu članka 21. stavka 1. UFEU‑a, nego i načelima institucionalne ravnoteže i dodjeljivanja ovlasti, koja se propisuju člankom 13. stavkom 2. UEU‑a. Štoviše, ništa ne sprečava zakonodavca Unije da u Direktivi o boravku predvidi točno trajanje vremenskih učinaka odluka o protjerivanju donesenih na temelju članka 15. stavka 1. te direktive, kao što je to učinio u odnosu na vremenske učinke odluka o zabrani pristupa državnom području(42).

92.      S druge strane, taj je prijedlog nizozemske vlade protivan i ostvarivanju prava na slobodno kretanje zajamčenom člankom 5. navedene direktive jer se njime automatski nalaže dodatni uvjet za ostvarivanje prava na ulazak, odnosno „posebno i konkretno opravdanje” posjeta građanina državi članici domaćinu. Međutim, ostvarivanje prava na ulazak koje je izraz slobode kretanja u Uniji teško se može uskladiti s takvom obvezom opravdanja, osobito zato što s obzirom na njegovu subjektivnu i potencijalno proizvoljnu prirodu može dovesti do toga da dotične osobe odvrati od stvarnog ostvarivanja tog prava. Točno je da bi se, s obzirom na to da u okviru Schengenskog područja ne postoje unutarnje granice, takvo opravdanje zahtijevalo samo u iznimnim slučajevima, osobito prilikom policijske kontrole. Međutim, dotične bi osobe takvu praksu opsežne kontrole nedvojbeno shvatile kao neizravno provođenje zabrane ulaska na državno područje države članice domaćina jer bi se izneseni razlozi sustavno mogli smatrati nedovoljnima kako bi se opravdala njihova prisutnost na državnom području države članice domaćina. Takva bi praksa išla protiv samog smisla članka 15. stavka 3. iste direktive, kojim se toj državi članici zabranjuje da u kontekstu odluke o protjerivanju zabrani ulazak.

93.      S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da se zaključi da valja odbiti prijedlog nizozemske vlade prema kojem se pravni učinci odluke o protjerivanju trebaju sustavno(43) nastaviti proizvoditi tijekom razdoblja od najmanje tri mjeseca.

94.      Taj se zaključak ne može dovesti u pitanje argumentima koje ta vlada, prilikom tumačenja a contrario, temelji na odredbama koje se odnose na „zlouporabu” iz smjernica Komisije(44) i na presudi od 12. ožujka 2014., O. i B.(45) kako bi se dokazalo da pravo na boravak na temelju članka 6. Direktive o boravku može ponovno nastati samo u trenutku u kojem postoji „konkretan i stvaran boravak” izvan države članice domaćina.

95.      Najprije, ponašanje osoba koje se, nakon što su protjerane s državnog područja države članice domaćina, žele onamo vratiti kako bi ondje boravile, ne može se opisati kao „zlouporaba” u smislu sudske prakse Suda i smjernica Komisije jer nije riječ o umjetnom ponašanju samo u svrhu dobivanja prava na slobodno kretanje i boravak na temelju prava Unije kojim se, unatoč formalnom poštovanju uvjeta predviđenih propisima Unije, nije ostvario cilj koji se tim propisima predviđa(46). Naprotiv, u ovom je slučaju riječ samo o tome da se odredi može li se toj osobi ponovno dati pravo na boravak a da se pritom stoga formalno poštuju uvjeti predviđeni tim propisom.

96.      Nadalje, što se tiče merituma, poveznica između presude O. i B. te slučaja osobe koja želi ponovno boraviti u državi članici domaćina nije velika jer je riječ o predmetima koji se ne mogu usporediti. Naime, u presudi O. i B. od Suda se tražilo da odluči o tome protivi li se pravu Unije to da država članica odbije pravo na boravak državljaninu treće države koji je član obitelji građanina Unije koji ima državljanstvo te države članice, prilikom povratka tog građanina u navedenu državu članicu, u slučaju kad je taj građanin prije povratka boravio u drugoj državi članici s dotičnim članom obitelji samo u svojstvu građanina Unije. Stoga je u toj presudi bila riječ o uvjetima dodjele izvedenog prava na boravak državljaninu treće države te se u tom posebnom kontekstu smatralo da na temelju kriterija „stvarnog boravka” građanina Unije i člana njegove obitelji u državi članici domaćinu nastaje izvedeno pravo na boravak, prilikom povratka tog građanina Unije u državu članicu čiji je državljanin(47). Međutim, u situaciji kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, dotična osoba ne želi se pozvati na izvedeno pravo na boravak koje je stekla nastanjivanjem u državi članici različitoj od države članice domaćina kako bi dobila to pravo u potonjoj državi prilikom svojeg povratka.

