Language of document : ECLI:EU:C:2021:104

ATHANASIOS RANTOS

FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA

Az ismertetés napja: 2021. február 10.(1)

C719/19. sz. ügy

FS

kontra

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

(a Raad van State [államtanács, Hollandia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)

„Előzetes döntéshozatal – Uniós polgárság – EUMSZ 21. cikk – Az uniós polgároknak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való joga – 2004/38/EK irányelv – 15. cikk – A szabad mozgást nem közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi alapon korlátozó határozat – Uniós polgár jogellenes tartózkodása a fogadó tagállamban – Kiutasítási határozat – A fogadó tagállam uniós polgár által fizikailag történő elhagyása – A kiutasítási határozat időbeli hatálya – 5., 6. és 7. cikk – Az uniós polgár lehetősége arra, hogy a fogadó tagállamba való visszatérésekor újból megillesse a beutazáshoz és tartózkodáshoz való jog”






I.      Bevezetés

1.        Azon uniós polgár, aki elvesztette egy olyan tagállam területén való tartózkodási jogát, amelynek nem állampolgára és akivel szemben emiatt a 2004/38/EK irányelv(2) (a továbbiakban: szabad mozgásról szóló irányelv) 15. cikkének (1) bekezdése szerinti kiutasítást elrendelő határozatot hoztak, és a kiutasítási határozat végrehajtásaként az említett tagállam területét elhagyta, az e tagállamba történő azonnali visszatérése esetén hivatkozhat‑e ezen irányelv alapján új tartózkodási jogra? Nemleges válasz esetén e polgárnak mennyi ideig kell az említett tagállam területén kívül tartózkodnia azt megelőzően, amíg e tagállamban új tartózkodási jogot kaphat?

2.        Ezek a jelen ügyben felmerült kérdések, amelyek alapján a Bíróságnak azt kell meghatároznia, hogy a szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikkének (1) bekezdése értelmében „nem közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi alapon” hozott kiutasítási határozat joghatásai mikor merülnek ki, következésképpen az uniós polgár milyen feltételek mellett szerezhet ismét tartózkodási jogot a fogadó tagállamban.

3.        E kérdések lehetővé teszik a Bíróság számára, hogy első alkalommal határozzon az ilyen kiutasítási határozat időbeli hatályáról és – általánosabb módon – a 15. cikknek az 5. cikkel (beutazás joga), a 6. cikkel (tartózkodás joga három hónapig) és végül ezen irányelv 7. cikkével (tartózkodás joga három hónapot meghaladóan) való kapcsolatáról.(3)

4.        Az e kérdésekre adandó válaszok nem nyilvánvalóak. Egyrészt az említett kérdések hangsúlyozzák a megtalálandó kényes egyensúlyt két, egymással nem könnyen összeegyeztető jog között, így az uniós polgároknak az Unió területén történő szabad tartózkodáshoz való joga és a tagállamok azon joga között, hogy területükről kiutasítsák a tartózkodásra nem jogosult személyeket. Másrészt ugyanezen kérdések illeszkednek az Unió belső határain történő ellenőrzés hiányának sajátos szabályozási kontextusába,(4) amely nehezen egyeztethető össze az uniós polgár egyik tagállamból a másikba való „kiutasításának” fogalmával.

5.        A jelen indítványban ismertetem a javaslataim alátámasztására szolgáló indokokat, amelyek a következőképpen foglalhatók össze:

–        a szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikkének (1) bekezdése alapján hozott kiutasítási határozat joghatásai nem szűnnek meg pusztán amiatt, hogy az uniós polgár fizikailag elhagyja a fogadó tagállam területét, mivel ez sértené az említett irányelv hatékony érvényesülését;

–        azon javaslat, amely szerint a kiutasítási határozat joghatásainak, szisztematikusan, az érintett személy fizikai távozását követő határozott ideig, különösen legalább három hónapig fenn kell maradni, az EUMSZ 21. cikkben biztosított és az említett irányelvben részletezett tartózkodáshoz való jog indokolatlan korlátozását jelentené;

–        a fogadó tagállam hatóságainak feladata értékelni a szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikke alapján hozott kiutasítási határozatok időbeli hatályát, és – a fortiori – azt, hogy az érintett személy helyzetének alapos vizsgálata alapján lehet‑e új tartózkodási jogra hivatkozni, figyelembe véve az összes releváns körülményt, és különösen az említett tagállamban történő tartózkodás valós és tényleges megszűnését, valamint annak veszélyét, hogy e személy indokolatlan terhet jelent az említett tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére.

II.    Jogi háttér

A.      Az uniós jog

6.        A szabad mozgásról szóló irányelv (16) preambulumbekezdése kimondja, hogy „[a]meddig a tartózkodási jog kedvezményezettjei nem jelentenek indokolatlan terhet a fogadó tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére, nem lehet őket kiutasítani. Ennélfogva a kiutasítási intézkedés nem lehet a szociális segítségnyújtási rendszer igénybevételének automatikus következménye. […] A Bíróság által meghatározott munkavállalókkal, önálló vállalkozókkal és álláskeresőkkel szemben nem lehet kiutasítási intézkedést hozni, kivéve közrendi vagy közbiztonsági okokból”.

7.        Ezen irányelv 5. cikkének (1) bekezdése az érvényes személyazonosító igazolvánnyal vagy útlevéllel rendelkező uniós polgár számára többek között biztosítja a tagállamok területére történő beutazás jogát.

8.        Az említett irányelv 6. cikkének (1) bekezdése az uniós polgár számára érvényes személyazonosító igazolvány vagy útlevél birtokában „külön feltételek és más formai követelmények nélkül” három hónapig biztosítja egy másik tagállam területén való tartózkodás jogát.

9.        Ugyanezen irányelv 7. cikkének (1) bekezdése az uniós polgároknak egy másik tagállam területén három hónapot meghaladó időtartamra biztosítja a tartózkodás jogát, ha: a) munkavállalók vagy önálló vállalkozók a fogadó tagállamban; vagy b) elegendő forrásokkal rendelkeznek önmaguk és családtagjaik számára ahhoz, hogy ne jelentsenek terhet a fogadó tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére tartózkodásuk időtartama alatt, és a fogadó tagállamban teljes körű egészségbiztosítással rendelkeznek; vagy c) tanulók és lényegében a b) pontban megjelölt feltételeket teljesítik.

10.      A szabad mozgásról szóló irányelv 14. cikkének (1) és (2) bekezdése kimondja, hogy az uniós polgárok és családtagjaik mindaddig rendelkeznek az irányelv 6. cikkében előírt tartózkodási joggal, amíg nem jelentenek indokolatlan terhet a fogadó tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére és az említett irányelv 7., 12. és 13. cikkében előírt tartózkodási joggal, amíg megfelelnek az e cikkekben meghatározott feltételeknek. E rendelkezésektől eltérve ugyanezen irányelv 14. cikkének (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy nem hozható kiutasítási intézkedés az uniós polgárral szemben, ha a) munkavállaló vagy önálló vállalkozó; vagy b) álláskeresés végett utazott be a fogadó tagállam területére.

11.      A szabad mozgásról szóló irányelv „Eljárási biztosítékok” című 15. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a] 30. és 31. cikkben leírt eljárásokat hasonlóan kell alkalmazni az uniós polgár és családtagjai szabad mozgását nem közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi alapon korlátozó határozatokra”. E cikk (2) bekezdése szerint „[a] személyazonosító igazolvány vagy útlevél lejárta, amellyel az érintett személy a fogadó tagállamba beutazott […], nem teremt alapot a fogadó tagállam területéről való kiutasításra”. Végül, az említett cikk (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a] fogadó tagállam nem írhat elő beutazási tilalmat olyan kiutasítási határozattal összefüggésben, amelyre az (1) bekezdést kell alkalmazni”.

12.      Ezen irányelv 30. cikkének (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a szabad mozgásról szóló irányelv 27. cikkének (1) bekezdése alapján hozott határozatokról szóló] értesítés meghatározza […] adott esetben azt az időt, amelyen belül az érintett személynek el kell hagynia a tagállam területét. Kellően megalapozott sürgős eseteket kivéve, a terület elhagyására nyitva álló határidő nem lehet kevesebb, mint az értesítés napjától számított három [helyesen: egy] hónap.”

B.      A holland jog

13.      A 2000. november 23‑i Vreemdelingenwet 2000 (a külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi törvény; Stb. 2000., 495. sz.) 61. és 62. cikke előírja, hogy az olyan külföldi állampolgár, aki nem vagy már nem jogszerűen tartózkodik Hollandia területén, a jogszerű tartózkodás befejezését követő négy héten belül köteles Hollandia területét önként elhagyni. E törvény 63. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy kiutasítható az a külföldi állampolgár, aki nem jogszerűen tartózkodik Hollandia területén és az említett határidőn belül azt önként nem hagyta el.

III. Az alapeljárás, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás

14.      Az alapeljárás fellebbezője, FS, lengyel állampolgár, akit 2017. november 9‑én vettek fel a hollandiai állandó lakóhellyel nem rendelkező személyek nyilvántartásába.(5)

15.      2018. június 1‑jei határozatával a Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (igazságügyi és biztonsági államtitkár, Hollandia; a továbbiakban: államtitkár) megállapította, hogy FS tartózkodása nem jogszerű, mert már nem felel meg a szabad mozgásról szóló irányelv 7. cikkében a három hónapot meghaladó tartózkodáshoz való jogra vonatkozóan előírt feltételeknek,(6) és Hollandia területének elhagyására kötelezte. E tekintetben figyelembe vették azt a tényt, hogy a rendőrség FS‑t viszonylag rendszeresen letartóztatta bolti lopások és zsebtolvajlások miatt.

16.      A 2018. június 1‑jei határozattal szemben FS által benyújtott panaszt az államtitkár a 2018. szeptember 25‑i határozatával megalapozatlannak nyilvánította. Az államtitkár egyrészt elismerte, hogy FS magatartása a szabad mozgásról szóló irányelv 27. cikke értelmében nem jelentett veszélyt a közrendre vagy a közbiztonságra, másrészt viszont az önkéntes távozásra négy hetes határidőt állapított meg, amelyen túl FS a jogellenes tartózkodása miatt kiutasítható. A kérdést előterjesztő bíróság kifejti, hogy e kiutasítási határozat az említett irányelv 15. cikkének (1) bekezdése értelmében vett, „az uniós polgár […] szabad mozgását […] korlátozó határozat”. Mivel az említett határozattal szemben FS nem nyújtott be keresetet, az jogerőssé vált (a továbbiakban: kiutasítási határozat).

17.      2018. október 23‑án FS‑t bolti lopás gyanúja miatt a német rendőrség letartóztatta. Az alapeljárás felei között nem vitatott, hogy FS bizonyította, hogy a számára előírt négy hetes határidőn belül, azaz 2018. október 24‑ét megelőzően elhagyta Hollandia területét. E tekintetben FS kijelentette továbbá, hogy távozását követően – amelynek pontos időpontja az ügy irataiból nem derül ki – éppen a Hollandia és Németország közötti határ túloldalán, Kaldenkirchenben (Németország) tartózkodott a barátainál. FS azt is jelezte, hogy a marihuána függősége miatt naponta utazik Hollandiába azért, hogy ott marihuánát vásároljon. Végül azt is kijelentette, hogy 2018. november 21‑én azért utazott Hollandiába, mert idézést kapott, hogy 2018. november 23‑án a nyomozási bíró előtt megjelenjen.

