Language of document : ECLI:EU:C:2021:104

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

ATHANASIOSA RANTOSA,

predstavljeni 10. februarja 2021(1)

Zadeva C719/19

FS

proti

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Raad van State (državni svet, Nizozemska))

„Predhodno odločanje – Državljanstvo Unije – Člen 21 PDEU – Pravica državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic – Direktiva 2004/38/ES – Člen 15 – Odločba, s katero se prosto gibanje omeji iz razlogov, ki niso javni red, javna varnost ali javno zdravje – Nezakonito prebivanje državljana Unije v državi članici gostiteljici – Odločba o odstranitvi – Fizični odhod državljana Unije iz države članice gostiteljice – Časovni učinki odločbe o odstranitvi – Členi 5, 6 in 7 – Možnost državljana Unije, da ob vrnitvi v državo članico gostiteljico znova uresničuje pravico do vstopa ali prebivanja“






I.      Uvod

1.        Ali lahko državljan Unije, ki je izgubil pravico do prebivanja na ozemlju države članice, katere državljan ni, in zoper katerega je bila zato izdana odločba o odstranitvi na podlagi člena 15(1) Direktive 2004/38/ES(2) (v nadaljevanju: Direktiva o prebivanju), v primeru takojšnjega ponovnega vstopa v to državo članico, potem ko je njeno ozemlje zapustil zaradi izvršitve te odločbe o odstranitvi, znova uveljavlja pravico do prebivanja na podlagi te direktive? Če je odgovor nikalen, kako dolgo mora ta državljan prebivati zunaj ozemlja navedene države članice, preden lahko znova pridobi pravico do prebivanja v tej isti državi članici?

2.        To sta vprašanji, ki se postavljata v obravnavani zadevi in na podlagi katerih bo Sodišče ugotovilo, kdaj se pravni učinki odločbe o odstranitvi, sprejete „iz drugih razlogov razen javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja“ v smislu člena 15(1) Direktive o prebivanju, izčrpajo in pod katerimi pogoji lahko državljan Unije torej znova pridobi pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici.

3.        Sodišče bo lahko na podlagi teh vprašanj prvič odločilo tako o časovnih učinkih take odločbe o odstranitvi kot tudi splošneje o povezavi člena 15 s členom 5 (pravica do vstopa), nato s členom 6 (pravica do prebivanja do treh mesecev) in nazadnje s členom 7 te direktive (pravica do prebivanja za več kot tri mesece).(3)

4.        Odgovora na ti vprašanji nista očitna. Po eni strani se z navedenima vprašanjema poudarja občutljivo ravnovesje, ki ga je treba najti med pravicama, ki nista zlahka združljivi: pravico državljanov Unije do prostega prebivanja na ozemlju Unije in pravico držav članic, da s svojega ozemlja odstranijo osebe, ki na njem nimajo pravice prebivati. Po drugi strani se ti isti vprašanji uvrščata v poseben regulativni okvir neobstoja nadzora na notranjih mejah Unije,(4) kar je težko združljivo s samim pojmom „odstranitev“ državljana Unije iz ene države članice v drugo.

5.        V teh sklepnih predlogih bom predstavil razloge v podkrepitev svojih predlogov, ki jih je mogoče povzeti tako:

–        pravni učinki odločbe o odstranitvi, sprejete na podlagi člena 15(1) Direktive o prebivanju, ne morejo prenehati samo zato, ker državljan Unije fizično zapusti ozemlje države članice gostiteljice, saj bi to ogrozilo polni učinek te direktive;

–        s predlogom, naj se učinki odločbe o odstranitvi sistematično ohranijo še nekaj časa po fizičnem odhodu zadevne osebe, na primer za najmanj tri mesece, bi se neupravičeno omejevala pravica do prebivanja, kot je določena v členu 21 PDEU in kot se uresničuje z navedeno direktivo, ter

–        organi države članice gostiteljice morajo časovne učinke odločb o odstranitvi, sprejetih na podlagi člena 15 Direktive o prebivanju, in a fortiori možnost ponovnega uveljavljanja pravice do prebivanja presojati na podlagi poglobljene preučitve položaja zadevne osebe, tako da upoštevajo vse upoštevne okoliščine, zlasti obstoj resničnega in dejanskega prenehanja njenega prebivanja v tej državi članici ter tveganje, da ta oseba postane nesorazmerno breme sistema socialne pomoči v navedeni državi članici.

II.    Pravni okvir

A.      Pravo Unije

6.        V uvodni izjavi 16 Direktive o prebivanju je navedeno, da „[d]okler upravičenci pravice do prebivanja ne postanejo nesorazmerno breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici, ti ne bi smeli biti izgnani [odstranjeni]. Zato ukrep izgona [odstranitve] ne bi smel biti samodejna posledica uveljavljanja sistema socialne pomoči. […] V nobenem primeru se ne bi smel sprejeti ukrep izgona [odstranitve] proti delavcem, samozaposlenim osebam ali iskalcem zaposlitve, kakor jih opredeljuje Sodišče, razen zaradi javnega reda ali javne varnosti“.

7.        S členom 5(1) te direktive je med drugim državljanu Unije, ki ima veljavno osebno izkaznico ali potni list, priznana pravica do vstopa na ozemlje držav članic.

8.        S členom 6(1) navedene direktive je državljanu Unije priznana pravica do prebivanja na ozemlju druge države članice v obdobju do treh mesecev „brez kakršnih koli pogojev ali kakršnih koli formalnosti“ razen zahteve, da ima veljavno osebno izkaznico ali potni list.

9.        S členom 7(1) iste direktive je državljanu Unije priznana pravica do prebivanja na ozemlju druge države članice v obdobju, daljšem od treh mesecev, če (a) je delavec ali samozaposlena oseba v državi članici gostiteljici ali (b) ima dovolj sredstev zase in za svoje družinske člane, da med njihovim prebivanjem ne bodo postali breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici, in če ima celovito zavarovalno kritje za primer bolezni v navedeni državi članici ali (c) je študent in v bistvu izpolnjuje enake pogoje, kot so navedeni v točki (b).

10.      Člen 14 Direktive o prebivanju v odstavkih 1 in 2 določa, da imajo državljani Unije in njihovi družinski člani pravico do prebivanja iz člena 6 te direktive, dokler ne postanejo nesorazmerno breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici, in pravico do prebivanja iz členov 7, 12 in 13 navedene direktive, dokler izpolnjujejo pogoje, določene v teh členih. Z odstopanjem od teh določb člen 14(4) iste direktive določa, da se ukrep odstranitve v nobenem primeru ne sme sprejeti proti tem državljanom Unije, če (a) so delavci ali samozaposlene osebe ali (b) so vstopili na ozemlje te države članice z namenom iskanja zaposlitve.

11.      Člen 15 Direktive o prebivanju, naslovljen „Postopkovna jamstva“, v odstavku 1 določa, da se „[p]ostopki, predvideni v členih 30 in 31, po analogiji uporabijo pri vseh odločanjih v zvezi z omejevanjem prostega pretoka državljanov Unije in njihovih družinskih članov iz drugih razlogov razen javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja“. Odstavek 2 tega člena določa, da „[č]e osebna izkaznica ali potni list, na osnovi katerih je zadevna oseba vstopila v državo članico gostiteljico […] [preneha veljati], to ne upravičuje izgona [odstranitve] iz države članice gostiteljice“. Nazadnje, odstavek 3 navedenega člena, določa, da „[d]ržava članica gostiteljica ne sme prepovedati vstopa v okviru odredbe o izgonu [odstranitvi], na katero se nanaša odstavek 1“.

12.      Člen 30 te direktive v odstavku 3 določa, da se „[v] uradnem obvestilu [o vsaki odločbi, sprejeti v skladu s členom 27(1) direktive o prebivanju] […] navede […], kjer ustreza, čas, ki ga ima oseba na voljo za zapustitev ozemlja države članice. Razen v ustrezno utemeljenih nujnih primerih, je čas, dovoljen za zapustitev ozemlja, najmanj en mesec od datuma uradnega obvestila“.

B.      Nizozemsko pravo

13.      Vreemdelingenwet 2000 (zakon o tujcih iz leta 2000) z dne 23. novembra 2000 (Stb. 2000, št. 495) v členih 61 in 62 določa, da mora tujec, ki ne prebiva ali več ne prebiva zakonito, Nizozemsko na lastno pobudo zapustiti v štirih tednih po koncu zakonitega prebivanja. Člen 63(1) tega zakona določa, da je lahko tujec, ki ne prebiva zakonito in Nizozemske ni na lastno pobudo zapustil v navedenem roku, odstranjen.

III. Spor o glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem

14.      FS, pritožnik v postopku v glavni stvari, je poljski državljan, ki se je 9. novembra 2017 vpisal v register nerezidentov Nizozemske.(5)

15.      Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (državni sekretar za pravosodje in varnost, Nizozemska, v nadaljevanju: državni sekretar) je z odločbo z dne 1. junija 2018 ugotovil, da FS ne prebiva zakonito, ker več ne izpolnjuje pogojev iz člena 7 direktive o prebivanju, ki se nanaša na pravico do prebivanja, daljšega od treh mesecev,(6) in mu odredil, naj zapusti nizozemsko ozemlje. V zvezi s tem se je upoštevalo dejstvo, da je policija FS precej redno prijela zaradi domnevnih tatvin v trgovinah in žeparjenja.

16.      Državni sekretar je z odločbo z dne 25. septembra 2018 ugovor, ki ga je FS vložil zoper odločbo z dne 1. junija 2018, zavrnil kot neutemeljen. Državni sekretar je po eni strani priznal, da ravnanje FS ni pomenilo nevarnosti za javni red ali javno varnost v smislu člena 27 Direktive o prebivanju, po drugi strani pa je določil štiritedenski rok za prostovoljni odhod, po izteku katerega bi lahko bil FS odstranjen zaradi nezakonitega prebivanja. Predložitveno sodišče pojasnjuje, da ta odločba o odstranitvi pomeni „odločanj[e] v zvezi z omejevanjem prostega pretoka državljanov Unije“ v smislu člena 15(1) navedene direktive. Ker FS ni vložil pravnega sredstva zoper navedeno odločbo, je ta postala pravnomočna (v nadaljevanju: odločba o odstranitvi).