97.      Konačno, za razliku od presude O. i B., nakon odluke o protjerivanju ne postoji nijedan razlog da se zahtijeva „stalni boravak” ili „stvarni boravak” u državi članici različitoj od one koja je donijela tu odluku. Važno je da je dotična osoba završila svoj boravak na državnom području države članice koja je donijela odluku o protjerivanju. Naime, obveza napuštanja državnog područja nakon odluke o protjerivanju ne može dovesti do obveze nastanjenja u drugoj državi članici te ponovnog stjecanja „stvarnog boravka” jer je takva obveza protivna temeljnoj slobodi građanina Unije da boravi gdje god želi na području Unije.

c)      Ostali relevantni elementi

98.      Iz moje analize proizlazi, s jedne strane, da odluke o protjerivanju na temelju članka 15. Direktive o boravku ne prestaju proizvoditi pravne učinke zato što je dotični građanin fizički napustio državno područje države članice domaćina i, s druge strane, da se ti učinci ne mogu nastaviti proizvoditi sve dok taj građanin ponovno ne ispuni uvjete boravka ili određeno vrijeme boravi izvan te države članice. Stoga se iz toga može zaključiti da će nacionalna tijela i sudovi države članice domaćina morati u svakom slučaju zasebno procijeniti vremenske učinke odluka o protjerivanju.

99.      U tom pogledu, iako se utvrđenje relevantnih elemenata treba temeljiti na korisnom učinku odredbi Direktive o boravku, smatram da skupom indicija koje nacionalna tijela trebaju uzeti u obzir treba obuhvatiti barem tri vrste elemenata.

100. Kao prvo, smatram da kako bi odluka o protjerivanju prestala proizvoditi učinke u pogledu neke osobe i kako bi ta osoba mogla ponovno dobiti pravo na boravak u državi članici domaćinu, potrebno je da napusti državno područje te države članice, pri čemu stvarno završava svoj boravak u toj zemlji. U tom slučaju, uprava treba provjeriti je li osoba stvarno poduzela sve potrebne korake kako bi se dokazalo da je prestala boraviti u navedenoj državi članici. Sljedeći elementi, koji se razlikuju ovisno o vrsti predmetnog boravka, mogu biti relevantni kako bi se odredilo je li konkretno i stvarno završio boravak u državi članici domaćinu. Stoga, ako dotična osoba boravi u državi članici domaćinu na temelju članka 6. Direktive o boravku te je protjerana jer više ne ispunjava uvjete za zadržavanje tog prava na temelju članka 14. te direktive, dokaz koji ta osoba treba podnijeti kako bi dokazala da je stvarno napustila to državno područje lakše je podnijeti, po njegovoj prirodi i zbog činjenice da dotična osoba nije imala vremena integrirati se u državu članicu domaćina. Naime, kao što je to Sud već utvrdio u svojoj sudskoj praksi, građanin Unije koji koristi prava koja mu daje članak 6. stavak 1. Direktive o boravku nema za cilj nastaniti se u državi članici domaćinu na način koji bi bio takav da u toj državi članici uspostavi ili ustali obiteljski život(48). Suprotno tomu, ako dotična osoba boravi u državi članici domaćinu na temelju članka 7. te direktive, dokazi za zainteresiranu osobu mogu biti zahtjevniji. Primjerice, taj će građanin trebati dokazati da je zatražio brisanje iz popisa stanovništva, raskid ugovora o najmu ili opskrbi vodom i električnom energijom, preseljenje, prestanak korištenja mehanizmom za integraciju na tržište rada ili prestanak drugih odnosa koji podrazumijevaju stalnu prisutnost. U tom pogledu utvrđujem da, iako trajanje odsustva s državnog područja države članice domaćina ne može samo po sebi biti odlučujuće niti se može razmatrati zasebno, ipak može biti jedan od važnih elemenata koje će nacionalna tijela uzeti u obzir. Podrazumijeva se da dugo trajanje odsustva govori u prilog konkretnog i stvarnog okončanja boravka u državi članici domaćinu i, stoga, u prilog tomu da odluka o protjerivanju prestaje proizvoditi pravne učinke.