18.      2018. november 22‑én egy hollandiai szupermarket személyzete állítólagosan lopáson érte. A helyszínen történt meghallgatásakor a rendőrség letartóztatta, mert nem tudott személyazonosító okmányt bemutatni. E letartóztatást követően a rendőrség FS‑t őrizetbe vette az ilyen esetekben a nemzeti jogban előírt meghallgatás céljából.

19.      2018. november 23‑i határozatával az államtitkár FS‑t a származási országába, Lengyelországba való kiutasítás céljából idegenrendészeti őrizetbe vette (a továbbiakban: az idegenrendészeti őrizetbe vételt elrendelő határozat). E határozatot azon veszély indokolta, hogy FS kivonja magát az idegenrendészeti ellenőrzés alól, és elkerüli vagy meghiúsítja távozásának előkészítését vagy a kiutasítási eljárást. Ez a kockázat abból származott, hogy először is, FS bizonyos ideig kivonta magát az idegenrendészeti ellenőrzés alól, másodszor, vele szemben Hollandia területének elhagyására kötelező kiutasítási határozatot hoztak, amelynek az abban meghatározott határidőn belül nem tett eleget,(7) harmadszor, nem rendelkezett lakóhellyel, sem állandó tartózkodási hellyel, negyedszer, nem rendelkezett elegendő anyagi forrással, ötödször, bűncselekmény elkövetésével gyanúsították, vagy amiatt elítélték.

20.      2018. december 7‑i ítéletével a rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (Groningenben eljáró hágai bíróság, Hollandia, a továbbiakban: rechtbank) megalapozatlannak nyilvánította az FS által az idegenrendészeti őrizetet elrendelő határozat ellen benyújtott keresetet, és elutasította FS kártérítés iránti kérelmét. Ezen ítélettel szemben FS fellebbezést nyújtott be Raad van State (államtanács, Hollandia) előtt.

21.      2018. december 18‑án FS panaszt nyújtott be a 2018. december 21‑re kitűzött, Lengyelországba történő kiutasításáról szóló határozattal szemben. A voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (a hágai bíróság ideiglenes intézkedésről határozó bírája, Hollandia, a továbbiakban: voorzieningenrechter) előtt kérte továbbá a kiutasításnak ideiglenes intézkedés útján történő megtiltását is.

22.      2018. december 20‑i határozatával a voorzieningenrechter egyrészt helyt adott az ideiglenes intézkedés iránti kérelemnek, mivel úgy ítélte meg, hogy nem nyert bizonyítást, hogy FS ebben az időpontban jogellenesen tartózkodott Hollandiában, másrészt megtiltotta, hogy az államtitkár a panaszt elbíráló határozatától számított négy hetes határidő lejárta előtt FS‑t kiutasítsa.

23.      Ugyanezen a napon, a voorzieningenrechter fenti határozata alapján az államtitkár megszüntette FS idegenrendészeti őrizetét.

24.      A kérdést előterjesztő bíróság szerint FS‑nek – az idegenrendészeti őrizet megszüntetése ellenére – a Raad van State (államtanács) előtt történő fellebbezés továbbra is érdekében áll, mivel kártérítésre jogosult, ha az őrizetet jogellenesnek ítélik. Márpedig ez a helyzet, ha 2018. november 23‑án (az idegenrendészeti őrizetbe vétel napján) FS az uniós jog alapján Hollandiában tartózkodási joggal rendelkezett.

25.      E tekintetben az alapeljárásban részt vevő felek a Raad van State (államtanács) előtti fellebbviteli eljárás keretében két ellentétes álláspontot képviseltek.

26.      Egyrészről, FS azt rója fel a rechtbanknak, hogy a 2018. december 7‑i ítéletét nem kellőképpen indokolta, mivel ő a kiutasítási határozatban előírt határidőn belül ténylegesen elhagyta Hollandiát, ennélfogva az idegenrendészeti őrizetbe vételének napján – a szabad mozgásról szóló irányelv 6. cikke alapján – ismét rendelkezett Hollandiában tartózkodási joggal.

27.      Másrészről, az államtitkár elismeri, hogy FS bizonyította, hogy a kiutasítási határozatban megállapított határidőn belül elhagyta Hollandia területét, azonban az államtitkár azt állítja, hogy e határozat joghatásai nem merültek ki, ennélfogva FS újból nem rendelkezhetett Hollandiában tartózkodási joggal. E joghatások ugyanis csak akkor merültek volna ki, ha FS – a Bíróság ítélkezési gyakorlatának megfelelően(8) – a szabad mozgásról szóló irányelv 7. cikkének (1) bekezdésében foglalt feltételek alapján és azokat tiszteletben tartva egy másik tagállamban telepedett volna le, és bizonyítani tudott volna egy, három hónapot meghaladó időtartamú „tényleges tartózkodást” e másik tagállamban. Márpedig – FS‑nek a németországi tartózkodására vonatkozó nyilatkozataira tekintettel – nem ez a helyzet. Az államtitkár szerint kizárólag ezen értelmezés teszi lehetővé a joggal való visszaélés elkerülését; ellenkező esetben FS számára egyetlen nap időtartamú németországi tartózkodás is elegendő lett volna a kiutasítási határozat joghatásainak semmissé tételéhez, és így a Hollandiába történő újbóli, jogszerű visszatéréshez és tartózkodáshoz.

28.      E tekintetben a kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy mivel immár nem vitatott, hogy FS a kiutasítási határozatban előírt határidőn belül elhagyta Hollandia területét, az a kérdés, hogy jogszerűen rendelték‑e el az idegenrendészeti őrizetét, attól függ, hogy ebben az időpontban – többek között a szabad mozgásról szóló irányelv 6. cikke alapján – ismét rendelkezett‑e Hollandiában tartózkodási joggal. Ez utóbbi kérdés pedig az említett irányelv 15. cikke értelmében vett kiutasítási határozat által kiváltott joghatásoktól függ. Márpedig a kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy sem az említett irányelv 15. cikkének szövegéből, sem az irányelv rendszeréből nem derül ki, hogy a kiutasítási határozat, az érintett személynek a fogadó tagállamból való távozását követően, továbbra is joghatásokat vált‑e ki egy meghatározott időtartamra, vagy az ilyen határozatot a távozás pillanatában teljes egészében végrehajtottnak kell tekinteni.

29.      E körülmények között határozott úgy a Raad van State (államtanács, Hollandia), hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

„1)      Úgy kell‑e értelmezni a [szabad mozgásról szóló irányelv] 15. cikkének (1) bekezdését, hogy az e rendelkezés szerint elfogadott, valamely uniós polgárnak a fogadó tagállam területéről való kiutasítására vonatkozó határozat végrehajtottnak minősül, és nem fejt ki további joghatásokat, amint ezen uniós polgár – az e határozatban az önkéntes kiutazásra megállapított határidőn belül – bizonyíthatóan elhagyta a fogadó tagállam területét?

2)      Az első kérdésre adandó igenlő válasz esetén: a fogadó tagállamba történő azonnali visszatérés esetén megilleti‑e ezen uniós polgárt a [szabad mozgásról szóló] irányelv 6. cikkének (1) bekezdésében előírt, három hónapig terjedő tartózkodás joga, vagy a fogadó tagállam új kiutasítási határozatot fogadhat el annak megakadályozása céljából, hogy az uniós polgár minden alkalommal egy rövid időtartamra beutazzon a fogadó tagállamba?

3)      Az első kérdésre adandó nemleges válasz esetén: ebben az esetben az uniós polgárnak egy bizonyos ideig a fogadó tagállam területén kívül kell‑e tartózkodnia, és milyen időtartamról van szó?”

30.      Írásbeli észrevételeket FS, a holland, a cseh és a dán kormány, valamint az Európai Bizottság terjesztett elő. A cseh kormány kivételével ezenkívül valamennyien kifejtették álláspontjukat a 2020. november 16‑i tárgyaláson. A belga kormány, amely nem nyújtott be írásbeli észrevételeket, e tárgyaláson szintén kifejthette érveit.

IV.    Elemzés

A.      Előzetes észrevételek

31.      A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem hátterét egy lengyel állampolgárra, FS‑re vonatkozó jogvita képezi, akivel szemben – mivel a szabad mozgásról szóló irányelv 7. cikke alapján elveszítette tartózkodási jogát Hollandiában – ezen irányelv 15. cikkének (1) bekezdése alapján kiutasítási határozatot hoztak. Az említett állampolgár azt állítja, hogy – miután a kiutasítási határozatban előírt határidőn belül e tagállamot önként elhagyta – Németországban a barátainál, a holland határ közelében tartózkodott, és naponta járt át Hollandiába marihuánát vásárolni. A távozása után egy hónappal a holland rendőrség – mivel nem tudott személyazonosító okmányt bemutatni – letartóztatta és a származási országába való kiutasítás céljából idegenrendészeti őrizetbe vette, azzal az indokkal, hogy fennáll annak veszélye, hogy az idegenrendészeti ellenőrzés alól kivonja magát, és elkerüli vagy meghiúsítja kiutasításának előkészítését. E veszély többek között abból ered, hogy az említett polgár lényegében nem hajtotta végre maradéktalanul az említett kiutasítási határozatot, mivel nem bizonyította, hogy ténylegesen egy másik tagállamban tartózkodott.

32.      A kérdést előterjesztő bíróság ebben az összefüggésben keresi a választ, lényegében arra, hogy a szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikkének (1) bekezdése alapján hozott kiutasítási határozat teljes egészében végrehajtásra kerül‑e kizárólag azzal, hogy az uniós polgár fizikailag elhagyja a fogadó tagállam területét, amely esetben a visszatérése esetén e polgár új – az említett irányelv 6. cikke szerinti, három hónap időtartamú – tartózkodási jogban részesülne, vagy a kiutasítási határozat az említett polgár fizikai távozását követően bizonyos ideig még joghatásokkal jár. Ez utóbbi esetben a bíróság azt kívánja megtudni, hogy e joghatások mennyi ideig tartanak.

33.      A kérdést előterjesztő bíróság kifejti, hogy az e kérdésekre adandó válasz elengedhetetlen az alapjogvita megoldásához, amely az idegenrendészeti őrizetet elrendelő határozat jogszerűségére vonatkozik. Ha a kiutasítási határozat joghatásainak ki kellett merülniük pusztán azzal, hogy FS – még ha csak egy napra is – Németországba utazott, akkor a Hollandiába való visszatérésétől kezdődően új tartózkodási joggal rendelkezik a szabad mozgásról szóló irányelv 6. cikke alapján. Újabb kiutasítási határozat hiányában az idegenrendészeti őrizetet elrendelő határozat jogellenes lenne, FS‑nek pedig kártérítéshez lenne joga.