17.      Nemška policija je FS 23. oktobra 2018 prijela zaradi domnevne tatvine v trgovini. Med strankama v postopku v glavni stvari ni sporno, da je FS dokazal, da je Nizozemsko zapustil v štiritedenskem roku za odhod, ki mu je bil določen, to je pred 24. oktobrom 2018. FS je v zvezi s tem izjavil tudi, da je po svojem odhodu, katerega točen datum iz spisa zadeve ni razviden, začasno bival pri prijateljih v Kaldenkirchnu (Nemčija), tik za mejo med Nizozemsko in Nemčijo. Navedel je tudi, da je zaradi odvisnosti od marihuane to vsakodnevno odhajal kupovat na Nizozemsko. Nazadnje je izjavil, da je na Nizozemsko vstopil 21. novembra 2018, ker je prejel vabilo na obravnavo na kazenskem sodišču 23. novembra 2018.

18.      Osebje supermarketa na Nizozemskem je 22. novembra 2018 osebo FS zadržalo zaradi domnevne tatvine. Policija, ki je bila pozvana na kraj, ga je nato prijela, ker ni mogel pokazati osebnega dokumenta. Po tem prijetju je policija FS pridržala zaradi zaslišanja, ki je v takem primeru predvideno z nacionalno zakonodajo.

19.      Državni sekretar je z odločbo z dne 23. novembra 2018 za FS odredil omejitev gibanja pred odstranitvijo v izvorno državo, to je Poljsko (v nadaljevanju: odločba o omejitvi gibanja). Kot obrazložitev je bilo v tej odločbi navedeno tveganje, da se bo FS izmaknil nadzoru nad tujci in da se bo izognil pripravam na odhod ali na postopek odstranitve oziroma da bo te priprave oviral. To tveganje naj bi izhajalo iz dejstva, prvič, da se je FS nekaj časa izmikal nadzoru nad tujci, drugič, da je bila zoper njega izdana odločba o odstranitvi, na podlagi katere je moral zapustiti nizozemsko ozemlje in ki je ni upošteval v roku, ki je bil v njej določen(7), tretjič, da ni imel stalnega prebivališča niti stalnega običajnega prebivališča, četrtič, da ni imel zadostnih sredstev in, petič, da je bil osumljen storitve kaznivega dejanja ali je bil na podlagi tega obsojen.

20.      Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (sodišče v Haagu, ki zaseda v Groningenu, Nizozemska, v nadaljevanju: rechtbank) je s sodbo z dne 7. decembra 2018 tožbo, ki jo je FS vložil zoper odločbo o omejitvi gibanja, razglasilo za neutemeljeno in zavrnilo njegov odškodninski zahtevek. FS je zoper to sodbo vložil pritožbo pri Raad van State (državni svet, Nizozemska).

21.      FS je 18. decembra 2018 vložil ugovor zoper odločbo o odstranitvi na Poljsko, ki je bila predvidena za 21. december 2018. Prav tako je pri voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (sodnik, pristojen za izdajo začasne odredbe, pri sodišču v Haagu, v nadaljevanju: voorzieningenrechter) predlagal izdajo začasne odredbe za prepoved te odstranitve.

22.      Voorzieningenrechter je z odločbo z dne 20. decembra 2018 na eni strani ugodil predlogu za izdajo začasne odredbe, ker je menil, da ni dokazano, da je FS takrat na Nizozemskem prebival nezakonito, na drugi strani pa je državnemu sekretarju prepovedal odstranitev FS pred iztekom štiritedenskega roka od odločitve državnega sekretarja o ugovoru.

23.      Državni sekretar je z odločbo, sprejeto istega dne, in na podlagi te odločbe, ki jo je sprejel voorzieningenrechter, odpravil omejitev gibanja za FS.

24.      Po navedbah predložitvenega sodišča je kljub odpravi omejitve gibanja za FS ta ohranil interes za pritožbo pri Raad van State (državni svet), ker naj bi bil upravičen do odškodnine, če bi se ta omejitev gibanja izkazala za nezakonito. Tako bi bilo, če je imel FS 23. novembra 2018 (datum uvedbe omejitve gibanja) pravico do prebivanja na Nizozemskem na podlagi prava Unije.

25.      Stranki v postopku v glavni stvari sta v zvezi s tem v okviru pritožbe pred Raad van State (državni svet) zavzeli nasprotni si stališči.

26.      Po eni strani FS očita rechtbank, da ni ustrezno obrazložilo svoje sodbe z dne 7. decembra 2018, ker je Nizozemsko dejansko zapustil v roku, določenem v odločbi o odstranitvi, in ker je zato na datum uvedbe omejitve gibanja znova imel pravico do prebivanja na Nizozemskem na podlagi člena 6 Direktive o prebivanju.

27.      Po drugi strani državni sekretar priznava, da je FS dokazal, da je Nizozemsko zapustil v roku, določenem v odločbi o odstranitvi, vendar trdi, da pravni učinki te odločbe niso bili izčrpani in da zato FS ni mogel znova pridobiti pravice do prebivanja na Nizozemskem. Ti pravni učinki naj bi se namreč izčrpali le, če bi se v skladu s sodno prakso Sodišča(8) FS preselil v drugo državo članico na podlagi in ob upoštevanju pogojev iz člena 7(1) Direktive o prebivanju ter bi lahko dokazal, da je v tej drugi državi članici „dejansko prebival“ več kot tri mesece. Vendar naj glede na izjave FS o njegovem prebivanju v Nemčiji to ne bi držalo. Po mnenju državnega sekretarja bi bilo mogoče samo s tako razlago preprečiti zlorabo pravice; v nasprotnem primeru bi zadostovalo, da bi FS en sam dan prebival v Nemčiji, da bi se izničili pravni učinki odločbe o odstranitvi ter bi se tako vrnil na Nizozemsko in tam znova zakonito prebival.

28.      Predložitveno sodišče v zvezi s tem navaja, da ker zdaj ni sporno, da je FS nizozemsko ozemlje zapustil v roku, predvidenem v odločbi o odstranitvi, je vprašanje, ali se mu je upravičeno omejilo gibanje, odvisno od odgovora na vprašanje, ali je imel na navedeni datum znova pravico do prebivanja na Nizozemskem, zlasti na podlagi člena 6 Direktive o prebivanju. To zadnje vprašanje pa naj bi bilo odvisno od pravnih učinkov odločbe o odstranitvi v smislu člena 15 navedene direktive. Predložitveno sodišče opozarja, da niti iz besedila člena 15 navedene direktive niti iz njene sistematike ni razvidno, ali ima odločba o odstranitvi pravne učinke še nekaj časa po odhodu zadevne osebe iz države članice gostiteljice ali pa je treba tako odločbo šteti za v celoti izvršeno v trenutku tega odhoda.

29.      V teh okoliščinah je Raad van State (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:

„1.      Ali je treba člen 15(1) [Direktive o prebivanju] razlagati tako, da je odločba o odstranitvi državljana Unije z ozemlja države članice gostiteljice, izdana na podlagi te določbe, izpolnjena in da ta odločba nima več pravnih posledic, takoj ko je ta državljan Unije v roku, določenem za prostovoljni odhod, očitno prostovoljno zapustil ozemlje države članice gostiteljice?

2.      Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, ali ima ta državljan Unije pri takojšnjem ponovnem vstopu v državo članico gostiteljico pravico iz člena 6(1) [Direktive o prebivanju] do prebivanja do treh mesecev v državi članici gostiteljici ali pa lahko država članica gostiteljica izda novo odločbo o odstranitvi, da prepreči, da ta državljan Unije ponovno vstopi na njeno ozemlje za kratko obdobje?

3.      Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen, ali mora potem v tem primeru ta državljan Unije za določeno obdobje ostati zunaj ozemlja države članice gostiteljice, in kako dolgo je to obdobje?“

30.      Pisna stališča so predložili FS, nizozemska, češka in danska vlada ter Evropska komisija. Vse te stranke, razen češke vlade, so poleg tega podale stališča na obravnavi 16. novembra 2020. Na tej obravnavi je imela možnost predstaviti svoja stališča tudi belgijska vlada, ki ni predložila pisnih stališč.

IV.    Analiza

A.      Uvodne ugotovitve

31.      V ozadju tega predloga za sprejetje predhodne odločbe je spor, ki se nanaša na poljskega državljana, FS, ki mu je bila, potem ko je na podlagi člena 7 Direktive o prebivanju izgubil pravico do prebivanja na Nizozemskem, na podlagi člena 15(1) te direktive izdana odločba o odstranitvi. Ta državljan trdi, da je po tem, ko je to državo članico prostovoljno zapustil v roku, določenem s to odločbo o odstranitvi, prebival pri prijateljih v Nemčiji blizu meje z Nizozemsko, kamor je vsak dan odhajal kupovat marihuano. Mesec dni po njegovem odhodu ga je prijela nizozemska policija, ker ni mogel pokazati osebnega dokumenta, in odrejena mu je bilo omejitev gibanja pred odstranitvijo v izvorno državo, ker je obstajalo tveganje, da se bo izmaknil nadzoru nad tujci in izognil pripravam na njegovo odstranitev oziroma te priprave oviral. To tveganje naj bi izhajalo predvsem iz dejstva, da naj navedeni državljan v bistvu ne bi v celoti izvršil navedene odločbe o odstranitvi, ker naj ne bi dokazal, da je dejansko prebival v drugi državi članici.

32.      V teh okoliščinah želi predložitveno sodišče v bistvu izvedeti, ali je odločba o odstranitvi, sprejeta na podlagi člena 15(1) Direktive o prebivanju, v celoti izpolnjena že zato, ker državljan Unije fizično zapusti ozemlje države članice gostiteljice, tako da bi ta državljan v primeru vrnitve znova pridobil pravico do prebivanja do treh mesecev na podlagi člena 6 te direktive, ali pa ima ta odločba o odstranitvi pravne učinke še nekaj časa po fizičnem odhodu navedenega državljana. V zadnjenavedenem primeru želi izvedeti, koliko časa taki učinki še trajajo.

