KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MICHAL BOBEK
esitatud 18. jaanuaril 2018(1)
Kohtuasi C‑528/16
Confédération paysanne
Réseau Semences Paysannes
Les Amis de la Terre France
Collectif vigilance OGM et Pesticides 16
Vigilance OG2M
CSFV 49
OGM dangers
Vigilance OGM 33
Fédération Nature & Progrès
versus
Premier ministre, Ministre de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))
Eelotsusetaotlus – Keskkond – Põllumajandus – Direktiivid 2001/18/EÜ ja 2002/53/EÜ – Õiguspärasuse tõlgendamine ja hindamine – Mõiste „geneetiliselt muundatud organism“ – Ühine põllumajandustaimesortide kataloog – Uued mutageneesi meetodid, milles rakendatakse geenitehnoloogia menetlusi – Juhuslik ja suunatud mutagenees – Erandi kohaldamisala – Ühtlustatuse tase – Ettevaatusprintsiip
I. Sissejuhatus
1. „GMO-direktiiv“, s.o direktiiv 2001/18/EÜ reguleerib „geneetiliselt muundatud organismide („GMOd“) tahtlikku keskkonda viimist ja liidu piires turustamist“.(2) Muu hulgas peab selle direktiivi kohaldamisalasse kuuluvate organismide suhtes olema antud pärast keskkonnariski hindamist luba. Samuti kehtivad nende suhtes kohustused seoses jälgitavuse, märgistamise ja seirega.
2. Artikli 3 lõikes 1 on koostoimes I B lisaga ette nähtud, et GMO-direktiivi ei kohaldata teatavate geneetilise muundamise meetodite, nagu mutagenees, abil saadud organismide suhtes (edaspidi „mutageneesi erand“).
3. Mutageneesiga kaasneb elusliigi genoomi muutmine. Erinevalt transgeneesist ei kaasne sellega põhimõtteliselt võõr-DNA sisestamist elusorganismi. Aja jooksul on mutageneesi meetodid biotehnoloogia teaduslike edusammude tulemusel edasi arenenud. Confédération paysanne’i jt arvates on mõned hiljuti välja arendatud meetodid tervisele ja keskkonnale ohtlikud. Sellepärast on nad pöördunud eelotsusetaotluse esitanud kohtusse palvega tühistada siseriiklik õigusnorm, millega on tehtud mutageneesi teel saadud organismide suhtes erand GMOde suhtes kohaldatavatest nõuetest.
4. Selles kontekstis palutakse Euroopa Kohtul selgitada GMO-direktiivi täpset kohaldamisala, nimelt mutageneesiga seotud erandi ulatust, loogikat ja tagajärgi – ja võib-olla ka selle õiguspärasust. Laiemas mõttes palutakse Euroopa Kohtul kaaluda aja küsimust, täpsemalt seda, kuidas peaks aja möödumine ning tehnilise ja teadusliku teadmuse areng mõjutama nii liidu õigusaktide õiguslikku tõlgendamist kui ka nende õiguspärasuse hindamist, võttes arvesse ettevaatusprintsiipi.
II. Õiguslik raamistik
A. Euroopa Liidu õigus
1. Esmane õigus
5. ELTL artikli 191 lõikes 2 on sätestatud:
„Liidu keskkonnapoliitika, võttes arvesse liidu eri piirkondade olukorra mitmekesisust, seab eesmärgiks kaitstuse kõrge taseme. See rajaneb ettevaatusprintsiibil ja põhimõtetel, mille järgi tuleb võtta ennetusmeetmeid ja keskkonnakahjustus heastada eeskätt kahjustuse kohas, saastaja peab aga maksma.
Sellega seoses sisaldavad keskkonnakaitse nõuetele vastavad ühtlustamismeetmed vajaduse korral kaitseklauslit, mis lubab liikmesriikidel majandusvälistel keskkonnakaitselistel põhjustel võtta liidu kontrollimenetlusele alluvaid ajutisi meetmeid.“
2. Teisene õigus
a) GMO-direktiiv
6. GMO-direktiivi põhjenduses 8 on toonitatud: „Käesoleva direktiivi eelnõu koostamisel on arvesse võetud ettevaatusprintsiipi ning seda tuleb arvesse võtta ka direktiivi rakendamisel.“
7. Põhjenduses 17 on märgitud: „Käesolevat direktiivi ei tohiks kohaldada organismide suhtes, mis on saadud teatavate tavaliste geneetilise modifitseerimise meetodite abil, mida on juba palju kordi kasutatud ja mille ohutuse kohta on olemas pika aja jooksul kogutud andmed.“
8. Direktiivi eesmärk on sõnastatud artiklis 1:
„Ettevaatusprintsiibi kohaselt on käesoleva direktiivi eesmärk ühtlustada liikmesriikide õigus‑ ja haldusnormid ning tagada inimeste tervise ja keskkonna kaitse järgmistel juhtudel:
– geneetiliselt muundatud organismide keskkonda viimine muul eesmärgil, kui nende turuleviimine ühenduses,
– geneetiliselt muundatud organismide toodetena või toodete koostises turuleviimine ühenduses.“
9. Mõiste on määratletud artikli 2 punktis 2:
„geneetiliselt muundatud organism (GMO) – organism, välja arvatud inimene, mille geneetilist materjali on muudetud sellisel viisil, mis loomuliku paaritumise ja/või rekombinatsiooni teel ei ole võimalik.
Käesolevas mõistes:
a) kasutatakse geneetilisel muundamisel vähemalt I A lisa 1. osas loetletud meetodeid;
b) käsitletakse I A lisa 2. osas loetletud meetodeid geneetilist muundamist mittepõhjustavatena“.
10. Artiklis 3 on sätestatud erandid. Lõikes 1 on ette nähtud, et GMO-direktiivi „ei kohaldata organismide suhtes, mis on saadud I B lisas loetletud geneetilise muundamise meetodite abil“.
11. Artiklis 4 on sätestatud liikmesriikide üldised kohustused. Muu hulgas on lõikes 1 ette nähtud: „Liikmesriigid tagavad ettevaatusprintsiibi kohaselt kõigi vajalike meetmete võtmise selleks, et vältida GMOde tahtliku keskkonda viimise või turuleviimisega seotud võimalikku ebasoovitavat mõju inimeste tervisele ja keskkonnale. […]“
12. Artiklis 27 on sätestatud, et „II lisa C ja D osa, III kuni VI lisa ja VII lisa C osa kohandamine vastavalt tehnika arengule, mille eesmärk on muuta käesoleva direktiivi vähemolulisi sätteid, võetakse vastu vastavalt artikli 30 lõikes 3 osutatud kontrolliga regulatiivmenetlusele“.