34.      Márpedig a kérdések jelentősége túlmutat a jelen ügy némileg szokatlan ténybeli hátterén. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések ugyanis egy szélesebb, arra vonatkozó kérdéskörbe illeszkednek, hogy valamely tagállam – a közrendi, a közbiztonsági vagy a közegészségügyi okon kívül – ténylegesen milyen módon utasíthatja ki területéről azt az uniós polgárt, aki a jogszerű tartózkodás időtartamát követően továbbra is területén tartózkodik, anélkül azonban, hogy megfelelne a szabad mozgásról szóló irányelvben előírt feltételeknek, és akinél fennáll annak veszélye, hogy indokolatlan terhet jelent e tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére. E kérdéskör annál is inkább releváns, mivel a schengeni térségben(9) a belső határokat anélkül lehet átlépni, hogy személyellenőrzésre kerülne sor. Következésképpen erősen korlátozottak a tagállam annak ellenőrzésére szolgáló eszközei, hogy a jogellenesen tartózkodó uniós polgár kiutasítására ténylegesen sor került‑e.

35.      E megállapításokra tekintettel úgy tűnik, hogy a szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikkének (1) bekezdése alapján hozott kiutasítási határozat időbeli hatásainak elemzése szorosan kapcsolódik az említett rendelkezés és az irányelv III. fejezetének a tartózkodási jogra vonatkozó más rendelkezései közötti viszonyhoz. Ezért elemzésem megkezdése előtt hasznosnak tartom az alkalmazandó szabályozási háttér áttekintését (1. pont), amely lehetővé teszi a kérdést előterjesztő bíróság által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések terjedelmének pontosítását is (2. pont).

1.      A releváns jogi háttérről

36.      Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy a Maastrichti Szerződéssel bevezetett uniós polgárság(10) elsődleges és egyéni jogot ruház az Unió valamennyi polgárára annak érdekében, hogy szabadon mozoghassanak és tartózkodhassanak a tagállamok területén, a Szerződésekben és az alkalmazásukra hozott intézkedésekben megállapított korlátozásokra és feltételekre is figyelemmel. E jogot az Unió polgárai számára jelenleg az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdése biztosítja, ahogyan azt az Európai Unió Alapjogi Chartájának 45. cikke megerősíti. A szabad mozgásról szóló irányelv – amely többek között az uniós polgároknak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogának gyakorlására vonatkozó feltételeket szabályozza – e jog gyakorlásának megkönnyítését és megerősítését célozza.(11)

37.      A szabad mozgásról szóló irányelv az Uniós polgárok tartózkodását illetően kétféle tartózkodásról rendelkezik: a III. fejezet rendelkezései által szabályozott „tartózkodási jogról”, amely a „három hónapig” tartó, és „három hónapot meghaladó” tartózkodási jogot (a továbbiakban együttesen: ideiglenes tartózkodás) foglalja magában, valamint a IV. fejezet rendelkezései által szabályozott „huzamos tartózkodás jogáról”, amelynek jogosultsági feltételeit az irányelv 16–18. cikke tartalmazza. Az alábbiakban kizárólag a – jelen ügyben releváns – ideiglenes tartózkodásról lesz szó, amely során az említett irányelv 15. cikke szerinti kiutasítási határozat indokai feltárhatók.

a)      A szabad mozgásról szóló irányelvben előírt ideiglenes tartózkodás joga

1)      Tartózkodás joga három hónapig

38.      A szabad mozgásról szóló irányelv 6. cikkének (1) bekezdése értelmében az uniós polgárokat érvényes személyazonosító igazolvány vagy útlevél birtokában külön feltételek és más formai követelmények nélkül három hónapig megilleti a tartózkodás joga egy másik tagállam területén. Jóllehet az irányelv 6. cikke egyetlen, az uniós polgár pénzügyi forrásaihoz kapcsolódó feltételt sem ír elő, ezen irányelv 14. cikkének (1) bekezdése e tartózkodási jogot három hónapon keresztül fenntartja, amennyiben az uniós polgár nem jelent indokolatlan terhet a tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére.(12) E szabály összhangban áll ugyanezen irányelv 24. cikkének (2) bekezdésével, amely a fogadó tagállam számára többek között lehetővé teszi, hogy a tartózkodás első három hónapjában ne biztosítson szociális segítségnyújtáshoz való jogosultságot.

39.      Bár e tartózkodási feltételek ellenőrzésével kapcsolatban a tagállam nem kötelezheti az uniós polgárokat az illetékes hatóságoknál történő bejelentkezést,(13) azonban kötelezheti őket személyazonosságuk és állampolgárságuk bizonyítására, feltéve hogy e kötelezettséget a saját állampolgárai számára a személyi igazolvány tekintetében előírja.(14) Ugyanakkor az említett tagállam a tartózkodási jogot nem kérdőjelezheti meg kizárólag azon az alapon, hogy valamely polgár nem nyújtotta be a fentiekben említett okmányok valamelyikét, többek között akkor, ha egyébként az érintett az állampolgárságát egyértelműen, más módon igazolni tudja.(15)

2)      Tartózkodás joga három hónapot meghaladóan

40.      Az uniós polgárt a tartózkodás joga a fogadó tagállamban három hónapot meghaladó időtartamra szintén megilleti, ha a szabad mozgásról szóló irányelv 7. cikke (1) bekezdésének a), b) vagy c) pontjában kimerítő jelleggel felsorolt feltételeknek megfelel, azaz lényegében: a) munkavállaló vagy önálló vállalkozó e tagállamban, vagy b) elegendő forrásokkal rendelkezik önmaga és családtagjai számára és az említett tagállamban teljes körű egészségbiztosítással rendelkezik; vagy c) diák és elegendő forrással, valamint teljes körű egészségbiztosítással rendelkezik.

41.      A tagállam megkövetelheti az uniós polgártól a megfelelő hatóságoknál történő bejelentkezést, azonban a bejelentkezés határideje nem lehet rövidebb a megérkezés időpontjától számított három hónapnál.(16) Ezenkívül – a szabad mozgásról szóló irányelv 14. cikke (2) bekezdésének második albekezdésével összhangban – amennyiben megalapozott kétség merül fel azzal kapcsolatban, hogy az uniós polgár vagy családtagjai megfelelnek‑e a 7. cikkben foglalt feltételeknek, a tagállamok ellenőrizhetik, hogy ezek a feltételek teljesülnek‑e. Ez az ellenőrzést azonban nem lehet rendszeresen lefolytatni. Végül, a tagállam megkövetelheti az érintett személytől, hogy észszerű és megkülönböztetésmentes határidőn belül jelentse be a területén való jelenlétét.(17)

3)      A családtagok származékos tartózkodási joga

42.      Az uniós polgár családtagjai a tagállamok területén tartózkodási joggal rendelkeznek, feltéve hogy megfelelnek a szabad mozgásról szóló irányelv 6. cikkének (2) bekezdésében (három hónapig tartó tartózkodás esetén) vagy 7. cikkének (1) bekezdése d) pontjában és (2) bekezdésében (három hónapot meghaladó tartózkodás esetén) előírt követelményeknek, azaz a tartózkodási joggal rendelkező uniós polgárt kísérik vagy hozzá csatlakoznak.(18)

b)      A szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikkének (1) bekezdésén alapuló kiutasítási határozat meghozatalát alátámasztó indokok

43.      A szabad mozgásról szóló irányelv nem csupán azokat a szabályokat tartalmazza, amelyek az irányelv által előírt különböző típusú tartózkodási jogok valamelyikének a megszerzésére vonatkozó feltételeket rendezik, hanem olyan rendelkezések összességét is előírja, amelyek az e jogok valamelyikének elvesztéséből eredő helyzet szabályozására irányulnak.

44.      E tekintetben a szabad mozgásról szóló irányelv két olyan esetet szabályoz, amelyben a tagállamok kiutasítási határozatot hozhatnak: ha ilyen határozatot „közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokból” (az irányelv 27. cikke) vagy „nem közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi alapon” hoznak (az irányelv 15. cikkének (1) bekezdése).(19)

45.      A második eset vonatkozásában – amelybe az alapügy tartozik – mindenekelőtt meg kell állapítani, hogy az ugyanezen irányelv III. fejezetében foglalt 15. cikk csak az ideiglenes tartózkodásra jogosultakra vonatkozik, a huzamos tartózkodásra jogosultakra azonban nem.(20) Márpedig a szabad mozgásról szóló irányelv 27. cikke alapján hozott határozatokkal(21) ellentétben azok a helyzetek, amelyekben a fogadó tagállamok a szabad mozgást korlátozó határozatokat – többek között kiutasítási határozatokat – fogadhatnak el, ezen irányelv 15. cikkének szövegéből kifejezetten nem tűnnek ki. Ez utóbbi rendelkezés ugyanis nem fejti ki, hogy melyek „[az említett irányelv 27. cikkében előírtaktól eltérő] alap[ok]”.

46.      Annak ellenére, hogy a jogi szövegek nem rendezik, a Bíróság a szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikkét úgy értelmezte, hogy az egy olyan esetben alkalmazandó rendszert határoz meg, amikor az ezen irányelv szerinti ideiglenes tartózkodási jog megszűnik, különösen amikor az uniós polgár vagy annak családtagja, aki korábban ideiglenes tartózkodási joggal rendelkezett, már nem felel meg a szóban forgó tartózkodási jog feltételeinek, tehát a fogadó tagállam főszabály szerint kiutasíthatja.(22)

47.      Így a fenti megfontolásokból arra lehet következtetni, hogy a kiutasítási határozatnak a szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikkének (1) bekezdése alapján történő elfogadását alátámasztó okokat csak ugyanezen irányelv III. fejezetének más, az ideiglenes tartózkodási jog feltételeire vonatkozó rendelkezéseinek együttes értelmezése alapozhatja meg.

48.      E tekintetben mindenekelőtt a szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikke (1) bekezdésének szövegéből az tűnik ki, hogy a szabad mozgást korlátozó határozatok az uniós polgárokra és családtagjaikra egyaránt vonatkoznak.(23) Az uniós polgárokkal szemben tehát – amint a jelen indítvány 38. és 40. pontjában kifejtésre került – az ezen irányelv 6. cikkének (1) bekezdésében (három hónapig terjedő tartózkodás) vagy 7. cikke (1) bekezdésének a)–c) pontjában (három hónapot meghaladó tartózkodás) előírt feltételek be nem tartása miatt lehet kiutasítási határozatot hozni. A családtagokat illetően ilyen kiutasítási határozat a jelen indítvány 42. pontjában ismertetett, a származékos tartózkodási jog vagy annak megtartása feltételeinek megsértése miatt szintén hozható.

49.      Ugyanakkor az említett irányelv két kivételt tartalmaz azon szabály alól, amely szerint a kiutasítási határozat meghozatala igazolt, ha az ideiglenes tartózkodás feltételei már nem teljesülnek.

50.      Egyrészt a szabad mozgásról szóló irányelv (16) preambulumbekezdésében pontosítja, hogy ameddig az uniós polgárok és családtagjaik „nem jelentenek indokolatlan terhet a fogadó tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére, nem lehet őket kiutasítani”.(24) E követelmény ugyanis összhangban áll először is ezen irányelv 15. cikkének (2) bekezdésével, amely lényegében azt mondja ki, hogy azon személyazonosító igazolvány vagy útlevél lejárta, amellyel a fogadó tagállamba beutaztak, nem teremt alapot a fogadó tagállamból való kiutasításra, másodszor ugyanezen irányelv 14. cikkének (3) bekezdésével, amely előírja, hogy a kiutasítási intézkedés nem lehet automatikus következménye annak, hogy az uniós polgár igénybe veszi a fogadó tagállam szociális segítségnyújtási rendszerét, harmadszor az említett irányelv 14. cikke (1) bekezdésének és 24. cikke (2) bekezdésének rendelkezéseivel, amelyek a szociális segítségnyújtási rendszer igénybevételére vonatkoznak (lásd a jelen indítvány 38. pontját).