33.      Predložitveno sodišče pojasnjuje, da je odgovor na ta vprašanja nujen za rešitev spora o glavni stvari, ki se nanaša na zakonitost odločbe o omejitvi gibanja. Če bi se morali pravni učinki odločbe o odstranitvi izčrpati že zato, ker je FS odšel v Nemčijo, tudi če samo za en dan, potem bi ob vrnitvi na Nizozemsko znova pridobil pravico do prebivanja na podlagi člena 6 Direktive o prebivanju. Brez nove odločbe o odstranitvi bi bila odločba o omejitvi gibanja nezakonita in FS bi bil tako upravičen do odškodnine.

34.      Vendar pomen vprašanj presega nekoliko neobičajen dejanski okvir obravnavane zadeve. Vprašanja za predhodno odločanje so namreč del širše problematike, ki se nanaša na to, kako lahko država članica s svojega ozemlja učinkovito odstrani (iz razlogov, ki niso razlogi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja) državljana Unije, ki po obdobju zakonitega prebivanja na njem še naprej prebiva, vendar ne izpolnjuje pogojev iz Direktive o prebivanju, in bi lahko postal nesorazmerno breme sistema socialne pomoči v tej državi članici. Ta problematika je še toliko bolj upoštevna, ker se na schengenskem območju(9) notranje meje lahko prehajajo brez preverjanja oseb. Posledično so načini, da država članica preveri, ali je bil državljan Unije, ki je prebival nezakonito, dejansko odstranjen, močno omejeni.

35.      Glede na te ugotovitve je analiza časovnih učinkov odločbe o odstranitvi, sprejete na podlagi člena 15(1) Direktive o prebivanju, očitno neločljivo povezana z razmerjem te določbe z drugimi določbami poglavja III te direktive, ki se nanašajo na pravico do prebivanja. Zdi se mi torej koristno, da pred začetkom analize na kratko predstavim upoštevni regulativni okvir (1), na podlagi katerega bo mogoče tudi pojasniti obseg vprašanj za predhodno odločanje, ki jih je postavilo predložitveno sodišče (2).

1.      Upoštevni regulativni okvir

36.      Uvodoma je treba opozoriti, da državljanstvo Unije – kot je uvedeno z Maastrichtsko pogodbo(10) – podeljuje vsakemu državljanu Unije temeljno in individualno pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih v Pogodbah, in ukrepov, sprejetih za njuno izvajanje. Ta pravica je državljanom Unije zdaj podeljena s členom 21(1) PDEU, kakor je bila potrjena v členu 45 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Namen Direktive o prebivanju, ki med drugim ureja pogoje za uresničevanje pravice državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, je olajšati in okrepiti uresničevanje navedene pravice.(11)

37.      Direktiva o prebivanju določa dve ureditvi prebivanja za državljane Unije: „pravico do prebivanja“, ki jo urejajo določbe poglavja III ter vsebuje pravici do prebivanja „do treh mesecev“ in „za več kot tri mesece“ (v nadaljevanju: začasno prebivanje), in „pravico do stalnega prebivališča“, ki jo urejajo določbe poglavja IV in katere pogoji za upravičenost so navedeni v členih od 16 do 18 te direktive. V nadaljevanju bo obravnavano samo začasno prebivanje, na katero se nanaša ta zadeva, tako da bo mogoče določiti razloge, ki upravičujejo odločbo o odstranitvi v smislu člena 15 navedene direktive.

a)      Pravica do začasnega prebivanja, določena z Direktivo o prebivanju

1)      Pravica do prebivanja do treh mesecev

38.      V skladu s členom 6(1) Direktive o prebivanju imajo državljani Unije pravico prebivati na ozemlju druge države članice v obdobju do treh mesecev brez kakršnih koli pogojev ali kakršnih koli formalnosti, razen zahteve, da imajo veljavno osebno izkaznico ali potni list. Čeprav s členom 6 te direktive ni naložen noben pogoj, povezan s finančnimi sredstvi državljana Unije, je s členom 14(1) navedene direktive ta pravica do prebivanja v teh treh mesecih ohranjena, dokler ta državljan ne postane nesorazmerno breme sistema socialne pomoči v tej državi članici.(12) To pravilo je skladno s členom 24(2) iste direktive, ki državi članici gostiteljici med drugim dovoljuje, da ne podeli pravice do socialne pomoči v prvih treh mesecih prebivanja.

39.      Glede preverjanja teh pogojev za prebivanje ta država članica od državljanov Unije sicer ne more zahtevati, naj se prijavijo pri pristojnih organih(13), lahko pa jim naloži obveznost, da dokažejo svojo identiteto in državljanstvo, če to zahteva tudi od svojih državljanov z njihovo osebno izkaznico(14). Vendar navedena država članica ne more podvomiti o pravici do prebivanja samo zato, ker državljan ni predložil enega od zgoraj navedenih dokumentov, zlasti če lahko zadevna oseba nedvoumno dokaže svoje državljanstvo na druge načine.(15)

2)      Pravica do prebivanja za več kot tri mesece

40.      Državljan Unije ima tudi pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici za več kot tri mesece, če izpolnjuje pogoje, ki so izčrpno našteti v členu 7(1)(a), (b) ali (c) Direktive o prebivanju, in sicer v bistvu, da (a) je delavec ali samozaposlena oseba v tej državi članici, ali (b) ima dovolj sredstev zase in za svoje družinske člane in ima celovito zavarovalno kritje za primer bolezni v navedeni državi članici, ali (c) je študent ter ima dovolj sredstev in celovito zavarovalno kritje za primer bolezni.

41.      Države članice lahko od državljanov Unije zahtevajo, naj se prijavijo pri pristojnih organih, vendar rok za prijavo ne sme biti krajši od treh mesecev od datuma prihoda.(16) Poleg tega lahko države članice v skladu s členom 14(2), drugi pododstavek, Direktive o prebivanju, kadar obstaja utemeljen dvom, ali državljan Unije ali njegovi družinski člani izpolnjujejo pogoje iz člena 7 te direktive, preverijo, ali so ti pogoji izpolnjeni. Vendar to preverjanje ne sme biti sistematično. Nazadnje, država članica lahko od zadevne osebe zahteva, naj javi svojo prisotnost na njenem ozemlju v razumnem in nediskriminatornem obdobju po vstopu na ozemlje te države članice.(17)

3)      Izvedena pravica do prebivanja družinskih članov

42.      Družinski člani državljana Unije lahko prebivajo na ozemlju držav članic, če izpolnjujejo zahteve iz člena 6(2) (za prebivanje do treh mesecev) ali člena 7(1)(d) in (2) Direktive o prebivanju (za prebivanja za več kot tri mesece), in sicer če tega državljana Unije, ki ima pravico do prebivanja, spremljajo ali se mu pridružijo.(18)

b)      Razlogi, ki upravičujejo odločbo o odstranitvi na podlagi člena 15(1) Direktive o prebivanju

43.      Direktiva o prebivanju ne vsebuje samo pravil, ki urejajo pogoje za pridobitev različnih vrst pravic do prebivanja, ki jih določa, ampak zajema tudi sklop določb, namenjenih zakonski ureditvi položaja, ki je posledica izgube ene od teh pravic.

44.      Direktiva o prebivanju v zvezi s tem določa dva primera, v katerih lahko države članice sprejmejo odločbe o odstranitvi: če se taka odločba sprejme „zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja“ (člen 27 te direktive) ali če se ta odločba sprejme „iz drugih razlogov razen javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja“ (člen 15(1) navedene direktive).(19)

45.      V zvezi z drugim primerom, v katerega spada zadeva iz postopka v glavni stvari, je treba najprej ugotoviti, da se člen 15 iz poglavja III te direktive nanaša le na upravičence do začasnega prebivanja, ne pa tudi na upravičence do stalnega prebivališča.(20) V nasprotju z odločbami, sprejetimi na podlagi člena 27 Direktive o prebivanju(21), primeri, v katerih lahko države članice gostiteljice sprejmejo odločbe, s katerimi se omeji prosto gibanje, zlasti odločbe o odstranitvi, ne izhajajo izrecno iz besedila člena 15 te direktive. V tej zadnjenavedeni določbi namreč ni pojasnjeno, kateri so „drugi razlogi razen [tistih, ki so določeni v členu 27 navedene direktive]“.

46.      Sodišče je kljub neobstoju posebnih določb v zvezi s tem člen 15 Direktive o prebivanju razložilo tako, da določa ureditev, ki se uporablja, če pravica do začasnega prebivanja na podlagi te direktive preneha, zlasti če državljan Unije ali njegov družinski član, ki je v preteklosti imel pravico do začasnega prebivanja, ne izpolnjuje več pogojev za zadevno pravico do prebivanja in mu torej država članica gostiteljica načeloma lahko naloži, naj zapusti njeno ozemlje.(22)

47.      Zato je mogoče na podlagi zgornjih preudarkov sklepati, da se lahko razlogi, ki upravičujejo sprejetje odločbe o odstranitvi na podlagi člena 15(1) Direktive o prebivanju, ugotovijo samo na podlagi razlage v povezavi z drugimi določbami poglavja III iste direktive, ki se nanašajo na pogoje za pravico do začasnega prebivanja.

48.      V zvezi s tem je najprej iz besedila člena 15(1) Direktive o prebivanju razvidno, da se odločbe, s katerimi se omeji prosto gibanje, nanašajo hkrati na državljane Unije in njihove družinske člane.(23) V zvezi z državljani Unije bi lahko bila odločba o odstranitvi torej sprejeta zaradi neupoštevanja pogojev iz člena 6(1) (prebivanje do treh mesecev) ali člena 7(1), od (a) do (c), (prebivanje za več kot tri mesece) te direktive, kot so navedeni v točkah 38 in 40 teh sklepnih predlogov. V zvezi z družinskimi člani bi lahko bila taka odločba sprejeta tudi zaradi neupoštevanja pogojev za izvedeno pravico do prebivanja ali njeno ohranitev, kot so predstavljeni v točki 42 teh sklepnih predlogov.