13. I A lisas on ette nähtud meetodid, millele on viidatud artikli 2 punktis 2. I A lisa 1. osas on sätestatud:
„Artikli 2 lõike 2 punktis a nimetatud geneetilise muundamise viiside hulka kuuluvad muu hulgas:
1) rekombinantse nukleiinhappe tehnoloogiad, mis hõlmavad geneetilise materjali uute kombinatsioonide moodustamist ükskõik milliste vahenditega väljaspool organismi toodetud nukleiinhappe molekulide asetamisel viirusesse, bakteriaalsesse plasmiidi või muusse vektorsüsteemi ja nende inkorporeerimist peremeesorganismi, milles nad looduslikult ei esine, aga milles nad on võimelised jätkuvaks paljunemiseks;
2) meetodid, mille puhul organismiväliselt ettevalmistatud pärilikkusmaterjal viiakse organismi otse, sealhulgas mikroinjektsioon, makroinjektsioon ja mikrokapseldamine;
3) rakkude liitmine (kaasa arvatud protoplastide liitmine) ehk hübridiseerimine, mille puhul kahe või mitme raku liitmisel looduses mitteesinevate meetodite abil tekivad uue pärilikkusmaterjali kombinatsiooniga elusrakud.“
14. I A lisa 2. osas on ette nähtud artikli 2 punkti 2 alapunktis b viidatud meetodid, mida „ei loeta geneetilist muundamist põhjustavateks tingimusel, et need ei hõlma rekombinantse nukleiinhappe molekulide või geneetiliselt muundatud organismide kasutamist, mis ei ole saadud I B lisas välja arvatud menetluste/meetodite abil:
1) viljastamine in vitro,
2) looduslikud protsessid, nagu näiteks: konjugatsioon, transduktsioon, transformatsioon,
3) polüploidsuse indutseerimine.“
15. Lõpuks on I B lisas loetletud artikli 3 lõikes 1 viidatud meetodid:
„Geneetilise muundamise menetlused või meetodid, mille abil saadud organismid arvatakse käesoleva direktiivi reguleerimisalast välja tingimusel, et need ei hõlma rekombinantse nukleiinhappe molekulide või geneetiliselt muundatud organismide kasutamist, mis ei ole saadud järgmisena loetletud menetluste/meetodite abil:
1) mutagenees,
2) selliste organismide rakkude (kaasa arvatud protoplastide) liitmine, mis võivad vahetada geneetilist materjali ka traditsiooniliste aretusmeetodite abil.“
b) Direktiiv 2002/53
16. 13. juuni 2002. aasta direktiivi 2002/53/EÜ ühise põllumajandustaimesortide kataloogi kohta(3) põhjenduses 16 on märgitud: „Teaduse ja tehnika arengu tulemusena on nüüd võimalik aretada sorte geneetilise muundamise teel. Seepärast peaksid liikmesriigid, kui nad otsustavad, kas kiita heaks geneetiliselt muundatud sordid nõukogu […] direktiivis 90/220/EMÜ(4) […] määratletud tähenduses, võtma arvesse ohte, mis on seotud kõnealuste sortide tahtliku keskkonda viimisega. Lisaks sellele tuleks sätestada selliste geneetiliselt muundatud sortide heakskiitmise tingimused.“
17. Artikli 4 lõikes 4 on sätestatud: „Geneetiliselt muundatud sordi puhul direktiivi 90/220/EMÜ artikli 2 lõigetes 1 ja 2 määratletud tähenduses võib sordi heaks kiita üksnes juhul, kui on võetud kõik vajalikud meetmed, et vältida kahjulikku mõju inimeste tervisele ja keskkonnale.“
18. Sama direktiivi artikli 7 lõike 4 kohaselt:
„a) Artikli 4 lõikes 4 osutatud geneetiliselt muundatud sortide puhul tuleb läbi viia direktiivis 90/220/EMÜ sätestatuga samaväärne keskkonnaohu hindamine.
b) Menetlus, millega tagatakse, et keskkonnaohu hindamine ja muud asjakohased üksikasjad on samaväärsed direktiivis 90/220/EMÜ sätestatuga, kehtestatakse komisjoni ettepanekul nõukogu määruses, mis põhineb asutamislepingu asjakohastel õiguslikel alustel. Kuni käesoleva määruse jõustumiseni kiidetakse geneetiliselt muundatud sordid siseriiklikusse kataloogi kandmiseks heaks alles pärast seda, kui need on kiidetud heaks turustamiseks vastavalt direktiivile 90/220/EMÜ.
c) Pärast eespool punktis b nimetatud määruse jõustumist ei kohaldata geneetiliselt muundatud sortide suhtes enam direktiivi 90/220/EMÜ artikleid 11–18.“
19. GMO-direktiivi artikli 9 lõikes 5 on sätestatud: „Liikmesriigid tagavad, et heakskiidetud geneetiliselt muundatud sortide puhul on sordikataloogis selge märge geneetilise muundamise kohta. Lisaks sellele tagavad liikmesriigid, et sellist sorti turustavad isikud viitavad müügikataloogis selgelt sellele, et sort on geneetiliselt muundatud.“
B. Prantsusmaa õigus
20. Keskkonnaseadustiku (Code de l’environnement; edaspidi „keskkonnaseadustik“) artiklis L.531‑1 on geneetiliselt muundatud organism määratletud kui „organism, mille geneetilist materjali on muundatud muul viisil kui loodusliku paaritumise või rekombinatsiooni teel“.
21. Keskkonnaseadustiku artiklis L.531‑2 on sätestatud, et „käesoleva jaotise ning artiklite L.125‑3 ja L.515‑13 sätteid ei kohaldata niisuguste geneetiliselt muundatud organismide suhtes, mille saamiseks kasutatud meetodeid ei peeta nende looduslikkuse tõttu geneetilist muundamist hõlmavaks või on tavapäraselt kasutatud, ilma et nende kahjulikkus rahvatervisele või keskkonnale oleks tõendatud. Nende meetodite loetelu määratakse kindlaks dekreediga pärast seda, kui Haut Conseil des biotechnologies (biotehnoloogia kõrge nõukogu) on oma arvamuse andnud“.
22. Keskkonnaseadustiku artiklis D.531‑2 on sätestatud: „Artiklis L.531‑2 osutatud meetodid, mida ei peeta geneetilist muundamist põhjustavaks, on järgmised: […] 2. Tingimusel, et ei kasutata geneetiliselt muundatud retsipient‑ ega vanemorganisme: a) mutagenees.“
23. Keskkonnaseadustiku artiklis D.531‑3 on lisatud, et: „Artiklites D.531‑1 ja D.531‑2 nimetatud meetodeid ja mõisteid tõlgendatakse ja rakendatakse vastavalt teaduslike teadmiste arengule geenitehnoloogia, molekulaargeneetika ja rakubioloogia valdkonnas.“
III. Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
24. Confédération paysanne on Prantsusmaal tegutsev põllumajanduslik liit, kes kaitseb väiketalunike huve. Käesolevas asjas on temaga ühinenud veel kaheksa ühendust,(5) kelle eesmärk on kaitsta keskkonda ja/või levitada teavet, mis puudutab GMOdega seotud ohtusid (üheskoos „kaebajad“).
25. Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohtu määrusest nähtub, on herbitsiidiresistentsed seemnesordid transgeneesi või mutageneesi tulemus. Üldiste herbitsiidide (nagu glüfosaat) suhtes resistentsed sordid on selles ulatuses transgeneesi tagajärg. Mutageneesi teel saadud sordid aga on võimaldanud välja arendada selektiivse herbitsiidi suhtes avalduvaid resistentsuse elemente. Ainsad ühisesse põllumajandustaimesortide kataloogi kantud herbitsiidiresistentsed seemned on saadud in vitro juhusliku mutageneesi teel. Nii on ühisesse kataloogi kantud 46 herbitsiidiresistentset päevalille‑ ja kuus rapsisorti. Siiski ei ole ühiskataloogi lisatud veel ühtegi suunatud mutageneesi meetoditel saadud herbitsiidiresistentset seemnesorti.
26. Kaebajad ei nõustu sellega, et mutageneesi teel saadud organismide suhtes on tehtud erand GMOsid käsitlevates keskkonnaseadustiku sätetes ette nähtud nõuetest. Nad on seisukohal, et mutageneesi meetodid on aja jooksul arenenud. Enne GMO-direktiivi vastuvõtmist 2001. aastal kasutati rutiinselt ainult tavapäraseid mutageneesi meetodeid ja in vivo juhusliku mutageneesi meetodeid, mis hõlmavad ioniseerivat kiirgust või taimede mõjutamist kemikaalidega. Hiljem aga on tehnika areng viinud niisuguste mutageneesi meetoditeni, milles rakendatakse teistsuguseid vahendeid (in vitro juhuslik mutagenees ja suunatud mutagenees – edaspidi „uued mutageneesi meetodid“). Nende meetodite abil on võimalik mutatsioone suunata, et saada tulemus, mis on resistentne ainult teatavate herbitsiidide suhtes.
27. Kaebajate arvates kaasneb mutageneesi teel saadud herbitsiidiresistentsete seemnesortide kasutamisega oht tekitada suurt kahju keskkonnale ning inimeste ja loomade tervisele. See viib kantserogeensete molekulide või endokriinseid häireid põhjustavate ainete kogunemiseni toiduks või söödaks kasvatavatesse taimedesse. Samuti osutavad kaebajad ohule, et tekib ettekavatsemata tagajärgi, nagu soovimatud või sihipäratud mutatsioonid genoomi muudes osades. Nad on seisukohal, et see tuleneb meetoditest, mida rakendatakse genoomi in vitro muundamisel, ja selliselt muundatud rakkudest taimede regenereerimiseks kasutatud meetoditest.
28. Nende argumentide põhjal palusid kaebajad, et Premier ministre (peaminister) tunnistaks kehtetuks keskkonnaseadustiku artikli D.531‑2(6) ning keelustaks herbitsiidiresistentsete rapsisortide kasvatamise ja turustamise.
29. Peaminister ei vastanud kaebajate taotlusele. See tähendab siseriikliku õiguse kohaselt, et ta jättis selle taotluse rahuldamata.
30. Taotluses, mis esitati 12. märtsil 2015 Conseil d’État’le (Prantsusmaa kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu), kes on eelotsusetaotluse esitanud kohus, palusid kaebajad peaministri vaikimisest tulenenud negatiivse otsuse tühistada. Samuti palusid nad kohustada peaministrit astuma kõik sammud ühe kuu jooksul moratooriumi kehtestamiseks herbitsiidiresistentsete sortide suhtes.
31. Kaebajad tõid eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses esile mitu argumenti seoses keskkonnaseadustiku artikli D.531‑2 vastavusega GMO-direktiivile, direktiivile 2002/53 ja ettevaatusprintsiibile, mis on sätestatud ka Prantsusmaa konstitutsioonis.
32. Esiteks märgivad nad, et keskkonnaseadustiku artikkel D.531‑2 ei ole kooskõlas GMO-direktiivi artikliga 2. Nad väidavad, et mutageneesi teel saadud organismid on viimati nimetatud sätte tähenduses GMOd, ehkki artikli 3 ja I B lisa kohaselt on nende suhtes tehtud erand GMOde keskkonda viimise ja turustamise suhtes sätestatud nõuetest.
33. Teiseks väidavad kaebajad, et keskkonnaseadustiku artikkel D.531‑2 on vastuolus direktiivi 2002/53 artikliga 4. Nende väitel ei vabasta viimati nimetatud säte mutageneesi teel saadud sorte nõuetest, mis on selles direktiivis ette nähtud geneetiliselt muundatud sortide lisamiseks ühisesse põllumajandustaimesortide kataloogi.
34. Kolmandaks väidavad kaebajad, et keskkonnaseadustiku artikkel D.531‑2 rikub ettevaatusprintsiipi, mis on tagatud Prantsusmaal konstitutsioonilises staatuses oleva keskkonnaharta artikliga 5. Artiklis D.531‑2 ei ole piisavalt arvesse võetud kahjulikke tagajärgi keskkonnale ning inimeste ja loomade tervisele: need on seotud mutageneesi teel geneetiliselt muundatud seemnete keskkonda viimise ning nendest kultuuridest saadud toodete kaubastamisega. Kuna mutagenees on GMOde suhtes kohaldatavatest nõuete kohaldamisalast välja arvatud, ei rakendata nende seemnete suhtes ennetusmeetmeid ega eelhindamist ega kaubastamisjärgset järelevalvet.
35. Kontekstuaalselt võib märkida, et nagu näib, on kaebajad algselt esitanud oma kolmanda argumendi eelotsusetaotluse esitanud kohtule kui siseriikliku õiguse küsimuse: kas keskkonnaseadustiku artikkel D.531‑2, millega on tehtud mutageneesi suhtes erand GMOde suhtes kohaldatavate siseriiklike eeskirjade reguleerimisalast, on Prantsusmaa konstitutsioonis ette nähtud ettevaatusprintsiibiga kooskõlas?
36. Eelotsusetaotluses on selle esitanud kohus sõnastanud küsimuse nii, et see võib puudutada liidu õiguses sätestatud mutageneesi käsitleva erandi võimalikku (eba)kooskõla liidu õiguses kehtiva ettevaatusprintsiibiga.(7) Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus on mõista andnud, tuleneb keskkonnaseadustiku – mis on siseriiklik ülevõtmismeede – artikli D.531‑2 sisu igal juhul GMO-direktiivis sätestatud nõuetest ning on seega mõeldud selle sisu kajastama. Niisiis, kui esimesena nimetatu vaidlustada, tähendab see kaudselt ka teisena nimetatu vaidlustamist.(8) Seega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus kindlaks teha, kas vaidlusalune direktiiv ise on liidu õigusega kaitstud ettevaatusprintsiibi osas õiguspärane.(9)
37. Selles faktilises ja õiguslikus kontekstis otsustas Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja taotleda Euroopa Kohtult eelotsust järgmistes küsimustes:
„1. Kas mutageneesi teel saadud organismid on [direktiivi 2001/18] artikli 2 tähenduses geneetiliselt muundatud organismid, kuigi need on direktiivi artikli 3 ja I B lisa kohaselt vabastatud geneetiliselt muundatud organismide keskkonda viimise ja turustamise suhtes kehtestatud nõuetest? Täpsemalt, kas mutageneesi meetodeid, eelkõige uusi suunatud mutageneesi meetodeid, milles rakendatakse geenitehnoloogia menetlusi, võib pidada I A lisas loetletud meetoditeks, millele viitab artikkel 2? Kas seetõttu tuleb [direktiivi 2001/18] artikleid 2 ja 3 ning I A ja I B lisa tõlgendada nii, et nendega on ettevaatus‑, mõjuhindamis‑ ja jälgitavusmeetmete kohaldamisest vabastatud kõik mutageneesi teel saadud geneetiliselt muundatud organismid ja seemned või ainult niisugused organismid, mis on saadud tavapärastel juhusliku mutageneesi meetoditel, milles kasutatakse ioniseerivat kiirgust või mõjutamist mutageensete kemikaalidega ja mis olid olemas enne nende meetmete vastuvõtmist?