51.      Következésképpen a szabad mozgásról szóló irányelv 6. cikke vagy 7. cikke alapján történő tartózkodás keretében az uniós polgárral vagy családtagjával szemben az irányelv 15. cikkének (1) bekezdése alapján hozott kiutasítási határozat kizárólag akkor igazolható, ha a hiányzó tartózkodási feltétel a fogadó tagállam szociális rendszerére háruló indokolatlan teherre vonatkozó kritériummal kapcsolatos, mivel az érvényes személyazonosító igazolvány vagy az útlevél birtoklására vonatkozó feltételek önmagukban egyértelműen nem elegendők egy ilyen kiutasítási intézkedés igazolásához.(25)

52.      Másrészt ugyanezen irányelv 14. cikkének (4) bekezdése és (16) preambulumbekezdésének utolsó mondata lényegében úgy rendelkezik, hogy a munkavállalókkal, önálló vállalkozókkal és álláskeresőkkel szemben nem lehet kiutasítási intézkedést hozni, kivéve közrendi vagy közbiztonsági okokból. A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint ugyanis az uniós polgárok és családtagjaik, mindaddig nem utasíthatók ki, amíg bizonyítani tudják hogy állást keresnek, és tényleges esélyük van a foglalkoztatásra.(26)

53.      Következésképpen a szabad mozgásról szóló irányelv 7. cikke szerinti tartózkodás keretében nem hozható kiutasítási határozat olyan uniós polgárral vagy családtagjával szemben, aki nem felel meg az ezen irányelv 7. cikke (1) bekezdésének a) pontjában előírt, a munkavállalókra (alkalmazottakra vagy önálló vállalkozókra) vonatkozó tartózkodási feltételeknek, függetlenül attól, hogy ezen uniós polgár vagy családtagja – akár indokolatlan – terhet jelenthet a fogadó tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére.

2.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések tárgyáról

54.      A fentiekre tekintettel hasznosnak tartom a következő, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések tárgyára vonatkozó pontosításokat.

55.      Először is számomra hasznosnak tűnik emlékeztetni arra, hogy a kérdést előterjesztő bíróság kifejti, hogy az államtitkár a kiutasítási határozatot – FS jogellenes magatartása ellenére – nem a szabad mozgásról szóló irányelv 27. cikkére, hanem kizárólag annak 15. cikkére alapozta. Következésképpen a Bíróságnak nem szükséges állást foglalni abban a kérdésben, hogy e jogellenes magatartás az említett 27. cikk értelmében veszélyt jelenthetett‑e a közrendre vagy a közbiztonságra, és ezen az alapon a kiutasítás igazolt lett volna‑e.(27)

56.      Másodszor, megjegyzendő, hogy bár az alapügyben szóban forgó kiutasítási határozatot a szabad mozgásról szóló irányelv 7. cikkében előírt feltételek be nem tartása miatt hozták, a kérdést előterjesztő bíróság által megfogalmazott, előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések általánosabb jelleggel az ezen irányelv 15. cikkének (1) bekezdése alapján hozható kiutasítási határozatok összességére vonatkoznak. Márpedig, amint arra a fentiekben emlékeztettem, az említett irányelv 15. cikke akkor alkalmazandó, amennyiben az irányelv szerinti ideiglenes tartózkodási jog azért szűnik meg, mert fennáll a veszély, hogy az érintett személy indokolatlan terhet jelenthet a fogadó tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére. Következésképpen, a kérdést előterjesztő bíróság által kért válasz – véleményem szerint – nem korlátozódhat azokra a helyzetekre, amelyekben az uniós polgárt kizárólag a szabad mozgásról szóló irányelv 7. cikke szerinti okokból utasítják ki, még akkor sem, ha a kiutasítás okainak többségét valójában ezen okok jelentik.

57.      Harmadszor, ahogyan a jelen indítvány 45. és 53. pontjából kitűnik, az elemzés azon előfeltevésből indul ki, amely szerint kizárt, hogy az érintett uniós polgárok huzamos tartózkodási joggal rendelkező polgárok vagy munkavállalók, önálló vállalkozók vagy álláskeresők legyenek, akik a szabad mozgásról szóló irányelv 14. cikke (4) bekezdésének b) pontjában foglalt kivételek hatálya alá tartoznak.

58.      Negyedszer és utolsósorban, pontosítani kell, hogy az Unió belső határain történő ellenőrzés hiányában a kiutasítási határozatok időbeli hatálya kizárólag akkor kerül értékelésre, ha a kiutasított polgár ismét a tartózkodási jogra hivatkozik valamely tagállam hatóságai előtt. Nem zárható tehát ki, hogy ezen értékelés a tartózkodási jog iránti új kérelmet elbíráló tagállamtól függően változik. Ha ugyanis a fogadó tagállam elhagyását követően az uniós polgár egy másik tagállamban (vagy akár harmadik országban) új tartózkodási jogra hivatkozik, e tagállamnak, főszabály szerint, semmiféle oka nincs, hogy ne úgy vélekedjen, hogy a fogadó tagállam kiutasítást elrendelő határozatának joghatásai időközben már megszűntek. A vizsgálat ezért a következőkben kizárólag a jelen ügyben fennálló helyzetre vonatkozik, amelyben a szóban forgó uniós polgár elhagyta a fogadó tagállamot, majd ugyanazon tagállamban új tartózkodási jogra hivatkozik anélkül, hogy időközben másik tagállamban formálisan tartózkodási jogot kapott volna.(28)

B.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések vizsgálata

1.      Az uniós polgár fizikai távozásáról, mint a szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikkének (1) bekezdése alapján hozott kiutasítási határozat teljes egészében történő végrehajtásához elegendő körülményről

59.      Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a fogadó tagállam területének az uniós polgár által fizikailag történő elhagyása önmagában elegendő‑e ahhoz, hogy a szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikkének (1) bekezdése alapján hozott kiutasítási határozatot teljes mértékben végrehajtottnak lehessen tekinteni, oly módon, hogy az már nem vált ki időbeli joghatásokat.

60.      Az írásbeli és a szóbeli észrevételeket előterjesztő érdekeltek két eltérő álláspontot képviseltek. Egyrészt, FS azt javasolja, hogy e kérdésre igenlő választ kell adni, mivel lényegében az ilyen kiutasítási határozat teljes egészében végrehajtásra kerül abban a pillanatban és pusztán azáltal, hogy az érintett személy az előírt határidő lejárta előtt – még ha csak korlátozott időre is – elhagyta a fogadó tagállam területét. E személyt tehát a szabad mozgásról szóló irányelv 6. cikke szerinti új, három hónap időtartamú tartózkodási jog kellene, hogy megillesse. Másrészt, az írásbeli és szóbeli észrevételeket előterjesztő valamennyi kormány, valamint a Bizottság is az államtitkár azon álláspontját támogatja, amely szerint lényegében az ilyen határozat joghatásainak kimerüléséhez önmagában nem elegendő az uniós polgár fizikai távozása, mert az ilyen értelmezés ellentétes lenne ezen irányelv hatékony érvényesülésével.(29)

61.      A következő indokok miatt e második állásponthoz csatlakozom.

62.      Először is emlékeztetek arra, hogy a szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikkének önálló és egységes értelmezése nemcsak az irányelv kifejezéseinek, hanem szövegkörnyezetének és kitűzött céljainak figyelembevételét is megköveteli. Ezenkívül e rendelkezést nem lehet megszorítóan értelmezni, és semmi esetre sem fosztható meg a hatékony érvényesülésétől.(30)

63.      Először is, a szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikkének kifejezéseit illetően megállapítom, hogy e cikk szövege nem tartalmaz olyan elemet, amely lehetővé tenné az e cikk alapján hozott kiutasítási határozatok időbeli hatályának értékelését. E rendelkezés (1) bekezdése ugyanis annak megállapítására szorítkozik, hogy „[a] 30. és 31. cikkben leírt eljárásokat hasonlóan kell alkalmazni a […] szabad [mozgást] nem közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi alapon korlátozó határozatokra”, a (2) bekezdés arra, hogy „[a] személyazonosító igazolvány vagy útlevél lejárta […] nem teremt alapot a […] kiutasításra”, a (3) bekezdés pedig arra, hogy „[a] fogadó tagállam nem írhat elő beutazási tilalmat […] kiutasítási határozattal összefüggésben […]”.

64.      Ezenkívül a szabad mozgásról szóló irányelv 30. és 31. cikke – amelyekre az irányelv 15. cikkének (1) bekezdése utal, és amelyeket hasonlóan alkalmazni kell(31) – bár olyan rendelkezéseket tartalmaznak, amelyek érinthetik a kiutasítási határozatok végrehajtását, azok időbeli hatályát nem érintik.(32) E tekintetben rámutatok, hogy az említett irányelv 30. cikkének (1) és (3) bekezdése többek között előírja, hogy a tagállamnak a kiutasítási határozatokról írásban kell értesítenie az érintett személyt, megjelölve azt a határidőt, amelyen belül el kell hagyni a tagállam területét, és a „kellően megalapozott sürgős eseteket kivéve, a […] határidő nem lehet kevesebb, mint az értesítés napjától számított három [helyesen: egy] hónap”.

65.      E rendelkezések tehát lényegében azzal a hatással járnak, hogy a kiutasított személy tartózkodását a kiutasítási határozatról történő értesítéstől számított legfeljebb egy hónapos időtartamra meghosszabbítják. Ennélfogva azt lehetne állítani, hogy e meghosszabbításnak nem lenne értelme, ha a kiutasítási határozat teljes végrehajtásához elegendő lenne, ha az érintett személy fizikailag egy szomszédos tagállamba utazik. A szabad mozgásról szóló irányelv 30. cikkének (3) bekezdését általánosabb összefüggésében értelmezve azonban, e rendelkezés célja nem a kiutasítási határozatok időbeli hatályának szabályozására, hanem egyrészt annak biztosítására irányul, hogy az érintett hatékonyan élhessen a tagállamok által ily módon bevezetett jogorvoslati eljárásokkal,(33) másrészt arra, hogy észszerű határidőt biztosítson az érintettnek a távozása megszervezésére.

66.      A fentiekből következik, hogy a szabad mozgásról szóló irányelvnek sem a 15. cikke, sem pedig a 30. és 31. cikke nem teszi lehetővé egyértelmű válasz adását arra vonatkozóan, hogy a kiutasítási határozatnak milyen módon merülnek ki a joghatásai.

67.      Másodszor, a szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikkének összefüggését illetően emlékeztetni kell arra, hogy az irányelv az uniós polgár szabad mozgásának korlátozását „közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi” okokból, valamint „nem [ilyen] alapon” (lásd a jelen indítvány 44. pontját) teszi lehetővé. Bár az említett irányelv nem írja elő azon intézkedéseket, amelyekkel a tagállamok korlátozhatják a szabad mozgást, ugyanakkor egyik rendelkezése szabályozza ezen intézkedések egyikének – nevezetesen a beutazási tilalomról szóló határozatnak – az időbeli hatályát.