101. Kao drugo, kao što se već utvrdilo, sve dok nositelji prava na boravak ne postanu prekomjeran teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina, oni ne bi smjeli biti protjerani. Kako bi se odredilo je li nositelj prava takav prekomjeran teret te kako bi ga se po potrebi protjeralo, u skladu s uvodnom izjavom 16. Direktive o boravku navedena država članica dužna je ispitati „radi li se […] o privremenim poteškoćama i uzeti u obzir trajanje boravka, osobne okolnosti i iznos odobrene pomoći”. Stoga nacionalna tijela na temelju tih kriterija pojedinačnim ispitivanjem trebaju moći provjeriti je li protjerana osoba, iako ne ispunjava uvjete iz članka 7. Direktive o boravku, prestala biti prekomjeran teret za sustav socijalne pomoći te može li se stoga pozvati na pravo na boravak na temelju članka 6. te direktive. Ta ocjena može uključivati procjenu osobne situacije i ponašanja dotične osobe nakon njezina protjerivanja. U tom pogledu napominjem da je „socijalna pomoć” širok pojam te obuhvaća sva davanja koja građanin Unije nije uplatio u javni proračun i koja se iz tog proračuna financiraju(49). Primjerice, ako osoba kao što je tužitelj iz glavnog postupka opetovano ponavlja kažnjivo ponašanje nakon njegova protjerivanja(50), to ponašanje može biti relevantno jer može odražavati opasnost da zbog svojeg ponašanja bude prekomjeran teret zbog mobilizacije znatne količine policijskih resursa. Međutim, na sudu koji je uputio zahtjev je da ocijeni prekomjernost takve upotrebe socijalne pomoći.

102. Kao treće i posljednje, u obzir se može uzeti jedan drugi element koji se odnosi na namjeru dotične osobe da postupi u skladu s odlukom o protjerivanju i da prekine postojeće veze s državom članicom domaćinom. Taj element ipak predstavlja niz praktičnih poteškoća u provedbi, osobito jer je teško objektivno procijeniti stvarnu namjeru osobe da završi svoj boravak. Naime, takva potreba naložila bi nacionalnoj upravi da provede „isključivo ispitivanje namjere” koje je teško potkrijepiti objektivnim indicijama, osobito ako uprava provodi provjeru nedugo nakon datuma odlaska ili ako je mjesto u kojem ta osoba boravi u blizini države članice domaćina.

V.      Zaključak

103. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska) odgovori na sljedeći način:

Članak 15. stavak 1. Direktive 2004/38 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ, kako je izmijenjena Uredbom (EU) br. 492/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2011., treba tumačiti na način da se ne može smatrati da je odluka o protjerivanju države članice domaćina donesena na temelju te odredbe potpuno izvršena i više ne proizvodi pravne učinke samo zbog toga što je osoba na koju se odnosi ta odluka fizički napustila državno područje te države članice. Na tijelima je navedene države članice da ocijene vremenske učinke takvih odluka na temelju pojedinačnog ispitivanja dotične osobe, uzimajući u obzir postojanje eventualne bitne promjene okolnosti koja toj osobi omogućuje da ponovno ispuni uvjete boravka koje prije nije ispunjavala i kojima se opravdala odluka o protjerivanju ili, ako nema takve promjene, uzimajući u obzir niz elemenata kao što su, među ostalim, postojanje konkretnog i stvarnog kraja boravka u toj državi članici s obzirom na to da je trajanje boravka izvan državnog područja potonje države članice u tom pogledu indikativan kriterij, ali nije samo po sebi odlučujuće, kao i opasnost da navedena osoba predstavlja prekomjeran teret za sustav socijalne pomoći te države članice.


1      Izvorni jezik: francuski


2      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL 2004., L 158, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42. i ispravak SL 2016., L 87, str. 36.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) br. 492/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2011. (SL 2011., L 141, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 264.)


3      Od Suda se tražilo da tumači neke druge aspekte članka 15. Direktive o boravku, osobito doseg postupovnih jamstava predviđenih tim člankom u presudama od 12. srpnja 2018., Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570, t. 42. do 52.) i od 10. rujna 2019., Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, t. 71. do 88.). Ta su se postupovna jamstva tumačila i u mišljenju nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu G. M. A. (Tražitelj zaposlenja) (C‑710/19, EU:C:2020:739, t. 86. do 99.).


4      Vidjeti Uredbu (EZ) br. 562/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o Zakoniku Zajednice o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama) (SL 2006., L 105, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 10., str. 61.).