2. Kas mutageneesi teel saadud sordid kujutavad endast [direktiivi 2002/53] ühise põllumajandustaimesortide kataloogi kohta artikli 4 tähenduses geneetiliselt muundatud sorte, mis ei ole selles direktiivis sätestatud nõuetest vabastatud? Või on selle direktiivi kohaldamisala hoopiski samasugune nagu [direktiivi 2001/18] artiklitest 2 ja 3 ning I B lisast tulenev ning sellega on samuti vabastatud mutageneesi teel saadud sordid [direktiivis 2002/53] sätestatud nõuetest, mis peavad olema täidetud geneetiliselt muundatud sortide lisamiseks ühisesse põllumajandustaimesortide kataloogi?
3. Kas [direktiivi 2001/18] artiklid 2 ja 3 ning I B lisa on niivõrd, kui nende kohaselt jääb mutagenees direktiivis sätestatud nõuete kohaldamisalast välja, täieliku ühtlustamise meede, mis keelab liikmesriikidel kehtestada mutageneesi teel saadud organismide suhtes kõiki või mõningaid selles direktiivis ette nähtud või muid nõudeid, või on liikmesriikidel nende sätete ülevõtmisel kaalutlusõigus määrata kindlaks mutageneesi teel saadud organismide suhtes kohaldatav kord?
4. Kas [direktiivi 2001/18] artiklite 2 ja 3 ning I A ja I B lisa õiguspärasuse võib seetõttu, et nende sätetega ei ole kehtestatud ettevaatus‑, mõjuhindamis‑ ja jälgitavusmeetmete võtmise kohustust mutageneesi teel saadud geneetiliselt muundatud organismide suhtes, seada Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 191 lõikega 2 tagatud ettevaatusprintsiibi seisukohast küsimärgi alla, võttes arvesse geenitehnoloogia menetluste arengut, nende meetodite abil saadavate uute taimesortide teket ning seda, et nende mõju ja nendest tuleneda võivad ohud keskkonnale ning inimeste ja taimede tervisele ei ole praegu teaduslikult kindlaks tehtud?“
38. Oma kirjalikud seisukohad on esitanud kaebajad, Kreeka, Prantsusmaa, Madalmaade, Austria, Rootsi ja Ühendkuningriigi valitsus, Euroopa Parlament, nõukogu ja Euroopa Komisjon. Samad menetlusosalised, välja arvatud Madalmaade ja Austria valitsus, esitasid 3. oktoobril 2017 peetud kohtuistungil oma suulised seisukohad.
IV. Hinnang
39. Käesolev ettepanek on üles ehitatud järgmiselt. Kõigepealt analüüsin esimest küsimust, mis puudutab GMO-direktiivi kohaldamisala ja selles direktiivis sätestatud mutageneesi erandit (A). Järgmiseks asun kolmanda küsimuse juurde, mis puudutab GMO-direktiiviga mutageneesi suhtes saavutatud ühtlustatuse määra ja sellega seoses liikmesriikide reguleerimispädevuse küsimust (B). Seejärel käsitlen neljandat küsimust, mis puudutab mutageneesi erandi kooskõla ettevaatusprintsiibiga (C). Lõpetan teise küsimusega, mis on seotud GMO-direktiivi ja direktiivi 2002/53 kohaldamisalade vahelise suhtega mutageneesi erandi osas (D).
A. Esimene küsimus
40. Esimeses küsimuses soovitakse sisuliselt teada, kuidas tõlgendada GMO-direktiivi I B lisas kasutatud mõistet „mutagenees“ üldiselt ja seejärel konkreetselt seoses aja möödumise ja uute tehnoloogiate tekkimisega, eriti arvestades ohutusega seotud kaalutlusi ja/või ettevaatusprintsiipi.
41. Enne selle küsimuse käsitlemist (2) pakun välja mõned sissejuhatavad märkused (1) kasutatud terminoloogia (a) ja selle kohta, kuidas ettevaatusprintsiipi liidu õiguses üldiselt käsitatakse (b).
1. Sissejuhatavad selgitused
a) Põhimõisted: mutagenees ja transgenees
42. Elusorganismi genotüüpi saab muuta mitme meetodi abil. Samuti ei tule puudust selles kontekstis kasutatavate üldmõistete potentsiaalsetest määratlustest. GMO-direktiivis endas ei ole neid mõisteid üldiselt määratletud. Ka Euroopa Kohtu ülesanne ei ole eelotsusemenetluses niisuguseid (sügavalt teaduslikke ja faktilisi) määratlusi koostama asuda. Kasutan käesolevas ettepanekus lihtsalt eelotsusetaotluse esitanud kohtu pakutud n‑ö töömääratlusi.
43. Transgenees on geenitehnoloogia meetod, mis seisneb selles, et liigi genoomi viiakse sisse üks või mitu geeni teistelt liikidelt. GMO-direktiivis ei ole transgeneesi mõistele otsesõnu viidatud. Sisuliselt aga hõlmab see direktiiv mitmesuguseid meetodeid, mida võiks tavapäraselt sellisena kirjeldada.(10)
44. Mutageneesiga ei kaasne võõr-DNA sisestamist elusorganismi. Siiski kaasneb sellega elusliigi genoomi muutmine.
45. Mutageneesi meetodid on aja jooksul muutunud. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul kasutati enne GMO-direktiivi vastuvõtmist ainult tavapärase või juhusliku mutageneesi meetodeid, mida rakendati terviktaimede suhtes in vivo. Neid meetodeid kasutati aastakümneid, ilma et sellega oleks kaasnenud nähtavaid või kindlakstehtavaid ohtusid keskkonnale või tervisele.
46. Järk-järgult on esile kerkinud uusi meetodeid. Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus täpsemalt selgitab, ei piirdu need üksnes juhusliku mutageneesi in vitro rakendamisega taimerakkude suhtes, vaid on ka välja kujundatud nn suunatud mutageneesi meetodid, milles kasutatakse uusi geenitehnoloogia tehnikaid, nagu oligonukleotiid-suunatud mutagenees (ODM)(11) või nukleaasi suunatud mutagenees (SDN1)(12). Tavapärane mutagenees hõlmab juhuslikke mutatsioone, mõned uued meetodid aga põhjustavad geenis täpseid mutatsioone.
b) Ettevaatusprintsiip liidu õiguses
47. Ilu on vaataja silmades. Nii on see ka ettevaatusprintsiibi sisu, kohaldamisala ja võimaliku kasutamisega. Selle kohta, mis ettevaatusprintsiip on ja kuidas seda kasutada, on tehtud aastate jooksul mitmeid ettepanekuid, eriti õigusteadlaste hulgas ja poliitilises diskursuses.