68.      A szabad mozgásról szóló irányelv 32. cikke ugyanis lehetővé teszi e tilalom megszüntetése iránti kérelem benyújtását „észszerű idő elteltével […] a körülményektől függően és bármely esetben a […] tilalomra vonatkozó végső határozat végrehajtásától számított három év elteltével, olyan érvek bemutatásával, amelyek segítségével megállapítható, hogy jelentős változások álltak be azokban a körülményekben, amelyek a beutazási és tartózkodási tilalmat elrendelő határozat alapjául szolgáltak”.

69.      Márpedig véleményem szerint az a tény, hogy ezen irányelv szabályozza a beutazási tilalomra vonatkozó határozatok időbeli hatályát és nem tartalmaz az uniós polgár szabad mozgását korlátozó más határozatok – különösen az említett irányelv 15. cikkének (1) bekezdése alapján hozott kiutasítási határozatok – időbeli hatályát meghatározó – a 32. cikkével egyenértékű – rendelkezést, nem bizonyíthatja analógia útján történő értelmezéssel azt, hogy e kiutasítási határozatok joghatásai észszerű időre fennmaradnak, sem a contrario értelmezéssel azt, hogy az uniós jogalkotó szándéka annak biztosítása volt, hogy a kiutasítási határozat joghatásai pusztán a fogadó tagállamnak az uniós polgár által fizikailag történő elhagyásával megszűnjenek.(34)

70.      Ebből következik, hogy a szabad mozgásról szóló irányelv rendszertani értelmezéséből nem vezethető le semmiféle pontosítás arra vonatkozóan, hogy a kiutasítási határozat időbeli hatálya milyen módon szűnik meg.

71.      Mivel a szó szerinti és rendszertani értelmezés nem meggyőző, az első kérdésre adandó válasz elemei adott esetben csak a szabad mozgásról szóló irányelv teleologikus értelmezése és hatékony érvényesülése fényében ismerhetők meg.

72.      Harmadszor tehát a szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikkének célját illetően mindenekelőtt rámutatok, hogy e rendelkezés kettős célt követ. Egyrészt, az e cikk alapján elfogadott határozatok tekintetében az ezen irányelv 27. cikke alapján elfogadott, a szabad mozgást korlátozó határozatokra alkalmazandóhoz hasonló eljárási garanciák rendszerének bevezetésére irányul.(35) Másrészt, mivel lehetővé teszi a szabad mozgást korlátozó határozatok elfogadását abban az esetben, ha az uniós polgár vagy családtagjai már nem felelnek meg az ideiglenes tartózkodásra vonatkozó egyes feltételeknek, az említett 15. cikk egy kevésbé nyilvánvaló, de szintén fontos célt követ. E cikk ugyanis a szabad mozgásról szóló irányelv egyetlen olyan rendelkezése, amelyre a tagállamok az uniós jog alapján hivatkozhatnak annak érdekében, hogy biztosítsák, hogy azok a személyek, akik már nem teljesítik az ideiglenes tartózkodás feltételeit és a szociális segítségnyújtási rendszerükre indokolatlan terhet jelentenek, a területükről kiutasíthatók legyenek. E rendelkezés célja tehát – a tagállam költségvetési forrásainak védelme mellett – a tartózkodási jogra vonatkozó rendelkezések hatékony érvényesülésének biztosítása.(36)

73.      A szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikkének e második céljára tekintettel kell – álláspontom szerint – értékelni, hogy az uniós polgár fizikai távozása önmagában elegendő‑e ahhoz, hogy a kiutasítási határozat teljes mértékben végrehajtott legyen.

74.      E tekintetben úgy vélem, hogy az említett irányelv 15. cikkének azon értelmezése, amely szerint amint az uniós polgár fizikailag elhagyja a fogadó tagállam területét, a kiutasítási határozat szinte mechanikusan nem fejt ki további joghatásokat, lényegében nemcsak az említett cikket, hanem – ebből következően – az ideiglenes tartózkodási jog feltételeit meghatározó valamennyi rendelkezést is megfosztaná a hatékony érvényesüléstől.

75.      Ugyanis – ahogyan a jelen indítvány 43–53. pontjában szerepel – a szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikkének (1) bekezdése alapján meghozott kiutasítási határozat meghozatalát alátámasztó indokok az uniós polgár vagy családtagjai – kiutasítást megelőző – tartózkodásának típusától függően változhatnak. Ugyanakkor közös pontjuk, hogy e személyt mindaddig nem lehet kiutasítani, amíg nem jelent indokolatlan terhet a fogadó tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére.

76.      Márpedig számomra nyilvánvalónak tűnik, hogy az uniós polgár vagy családtagjai a fogadó tagállam határainak átlépésével, egyik napról a másikra, nem változtathatják meg úgy a jogállásukat, hogy a továbbiakban ne jelentsenek ilyen indokolatlan terhet e tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére. Ha ez lenne a helyzet, a szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikkének (1) bekezdése alapján hozott határozatoknak valójában nem lenne kötelező ereje. A „kiutasítás” fogalma ugyanis teljesen meg lenne fosztva a hatékony érvényesülésétől, ha valamely uniós polgár pusztán amiatt hivatkozhatna a kiutasítási határozatnak való megfelelésre, mert fizikailag éppen egy szomszédos tagállamban tartózkodik.

77.      A fenti megfontolások összességére tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre azt a választ adja, hogy a szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az e rendelkezés alapján hozott kiutasítási határozat nem tekinthető teljes mértékben végrehajtottnak és úgy, hogy az többé nem fejt ki joghatásokat, pusztán amiatt, hogy az uniós polgár fizikailag elhagyta a fogadó tagállam területét.

78.      Következésképpen, bár az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésre nem szükséges válaszolni, meg kell határozni e határozatok időbeli hatályát.

2.      A szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikkének (1) bekezdése alapján hozott kiutasítási határozat időbeli hatályáról

79.      Ha a szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikkének hatékony érvényesülésére tekintettel került elutasításra azon javaslat, amely szerint a kiutasítási határozat joghatása megszűnik amiatt, hogy az érintett személy átlépte a fogadó tagállam határát, akkor – a következetesség érdekében – úgy vélem, hogy az ezen irányelv 15. cikke hatékony érvényesülésének fenntartásához kapcsolódó ugyanezen követelményeknek kell iránymutatást adniuk a kiutasítási határozatok időbeli hatályára vonatkozó elemzésünk során.

a)      A kiutasítási határozat alapjául szolgáló „körülményekben beállt jelentős változásra” vonatkozó kritériumról

80.      Mindenekelőtt hangsúlyozni kell, hogy a szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikkének (1) bekezdése szerinti kiutasítási intézkedés szükségszerűen elveszti létjogosultságát, és ennek következtében hatályát veszti, ha a kiutasított személy bizonyítja, hogy a kiutasítását követően – akár a fogadó tagállam területének általa történt elhagyását követő naptól kezdve – a „[körülményekben beállt] jelentős változás”(37) számára immár lehetővé teszi, hogy megfeleljen a – korábban hiányzó és e kiutasítási határozat alapjául szolgáló – tartózkodási feltételeknek.

81.      Ebben az esetben ugyanis – a többek között a szabad mozgásról szóló irányelv 6. cikkén alapuló új tartózkodási jogra történő hivatkozáshoz – az uniós polgárnak e tagállam hatóságai előtt bizonyítania kell, hogy a kiutasítási határozat hatályát vesztette. Magától értetődik, hogy a körülményekben beállt ilyen jelentős változás abban a pillanatban következik be, amikor ezen uniós polgár a korábbi fogadó tagállamban ismét munkavállalónak, önálló vállalkozónak vagy álláskeresőnek tekinthető, mivel e jogállás kizárja a tartózkodási jognak az említett irányelv 15. cikkén alapuló elvesztését, tehát összeegyeztethetetlen a kiutasítási határozat egyidejű fennállásával.(38)

82.      Még ha előfordulhatnak is ilyen helyzetek, valójában ritka, hogy a körülményekben beállt ilyen jelentős változás röviddel az érintett személy kiutasítása után következik be. Ellenkezőleg, az ilyen változásra – leggyakrabban – csak egy másik országban történő tartózkodást követően kerül sor. Ezért felmerül a kérdés, hogy e személy számára a körülményekben beállt jelentős változás bizonyítása jelenti‑e az egyetlen módot a fogadó tagállamban történő újbóli tartózkodáshoz.

83.      Úgy vélem, hogy erre a kérdésre egyértelműen nemleges választ kell adni. A tagállamok területén való szabad tartózkodáshoz való jog gyakorlásának megkönnyítését és megerősítését célzó, a szabad mozgásról szóló irányelv szellemével ellentétes lenne ugyanis annak elfogadása, hogy a kiutasítási határozat joghatásait mindaddig továbbra is kifejti, ameddig az érintett személy jogállásában nem következik be jelentős változás. Az ilyen megközelítés azon következménnyel járhat, hogy e határozat időbeli hatályát – adott esetben korlátlanul – meghosszabbítaná, ami a szabad tartózkodás aránytalan korlátozását eredményezné.

84.      Egy ilyen helyzet elkerülése érdekében két megoldás képzelhető el: az első a kiutasítási határozat időbeli hatályának a kiutasítást követően a fogadó tagállamon kívüli tartózkodás – mint szisztematikusan alkalmazandó viszonyítási pont – pontos időtartamának figyelembevételével történő meghatározása, míg a második a kiutasítási határozat időbeli hatályának nem kizárólag az e tagállamon kívüli tartózkodás időtartama alapján, hanem más tényezők összessége alapján történő meghatározása.

85.      Az alábbiakban kifejtett okok miatt a két megoldás közül az első elutasítását és a második elfogadását javaslom.

b)      A fogadó tagállam területén kívüli „határozott idejű tartózkodás” kritériumáról

86.      Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy a szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikkének (1) bekezdésére alapított határozattal kiutasított uniós polgárnak egy bizonyos ideig a fogadó tagállam területén kívül kell‑e tartózkodnia annak érdekében, hogy az említett határozatot teljes mértékben végrehajtottnak lehessen tekinteni. Igenlő válasz esetén a kérdést előterjesztő bíróság ezen időtartam meghatározását kéri a Bíróságtól.

87.      Bár a Bírósághoz észrevételeket benyújtó valamennyi kormány és a Bizottság egyetért abban, hogy a fogadó tagállam területéről történő fizikai távozás önmagában nem elegendő a kiutasítási határozat joghatásainak kimerüléséhez, egyedül a holland kormány véli úgy, hogy e kimerülésre kerül sor, ha valamely uniós polgár határozott időtartamra – legalább három hónapra – valósan és ténylegesen elhagyta e tagállamot. E kritérium alkalmazását illetően a holland kormány, többek között a tárgyaláson kifejtette, hogy e három hónap alatt a fogadó tagállamból kiutasított személy – „[a körülményekben beállt] jelentős változás” kivételével – nem hivatkozhat új tartózkodási jogra, azonban a szabad mozgásról szóló irányelv 5. cikke alapján továbbra is beutazhat e tagállam területére. Ugyanakkor e beutazási jog kizárólag akkor biztosított számára, ha bizonyított, hogy az e területen való jelenlétét különös és konkrét ok igazolja (például orvosi vizsgálat vagy eseti beszerzés, stb.). Ilyen igazolás hiányában feltételezhető, hogy a szóban forgó személy e tagállam területén a korábbi tartózkodási jogát folytatva tartózkodik és ezáltal megsérti a kiutasítási határozatot.