49.      Vendar navedena direktiva vsebuje dve izjemi od pravila, v skladu s katerim naj bi bila odločba o odstranitvi utemeljena, če pogoji za začasno prebivanje niso več izpolnjeni.

50.      Po eni strani je v Direktivi o prebivanju v uvodni izjavi 16 pojasnjeno, da niti državljani Unije niti njihovi družinski člani ne bi smeli biti odstranjeni, dokler „ne postanejo nesorazmerno breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici“(24). Ta zahteva je namreč skladna, prvič, s členom 15(2) te direktive, ki v bistvu določa, da prenehanje veljavnosti osebne izkaznice ali potnega lista, ki sta omogočila vstop na ozemlje države članice gostiteljice, ni zadosten razlog za to, da ta država članica sprejme ukrep odstranitve, drugič, s členom 14(3) iste direktive, ki določa, da ukrep odstranitve ni samodejno posledica uveljavljanja sistema socialne pomoči s strani državljana Unije, in, tretjič, z določbami člena 14(1) in člena 24(2) navedene direktive o prebivanju, ki se nanašajo na uveljavljanje sistema socialne pomoči (glej točko 38 teh sklepnih predlogov).

51.      Zato bi lahko bila v okviru prebivanja na podlagi člena 6 ali člena 7 Direktive o prebivanju odločba o odstranitvi na podlagi člena 15(1) te direktive zoper državljana Unije ali njegovega družinskega člana utemeljena samo, če bi neizpolnjen pogoj za prebivanje zadeval merilo nesorazmernega bremena sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici, saj zgolj pogoji, ki se navezujejo na to, da ima oseba veljavno osebno izkaznico ali potni list, očitno ne zadostujejo za utemeljitev takega ukrepa odstranitve.(25)

52.      Po drugi strani je v členu 14(4) in v zadnjem stavku uvodne izjave 16 te direktive v bistvu navedeno, da se ukrep odstranitve v nobenem primeru ne bi smel sprejeti zoper delavce, samozaposlene osebe ali iskalce zaposlitve, razen iz razlogov javnega reda in javne varnosti. V skladu s sodno prakso Sodišča se namreč državljani Unije in njihovi družinski člani ne smejo izgnati, dokler lahko ti državljani predložijo dokazilo o tem, da še naprej iščejo zaposlitev in da imajo resnično možnost, da se zaposlijo.(26)

53.      Zato v okviru prebivanja na podlagi člena 7 Direktive o prebivanju odločbe o odstranitvi ni mogoče sprejeti zoper državljana Unije ali njegovega družinskega člana, ki ne izpolnjuje pogojev za prebivanje iz člena 7(1)(a) te direktive, ki se nanaša na delavce in samozaposlene osebe, tudi če bi ta državljan ali ta njegov družinski član lahko pomenil breme, tudi nesorazmerno, sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici.

2.      Obseg vprašanj za predhodno odločanje

54.      Glede na navedeno menim, da je koristno navesti naslednja pojasnila v zvezi z obsegom vprašanj za predhodno odločanje.

55.      Na prvem mestu se mi zdi koristno opozoriti, da predložitveno sodišče pojasnjuje, da državni sekretar kljub kaznivemu ravnanju FS odločbe o odstranitvi ni oprl na člen 27, temveč izključno na člen 15 Direktive o prebivanju. Zato Sodišču ni treba odločiti o vprašanju, ali bi to kaznivo ravnanje lahko ogrožalo javni red ali javno varnost v smislu člena 27 navedene direktive in na podlagi tega upravičevalo ukrep odstranitve.(27)

56.      Na drugem mestu je treba navesti, da se vprašanja za prehodno odločanje, kot jih je oblikovalo predložitveno sodišče, čeprav je bila odločba o odstranitvi iz postopka v glavni stvari sprejeta zaradi nespoštovanja pogojev iz člena 7 Direktive o prebivanju, nanašajo splošneje na vse odločbe o odstranitvi, ki se lahko sprejmejo na podlagi člena 15(1) te direktive. Kot pa je bilo opozorjeno zgoraj, se člen 15 navedene direktive uporablja, če pravica do začasnega prebivanja na podlagi iste direktive preneha, ker bi lahko zadevna oseba postala nesorazmerno breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici. Zato se odgovor, za katerega prosi predložitveno sodišče, po mojem mnenju ne sme omejiti na položaje, v katerih je državljan Unije odstranjen izključno iz razlogov, povezanih s členom 7 Direktive o prebivanju, tudi če so ti razlogi dejansko največkrat povod za odstranitev.

57.      Na tretjem mestu, kot je razvidno iz točk 45 in 53 teh sklepnih predlogov, analiza temelji na predpostavki, v skladu s katero je izključeno, da bi bili zadevni državljani Unije državljani, ki imajo pravico do stalnega prebivališča, ali delavci, samozaposlene osebe ali iskalci zaposlitve, za katere se uporabljajo izjeme iz člena 14(4)(b) Direktive o prebivanju.

58.      Na četrtem mestu je treba nazadnje pojasniti, da bodo zaradi neobstoja nadzora na notranjih mejah Unije časovni učinki odločb o odstranitvi ocenjeni samo, če državljan, ki je bil odstranjen, znova uveljavlja pravico do prebivanja pri organih države članice. Ni torej mogoče izključiti, da se ta presoja razlikuje glede na državo članico, ki obravnava to novo prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje. Če namreč državljan, potem ko je zapustil državo članico gostiteljico, znova uveljavlja pravico do prebivanja v drugi državi članici (ali celo v tretji državi), ta država načeloma nima nobenega razloga, da ne bi štela, da so pravni učinki odločbe o odstranitvi iz države članice gostiteljice medtem prenehali. Preučitev v nadaljevanju torej zadeva izključno položaj iz obravnavane zadeve, v katerem je zadevni državljan zapustil državo članico gostiteljico in znova uveljavlja pravico do prebivanja v isti državi članici, ne da bi mu bila medtem formalno dodeljena pravica do prebivanja v drugi državi članici.(28)

B.      Preučitev vprašanj za predhodno odločanje

1.      Fizični odhod državljana Unije kot okoliščina, ki zadostuje za polno izvršitev odločbe o odstranitvi, sprejete na podlagi člena 15(1) Direktive o prebivanju

59.      Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali že dejstvo, da državljan Unije fizično zapusti ozemlje države članice gostiteljice, zadostuje za to, da se odločba o odstranitvi, sprejeta na podlagi člena 15(1) Direktive o prebivanju, šteje za izvršeno v celoti, tako da prenehajo njeni časovni pravni učinki.

60.      Zainteresirane strani, ki so predložile pisna in ustna stališča, so predstavile različna mnenja. Na eni strani FS predlaga, naj se na to vprašanje odgovori pritrdilno, tako da naj bi bila v bistvu taka odločba o odstranitvi v celoti izvršena že zato, ker je zadevna oseba pred iztekom določenega roka – pa čeprav samo za omejen čas – zapustila ozemlje države članice gostiteljice, in v trenutku, ko je to storila. Tej osebi naj bi bilo torej treba omogočiti, da na podlagi člena 6 Direktive o prebivanju znova uveljavlja pravico do prebivanja do treh mesecev. Na drugi strani vse vlade, ki so predložile pisna in ustna stališča, in Komisija podpirajo stališče državnega sekretarja, v skladu s katerim v bistvu sam fizični odhod državljana Unije ne zadostuje za izčrpanje pravnih učinkov take odločbe, saj trdijo, da bi bila taka razlaga v nasprotju s polnim učinkom te direktive.(29)

61.      S tem drugim stališčem se strinjam iz naslednjih razlogov.

62.      Najprej naj opozorim, da je treba za avtonomno in enotno razlago člena 15 Direktive o prebivanju upoštevati ne samo njegovo besedilo, ampak tudi sobesedilo in cilje, ki se z njim uresničujejo. Poleg tega te določbe ni mogoče razlagati ozko in se ji nikakor ne sme odvzeti polni učinek.(30)

63.      Na prvem mestu, v zvezi s členom 15 Direktive o prebivanju ugotavljam, da besedilo tega člena ne vsebuje nobenega elementa, na podlagi katerega bi bilo mogoče presojati časovne učinke odločb o odstranitvi, sprejetih na podlagi tega člena. V odstavku 1 te določbe je namreč navedeno samo, da se „[p]ostopki, predvideni v členih 30 in 31, […] po analogiji uporabijo pri vseh odločanjih v zvezi z omejevanjem prostega pretoka […] iz drugih razlogov razen javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja“, v odstavku 2, da „[č]e osebna izkaznica ali potni list [preneha veljati], to ne upravičuje izgona [odstranitve] […]“, in v odstavku 3, da „[d]ržava članica gostiteljica ne sme prepovedati vstopa v okviru [odločbe o odstranitvi]“.

64.      Poleg tega člena 30 in 31 Direktive o prebivanju, na katera napotuje člen 15(1) te direktive in ki se uporabljata po analogiji(31), čeprav vsebujeta določbe, ki bi lahko vplivale na izvrševanje odločb o odstranitvi, takih določb ne vsebujeta v zvezi s časovnimi učinki(32). V zvezi s tem naj navedem, da člen 30(1) in (3) te direktive med drugim določa, da morajo države članice zadevno osebo uradno pisno obvestiti o odločbah o odstranitvi, pri čemer morajo navesti rok, določen za zapustitev njihovega ozemlja, v njem pa je tudi pojasnjeno, da je „[r]azen v ustrezno utemeljenih nujnih primerih […] čas, dovoljen za zapustitev ozemlja, najmanj en mesec od datuma uradnega obvestila“.

65.      Te določbe torej v bistvu učinkujejo tako, da se prebivanje osebe, ki bo odstranjena, podaljša za največ en mesec od uradnega obvestila o odločbi o odstranitvi. Tako bi bilo mogoče trditi, da bi bilo to podaljšanje popolnoma nekoristno, če bi za polno izvršitev odločbe o odstranitvi zadostovalo, da zadevna oseba fizično odide v sosednjo državo članico. Vendar člen 30(3) Direktive o prebivanju, če ga razlagamo v širšem kontekstu, ni namenjen ureditvi časovnih učinkov odločb o odstranitvi, temveč bolj, prvič, zagotovitvi, da lahko zainteresirana oseba učinkovito uporabi pravna sredstva, ki so jih vzpostavile države članice(33), in, drugič, dodelitvi razumnega roka, v katerem lahko ta oseba organizira svoj odhod.