48. On täiesti arusaadav, et kohtud on käsitlenud ja käsitanud ettevaatusprintsiipi piiritletumalt, vahest isegi ettevaatlikult.(13) Euroopa Kohtu praktikas mõistetakse ettevaatusprintsiipi eelkõige nii, et see võimaldab eri osalistel, nagu liikmesriigid, komisjon või ettevõtjad, võtta riski ohjamiseks ajutisimeetmeid, ilma et nad peaksid ootama, kuni väidetavad ohud tegelikkuses täielikult realiseeruvad.(14) Liidu õigusega ühtlustatud valdkondades tuleb neid meetmeid võtta seda põhimõtet konkretiseerivate teisese õiguse normide, näiteks kaitseklauslite(15) või muude sätete alusel, mis on pühendatud uue info käsitlemisele seoses teatavast tootest põhjustatud ohtudega tervisele või keskkonnale(16). Kui õigusnorme ühtlustatud ei ole, võib ettevaatusprintsiibile tugineda piiravate meetmete võtmise põhjenduseks ka iseseisvalt. Neid meetmeid võttes tuleb siiski kinni pidada liidu õigusest, sealhulgas ELTL artiklitest 34 ja 36 tulenevatest liikmesriikide üldistest kohustustest.(17)
49. Niisuguseid riskiohjemeetmeid võib siiski võtta vaid juhul, kui on täidetud mitu tingimust. Väljakujunenud kohtupraktikas on ette nähtud, et „[e]ttevaatusprintsiibi õige kohaldamine eeldab esiteks nende võimalike negatiivsete tagajärgede kindlakstegemist, mis abiainete kasutamisel väidetavalt tervisele on, ja teiseks tervisele avaldatava ohu põhjalikku hindamist, tuginedes kõige usaldusväärsematele kättesaadavatele teaduslikele andmetele ja kõige uuemate rahvusvaheliste uuringute tulemustele“.(18) Teisisõnu tähendavad need kaks nõuet seda, et kaitsemeetmeid „ei saa […] õiguspäraselt põhjendada ohtu puudutava puhthüpoteetilise lähenemisega, mis rajaneb pelgalt teaduslikult veel kontrollimata oletustel. Seevastu saab selliseid kaitsemeetmeid, vaatamata nende ajutisele laadile ja isegi kui need on ennetavat laadi, võtta vaid juhul, kui need põhinevad võimalikult täielikul riskianalüüsil, võttes arvesse juhtumi konkreetseid asjaolusid, millest ilmneb, et need meetmed on vajalikud“.(19)
50. Samuti, „[k]ui väidetava ohu olemasolu või selle ohu ulatuse üle ei ole võimalik kindlalt otsustada, kuna teostatavate uuringute tulemused ei ole piisavad, lõplikud või täpsed, kuid ohu realiseerumise korral on tegelik kahju rahvatervisele tõenäoline, õigustab ettevaatuspõhimõte piiravate meetmete võtmist“.(20)
51. Kui need tingimused on täidetud, võib diskrimineerimata võtta objektiivseid ja proportsionaalseid kaitsemeetmeid.
52. Tegelikkuses võib ettevaatusprintsiibi kohaselt ennetus‑ või ajutiste meetmete võtmise täpne künnis tõepoolest varieeruda, olenedes muu hulgas kõnealuse teisese õiguse akti sõnastusest.(21)
53. Olulisim kõigil nendel juhtudel on see, et peab esinema vähemalt mõningane eristatav risk, mis on teaduslikult põhjendatud.(22) Ettevaatusprintsiibi kohaldamise künnis on ajutiste meetmete puhul madalam kui alaliste puhul. Ent ikkagi peab olema selgeid andmeid väidetava(te) riski(de) kohta. Risk peab olema põhjendatud vähemalt minimaalse teadusliku andmestikuga, mis pärineb vähemalt minimaalsest arvust eri riigisisestest või rahvusvahelistest sõltumatutest allikatest, mis selgelt osutavad riskile. Ettevaatusprintsiibi kohaldamiseks ei piisa pelgalt uudsuse tõttu tekkinud riskikartusest ega ebamäärasest ja üldisest riskile viitamisest, kui ei ole võimalik määravalt kinnitada, et kõnealune uus asi on ohutu.
54. Neid selgitusi silmas pidades asun nüüd eelotsusetaotluse esitanud kohtu esimese küsimuse juurde, mis puudutab GMO-direktiivi ja mutageneesi erandi kohaldamisala.
2. GMO-direktiivi ja mutageneesi erandi kohaldamisala
55. Minu arvates sisaldab esimene küsimus tegelikult kahte allküsimust. Esiteks soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus kindlaks teha GMO-direktiivi kohaldamisala: milliseid organisme hõlmab artikli 2 punkti 2 tähenduses GMOde määratlus? Teiseks soovitakse selles küsimuses teada GMO-direktiivi artikli 3 lõike 1 ja I B lisa koostoimes ette nähtud mutageneesi erandi enda kohaldamisala: kas see erand hõlmab kõiki mutageneesi teel saadud organisme, sealhulgas neid, mis on saadud uutel mutageneesi meetoditel, mida on asutud rakendama pärast GMO-direktiivi vastuvõtmist? Või ainult teatavate kategooriate organisme, mis on saadud teatavatel, nimelt enne GMO-direktiivi vastuvõtmist olemas olnud meetoditel?
56. Minu arvates on mutageneesi teel saadud organismid, kui need vastavad GMO-direktiivi artikli 2 punktis 2 sätestatud sisulistele tingimustele, GMO-direktiivi tähenduses GMOd (a). Ent niikaua kui mutageneesi menetluses ei kasutata rekombinantse nukleiinhappe molekule ega GMOsid, mis ei ole saadud ühel või mitmel I B lisas loetletud meetodil, ei kuulu need organismid GMO-direktiivis sätestatud nõuete kohaldamisalasse vastavalt GMO-direktiivi artikli 3 lõikele 1 koostoimes I B lisaga (b).
a) Mutagenees ja GMOd
57. GMO-direktiivi artikli 2 punktis 2 on GMO määratletud kui „organism, välja arvatud inimene, mille geneetilist materjali on muudetud sellisel viisil, mis loomuliku paaritumise ja/või rekombinatsiooni teel ei ole võimalik“. Samas sättes on lisatud, et „[selles] mõistes: a) kasutatakse geneetilisel muundamisel vähemalt I A lisa 1. osas loetletud meetodeid; b) käsitletakse I A lisa 2. osas loetletud meetodeid geneetilist muundamist mittepõhjustavatena“.
58. Seega on üldisele nõudele lisatud kaks loetelu, mis seda baasmääratlust täpsustavad: „positiivne“ loetelu I A lisa 1. osas ja „negatiivne“ loetelu I A lisa 2. osas.