88.      A holland kormány javaslata a kiutasítási határozatok hatékony végrehajtása szempontjából elvitathatatlan előnyökkel bír. Ugyanis az, hogy uniós szinten minden esetben ugyanaz a fogadó tagállamon kívüli minimális tartózkodási időtartam van előírva, bizonyos előreláthatóságot, és így a jogbiztonságot garantálná, mivel az uniós polgárok és a tagállamok is előzetes tudomással bírhatnának arról, hogy mennyi időn keresztül lehet úgy tekinteni, hogy a kiutasítási határozat joghatásokat fejt ki. Ezen előreláthatóság – a szabad mozgásról szóló irányelv 30. cikkének (3) bekezdésével összhangban – annál is inkább biztosított lenne, mivel ezen időtartam egy adott időpontban – azaz a kiutasítási határozatról történő értesítéstől számított egy hónap elteltével – kezdődne, a tényleges kiutasítás bizonyításának megkövetelése nélkül, amely bizonyítás – belső határok hiányában – nehéz lenne.

89.      Mindazonáltal azt állítani, hogy a kiutasítási határozatok joghatásainak mindig legalább három hónapig fenn kell maradniuk, ténylegesen arra kötelezné az uniós polgárt, hogy három hónapon keresztül a fogadó tagállamon kívül tartózkodjon, mielőtt a szabad mozgásról szóló irányelv 6. cikke szerinti új tartózkodási jogára hivatkozhatna. Egy ilyen megközelítés véleményem szerint nemcsak az irányelv szövegével, hanem annak szellemével is ellentétes lenne.

90.      Ugyanis, egyrészt, egy ilyen megközelítés a tagállamok területén való szabad mozgás és tartózkodás minden uniós polgárt megillető alapvető jogának sine qua non feltételeként határozná meg a fogadó tagállamon kívül történő három hónap időtartamú tartózkodást. Márpedig e jogot ‑‑ alapvető jellegére tekintettel(39) ‑ nemcsak megszorítóan nem lehet értelmezni,(40) de az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdésével összhangban csak akkor korlátozható, ha ilyen korlátozást az EUM‑Szerződés vagy a másodlagos jog ír elő.(41)

91.      E tekintetben meg kell állapítani, hogy a másodlagos jog egyetlen szabálya, így a szabad mozgásról szóló irányelv sem teszi függővé az uniós polgárok – különösen a kiutasítási határozattal érintettek – tartózkodási jogának gyakorlását a fogadó tagállamon kívüli, határozott idejű – akár háromhavi, akár rövidebb – tartózkodás bizonyításától. A holland kormány javaslatának történő helyt adás bírói jogalkotást jelentene, mivel a Bíróság a kiutasítási határozatok időbeli hatályára vonatkozó különös szabály létrehozása céljából az uniós jogalkotó helyébe lépne. Az ilyen jóváhagyás nemcsak az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdésének szövegét sértené, hanem az intézményi egyensúlynak és a hatáskörmegosztásnak az EUSZ 13. cikk (2) bekezdésében foglalt elvét is. Ráadásul az uniós jogalkotót semmi nem akadályozza abban, hogy a szabad mozgásról szóló irányelvben pontosan meghatározza az ezen irányelv 15. cikkének (1) bekezdése alapján hozott kiutasítási határozatok időbeli hatályát, amint azt a beutazási és tartózkodási tilalomról szóló határozatok időbeli hatályával kapcsolatban tette.(42)

92.      Másrészt a holland kormány e javaslata a szabad mozgásról szóló irányelv 5. cikkében biztosított szabad mozgáshoz való jog gyakorlásával is ellentétes lenne, mivel a beutazási jog gyakorlásának hivatalosan további feltételéül szabná az uniós polgár fogadó tagállamban tett látogatása „különös és konkrét” jellegének igazolását. Márpedig a beutazási jog gyakorlása – amely az Unión belüli szabad mozgás egyik megjelenési formáját jelenti – nehezen egyeztethető össze egy ilyen igazolási kötelezettséggel, különösen mivel szubjektív és potenciálisan önkényes jellegére tekintettel azzal a veszéllyel járna, hogy az érdekelteket visszatartja e jog tényleges gyakorlásától. Kétségtelen, hogy a schengeni térségben a belső határokon történő ellenőrzés hiányában ilyen igazolást csak kivételes esetekben, különösen a rendőri ellenőrzések során követelnek meg. Mindazonáltal az ellenőrzés ilyen nagyszabású gyakorlatát az érintett személyek kétségtelenül a fogadó tagállam területére való beutazási tilalom közvetett bevezetésének tekintenék, amennyiben a fogadó tagállam területén való jelenlétük igazolására előadott indokok szisztematikusan elégtelennek minősülhetnének. Az ilyen gyakorlat ellentétes lenne a szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikke (3) bekezdésének magának a szellemével, amely megtiltja e tagállam számára, hogy a kiutasítási határozattal összefüggésben beutazási tilalmat írjon elő.

93.      A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság azt a következtetést vonja le, hogy el kell utasítani a holland kormány azon javaslatát, amely szerint a kiutasítási határozat joghatásainak szisztematikusan(43)legalább három hónapon keresztül fenn kell állniuk.

94.      E következtetést nem kérdőjelezhetik meg e kormány által a bizottsági iránymutatás(44) „visszaélésre” vonatkozó rendelkezéseiből és a 2014. március 12‑i O. és B. ítéletből(45)a contrario értelmezéssel levont érvek, amelyek célja annak bizonyítása, hogy a szabad mozgásról szóló irányelv 6. cikke szerinti új tartózkodási jog csak akkor nyílhat meg, amikor a fogadó tagállamon kívüli „valós és tényleges tartózkodásra” sor került.

95.      Először is azon személyek magatartása, akik a fogadó tagállam területéről való kiutasításukat követően oda – tartózkodás céljából – vissza kívánnak térni, a Bíróság ítélkezési gyakorlata és a bizottsági iránymutatás értelmében nem tekinthető „visszaélésszerűnek”, mivel nem egy mesterséges magatartásról van szó, amelyet kizárólag az uniós jog szerinti szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog megszerzése érdekében tanúsítanak és amely magatartás az uniós szabályozás által előírt feltételek formális tiszteletben tartása ellenére nem valósítja meg e szabályozás célját.(46) Ellenkezőleg, a jelen ügyben egyszerűen annak meghatározásáról van szó, hogy e személy számára lehet‑e új tartózkodási jogot biztosítani, mivel formálisan tiszteletben tartja a szabályozásban előírt feltételeket.

96.      Továbbá, az ügy érdemét tekintve, az O. és B. ítélet, valamint az ismételten a fogadó tagállamban tartózkodni kívánó személy helyzete közötti kapcsolódási pont gyenge, mivel ezek az ügyek nem összehasonlíthatók. Az O. és B. ítéletben ugyanis a Bíróságnak azt a kérdést kellett eldöntenie, hogy ellentétes‑e az uniós joggal, ha valamely tagállam megtagadja a tartózkodási jogot az említett tagállam állampolgárságával rendelkező uniós polgár harmadik állam állampolgárságával rendelkező családtagjától, amikor az említett uniós polgár visszatér e tagállamba azt követően, hogy pusztán uniós polgári minőségében, az érintett családtagjával egy másik tagállamban tartózkodott. A származékos tartózkodási jog harmadik állam állampolgára számára történő biztosításának feltételeiről volt tehát szó, és e sajátos összefüggésben tekintették úgy az uniós polgár és családtagja fogadó tagállamban történő „tényleges tartózkodásának” feltételét, hogy az – az uniós polgár állampolgársága szerinti tagállamba való visszatérésekor – származékos tartózkodási jogot keletkeztet.(47) Márpedig az alapügyben fennállóhoz hasonló helyzetben az érintett személy nem próbál meg olyan származékos tartózkodási jogra hivatkozni, amelyet a fogadó tagállamtól eltérő tagállamban történt letelepedés útján azzal a céllal szerzett, hogy visszatérésekor az abból származó előnyökből a fogadó tagállamban részesüljön.

97.      Végül – ellentétben az említett O. és B. ítélettel – egy kiutasítási határozatot követően nincs ok megkövetelni az e határozatot meghozó tagállamtól eltérő tagállambeli „tartós tartózkodást” vagy „tényleges tartózkodást”. A lényeg az, hogy az érintett véget vessen a kiutasítási határozatot meghozó tagállam területén való tartózkodásának. A kiutasítási határozatot követő, az államterület elhagyására vonatkozó kötelezettség ugyanis nem szolgálhat egy másik tagállamban történő letelepedésre és egy új „tényleges tartózkodás” megszerzésére vonatkozó kötelezettség alapjául, mivel egy ilyen kötelezettség ellentétes az uniós polgár azon alapvető szabadságával, hogy az Unió területén a kívánsága szerinti helyen tartózkodhat.

c)      A további releváns tényezőkről

98.      Az elemzésemből egyrészt az következik, hogy a szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikke szerinti kiutasítási határozatok joghatásai nem merülnek ki azáltal, hogy az érintett uniós polgár fizikailag elhagyja a fogadó tagállam területét, másrészt pedig, hogy e joghatások nem maradhatnak fenn, amennyiben e polgár ismét nem felel meg a tartózkodási feltételeknek vagy az e tagállamon kívüli határozott idejű tartózkodásnak. Mindezekből tehát arra lehet következtetni, hogy a fogadó tagállam nemzeti hatóságainak és bíróságainak esetről esetre kell értékelniük a kiutasítási határozatok időbeli hatályát.

99.      E tekintetben, ha a szabad mozgásról szóló irányelv rendelkezései hatékony érvényesülésének kell irányítania a releváns tényezők megállapítását, úgy vélem, hogy e tényezőknek legalább három típusa kell, hogy a nemzeti hatóságok által figyelembe vett valószínűsítő körülmények csoportjába tartozzon.