66.      Iz navedenega sledi, da niti na podlagi člena 15 niti členov 30 in 31 Direktive o prebivanju ni mogoče dokončno odgovoriti na vprašanje, kako se izčrpajo pravni učinki odločbe o odstranitvi.

67.      Na drugem mestu je treba v zvezi z okvirom, v katerega spada člen 15 Direktive o prebivanju, opozoriti, da ta direktiva dovoljuje omejitev svobode gibanja državljana Unije „zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja“ in „iz drugih razlogov razen [teh]“ (glej točko 44 teh sklepnih predlogov). Čeprav ukrepi, s katerimi lahko države članice omejijo svobodo gibanja, v navedeni direktivi niso predpisani, pa ta vseeno vsebuje določbo, ki ureja časovne učinke enega od teh ukrepov, in sicer odločbe o prepovedi vstopa na ozemlje.

68.      Člen 32 Direktive o prebivanju namreč omogoča predložitev vloge za odpravo te prepovedi po „razumnem času, odvisno od okoliščin, v vsakem primeru pa po treh letih od izvršitve dokončne prepovedi […], in sicer na osnovi predložitve dokazil, s katerimi dokažejo, da je prišlo do pomembne spremembe okoliščin, ki so utemeljevale odločitev, ki je zahtevala njihovo prepoved prebivanja“.

69.      Po mojem mnenju pa dejstvo, da ta direktiva ureja časovne učinke odločb o prepovedi vstopa na ozemlje in ne vsebuje določb, enakovrednih njenemu členu 32, ki bi določale časovne učinke drugih odločb, s katerimi se omejuje prosto gibanje državljana Unije, zlasti odločb o odstranitvi, sprejetih na podlagi člena 15(1) navedene direktive, ne dokazuje niti – na podlagi razlage po analogiji – da učinki teh odločb o odstranitvi trajajo „razumno dolgo“ niti – na podlagi razlage a contrario – da je želel zakonodajalec Unije določiti, da pravni učinki odločbe o odstranitvi prenehajo že samo zato, ker državljan Unije fizično zapusti državo članico gostiteljico.(34)

70.      Iz tega izhaja, da iz kontekstualne razlage Direktive o prebivanju ni mogoče izpeljati nobenega pojasnila o tem, kako se izčrpajo časovni učinki odločbe o odstranitvi.

71.      Ker jezikovna in kontekstualna razlaga ne dajeta dokončnega odgovora, je torej mogoče na to prvo vprašanje eventualno odgovoriti samo z vidika teleološke razlage Direktive o prebivanju in njenega polnega učinka.

72.      Na tretjem mestu naj torej v zvezi s ciljem člena 15 Direktive o prebivanju najprej opozorim, da je ta dvojen. Po eni strani je namen te določbe, da se za odločbe, sprejete na podlagi tega člena, vzpostavi sistem postopkovnih jamstev, podoben tistemu, ki se uporablja za odločbe o omejitvi prostega gibanja, sprejete na podlagi člena 27 te direktive.(35) Po drugi strani se z navedenim členom 15 uresničuje manj očiten, vendar prav tako pomemben cilj, ker omogoča sprejetje odločb o omejitvi gibanja, če državljan Unije ali njegov družinski član ne izpolnjuje več nekaterih pogojev za začasno prebivanje. Ta člen je namreč edina določba Direktive o prebivanju, na katero se lahko države članice sklicujejo za to, da lahko osebe, ki ne izpolnjujejo več pogojev za začasno prebivanje in pomenijo nesorazmerno breme njihovega sistema socialne pomoči, na podlagi prava Unije odstranijo s svojega ozemlja. Namen te določbe je torej zagotoviti polni učinek določb v zvezi s pravico do prebivanja in hkrati zaščititi javna finančna sredstva države članice.(36)

73.      To, ali že fizični odhod državljana Unije zadostuje za polno izvršitev odločbe o odstranitvi, je treba po mojem mnenju presojati ob upoštevanju tega drugega cilja člena 15 Direktive o prebivanju.

74.      V zvezi s tem menim, da bi se z razlago člena 15 navedene direktive, v skladu s katero bi pravni učinki odločbe o odstranitvi skoraj samodejno prenehali takoj, ko državljan Unije fizično zapusti ozemlje države članice gostiteljice, v bistvu odvzel polni učinek ne samo temu členu, ampak posledično tudi vsem določbam, s katerimi so predpisani pogoji za pravico do začasnega prebivanja.

75.      Kot je bilo namreč navedeno v točkah od 43 do 53 teh sklepnih predlogov, se lahko razlogi, ki upravičujejo sprejetje odločbe o odstranitvi na podlagi člena 15(1) Direktive o prebivanju, razlikujejo glede na vrsto prebivanja, do katerega je bil državljan Unije ali njegov družinski član upravičen pred odstranitvijo. Kljub temu imajo skupno značilnost – ta oseba ne bi smela biti predmet ukrepov odstranitve, dokler ne postane nesorazmerno breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici.

76.      Zdi pa se mi jasno, da državljan Unije ali njegov družinski član ne bo mogel s prečkanjem meje države članice gostiteljice z danes na jutri spremeniti svojega statusa, tako da ne bi več pomenil takega nesorazmernega bremena sistema socialne pomoči v tej državi članici. Če bi bilo tako, odločbe, sprejete na podlagi člena 15(1) Direktive o prebivanju, v resnici nikakor ne bi bile zavezujoče. Pojem „odstranitev“ bi namreč izgubil ves polni učinek, če bi lahko državljan Unije na primer trdil, da je odločbo o odstranitvi izpolnil že zato, ker je bil kratek čas fizično prisoten v sosednji državi članici.

77.      Glede na vse zgornje preudarke predlagam, naj se na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovori, da je treba člen 15(1) Direktive o prebivanju razlagati tako, da odločba o odstranitvi, sprejeta na podlagi te določbe, ne more biti v celoti izvršena, tako da nima več pravnih učinkov, samo zato, ker je državljan Unije fizično zapustil ozemlje države članice gostiteljice.

78.      Čeprav posledično ni treba odgovoriti na drugo vprašanje za predhodno odločanje, je vseeno treba določiti še trajanje pravnih učinkov teh odločb.

2.      Časovni učinki odločbe o odstranitvi, sprejete na podlagi člena 15(1) Direktive o prebivanju

79.      Predlog, da naj bi se pravni učinki odločbe o odstranitvi izčrpali že zato, ker je zadevna oseba prečkala mejo države članice gostiteljice, je bil zavrnjen ob upoštevanju polnega učinka člena 15 Direktive o prebivanju in menim, da me morajo pri analizi v zvezi s časovnimi učinki odločb o odstranitvi zaradi doslednosti voditi te iste zahteve, povezane z ohranitvijo polnega učinka člena 15 te direktive.

a)      Merilo „pomembne spremembe okoliščin“, ki je upravičila odločbo o odstranitvi

80.      Najprej je treba poudariti, da ukrep odstranitve na podlagi člena 15(1) Direktive o prebivanju nujno izgubi razlog za svoj obstoj in tako preneha veljati, če oseba, ki je bila odstranjena, dokaže, da je po odstranitvi že takoj naslednji dan po zapustitvi ozemlja države članice gostiteljice zaradi „pomembne spremembe okoliščin“(37) lahko izpolnila pogoje za prebivanje, ki niso bili izpolnjeni in so upravičevali odločbo o odstranitvi.

81.      V tem primeru mora namreč državljan Unije upravi te države članice dokazati, da je odločba o odstranitvi prenehala veljati, da lahko znova uveljavlja pravico do prebivanja, zlasti na podlagi člena 6 Direktive o prebivanju. Samoumevno je, da taka pomembna sprememba okoliščin nastane v trenutku, ko se lahko ta državljan Unije znova šteje za delavca, samozaposleno osebo ali iskalca zaposlitve v nekdanji državi članici gostiteljici, ker tak status izključuje izgubo pravico do prebivanja na podlagi člena 15 navedene direktive in torej ne bi bil združljiv s hkratnim obstojem odločbe o odstranitvi.(38)

82.      Čeprav so taki položaji mogoči, do take pomembne spremembe okoliščin kmalu po odstranitvi zadevne osebe v resnici pride redko. Nasprotno, taka sprememba se najpogosteje zgodi šele po prebivanju v drugi državi. Postavlja se torej vprašanje, ali je edini način, da lahko ta oseba znova prebiva v državi članici gostiteljici, da se dokaže taka pomembna sprememba okoliščin.

83.      Menim, da je treba na to vprašanje jasno odgovoriti nikalno. Bilo bi namreč v nasprotju s samih duhom Direktive o prebivanju, katere namen je olajšati in okrepiti uresničevanje pravice do prostega prebivanja na ozemlju držav članic, če bi se štelo, da ima odločba o odstranitvi še naprej učinke, dokler se pomembno ne spremeni status zadevne osebe. S takim pristopom bi se lahko časovni učinki te odločbe ohranjali, tudi neomejeno, kar bi torej pomenilo nesorazmerno oviranje prostega gibanja.

84.      Da bi se tak položaj preprečil, je mogoče predvideti dve rešitvi: prva bi bila, da bi se trajanje pravnih učinkov odločbe o odstranitvi določilo ob upoštevanju natančnega trajanja prebivanja zunaj države članice gostiteljice po odstranitvi, to merilo pa bi se uporabljalo sistematično, druga pa bi bila, da se trajanje učinkov odločbe o odstranitvi ne bi določilo izključno na podlagi trajanja prebivanja zunaj te države članice, ampak na podlagi še vseh drugih elementov.