59. „Positiivne loetelu“ viitab meetoditele, mis on ühel või teisel viisil seotud võõra pärilikkusmaterjali sisestamisega retsipientorganismi. Seega näib, et sellesse loetellu kuuluvad eespool(23) määratletud transgeneesi teel saadud organismid.
60. Mutagenees ei ole nii selgepiiriline. Artikli 2 punktis 2 ette nähtud määratluse põhjal üksi otsustades ei näe ma põhjust, miks sellel meetodil saadud organismid, kui need vastavad GMO-direktiivi artikli 2 punktis 2 sätestatud sisulistele kriteeriumidele, ei tohiks olla selle määratlusega hõlmatud. Niisugune järeldus tuleneb GMO-direktiivi sõnastusest, sisemisest loogikast ja laiemast kontekstist.
61. Esiteks on selge, et artikli 2 punkt 2 ei sea organismi GMOks nimetamise tingimuseks seda, et organismi oleks sisestatud võõr-DNAd. Seal on pelgalt viidatud geneetilisele materjalile, mida on muudetud sellisel viisil, mida loomulikul teel ei esine. Selle lõike avatus võimaldab hõlmata GMO määratluse alla organisme, mis on saadud muudel meetoditel peale transgeneesi. Selles osas, mis puudutab eeskätt mutageneesi, viitavad GMO-direktiivi artikli 3 ja I B lisa sõnastus, et mutageneesi saab põhimõtteliselt kirjeldada kui „geneetilise muundamise meetodit“.
62. Teiseks viitab mutageneesi suhtes tehtud erand GMO-direktiivis sätestatud nõuetest sellele, et sel meetodil saadud organismid võivad olla GMOd. Sellepärast nõustun komisjoniga, et oleks ebaloogiline teha selle direktiivi kohaldamisalast erand teatavate organismide suhtes, kui neid organisme ei saakski üldse GMOdeks pidada. Kohaldamisalast niigi välja jäävate organismide suhtes ei ole vaja erandit teha.
63. Kolmandaks, laiemas seadusandlikus kontekstis: kui liidu seadusandja tahtis mutageneesi teel saadud organismid GMO-direktiivis GMOde määratlusest välja jätta, oleks ta saanud sõnaselgelt sätestada sellise erandi määratluse enda tasandil, nagu ta tegi muudes GMOsid käsitlevates teisese õiguse aktides.(24)
64. Seega võib mutageneesi teel saadud organism olla artikli 2 punkti 2 tähenduses GMO, kui ta vastab selles sättes ette nähtud sisulistele kriteeriumidele.
65. Kui mitte püüda pakkuda määratlusi, mida ei ole GMO-direktiivis endas sätestatud, vaid selgelt väljendada GMO-direktiivis kasutatud mõistete omavahelist loogilist suhet, on sisuliselt – nagu Ühendkuningriigi valitsus kohtuistungil asjakohaselt kirjeldas – kolm muutujat. Need on mutageneesi mõiste; GMOde määratlus vastavalt artikli 2 punktile 2; ning artikli 3 lõikes 1 ja I B lisas sätestatud erand. Nendest saab tekkida kolm loogilist hulka võimalikke stsenaariume olenevalt sellest, millist meetodit täpselt on asjaomase organismi loomiseks kasutatud.
66. Esiteks võib olla mutageneesi teel saadud organisme, mis ei ole GMO-direktiivi tähenduses GMOd, sest need ei vasta artikli 2 punkti 2 kriteeriumidele. Teiseks võib olla mutageneesi teel saadud organisme, mis nendele kriteeriumidele vastavad. Seega oleksid need direktiivi tähenduses GMOd, ent kui need kuuluvad artikli 3 lõikes 1 ja I B lisas sätestatud erandi kohaldamisalasse, on need selles direktiivis sätestatud nõuetest vabastatud. Kolmandaks võib olla mutageneesi teel saadud organisme, mis vastavad artikli 2 punkti 2 kriteeriumidele, kuid ei kuulu I B lisa kohaldamisalasse. Kolmandat tüüpi organismid kuuluksid seega täielikult GMO-direktiivi kohaldamisalasse.
67. Seega tuleneb organismi GMOks lugemine kokkuvõttes ainult sellest, kas GMO-direktiivi artikli 2 punktis 2 sätestatud kriteeriumid on täidetud (täitmata). Kui see organism võib olla hiljem vabastatud vastavalt GMO-direktiivi artikli 3 lõikele 1 koostoimes I B lisaga, ei mõjuta see organismi lugemist GMOks: niisugused organismid jäävad direktiivi kohaselt GMOdeks.
b) Mutageneesi erandi kohaldamisala
68. GMO-direktiivi artikli 3 lõikes 1 on ette nähtud, et seda direktiivi ei kohaldata organismide suhtes, mis on saadud I B lisas loetletud geneetilise muundamise meetodite abil. I B lisa punktis 1 on loetletud „mutagenees“. Kuna direktiivis mutageneesi legaaldefinitsiooni ei ole, soovitakse liikmesriigi kohtu esimese küsimuse teises osas teada sisuliselt seda, kas „mutagenees“ peaks tähendama kõiki või ainult mõningaid mutageneesi meetodeid. Ja kui mõningaid, siis milliseid?
69. Euroopa Kohtule esitati lahknevaid seisukohti mutageneesi erandi kohaldamisala kohta.
70. Spektri ühes ääres on kaebajad seisukohal, et mutageneesi erandi tõlgendamisel tuleb arvesse võtta 2001. aastal, mil GMO-direktiiv vastu võeti, valitsenud olusid. Seetõttu kuuluvad mutageneesi erandi kohaldamisalasse ainult need mutageneesi meetodid, mida GMO-direktiivi vastuvõtmise ajal rutiinselt kasutati, nimelt in vivo juhuslik mutagenees, ja mitte muud meetodid, olenemata sellest, kas tegu on in vitro juhusliku mutageneesi või, veel enam, suunatud mutageneesiga.
71. Spektri teises ääres väidavad Kreeka ja Ühendkuningriigi valitsus, et mutageneesi suhtes ei tohiks mingisugust vahet teha. Mutageneesi erandi kohaldamisalasse peab kuuluma kogu tehnoloogia areng pärast GMO-direktiivi vastuvõtmist, sest 2001. aastal oli selge, et mutageneesiga seotud tehnika areng ei peatu.
72. Teised Euroopa Kohtule seisukohti esitanud menetlusosalised on asunud nende kahe seisukoha vahele, ehkki vahest lähemale Kreeka ja Ühendkuningriigi valitsuste omale.
73. Austria valitsus pakub välja, et vabastatud on kõik need mutageneesi meetodid, mida GMO-direktiivi vastuvõtmise ajal tavapäraselt kasutati. Uued meetodid tuleb ükshaaval läbi vaadata, et teha kindlaks, kas need võivad kuuluda mutageneesi erandi kohaldamisalasse.