100. Először is úgy vélem, hogy ahhoz, hogy a kiutasítási határozat joghatásai valamely személy tekintetében kimerüljenek, és e személy a fogadó tagállamban újból tartózkodási jogot szerezhessen, az szükséges, hogy elhagyja e tagállam területét és ténylegesen véget vessen az ezen országban való tartózkodásának. Ebben az esetben a hatóságoknak azt kell vizsgálniuk, hogy e személy ténylegesen megtett‑e minden szükséges lépést annak bizonyításához, hogy az említett tagállamban történő tartózkodása megszűnt. A következő – a szóban forgó tartózkodás típusától függően eltérő – körülmények lehetnek relevánsak a fogadó tagállamban történő tartózkodás befejezése valós és tényleges jellegének megítélése szempontjából. Így, ha az érintett személy a szabad mozgásról szóló irányelv 6. cikke alapján tartózkodott a fogadó tagállamban és amiatt utasították ki, mert már nem felelt meg az ezen irányelv 14. cikke alapján az e jog megtartására előírt feltételeknek, úgy e személy az e tagállam területről történő tényleges távozásának bizonyítására könnyebben szolgáltathat bizonyítékot, a bizonyíték jellegénél fogva és amiatt, hogy a szóban forgó személynek nem volt ideje beilleszkedni fogadó tagállamba. Ugyanis, ahogyan azt a Bíróság ítélkezési gyakorlatában már megállapította, egy olyan uniós polgárnak, aki a szabad mozgásról szóló irányelv 6. cikkének (1) bekezdése által biztosított jogait gyakorolja, nem célja olyan módon letelepedni a fogadó tagállamban, amely elősegíti családi élete e tagállamban való kialakítását vagy megszilárdítását.(48) Ezzel szemben, ha az érintett személy ezen irányelv 7. cikke alapján tartózkodott a fogadó tagállamban, úgy az érdekelt személy számára e bizonyítás nagyobb kihívást jelenthet. Például e polgárnak tudnia kell bizonyítani, hogy kérte a népesség‑nyilvántartásból való törlését, a bérleti szerződés, a víz‑ vagy az energiaszolgáltatási szerződés megszüntetését, a költöztetést, a szakmai beilleszkedést segítő szolgáltatásról történő leiratkozást vagy egyéb, állandó jelenlétet feltételező kapcsolatok megszüntetését. E tekintetben megállapítom, hogy bár a fogadó tagállam területétől való távollét időtartama önmagában nem lehet meghatározó és azt elkülönülten nem is lehet figyelembe venni, a nemzeti hatóságok által figyelembe veendő egyik fontos tényező lehet. Magától értetődik, hogy egy hosszabb idejű távollét a fogadó tagállamban való tartózkodás valós és tényleges megszűnése, következésképpen a kiutasítási határozat joghatásainak kimerülése mellett szól.

101. Másodszor, ahogyan az már megállapítást nyert, a tartózkodási jog jogosultjait mindaddig nem lehet kiutasítani, amíg nem jelentenek indokolatlan terhet a fogadó tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére. Annak megállapításához, hogy a kedvezményezett ilyen indokolatlan terhet jelent‑e, és hogy adott esetben a szabad mozgásról szóló irányelv (16) preambulumbekezdésének megfelelően kiutasítsák‑e, az említett tagállamnak vizsgálnia kell, hogy „átmeneti nehézségekről van‑e szó, és figyelembe kell vennie a tartózkodás időtartamát, a személyes körülményeket és a támogatás összegét”. E szempontok alapján tehát a nemzeti hatóságoknak egyedi vizsgálat keretében tudniuk kell ellenőrizni, hogy a kiutasított személy, bár nem felel meg a szabad mozgásról szóló irányelv 7. cikkében foglalt feltételeknek, a továbbiakban nem jelent‑e indokolatlan terhet a szociális segítségnyújtási rendszerre, és így hivatkozhat‑e az ezen irányelv 6. cikke szerinti tartózkodási jogra. Ezen értékelés magában foglalhatja az érintett személyes körülményeinek és a kiutasítását követő magatartásának értékelését. E tekintetben megjegyzem, hogy a „szociális segítségnyújtás” fogalma tág, és magában foglalja mindazokat a szolgáltatásokat, amelyekhez az uniós polgár nem járult hozzá, és amelyeket a költségvetésből biztosítanak.(49) Például, ha – mint az alapügy felperese – valamely személy a kiutasítását követően ismétlődő jelleggel jogellenes magatartást tanúsít,(50) e magatartás releváns lehet abból a szempontból, hogy – a rendőrségi források jelentős részének a szóban forgó személy magatartása miatti mobilizálása következtében – tükrözheti az indokolatlan teherré válás veszélyét. Mindazonáltal a kérdést előterjesztő bíróság feladata a szociális segítségnyújtás ilyen igénybevételének indokolatlan jellegét megítélni.

102. Harmadszor és utolsósorban egy további figyelembe vehető tényező a szóban forgó személynek a kiutasítási határozatnak történő megfelelésre, valamint a fogadó tagállammal fennálló kapcsolatok megszüntetésére irányuló szándéka. E tényező figyelembevétele mindazonáltal számos gyakorlati nehézséget jelent, többek között azért, mert nehéz objektíven megítélni, hogy valakinek ténylegesen szándékában áll‑e a tartózkodásának megszüntetése. E szükségesség ugyanis a nemzeti hatóságokat „puszta gyanúsítgatásokra” kötelezné, amelyet aligha támasztanak alá objektív körülmények, különösen ha időben közel van egymáshoz a távozás és a közigazgatási szerv általi ellenőrzés időpontja, vagy földrajzilag közel van a személy tartózkodási helye és a fogadó tagállam.

V.      Végkövetkeztetés

103. A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a Raad van State (államtanács, Hollandia) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következő választ adja:

A 2011. április 5‑i 492/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendelettel módosított, az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. április 29‑i 2004/38/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 15. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy a fogadó tagállam által e rendelkezés alapján hozott kiutasítási határozat nem tekinthető teljes mértékben végrehajtottnak, és úgy, hogy az többé nem fejt ki joghatásokat, pusztán amiatt, hogy az e határozattal érintett személy fizikailag elhagyta e tagállam területét. Az említett tagállam hatóságainak feladata, az érintett személy egyedi vizsgálata alapján, az ilyen határozatok időbeli hatályának értékelése, figyelembe véve a körülményekben esetlegesen beállt olyan jelentős változást, amely lehetővé teszi e személy számára a korábban hiányzó és a kiutasítási határozat alapjául szolgáló tartózkodási feltételek ismételt teljesítését, vagy ennek hiányában olyan tényezők összességének értékelése, mint többek között a fogadó tagállamban történő tartózkodás valós és tényleges megszűnésének ténye, a tagállamon kívüli tartózkodás időtartama, amely e tekintetben jelzésértékű, de önmagában nem meghatározó, valamint azon veszély, hogy az említett személy indokolatlan terhet jelent e tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére.


1      Eredeti nyelv: francia.


2      A 2011. április 5‑i 492/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2011. L 141., 1. o.) módosított, az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. április 29‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2004. L 158., 77. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 5. kötet, 46. o.; helyesbítés: HL 2009. L 274., 47. o).


3      A Bíróságnak a szabad mozgásról szóló irányelv 15. cikkének egyes további aspektusait kellett értelmeznie, többek között az e cikkben előírt eljárási biztosítékok terjedelmét a 2018. július 12‑i Banger ítéletben (C‑89/17, EU:C:2018:570, 42–52. pont), valamint a 2019. szeptember 10‑i Chenchooliah ítéletben (C‑94/18, EU:C:2019:693, 71–88. pont). Ezen eljárási garanciákat Szpunar főtanácsnok G. M. A. (Álláskereső) ügyre vonatkozó indítványa (C‑710/19, EU:C:2020:739, 86–99. pont) is értelmezte.


4      Lásd a személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexének (Schengeni határ‑ellenőrzési kódex) létrehozásáról szóló, 2006. március 15‑i 562/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletet (HL 2006. L 105., 1. o.; helyesbítés: HL 2015. L 57., 19. o.).


5      E nyilvántartás a népesség‑nyilvántartás szerves része és többek között azon személyek adatait tartalmazza, akik négy hónapnál rövidebb idő óta tartózkodnak Hollandiában.


6      Megállapítást nyert ugyanis, hogy FS Hollandiában öt hónapot dolgozott, de a továbbiakban már semmilyen gazdasági tevékenységet nem végzett, nem bizonyította, hogy önhibáján kívül vált volna munkanélkülivé vagy álláskeresővé, és nem rendelkezett elegendő forrásokkal szükségleteinek fedezéséhez.


7      Az államtitkár időközben kiigazította ezen értékelést, elismerve, hogy FS e határozatnak az előírt határidőn belül eleget tett (lásd a jelen indítvány 27. pontját).


8      Lásd: 2014. március 12‑i O. és B. ítélet (C‑456/12, EU:C:2014:135, 53. és 56. pont).


9      Lásd a Benelux Gazdasági Unió államai, a Németországi Szövetségi Köztársaság és a Francia Köztársaság kormányai között a közös határaikon történő ellenőrzések fokozatos megszüntetéséről szóló 1985. június 14‑i Schengeni Megállapodás végrehajtásáról szóló, 1990. június 19‑én Schengenben aláírt és 1995. március 26‑án hatályba lépett egyezmény (HL 2000. L 239., 19. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 2. kötet, 9. o.) 5. cikkének (1) bekezdését.


10      Lásd az EK 8. cikket (HL 1992. C 191., 1. o.).


11      A szabad mozgásról szóló irányelv elfogadásával az uniós jogalkotó egyetlen jogforrásban kívánta kodifikálni a munkavállalókra, önálló vállalkozókra, diákokra és más inaktív személyekre külön vonatkozó korábbi másodlagos joganyagot az uniós polgárok szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogának egyszerűsítése és megerősítése érdekében (lásd a (3) és (4) preambulumbekezdést). Az említett irányelv e fragmentált megközelítést meghaladva módosította vagy hatályon kívül helyezte a vonatkozó másodlagos jogot, az uniós polgárság alapján biztosítva új dimenziót a szabad mozgáshoz való jognak (2010. október 7‑i Lassal ítélet, C‑162/09, EU:C:2010:592, 30. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).


12      Lásd: a szabad mozgásról szóló irányelv (10) preambulumbekezdése, valamint a 2014. november 11‑i Dano ítélet (C‑33/13, EU:C:2014:2358, 70. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).


13      Lásd a szabad mozgásról szóló irányelv 8. cikkének (1) és (2) bekezdését.


14      Lásd: 2005. február 17‑i Oulane ítélet (C‑215/03, EU:C:2005:95, 21. és 35. pont).


15      Lásd: 2005. február 17‑i Oulane ítélet (C‑215/03, EU:C:2005:95, 24. és 25. pont).


16      Lásd a szabad mozgásról szóló irányelv 8. cikkének (1) és (2) bekezdését.


17      Lásd a szabad mozgásról szóló irányelv 5. cikkének (5) bekezdését.


18      Lásd: 2019. szeptember 10‑i Chenchooliah ítélet (C‑94/18, EU:C:2019:693, 60. és 61. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Ezenkívül a szabad mozgásról szóló irányelv a származékos tartózkodási jog megtartását írja elő arra az esetre, ha az uniós polgár kísérésére és hozzá való csatlakozásra vonatkozó követelmény már nem teljesíthető, azaz az uniós polgár halála vagy távozása (12. cikk), illetve a házasság felbontása, a házasság érvénytelenítése vagy a regisztrált élettársi kapcsolat megszüntetése (13. cikk) esetén. Ilyen helyzetekben valamely tagállam állampolgárságával rendelkező családtagoknak ahhoz, hogy tartózkodási jogukat megtarthassák, az említett irányelv 7. cikkének (1) bekezdésében (a 12. cikk (1) bekezdése és a 13. cikk (1) bekezdése) előírt feltételeknek kell megfelelniük, míg egy harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtagoknak az e tekintetben az irányelv 12. cikkének (2) bekezdésében és 13. cikkének (2) bekezdésében előírt különös feltételeknek kell megfelelniük (lásd: 2019. szeptember 10‑i Chenchooliah ítélet, C‑94/18, EU:C:2019:693, 66. pont).