85.      Iz razlogov, predstavljenih v nadaljevanju, predlagam, naj se prva od teh dveh rešitev zavrne in uporabi druga.

b)      Merilo „začasnega prebivanja“ zunaj ozemlja države članice gostiteljice

86.      Predložitveno sodišče želi s tretjim vprašanjem izvedeti, ali mora državljan Unije, zoper katerega je bila izdana odločba o odstranitvi na podlagi člena 15(1) Direktive o prebivanju, za določeno obdobje prebivati zunaj ozemlja države članice gostiteljice, da bi se odločba štela za izvršeno v celoti. Če je odgovor pritrdilen, prosi, naj Sodišče določi, kako dolgo je to obdobje.

87.      Čeprav se vse vlade, ki so Sodišču predložile stališča, in Komisija strinjajo, da zgolj fizični odhod z ozemlja države članice gostiteljice še ne zadostuje za to, da se izčrpajo učinki odločbe o odstranitvi, samo nizozemska vlada meni, da tako izčrpanje nastopi, če je državljan državo članico resnično in dejansko zapustil za določeno obdobje, in sicer za vsaj tri mesece. V zvezi z uporabo tega merila je ta vlada med drugim na obravnavi pojasnila, da v teh treh mesecih oseba, odstranjena iz države članice gostiteljice, ne bo mogla znova uveljavljati pravice do prebivanja (razen v primeru „pomembne spremembe okoliščin“), še naprej pa bo lahko vstopala na ozemlje te države članice na podlagi člena 5 Direktive o prebivanju. Vendar naj bi bila ta pravica do vstopa dodeljena samo, če se dokaže, da obstaja poseben in konkreten razlog, ki upravičuje njeno prisotnost na tem ozemlju (npr. obisk zdravnika ali enkraten nakup itd.). Če ni takega upravičenega razloga, bi se za zadevno osebo domnevalo, da je na tem ozemlju na podlagi svoje predhodne pravice do prebivanja, in bi torej kršila odločbo o odstranitvi.

88.      Predlog nizozemske vlade ima nesporno prednosti z vidika učinkovitega izvajanja odločb o odstranitvi. Če bi se na ravni Unije v vseh primerih zahtevalo enako najkrajše obdobje prebivanja zunaj države članice gostiteljice, bi bila namreč zagotovljena določena predvidljivost in torej pravna varnost, saj bi lahko tako državljani Unije kot države članice vnaprej vedeli, kako dolgo se lahko šteje, da ima odločba o odstranitvi pravne učinke. Ta predvidljivost bi bila še toliko bolj zagotovljena, ker bi lahko v skladu s členom 30(3) Direktive o prebivanju to obdobje začelo teči na točno določen datum, in sicer en mesec po uradnem obvestilu o odločbi o odstranitvi, ne da bi se zahteval dokaz o dejanski odstranitvi, ki bi ga bilo zaradi neobstoja notranjih meja težko zagotoviti.

89.      Vendar bi trditev, da morajo pravni učinki odločbe o odstranitvi vedno trajati vsaj tri mesece, v resnici pomenila, da bi moral državljan Unije dokazati trimesečno prebivanje zunaj države članice gostiteljice, preden bi lahko znova uveljavljal pravico do prebivanja na podlagi člena 6 Direktive o prebivanju. Tak pristop bi bil po mojem mnenju v nasprotju ne samo z besedilom, ampak tudi z duhom te direktive.

90.      S takim pristopom bi se namreč trimesečno prebivanje zunaj države članice gostiteljice določilo kot pogoj sine qua non za temeljno pravico vsakega državljana Unije do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic. Te pravice pa glede na njeno temeljno naravo(39) ne samo ni mogoče razlagati ozko(40), temveč se jo lahko v skladu s členom 21(1) PDEU omeji samo, če je taka omejitev predvidena s Pogodbo DEU ali sekundarno zakonodajo(41).

91.      V zvezi s tem je treba ugotoviti, da se z nobenim pravilom sekundarne zakonodaje, zlasti ne s tistimi iz Direktive o prebivanju, za uresničevanje pravice državljanov Unije do prebivanja, zlasti tistih, v zvezi s katerimi je bila sprejeta odločba o odstranitvi, ne zahteva dokaz o prebivanju zunaj države članice gostiteljice za določeno obdobje, naj bo to za tri mesece ali za krajše obdobje. S potrditvijo predloga nizozemske vlade bi se torej sodno ustvarilo pravo, ker bi Sodišče nadomestilo zakonodajalca Unije in določilo posebno pravilo glede trajanja pravnih učinkov odločb o odstranitvi. Taka potrditev bi posegla ne le v besedilo člena 21(1) PDEU, ampak tudi v načeli institucionalnega ravnovesja in prenosa pristojnosti, kot sta določeni v členu 13(2) PEU. Poleg tega zakonodajalcu Unije nič ne preprečuje, da v Direktivi o prebivanju določi natančno trajanje časovnih učinkov odločb o odstranitvi, sprejetih na podlagi člena 15(1) te direktive, kot je to storil v zvezi s časovnimi učinki odločb o prepovedi vstopa na ozemlje.(42)

92.      Po drugi strani bi bil ta predlog nizozemske vlade tudi v nasprotju z uresničevanjem pravice do prostega gibanja, kot je zagotovljena s členom 5 Direktive o prebivanju, saj bi se uradno uvedel dodaten pogoj za uresničevanje pravice do vstopa „specifična in konkretna“ utemeljitev obiska državljana v državi članici gostiteljici. Uresničevanje pravice do vstopa, ki je izraz pravice do prostega gibanja v Uniji, pa je težko združljivo s tako obveznostjo utemeljitve, zlasti ker bi ta lahko glede na svojo subjektivno in potencialno samovoljno naravo zadevne osebe odvračala od dejanskega uresničevanja te pravice. Res je, da bi se v okviru schengenskega območja zaradi neobstoja nadzora na notranjih mejah taka utemeljitev zahtevala le v izjemnih primerih, zlasti ob policijskih kontrolah. Vendar bi zadevne osebe tako prakso obsežnega nadzora nedvomno dojemale kot posredno uvedbo prepovedi vstopa na ozemlje države članice gostiteljice, ker bi se lahko podani razlogi sistematično šteli za nezadostne za utemeljevanje njihove prisotnosti na ozemlju države članice gostiteljice. Taka praksa bi bila v nasprotju s samim duhom člena 15(3) Direktive o prebivanju, ki tej državi članici prepoveduje, da bi odločbi o odstranitvi dodala prepoved vstopa.

93.      Glede na navedeno predlagam, naj se ugotovi, da je treba zavrniti predlog nizozemske vlade, v skladu s katerim morajo pravni učinki odločbe o odstranitvi sistematično(43)trajati vsaj tri mesece.

94.      Te ugotovitve ne omajejo trditve, ki jih je ta vlada na podlagi razlage a contrario izpeljala iz določb v zvezi z „zlorabo“ iz smernic Komisije(44) in sodbe z dne 12. marca 2014, O. in B.(45), da bi dokazala, da lahko nova pravica do prebivanja na podlagi člena 6 Direktive o prebivanju nastane šele na podlagi „resničnega in dejanskega prebivanja“ zunaj države članice gostiteljice.

95.      Najprej, ravnanja oseb, ki se po odstranitvi z ozemlja države članice gostiteljice želijo vrniti v to državo in v njej prebivati, ni mogoče opisati kot „zlorabo“ v smislu sodne prakse Sodišča in smernic Komisije, ker ne gre za nepristno ravnanje z izključnim namenom pridobiti pravico do prostega gibanja in prebivanja na podlagi prava Unije, ki kljub formalnemu izpolnjevanju pogojev, določenih s predpisi Unije, ni skladno s cilji teh predpisov(46). Nasprotno, v obravnavani zadevi je treba preprosto ugotoviti, ali se lahko tej osebi znova prizna pravica do prebivanja, pri čemer torej formalno izpolnjuje pogoje iz teh predpisov.

96.      Dalje, z vsebinskega vidika je povezava med sodbo O. in B. ter primerom osebe, ki želi znova prebivati v državi članici gostiteljici, šibka, ker zadevi nista primerljivi. Sodišče je namreč v tej sodbi obravnavalo vprašanje, ali pravo Unije nasprotuje temu, da država članica državljanu tretje države, družinskemu članu državljana Unije, ki ima državljanstvo te države članice, ob vrnitvi tega državljana v navedeno državo članico zavrne pravico do prebivanja, če je ta pred vrnitvijo prebival v drugi državi članici skupaj z zadevnim družinskim članom zgolj kot državljan Unije. Obravnavali so se torej pogoji za priznanje izvedene pravice do prebivanja državljanu tretje države, in v teh posebnih okoliščinah se je štelo, da je na podlagi merila „dejanskega prebivanja“ državljana Unije in njegovega družinskega člana v državi članici gostiteljici nastala izvedena pravica do prebivanja ob vrnitvi tega državljana Unije v državo članico, katere državljanstvo je imel.(47) V položaju, kakršen je ta v sporu o glavni stvari, pa se zadevna oseba ne poskuša sklicevati na izvedeno pravico do prebivanja, ki bi jo pridobila s preselitvijo v državo članico, ki ni država članica gostiteljica, da bi to pravico ob svoji vrnitvi uveljavljala v zadnjenavedeni državi.

97.      Nazadnje, v nasprotju z navedeno sodbo po sprejetju odločbe o odstranitvi ni nobenega razloga, da bi se zahtevalo „dolgotrajno prebivanje“ ali „dejansko prebivanje“ v državi članici, ki ni država članica, ki je to odločbo sprejela. Pomembno je, da je zadevna oseba prenehala prebivati na ozemlju države članice, ki je sprejela odločbo o odstranitvi. Obveznost zapustitve ozemlja po sprejetju odločbe o odstranitvi namreč ne more povzročiti obveznosti preselitve v drugo državo članico in novega „dejanskega prebivanja“, saj je taka obveznost v nasprotju s temeljno svoboščino državljana Unije, da na ozemlju Unije prebiva, kjer koli želi.

c)      Drugi upoštevni elementi

98.      Iz moje analize po eni strani izhaja, da se pravni učinki odločb o odstranitvi na podlagi člena 15 Direktive o prebivanju ne izčrpajo že zato, ker zadevni državljan fizično zapusti ozemlje države članice gostiteljice, in po drugi strani, da ti učinki ne morejo trajati, če ta državljan znova izpolni pogoje za prebivanje ali določen čas prebiva zunaj te države članice. Na podlagi tega je torej mogoče sklepati, da bodo morali nacionalni organi in sodišča države članice gostiteljice za vsak primer posebej oceniti časovne učinke odločb o odstranitvi.