74. Prantsusmaa ja Madalmaade valitsus toetavad samalaadset lähenemisviisi, asetades erilist rõhku ohutusele. Nad väidavad, et vabastatud peavad olema üksnes niisugused organismid, mis on saadud sama ohututel meetoditel nagu tavapärased meetodid. Prantsusmaa valitsus argumenteerib muu hulgas, et mutageneesi erandi kohaldamisala kindlaksmääramisel tuleb võtta arvesse ettevaatusprintsiipi.
75. Ka Rootsi valitsus toonitab ohutuse aspekti, kuid jõuab sellest lähtudes siiski vastupidistele järeldustele kui Prantsusmaa ja Madalmaade valitsus. Ta on küll seisukohal, et suunatud mutageneesi tagajärjel ei teki GMO-direktiivi artikli 2 punkti 2 tähenduses GMOsid, kuid leiab, et niisugune meetod on ikkagi vabastatud, sest sellega kaasneb vähemgi riske kui tavapärase mutageneesi puhul ning see sarnaneb looduslikult esinevate spontaansete mutatsioonidega. Organismid, mis on saadud võõr-DNA sisestamise teel (millega kaasneb rekombinantse nukleiinhappe molekulide kasutamine), kuuluvad aga direktiivi kohaldamisalasse, sest nende puhul ei ole tegu mutageneesiga.
76. Komisjon(25) täheldab, et alates 1960. aastatest, mil tavapärast mutageneesi esimest korda kasutati, ei ole sellega seoses teatatud ühestki erilisest probleemist. In vitro ja in vivo mutageneesi vahel ei ole tegelikult erinevust. In vitro mutagenees isegi eelnes GMO-direktiivi ja vähemal määral sellele eelnenud direktiivi(26) vastuvõtmisele.
77. Kuna GMO-direktiivi I B lisas on kasutatud üldist terminit „mutagenees“, võivad direktiivi artikli 3 lõikest 1 tulenevalt olla vabastatud ka uued meetodid. Aastal 2001 ei saanud liidu seadusandja tehnoloogia arengut eirata. Tuleb järeldada, et tema kavatsus oli hõlmata kõnealuse erandi kohaldamisalasse kõik mutageneesi meetodid. Niisiis jättis liidu seadusandja tahtlikult alles üldnimetuse, kuid lisas rekombinantse nukleiinhappe molekulide kasutamise keelu, et kitsendada erandi kohaldamisalasse kuuluvate meetodite hulka.
78. Komisjoni sõnul on vaja igal korral eraldi analüüsi, et teha kindlaks, kas mutageneesi teel saadud organismid võivad olla vabastatud, võttes arvesse geneetilise materjali muundamiseks kasutatavaid eri menetlusi, sealhulgas võimalikku rekombinantse nukleiinhappe molekulide või erandi kohaldamisalasse mitte kuuluvate GMOde kasutamist. Tavapärase (sealhulgas in vitro) mutageneesi teel ja uutel meetoditel saadud organismid on vabastatud juhul, kui need vastavad I B lisas sätestatud tingimustele.
79. Olen komisjoni seisukohaga kooskõlalisel arvamusel, et mutageneesi erandi kohaldamisala selgitamiseks on asjakohane ainult üks eristus: I B lisas ette nähtud kriteerium, nimelt see, kas mutageneesi meetod „hõlma[b] rekombinantse nukleiinhappe molekulide või geneetiliselt muundatud organismide kasutamist, mis ei ole saadud […] mutageneesi [teel] [ega] selliste organismide rakkude […] liitmi[s]e [teel], mis võivad vahetada geneetilist materjali ka traditsiooniliste aretusmeetodite abil“ (edaspidi „I B lisa kriteerium“) (1). Muid eristusi ei tuleks – ega saakski – kohtus teha (2).
1) I B lisa kriteerium
80. I B lisa kriteerium kehtestati 2001. aastal. Enne seda, eelmise direktiivi (direktiiv 90/220) kohaselt olid mutageneesi teel saadud organismid vabastatud ainult sel tingimusel, et „nende saamisel ei kasutata retsipient‑ ega vanemorganismidena GMOsid“.(27)
81. Nagu komisjon märkis, otsustas liidu seadusandja kavatsuslikult mitte eristada mutageneesi erandi kohaldamisala kindlaksmääramisel eri meetodeid. Õieti kitsendas ta samal ajal seda erandit, et võtta arvesse jätkuvat tehnoloogia arengut, lisades kriteeriumi, mis puudutab rekombinantse nukleiinhappe molekulide kasutamist. Seda kriteeriumi peeti piisavaks, et arvestada uute mutageneesi meetodite tekkimisega.
82. Seega on juba ainuüksi sõnastuse tasandil üsna selge, et on ebaõige väita, nagu oleks GMO-direktiivis ette nähtud nüansitundetu ja kvalifitseerimata erand kõikide mutageneesi meetodite ja neist igaühe suhtes. Otse vastupidi: I B lisa kriteeriumiga on ette nähtud sisuline kvalifitseerimine.
83. Selle 2001. aastal tehtud lisanduse olulisus leiab kinnitust GMO-direktiivi süstemaatilisel tõlgendamisel. Rekombinantse nukleiinhappe molekulide kasutamist on ju sõnaselgelt mainitud I A lisa 1. osas kui geneetilise muundamise meetodit, millele on viidatud artikli 2 punkti 2 alapunktis a, s.o positiivses loetelus. Niisuguste molekulide kasutamine võib isegi lõpuks nullida eelduse, et I A lisa 2. osas loetletud meetodeid (nimelt viljastamine in vitro, looduslikud protsessid ja polüploidsuse indutseerimine) ei loeta geneetilist muundamist põhjustavateks.
84. Sellest järeldub, et artikli 2 punkti 2 kriteeriumidele vastavad mutageneesi meetodid on GMO-direktiivi nõuetest vabastatud tingimusel, et nendes ei kasutata rekombinantse nukleiinhappe molekule ega GMOsid, mis ei ole saadud mutageneesi teel või selliste organismide rakkude liitmise teel, mis võivad vahetada geneetilist materjali ka traditsiooniliste aretusmeetodite abil. Kui viimati nimetatud I B lisa tingimus ei ole täidetud, kohalduvad kõik direktiivis sätestatud nõuded.
85. Kokkuvõttes võib olla kasu veel ühest tähelepanekust. Pooled ei vaidle selle üle, et liikmesriigid on kohustatud korrektselt üle võtma kõik direktiivi, sealhulgas selle lisade sätted.(28) See ei ole küll otseselt käesoleva kohtuasja teema, kuid näib, et (siseriiklikul tasandil vaidlustatud) keskkonnaseadustiku artikli D.531‑2 sõnastus on jätkuvalt sama mis I B lisa eelkäijal direktiivis 90/220. Tundub, et see siseriiklik ülevõtmismeede ei kajasta I B lisa kriteeriumi, mis kehtestati 2001. aastal. Kas olukord on tõepoolest niisugune ja kui on, siis milliseid järeldusi saab sellest teha seoses GMO-direktiivi korrektse ülevõtmisega siseriiklikku õigusesse, jääb siiski üksnes eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontrollida.