19      Meg kell állapítani, hogy a szabad mozgásról szóló irányelv 27. cikkének (1) bekezdése és 15. cikkének (1) bekezdése sem használja a „kiutasítási határozat” kifejezést, hanem általánosabb jelleggel utal a „szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog [korlátozására]” vagy „a szabad mozgást […] korlátozó határozatra”. Mindazonáltal ezen irányelv egyéb rendelkezéseiből kitűnik, hogy a „kiutasítási határozatok” egyértelműen ezen intézkedések részét képezik (lásd az említett irányelv 28. cikkének (1) bekezdését, illetve 15. cikkének (2) és (3) bekezdését).


20      Ugyanis, a szabad mozgásról szóló irányelv 28. cikke (2) bekezdésének megfelelően, a tagállam nem hozhat kiutasítási határozatot uniós polgárokkal és családtagjaikkal szemben, ha azok huzamos tartózkodási joggal rendelkeznek a területén, kivéve a súlyos közrendi vagy közbiztonsági okot.


21      Lásd: a szabad mozgásról szóló irányelvnek „A beutazási és tartózkodási jog közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokból való korlátozása” című VI. fejezete.


22      2019. szeptember 10‑i Chenchooliah ítélet (C‑94/18, EU:C:2019:693, 74. pont).


23      A szabad mozgásról szóló irányelv 3. cikkének (1) bekezdése értelmében ezen irányelv hatálya alá tartoznak és az általa biztosított jogok kedvezményezettjei az uniós polgárokat kísérő vagy hozzájuk csatlakozó, az említett irányelv 2. cikkének 2. pontjában meghatározott családtagok is (lásd: 2019. szeptember 10‑i Chenchooliah ítélet [C‑94/18, EU:C:2019:693, 54. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat]).


24      A szabad mozgásról szóló irányelv (16) preambulumbekezdése ezenkívül kifejti, hogy „[a] fogadó tagállamnak vizsgálnia kell, hogy átmeneti nehézségekről van‑e szó, és figyelembe kell vennie a tartózkodás időtartamát, a személyes körülményeket és a támogatás összegét, hogy megítélhesse, hogy a kedvezményezett indokolatlan terhet jelent‑e a szociális segítségnyújtási rendszerre, és hogy kiutasítsák‑e”.


25      A szociális segítségnyújtási rendszerre háruló indokolatlan teher kritériumának alkalmazása érintheti a szabad mozgásról szóló irányelv 13. cikkének a valamely tagállam állampolgárságával nem rendelkező családtagok tartózkodási jogának a házasság felbontása, a házasság érvénytelenítése vagy a regisztrált élettársi kapcsolat megszüntetése esetén történő megtartására vonatkozó (2) bekezdésében foglalt feltételeket is, amely feltételek nem kapcsolódnak a szociális segítségnyújtási rendszerhez.


26      Lásd: 1997. február 20‑i Bizottság kontra Belgium ítélet (C‑344/95, EU:C:1997:81, 12–18. pont); 2020. december 17‑i G. M. A. (Álláskereső) ítélet (C‑710/19, EU:C:2020:1037, 22–27. pont).


27      Mindenesetre emlékeztetni kell arra, hogy – a Bíróság ítélkezési gyakorlatával összhangban – a szabad mozgásról szóló irányelv 27. cikkének (2) bekezdésében foglalt, közrendi vagy közbiztonsági okokból hozott kiutasítási intézkedések kizárólag akkor igazolhatók, ha a szóban forgó magatartás „valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyt jelent a társadalom valamely alapvető érdekére”. E tekintetben a Bizottság jelezte, hogy bizonyos esetekben a kisebb súlyú, ismétlődő bűncselekmények együttesen véve, egyetlen, a közrendre nézve kellően súlyos veszélyt jelentő cselekménynek minősülhetnek. Lásd az Európai Parlamenthez és Tanácshoz intézett, a [szabad mozgásról szóló irányelv] jobb átültetéséhez és alkalmazásához nyújtott iránymutatásról szóló bizottsági közlemény (COM(2009) 313 végleges, 12. o.; a továbbiakban: bizottsági iránymutatás) 3.2. pontját. Mindazonáltal emlékeztetek arra, hogy – a Bíróság ítélkezési gyakorlatával összhangban – a büntetőjogi felelősség többszöri megállapításának ténye önmagában nem elegendő az ilyen veszély megállapításához, ennélfogva a Bizottság e javaslata csak kivételesen alkalmazandó (lásd analógia útján: 2007. október 4‑i Polat ítélet, C‑349/06, EU:C:2007:581, 28–39. pont).


28      Ugyanis, ha a fogadó tagállamon kívüli más tagállam új tartózkodási jogot biztosít, e tartózkodási jog ténylegesen, erga omnes – a fogadó tagállammal szemben is – véget vetne a kiutasítási határozat hatályának.


29      Lásd a jelen indítvány 27. pontját. A holland kormány szerint, amennyiben minden határátlépéssel egy újabb három hónapos határidő kezdődne, az – az egymást követő három hónapos időszakok tekintetében – de facto korlátlan és automatikus tartózkodási jogot keletkeztetne azon uniós polgárok javára, akik nem felelnek meg a szabad mozgásról szóló irányelv 7. cikkében előírt követelményeknek.


30      2019. április 11‑i Tarola ítélet (C‑483/17, EU:C:2019:309, 37. és 38. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).


31      A Bíróság kifejtette, hogy a „hasonlóan” fordulatot úgy kell értelmezni, hogy a 2004/38 irányelv 30. és 31. cikkének rendelkezései az irányelv 15. cikke esetében csak akkor alkalmazandók, ha – adott esetben a szükséges kiigazításokkal – ténylegesen alkalmazhatók a nem közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi indokok alapján hozott határozatokra (2019. szeptember 10‑i Chenchooliah ítélet, C‑94/18, EU:C:2019:693, 81. pont).


32      Lásd még a szabad mozgásról szóló irányelv 31. cikkének (4) bekezdését.


33      Lásd ebben az értelemben: 2013. június‑i ZZ ítélet (C‑300/11, EU:C:2013:363, 48. pont).


34      Ezenfelül megjegyzem, hogy a beutazási tilalomról szóló határozat olyan intézkedés, amelynek időtartama esetlegesen korlátlan lehet („[a beutazás] élethosszig tartó [megtiltása]”), amely a szabad mozgásról szóló irányelv kedvezményezettjei számára aránytalan sérelmet jelenthet (lásd a (27) preambulumbekezdést). Ezzel szemben a kiutasítási határozat azonnal végrehajtható lehet, és még ha az ilyen határozat joghatásai a kiutasítást követően – újabb tartózkodási jog biztosításának tilalma keretében – fenn is maradhatnak, ez utóbbi tilalom időben nem korlátlan, mert akkor a tartózkodást élethosszig megtiltó határozatról lenne szó.


35      2019. szeptember 10‑i Chenchooliah ítélet (C‑94/18, EU:C:2019:693, 74. pont).


36      Lásd ebben az értelemben: Wahl főtanácsnok Brey ügyre vonatkozó indítványa (C‑140/12, EU:C:2013:337, 44. pont).


37      A szabad mozgásról szóló irányelv 32. cikkének (1) bekezdéséből átvett kifejezések, amelyek a beutazási és tartózkodási tilalomra vonatkoznak, azonban analógia útján a kiutasítási határozatokra is alkalmazhatók. Lásd e tekintetben: 1982. május 18‑i Adoui és Cornuaille ítélet (115/81 és 116/81, EU:C:1982:183, 12. pont).


38      Egyébiránt azok a családtagok is, akik kiutasításukat megelőzően származékos tartózkodási joggal rendelkeztek, szintén élhetnek e lehetőséggel, amennyiben ismét megfelelnek a szabad mozgásról szóló irányelv 6. cikkének (2) bekezdésében vagy 7. cikkének (2) bekezdésében előírt feltételeknek. Ugyanakkor, a helyzet kevésbé egyértelmű azon családtagok esetében, akik e jognak az irányelv 12. és 13. cikkén alapuló „megtartására” hivatkoznak, mivel e megtartás feltételezi, hogy a szóban forgó tartózkodási jog nem szakadt meg. Márpedig az ilyen megszakításra egyértelműen sor kerül, ha a tartózkodási jog megszűnik, és kiutasítási határozatot hoznak. Ebből következően, ha az ilyen családtagot kiutasították, véleményem szerint nem hivatkozhat a tartózkodási jog megtartása esetén alkalmazandó rendelkezésekre. A körülményekben beállt jelentős változás tehát csak akkor alapozná meg újból a tartózkodási jogot, ha e családtag maga teljesíti az említett irányelv 6. vagy 7. cikkében előírt feltételeket. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a szabad mozgásról szóló irányelv rendelkezései nem biztosítanak semmilyen önálló jogot a harmadik országok állampolgárai számára, mivel az esetlegesen ezen állampolgárokra ruházott jogok az uniós polgár szabad mozgáshoz való jogának gyakorlásából származtatott jogok (2014. március 12‑i O. és B. ítélet, C‑456/12, EU:C:2014:135, 36. pont).


39      Lásd a jelen indítvány 36. pontját.


40      Lásd ebben az értelemben: 2008. július 25‑i Metock és társai ítélet (C‑127/08, EU:C:2008:449, 84. pont); 2019. április 11‑i Tarola ítélet (C‑483/17, EU:C:2019:309, 38. pont).


41      Hasonlóképpen, mivel e jogot az Alapjogi Charta 45. cikkének (1) bekezdése – annak 52. cikkével összhangban – biztosítja, e jog gyakorlása „csak a törvény által, és e jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával” korlátozható.


42      Lásd a jelen indítvány 68. és 69. pontját.


43      Ez nem jelenti azt, hogy a kiutasítási határozat joghatásai – egyedi értékelés alapján – nem maradhatnak fenn három hónapnál hosszabb időtartamra.


44      Lásd a 27. lábjegyzetet, bizottsági iránymutatás, 4.3. pont, „A visszaélés más formái”, 18. o.


45      C‑456/12, EU:C:2014:135.


46      Lásd ebben az értelemben: 2000. december 14‑i Emsland‑Stärke ítélet (C‑110/99, EU:C:2000:695, 52. és azt követő pontok); 2014. március 12‑i O. és B. ítélet (C‑456/12, EU:C:2014:135, 58. pont).


47      Lásd: 2014. március 12‑i O. és B. ítélet (C-456/12, EU:C:2014:135, 56. és 57. pont).


48      2014. március 12‑i O. és B. ítélet (C‑456/12, EU:C:2014:135, 52. pont).


49      Wahl főtanácsnok Brey ügyre vonatkozó indítványa (C‑140/12, EU:C:2013:337, 41. pont); lásd még: 2013. szeptember 19‑i Brey ítélet (C‑140/12, EU:C:2013:565, 61. pont).


50      A kérdést előterjesztő bíróság jelzi, hogy „[a]z őrizet megszüntetését követően a rendőrség még két, a külföldire vonatkozó feljelentést vett nyilvántartásba”.