99.      Čeprav mora biti vodilo pri določitvi upoštevnih elementov polni učinek določb Direktive o prebivanju, v zvezi s tem menim, da bi morale sklop indicev, ki ga upoštevajo nacionalni organi, sestavljati najmanj tri vrste elementov.

100. Na prvem mestu menim, da je za to, da se učinki odločbe o odstranitvi izčrpajo v zvezi z osebo in da ta lahko znova pridobi pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici, nujno, da je zapustila ozemlje te države članice, s čimer je dejansko končala svoje prebivanje v tej državi. V tem primeru bi morala uprava preveriti, ali je oseba dejansko storila vse potrebno, da bi dokazala, da je prenehala prebivati v navedeni državi članici. Za ugotovitev resničnega in dejanskega prenehanja prebivanja v državi članici gostiteljici so lahko upoštevni naslednji elementi, ki se razlikujejo glede na vrsto zadevnega prebivanja. Če je zadevna oseba prebivala v državi članici gostiteljici na podlagi člena 6 Direktive o prebivanju in je bila iz nje odstranjena, ker ni več izpolnjevala pogojev za ohranitev te pravice na podlagi člena 14 te direktive, ta oseba lažje dokaže, da je dejansko odšla s tega ozemlja, in sicer glede na naravo tega dokaza in dejstvo, da se zadevna oseba ni imela časa vključiti v državo članico gostiteljico. Kot je namreč Sodišče že navedlo v sodni praksi, ni namen državljana Unije, ki uresničuje pravice, ki mu jih podeljuje člen 6(1) Direktive o prebivanju, da se v državi članici gostiteljici naseli tako, da bi bilo to ugodno za razvoj ali utrditev družinskega življenja v tej državi članici.(48) Nasprotno pa ima lahko zadevna oseba večje težave z dokazovanjem, če je v državi članici gostiteljici prebivala na podlagi člena 7 te direktive. Tak državljan bo na primer moral dokazati, da je zahteval izbris iz registra prebivalstva, odpoved najemne pogodbe ali pogodbe za dobavo vode in energije, selitev, odjavo pri zavodu za zaposlovanje ali prenehanje drugih razmerij, ki zahtevajo stalno prisotnost. V zvezi s tem ugotavljam, da bi lahko bilo trajanje odsotnosti z ozemlja države članice gostiteljice, čeprav samo po sebi ali obravnavano ločeno ne more biti odločilno, eden od pomembnih elementov, ki jih bodo nacionalni organi upoštevali. Samoumevno je, da dolgotrajna odsotnost govori v prid resničnemu in dejanskemu prenehanju prebivanja v državi članici gostiteljici in s tem izčrpanju pravnih učinkov odločbe o odstranitvi.

101. Na drugem mestu, kot je bilo že dokazano, dokler upravičenci pravice do prebivanja ne postanejo nesorazmerno breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici, ne bi smeli biti odstranjeni. Da bi navedena država članica ugotovila, ali upravičenec pomeni tako nesorazmerno breme, in bi ga po potrebi odstranila, mora v skladu z uvodno izjavo 16 Direktive o prebivanju preučiti, ali gre „za začasne težave, in upoštevati trajanje prebivanja, osebne okoliščine ter znesek dodeljene pomoči“. Na podlagi teh meril bi torej morali imeti nacionalni organi možnost, da na podlagi posamezne preučitve preverijo, ali oseba, ki je bila odstranjena, čeprav ne izpolnjuje pogojev iz člena 7 Direktive o prebivanju, ne pomeni več nesorazmernega bremena sistema socialne pomoči in torej lahko uveljavlja pravico do prebivanja na podlagi člena 6 te direktive. V okviru te presoje bi bilo morda treba preučiti osebne okoliščine in ravnanje zadevne osebe po njeni odstranitvi. V zvezi s tem opozarjam, da je pojem „socialna pomoč“ širok in zajema vse dajatve, h katerim državljan Unije ni prispeval in ki se financirajo iz javnih sredstev.(49) Na primer, če oseba, kot je tožeča stranka v postopku v glavni stvari, po odstranitvi izkazuje ponavljajoče se kaznivo ravnanje(50), bi lahko bilo tako ravnanje upoštevno, ker bi lahko odražalo tveganje, da pomeni nesorazmerno breme, saj bi bilo treba zaradi ravnanja zadevne osebe uporabiti precejšnja policijska sredstva. Vendar mora o nesorazmernosti take uporabe socialne pomoči presoditi predložitveno sodišče.

102. Nazadnje, na tretjem mestu, še en element, ki bi se lahko upošteval, je namera zadevne osebe, da upošteva odločbo o odstranitvi in pretrga svoje vezi z državo članico gostiteljico. Vendar ta element povzroča več praktičnih težav pri izvajanju, zlasti ker je očitno težko objektivno oceniti dejansko namero nekoga, da konča svoje prebivanje. To bi namreč pomenilo, da bi mu morala nacionalna uprava „pripisati slabe namene“, kar bi bilo težko podpreti z objektivnimi indici, zlasti v primeru časovne bližine med datumom odhoda in datumom preverjanja, ki ga opravi uprava, ali geografske bližine med krajem, v katerem ta oseba prebiva, in državo članico gostiteljico.

V.      Predlog

103. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavil Raad van State (državni svet, Nizozemska), odgovori:

Člen 15(1) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 492/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2011, je treba razlagati tako, da ni mogoče šteti, da je odločba o odstranitvi iz države članice gostiteljice, sprejeta na podlagi te določbe, v celoti izvršena in nima več pravnih učinkov samo zato, ker je oseba, na katero se ta odločba nanaša, fizično zapustila ozemlje te države članice. Organi navedene države članice morajo časovne učinke takih odločb o odstranitvi presojati na podlagi posamične preučitve zadevne osebe, tako da upoštevajo obstoj morebitne pomembne spremembe okoliščin, na podlagi katere lahko ta oseba znova izpolnjuje pogoje za prebivanje, ki niso bili izpolnjeni in so upravičevali odločbo o odstranitvi, ali, če take spremembe ni, sklop okoliščin, kot sta zlasti obstoj resničnega in dejanskega prenehanja prebivanja v državi članici gostiteljici, pri čemer je trajanje prebivanja zunaj ozemlja zadnjenavedene države v zvezi s tem okvirno merilo, ki pa kot tako ni odločilno, in tveganje, da navedena oseba pomeni nesorazmerno breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici.


1      Jezik izvirnika: francoščina.


2      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EGS (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 492/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2011 (UL 2011, L 141, str. 1).


3      Sodišče je moralo razložiti še nekatere druge vidike člena 15 Direktive o prebivanju, med drugim obseg postopkovnih jamstev, določenih v navedenem členu, v sodbah z dne 12. julija 2018, Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570, točke od 42 do 52), in z dne 10. septembra 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, točke od 71 do 88). Ta postopkovna jamstva so bila razložena tudi v sklepnih predlogih generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi G. M. A. (Iskalec zaposlitve) (C‑710/19, EU:C:2020:739, točke od 86 do 99).


4      Glej tudi Uredbo (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (UL 2006, L 105, str. 1).


5      Ta register je sestavni del registra prebivalstva in med drugim vsebuje podatke o osebah, ki na Nizozemskem prebivajo manj kot štiri mesece.


6      Ugotovljeno je bilo namreč, da je FS na Nizozemskem delal pet mesecev, vendar ni več opravljal nobene gospodarske dejavnosti, ni dokazal, da je neprostovoljno brezposeln ali iskalec zaposlitve, in ni imel zadostnih sredstev za zadovoljitev svojih potreb.


7      Državni sekretar je to presojo medtem popravil, pri čemer je priznal, da je FS to odločbo upošteval v predpisanem roku (glej točko 27 teh sklepnih predlogov).


8      Glej sodbo z dne 12. marca 2014, O. in B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, točki 53 in 56).


9      Glej člen 5(1) Konvencije o izvajanju schengenskega sporazuma z dne 14. junija 1985 med vladami držav Gospodarske unije Beneluks, Zvezne republike Nemčije in Francoske republike o postopni odpravi kontrol na skupnih mejah (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 2, str. 9), ki je bila podpisana v Schengnu 19. junija 1990 in je začela veljati 26. marca 1995.


10      Glej člen 8 ES (UL 1992, C 191, str. 1).


11      Zakonodajalec Unije je želel s sprejetjem Direktive o prebivanju v enem aktu kodificirati predhodno sekundarno zakonodajo, ki se je ločeno nanašala na delavce, samozaposlene osebe, študente in druge nezaposlene osebe, da bi se poenostavila in okrepila pravica do prostega gibanja in prebivanja državljanov Unije (glej uvodni izjavi 3 in 4). S to direktivo, ki presega tak nesistematičen pristop, je bila ta sekundarna zakonodaja spremenjena ali razveljavljena, s čimer je prosto gibanje na podlagi državljanstva Unije dobilo novo razsežnost (sodba z dne 7. oktobra 2010, Lassal, C‑162/09, EU:C:2010:592, točka 30 in navedena sodna praksa).


12      Glej uvodno izjavo 10 Direktive o prebivanju in sodbo z dne 11. novembra 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358, točka 70 in navedena sodna praksa).