5      Taj je registar dio Registra stanovništva i sadržava, među ostalim, podatke o osobama koje borave u Nizozemskoj u trajanju kraćem od četiri mjeseca.


6      Naime, utvrđeno je da je osoba FS radila pet mjeseci u Nizozemskoj, ali više ne obavlja nikakvu gospodarsku djelatnost, nije dokazala da je nesvojevoljno nezaposlena ili da je tražitelj zaposlenja te ne raspolaže dovoljnim sredstvima da može skrbiti za vlastite potrebe.


7      Državni je tajnik u međuvremenu ispravio tu ocjenu tako što je priznao da je osoba FS postupila u skladu s tom odlukom u određenom roku (vidjeti točku 27. ovog mišljenja).


8      Vidjeti presudu od 12. ožujka 2014., O. i B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, t. 53. i 56.).


9      Vidjeti članak 5. stavak 1. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma od 14. lipnja 1985. između vlada država Gospodarske unije Beneluksa, Savezne Republike Njemačke i Francuske Republike o postupnom ukidanju kontrola na zajedničkim granicama potpisane u Schengenu 19. lipnja 1990. (SL 2000., L 239, str. 19.), a koja je stupila na snagu 26. ožujka 1995.


10      Vidjeti članak 8. UEZ‑a (SL 1992., C 191, str. 1.).


11      Donošenjem Direktive o boravku zakonodavac Unije želio je u jednom tekstu kodificirati prijašnje sekundarno pravo koje se zasebno odnosilo na radnike, samozaposlene osobe, kao i studente te druge osobe koje nisu zaposlene, kako bi se pojednostavnilo i ojačalo pravo na slobodno kretanje i boravak građana Unije (vidjeti uvodne izjave 3. i 4.). Umjesto tog fragmentiranog pristupa, tom se direktivom izmijenilo ili ukinulo to izvedeno pravo, na temelju čega je nastala nova dimenzija slobode kretanja na temelju građanstva Unije (presuda od 7. listopada 2010., Lassal (C‑162/09, EU:C:2010:592, t. 30. i navedena sudska praksa)).


12      Vidjeti uvodnu izjavu 10. Direktive o boravku, kao i presudu od 11. studenoga 2014., Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358, t. 70. i navedena sudska praksa).


13      Vidjeti članak 8. stavke 1. i 2. Direktive o boravku.


14      Vidjeti presudu od 17. veljače 2005., Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, t. 21. i 35.).


15      Vidjeti presudu od 17. veljače 2005., Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, t. 24. i 25.).


16      Vidjeti članak 8. stavke 1. i 2. Direktive o boravku.


17      Vidjeti članak 5. stavak 5. Direktive o boravku.


18      Vidjeti presudu od 10. rujna 2019., Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, t. 60. i 61. te navedena sudska praksa). K tomu, Direktivom o boravku predviđaju se situacije u kojima se zadržava izvedeno pravo na boravak ako više nije moguć zahtjev da se prati građanina Unije ili mu se pridružuje, odnosno u slučaju smrti ili odlaska tog građanina (članak 12.) ili u slučaju razvoda braka, poništenja braka ili prestanka registriranog partnerstva (članak 13.). U tim situacijama, kako bi mogli zadržati svoje pravo na boravak, članovi obitelji koji imaju državljanstvo države članice trebaju ispuniti uvjete predviđene u članku 7. stavku 1. navedene direktive (članak 12. stavak 1. i članak 13. stavak 1.), a članovi obitelji koji su državljani treće zemlje trebaju ispuniti posebne uvjete predviđene u tom pogledu iz članka 12. stavka 2. i članka 13. stavka 2. iste direktive (vidjeti presudu od 10. rujna 2019., Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, t. 66.)).


19      Valja utvrditi da se ni u članku 27. stavku 1. ni u članku 15. stavku 1. Direktive o boravku ne upotrebljava pojam „odluke o protjerivanju”, nego se općenito upućuje na „[ograničenje] slobod[e] kretanja i boravka” odnosno na „odluke kojima se ograničava slobodno kretanje”. Međutim, iz drugih odredbi te direktive proizlazi da „odluke o protjerivanju” jasno čine dio tih mjera (vidjeti članak 28. stavak 1. odnosno članak 15. stavke 2. i 3. navedene direktive).


20      Naime, u skladu s člankom 28. stavkom 2. Direktive o boravku, država članica ne smije donijeti odluku o protjerivanju protiv građanina Unije ili članova njegove obitelji koji imaju pravo na stalni boravak na njezinu državnom području, osim zbog ozbiljnih razloga zaštite javnog poretka ili javne sigurnosti.


21      Vidjeti poglavlje VI. Direktive o boravku, naslovljeno „Ograničenja prava na ulazak i prava na boravak zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja”.


22      Presuda od 10. rujna 2019., Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, t. 74.)


23      Na temelju članka 3. stavka 1. Direktive o boravku, područjem primjene te direktive obuhvaćeni su te su nositelji prava koja ona dodjeljuje i članovi obitelji građana Unije, u smislu članka 2. točke 2. navedene direktive, koji ih prate ili im se pridružuju (vidjeti presudu od 10. rujna 2019., Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, t. 54. i navedena sudska praksa)).


24      U uvodnoj izjavi 16. Direktive o boravku usto se pojašnjava da bi „[d]ržava članica domaćin trebala […] ispitati radi li se u konkretnom slučaju o privremenim poteškoćama i uzeti u obzir trajanje boravka, osobne okolnosti i iznos odobrene pomoći, kako bi procijenila je li nositelj prava postao prekomjeran teret za njezin sustav socijalne pomoći te pokrenula njegovo protjerivanje”.


25      Primjena kriterija prekomjernog tereta za sustav socijalne pomoći također se može odnositi na uvjete iz članka 13. stavka 2. Direktive o boravku, koji se odnosi na zadržavanje prava na boravak članova obitelji koji nisu državljani države članice u slučaju razvoda braka, poništenja braka ili prestanka registriranog partnerstva, ali ti uvjeti nisu povezani sa sustavom socijalne pomoći.


26      Vidjeti presude od 20. veljače 1997., Komisija/Belgija (C‑344/95, EU:C:1997:81, t. 12. do 18.) i od 17. prosinca 2020., G. M. A. (Tražitelj zaposlenja) (C‑710/19, EU:C:2020:1037, t. 22. do 27.).


27      Radi korisnosti valja podsjetiti da su, u skladu sa sudskom praksom Suda koja je kodificirana u članku 27. stavku 2. Direktive o boravku, mjere protjerivanja zbog razloga javnog poretka ili javne sigurnosti opravdane samo ako predmetno ponašanje predstavlja „stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu prijetnju koja utječe na neki od temeljnih interesa društva”. U tom je pogledu Komisija navela da u određenim slučajevima lakša kažnjiva djela koja se ponove, kad se razmatraju zajedno, mogu činiti jedno djelo koje predstavlja dovoljno ozbiljnu prijetnju javnom poretku. Vidjeti točku 3.2. Komunikacije Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o smjernicama za poboljšanje prijenosa i primjene [Direktive o boravku] (COM (2009) 313 final, str. 12., u daljnjem tekstu: smjernice Komisije)). Međutim, napominjem da, u skladu sa sudskom praksom Suda, postojanje nekoliko osuđujućih presuda nije dovoljno kako bi se utvrdila takva prijetnja i da se stoga taj Komisijin prijedlog smije primjenjivati samo iznimno (vidjeti po analogiji presudu od 4. listopada 2007., Polat, C‑349/06, EU:C:2007:581, t. 28. do 39.).


28      Naime, ako država članica različita od države članice domaćina ponovno dodijeli pravo na boravak, na temelju tog prava na boravak stvarno se prestaju proizvoditi učinci odluke o protjerivanju erga omnes, uključujući u pogledu države članice domaćina.


29      Vidjeti točku 27. ovog mišljenja. Prema mišljenju nizozemske vlade, kad bi nakon svakog prelaska granice počinjao teći novi rok od tri mjeseca, time bi de facto nastalo pravo na neograničeni i automatski boravak u sukcesivnim razdobljima od tri mjeseca u korist građana Unije koji ne ispunjavaju zahtjeve predviđene člankom 7. Direktive o boravku.


30      Presuda od 11. travnja 2019., Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, t. 37. i 38. te navedena sudska praksa)


31      Sud je objasnio da se izraz „po analogiji” mora shvatiti na način da se odredbe članaka 30. i 31. Direktive o boravku primjenjuju, u okviru njezina članka 15., samo ako se mogu primijeniti, prema potrebi uz potrebne prilagodbe, na odluke donesene zbog razloga koji nisu javni poredak, javna sigurnost ili javno zdravlje (presuda od 10. rujna 2019., Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, t. 81.)).