13      Glej člen 8(1) in (2) Direktive o prebivanju.


14      Glej sodbo z dne 17. februarja 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, točki 21 in 35).


15      Glej sodbo z dne 17. februarja 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, točki 24 in 25).


16      Glej člen 8(1) in (2) Direktive o prebivanju.


17      Glej člen 5(5) Direktive o prebivanju.


18      Glej sodbo z dne 10. septembra 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, točki 60 in 61 ter navedena sodna praksa). Poleg tega Direktiva o prebivanju določa položaje, v katerih se izvedena pravica do prebivanja ohrani, če zahteva po spremljanju državljana Unije ali pridružitvi temu državljanu ni več mogoča, in sicer v primeru smrti ali odhoda tega državljana (člen 12) ali v primeru razveze, razveljavitve zakonske zveze ali prenehanja registriranega partnerstva (člen 13). V teh primerih morajo družinski člani, ki imajo državljanstvo države članice, za ohranitev svoje pravice do prebivanja izpolnjevati pogoje iz člena 7(1) navedene direktive (člen 12(1) in člen 13(1)), družinski člani, ki so državljani tretje države, pa morajo izpolnjevati posebne pogoje, ki so v zvezi s tem določeni v členu 12(2) in členu 13(2) te direktive (glej sodbo z dne 10. septembra 2019, Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693, točka 66).


19      Ugotoviti je treba, da se niti v členu 27(1) niti v členu 15(1) Direktive o prebivanju ne uporablja izraz „odločba o odstranitvi“, temveč se nanašata splošneje na „[omejitev] svobod[e] gibanja in prebivanja“ oziroma na „odločanj[e] v zvezi z omejevanjem prostega pretoka“. Vendar je iz drugih določb te direktive razvidno, da so „odločbe o odstranitvi“ jasno del teh ukrepov (glej člen 28(1) oziroma člen 15(2) in (3) navedene direktive).


20      V skladu s členom 28(2) Direktive o prebivanju namreč država članica ne sme sprejeti odločbe o odstranitvi zoper državljana Unije ali njegove družinske člane, ki imajo pravico do stalnega prebivališča na njenem ozemlju, razen iz resnih razlogov v zvezi z javnim redom ali javno varnostjo.


21      Glej poglavje VI Direktive o prebivanju, naslovljeno „Omejitve pravice do vstopa in pravice do prebivanja zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja“.


22      Sodba z dne 10. septembra 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, točka 74).


23      V skladu s členom 3(1) Direktive o prebivanju spadajo na področje uporabe te direktive in so upravičenci do pravic, ki so z njo podeljene, tudi družinski člani državljana Unije, kot so opredeljeni v členu 2, točka 2, navedene direktive, ki ga spremljajo ali se mu pridružijo (glej sodbo z dne 10. septembra 2019, Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693, točka 54 in navedena sodna praksa).


24      V uvodni izjavi 16 Direktive o prebivanju je poleg tega pojasnjeno, da bi morala „[d]ržava članica gostiteljica […] preučiti, ali gre v posameznem primeru za začasne težave, in upoštevati trajanje prebivanja, osebne okoliščine ter znesek dodeljene pomoči, da bi ugotovila, ali je upravičenec postal nesorazmerno breme njenega sistema socialne pomoči, in da bi v tem primeru sprožila njegov izgon [odstranitev]“.


25      Uporaba merila nesorazmernosti bremena sistema socialne pomoči bi lahko zadevala tudi pogoje iz člena 13(2) Direktive o prebivanju, ki se nanaša na ohranitev pravice do prebivanja za družinske člane, ki nimajo državljanstva države članice, v primeru razveze, razveljavitve zakonske zveze ali prenehanja registriranega partnerstva, ti pogoji pa se ne navezujejo na sistem socialne varnosti.


26      Glej sodbi z dne 20. februarja 1997, Komisija/Belgija (C‑344/95, EU:C:1997:81, točke od 12 do 18), in z dne 17. decembra 2020, G. M. A. (Iskalec zaposlitve) (C‑710/19, EU:C:2020:1037, točke od 22 do 27).


27      Za vsak primer je treba opozoriti, da bi bili v skladu z našo sodno prakso, kot je kodificirana v členu 27(2) Direktive o prebivanju, ukrepi odstranitve iz razlogov javnega reda ali javne varnosti upravičeni samo, če bi zadevno ravnanje pomenilo „resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo, ki prizadene osnovne interese družbe“. Komisija je v zvezi s tem navedla, da bi lahko v nekaterih primerih ponavljajoča se manjša kazniva dejanja kot celota pomenila enkratno dejanje, ki dovolj resno ogroža javni red. Glej točko 3.2 Sporočila Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o smernicah za boljši prenos [Direktive o prebivanju] ter njeno učinkovitejšo uporabo (COM(2009) 313 final, stran 12, v nadaljevanju: Smernice). Vendar opozarjam, da v skladu z našo sodno prakso obstoj več kazenskih obsodb kot tak ne zadostuje za ugotovitev take grožnje in da bi se zato moral ta predlog Komisije uporabljati le izjemoma (glej po analogiji sodbo z dne 4. oktobra 2007, Polat, C‑349/06, EU:C:2007:581, točke od 28 do 39).


28      Če namreč država članica, ki ni gostiteljica, znova dodeli pravico do prebivanja, bi s to pravico do prebivanja dejansko erga omnes prenehala odločba o odstranitvi, tudi v razmerju do države članice gostiteljice.


29      Glej točko 27 teh sklepnih predlogov. Nizozemska vlada meni, da bi, če bi ob vsakem prečkanju meje začel teči nov trimesečni rok, državljani Unije, ki ne izpolnjujejo zahtev iz člena 7 Direktive o prebivanju, de facto dobili neomejeno in samodejno pravico do prebivanja za zaporedna trimesečna obdobja.


30      Sodba z dne 11. aprila 2019, Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, točki 37 in 38 ter navedena sodna praksa).


31      Sodišče je pojasnilo, da je treba izraz „po analogiji“ razumeti tako, da se določbe členov 30 in 31 Direktive o prebivanju v okviru člena 15 te direktive uporabljajo le, če jih je, po potrebi z ustreznimi prilagoditvami, mogoče dejansko uporabiti za odločbe, sprejete iz razlogov, ki niso javni red, javna varnost ali javno zdravje (sodba z dne 10. septembra 2019, Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693, točka 81).


32      Glej tudi člen 31(4) Direktive o prebivanju.


33      Glej v tem smislu sodbo z dne 4. junija 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, točka 48).


34      Poleg tega naj opozorim, da je odločba o prepovedi vstopa na ozemlje ukrep, katerega trajanje je lahko potencialno časovno neomejeno („prepove[d] prebivanj[a] na […] ozemlju za vse življenje“), s čimer bi se nesorazmerno poseglo v pravice oseb, za katere se uporablja Direktiva o prebivanju (glej uvodno izjavo 27). Nasprotno pa bi se lahko odločba o odstranitvi izvršila takoj in, čeprav lahko pravni učinki take odločbe trajajo še po odstranitvi, v obliki prepovedi nove pravice do prebivanja, pa ta prepoved ne more biti časovno neomejena, ker bi šlo v takem primeru za odločbo o prepovedi prebivanja za vse življenje.


35      Sodba z dne 10. septembra 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, točka 74).


36      Glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca N. Wahla v zadevi Brey (C‑140/12, EU:C:2013:337, točka 44).


37      Navedba, povzeta po členu 32(1) Direktive o prebivanju, ki se nanaša na prepovedi vstopa na ozemlje, vendar se lahko po analogiji uporablja tudi za odločbe o odstranitvi. Glej v tem smislu tudi sodbo z dne 18. maja 1982, Adoui in Cornuaille (115/81 in 116/81, EU:C:1982:183, točka 12).


38      Poleg tega morajo imeti enako možnost tudi družinski člani, ki so pred odstranitvijo uživali izvedeno pravico do prebivanja, če znova izpolnjujejo pogoje iz člena 6(2) ali člena 7(2) Direktive o prebivanju. Položaj pa je manj očiten pri družinskih članih, ki se sklicujejo na „ohranitev“ take pravice v smislu členov 12 in 13 te direktive, ker se za tako ohranitev predpostavlja, da zadevna pravica do prebivanja ni bila prekinjena. Do take prekinitve pa jasno pride, če pravica do prebivanja preneha in je sprejeta odločba o odstranitvi. Če je bil tak družinski član odstranjen, se zato po mojem mnenju ne more sklicevati na določbe, ki se uporabljajo za ohranitev pravice do prebivanja. Samo če ta družinski član sam izpolnjuje pogoje iz členov 6 in 7 navedene direktive, bi torej pomembna sprememba okoliščin znova upravičevala pravico do prebivanja. V zvezi s tem je opozorjeno, da se z določbami Direktive o prebivanju državljanom tretjih držav ne podeljuje nobena neodvisna pravica, saj so pravice, ki so jim eventualno priznane, izvedene iz uresničevanja pravice do prostega gibanja državljana Unije (sodba z dne 12. marca 2014, O. in B., C‑456/12, EU:C:2014:135, točka 36).


39      Glej točko 36 teh sklepnih predlogov.


40      Glej v tem smislu sodbi z dne 25. julija 2008, Metock in drugi (C‑127/08, EU:C:2008:449, točka 84), in z dne 11. aprila 2019, Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, točka 38).


41      Podobno mora biti, ker je ta pravica zagotovljena s členom 45(1) Listine o temeljnih pravicah, v skladu s členom 52 te listine kakršno koli omejevanje uresničevanja te pravice „predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino [te pravice]“.


42      Glej točki 68 in 69 teh sklepnih predlogov.


43      To ne pomeni, da na podlagi posamične presoje pravni učinki odločbe o odstranitvi ne morejo trajati dlje od treh mesecev.


44      Glej opombo 27 Smernic Komisije, točka 4.3, „Druge oblike zlorabe“, stran 18.


45      C‑456/12, EU:C:2014:135.


46      Glej v tem smislu sodbi z dne 14. decembra 2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, točka 52 in naslednje), in z dne 12. marca 2014, O. in B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, točka 58).


47      Glej sodbo z dne 12. marca 2014, O. in B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, točki 56 in 57).


48      Sodba z dne 12. marca 2014, O. in B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, točka 52).


49      Sklepni predlogi generalnega pravobranilca N. Wahla v zadevi Brey (C‑140/12, EU:C:2013:337, točka 41); glej tudi sodbo z dne 19. septembra 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, točka 61).


50      Predložitveno sodišče navaja, da je „[p]o odpravi omejitve gibanja policija v zvezi s tujcem zabeležila še dve prijavi“.