32      Vidjeti i članak 31. stavak 4. Direktive o boravku.


33      Vidjeti u tom smislu presudu od 4. lipnja 2013., ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, t. 48.).


34      Štoviše, napominjem da je odluka o zabrani pristupa državnom području mjera čije trajanje potencijalno može biti vremenski neograničeno („doživotna zabrana pristupa državnom području”), čime se nanosi neproporcionalna šteta nositeljima prava iz Direktive o boravku (vidjeti uvodnu izjavu 27.). Suprotno tomu, odluka o protjerivanju može se izvršiti trenutno i iako takva odluka može nastaviti proizvoditi pravne učinke nakon protjerivanja u obliku zabrane ponovnog prava na boravak, ta zabrana ne može trajati neograničeno jer bi tada bila riječ o odluci o doživotnoj zabrani boravka.


35      Presuda od 10. rujna 2019., Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, t. 74.)


36      Vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Wahla u predmetu Brey (C‑140/12, EU:C:2013:337, t. 44.).


37      Izraz se temelji na članku 32. stavku 1. Direktive o boravku koji se odnosi zabrane pristupa državnom području, ali se po analogiji može primijeniti na odluke o protjerivanju. Vidjeti, također u tom smislu, presudu od 18. svibnja 1982., Adoui i Cornuaille (115/81 i 116/81, EU:C:1982:183, t. 12).


38      Osim toga, članovi obitelji koji su prije njihova protjerivanja imali izvedeno pravo na boravak također trebaju moći imati istu mogućnost ako ponovno ispunjavaju uvjete predviđene člankom 6. stavkom 2. ili člankom 7. stavkom 2. Direktive o boravku. Situacija je ipak manje jasna za članove obitelji koji se pozivaju na „zadržavanje” takvog prava u smislu članaka 12. i 13. te direktive jer takvo zadržavanje pretpostavlja da predmetno pravo na boravak nije bilo prekinuto. Međutim, takav se prekid jasno dogodio ako pravo na boravak prestane postojati te se donese odluka o protjerivanju. Stoga, kad se takav član obitelji protjera, prema mojem mišljenju, on se ne može pozvati na odredbe koje se primjenjuju na zadržavanje prava na boravak. To znači da bitna promjena okolnosti ponovno opravdava pravo na boravak samo kad taj član obitelji sam ispunjava uvjete iz članaka 6. i 7. navedene direktive. U tom se pogledu podsjeća da odredbe Direktive o boravku ne daju nikakvo samostalno pravo državljanima trećih država, nego su prava koja se njima eventualno dodjeljuju izvedena iz korištenja slobode kretanja koju ostvaruje građanin Unije (presuda od 12. ožujka 2014., O. i B., C‑456/12, EU:C:2014:135, t. 36.).


39      Vidjeti točku 36. ovog mišljenja.


40      Vidjeti u tom smislu presude od 25. srpnja 2008., Metock i dr. (C‑127/08, EU:C:2008:449, t. 84.) i od 11. travnja 2019., Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, t. 38.).


41      U tom smislu, budući da je to pravo zajamčeno člankom 45. stavkom 1. Povelje o temeljnim pravima, u skladu s člankom 52. Povelje, svako ograničenje pri ostvarivanju tog prava mora „biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit [tog prava]”.


42      Vidjeti točke 68. i 69. ovog mišljenja.


43      To ne znači da na temelju pojedinačne ocjene odluka o protjerivanju ne može nastaviti proizvoditi pravne učinke u razdoblju duljem od tri mjeseca.


44      Vidjeti bilješku 27., Smjernice Komisije, odjeljak 4.3. „Drugi oblici zlouporaba”, str. 18.


45      C‑456/12, EU:C:2014:135


46      Vidjeti u tom smislu presude od 14. prosinca 2000., Emsland‑Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, t. 52. i sljedeće) i od 12. ožujka 2014., O. i B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, t. 58.).


47      Vidjeti presudu od 12. ožujka 2014., O. i B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, t. 56. i 57.).


48      Presuda od 12. ožujka 2014., O. i B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, t. 52.)


49      Mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Wahla u predmetu Brey (C‑140/12, EU:C:2013:337, t. 41.); vidjeti i presudu od 19. rujna 2013., Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, t. 61.)


50      Sud koji je uputio zahtjev navodi da je „[p]olicija nakon ukidanja zadržavanja primila još dvije prijave koje se odnose na stranca.”