2) Veel eristusi?
86. Kas mutageneesi meetodeid tuleb lisaks I B lisast tulenevale eristusele veel kuidagi üksteisest eristada?
87. Kaebajad, Prantsusmaa ja Madalmaade valitsus ning teatavas mõttes ka Rootsi valitsus väidavad sisuliselt seda, et mutageneesi meetodeid tuleb eristada vastavalt nende ohutuse tasemele. Muu hulgas teevad kaebajad koos Prantsusmaa valitsusega ettepaneku võtta mutageneesi erandi kohaldamisala ulatuse tõlgendamisel arvesse GMO-direktiivi põhjendust 17 ja ettevaatusprintsiipi. Nende seisukohast peaks mutageneesi erand selle tulemusel tõlgendamise kaudu kitsenema üksnes nendele meetoditele, mis olid 2001. aastal piisavalt uuritud ja tunnustatud ning seega ohutud.
88. Selles argumendis on kaks ajalist kihti. Hõlpsama esituse huvides tuleks need hoida eraldi: esiteks pakutakse, et olenemata sellest, mida liidu seadusandja kirja pani, mõtles ta 2001. aastal nõuetest vabastada ainult ohutud meetodid. Teiseks, isegi kui see tollal nii ei olnud, peaksid ohutusega seotud kaalutlused täna, ligikaudu 17 aastat hiljem viima de facto samale tulemusele, s.o 2018. aasta seisuga mutageneesi erandi piirdumisele nende meetoditega, mida 2001. aastal tunti ja kasutati.
89. Ma ei ole kummagi mõttega nõus. Mulle näib selge, et 2001. aastal pidas seadusandja silmas seda, mida ta kirjutas (i). Mitmel nii konstitutsioonilisel kui ka praktilisel põhjusel ei ole Euroopa Kohtu ülesanne asuda väga tehnilises ja keerukas teisese õiguse aktis sätestatud määratlusi ja kategooriaid ümber kirjutama (ii).
i) Seadusandja tahe
90. Kaebajad ja mitu muud menetlusosalist on jõudnud ulatuslikult põhjendusele 17 tuginedes järeldusele, et liidu seadusandja kavatses nõuetest vabastada üksnes ohutud mutageneesi meetodid.
91. Ma ei saa sellega nõustuda. Seda mõtet ei toeta GMO-direktiivi sõnastus, ajalooline kontekst ega sisemine loogika.
92. Esiteks, kui vaadata sõnastust, on põhjenduses 17 märgitud, et „[k]äesolevat direktiivi ei tohiks kohaldada organismide suhtes, mis on saadud teatavate tavaliste geneetilise modifitseerimise meetodite abil, mida on juba palju kordi kasutatud ja mille ohutuse kohta on olemas pika aja jooksul kogutud andmed“. Selles põhjenduses ei ole mutageneesi otseselt mainitud. Kindlasti on mõiste „geneetiline modifitseerimine“ [s.o geneetiline muundamine] kohta vastu võetud määratluse täpsest ulatusest olenevalt tõenäoline, et see laiem mõiste hõlmab vähemalt mõnd liiki mutageneesi. Ent põhjendus 17 ei ole suunatud konkreetselt mutageneesile ega toeta seega seisukohta, et kõnealune erand võeti vastu põhjendusest 17 lähtudes.
93. Pealegi ei ole artiklis 3 ega I B lisas (milles on sätestatud mutageneesi erand) põhjendusele 17 kuidagigi – näiteks selle sõnastust korrates või selle kategooriaid kasutades – viidatud. Kummaski sättes ei ole kõnealust erandit põhjendatud nii, et selle „ohutuse kohta on olemas pika aja jooksul kogutud andmed“. Niisiis ei ole põhjenduse 17 sõnastus GMO-direktiivis ette nähtud kategooriates ega määratlustes selget kajastust leidnud.
94. Teiseks – ja mis vahest olulisemgi – nähtub selle põhjenduse ja mutageneesi erandi seadusandlikust kujunemisloost selgelt, et põhjendust 17 lihtsalt ei saa artikli 3 lõike 1 ega I B lisa tõlgendamiseks kasutada. Kui vaadata GMO-direktiivile eelnenud direktiivi 90/220 seadusandlikku kujunemislugu, koostas komisjon põhjenduse 17 ja lisas selle enne, kui mutageneesi erandit hilisemates seadusandliku menetluse etappides üldse arutati.(29) Teisisõnu, mutageneesi erand lisati alles hiljem ja põhjendusest 17 olenemata.
95. Kolmandaks näib GMO-direktiivi süstemaatilisel tõlgendamisel, et liidu seadusandja ei kavatsenud mutageneesi kategooriat vastavalt sellele, mis meetodit täpselt kasutatakse, ja oletatavale ohutustasemele alljaotada. Kohtuistungil märkis komisjon, et põhjendus 17 on pelgalt deklaratiivne, nõukogu aga kinnitas, et liidu seadusandjal ei olnud kavatsust reguleerida mutageneesi meetodeid, olenemata nende ohutusest.
96. Pealegi eristas liidu seadusandja GMO-direktiivis eri meetodeid mitmeti I A ja I B lisade kaudu. Nii on mõistlik eeldada, et liidu seadusandja soovitud eristused olid tõepoolest selgemalt väljendatud. Selles kontekstis on keeruline jääda selle juurde, et lisaks nendele selgetele eristustele kavatses liidu seadusandja samuti lisada kogu süsteemi uue kompleksse kihi, nähes veel kaudselt ette mutageneesi meetodite üksteisest eristamise niisuguse ohutuskriteeriumi põhjal, mis seadusandlikult väljendust ei leidnud.
97. Seetõttu ei ole mul kahtlust, et 2001. aastal pani seadusandja kirja selle, mida ta mõtles: mutageneesi meetoditel saadud organismid on GMO-direktiivi nõuetest vabastatud, kui I B lisa kriteerium neid ei hõlma.
ii) „Külmutatud“ või dünaamiline tõlgendus?
98. Seoses oma argumendiga selle kohta, mida liidu seadusandja 2001. aastal silmas pidas, väidavad kaebajad sisuliselt ka seda, et 2018. aastal tuleb mutageneesi erandi tõlgendamisel arvesse võtta 2001. aastal eksisteerinud faktilisi olusid. Seega kuuluvad mutageneesi erandi kohaldamisalasse ainult need ohutud meetodid, mida GMO-direktiivi vastuvõtmise ajal rutiinselt kasutati. Niisugust tõlgendust põhjendatakse ettevaatusprintsiibiga.
99. Ma ei nõustu.
100. Üldise idee tasandil peab õiguse – ja iseäranis õiguses leiduvate piiritlemata mõistete – tõlgendamine olema dünaamiline. Selles tuleb reageerida ühiskonna arengule, nii tehnilisele kui ka sotsiaalsele. Moraalsed kategooriad arenevad aja jooksul: aastal 1818 tähendas „alandav kohtlemine“ tõenäoliselt hoopis midagi muud kui 2018. aastal. Sama kehtib ka tehnilisemate määratluste, näiteks selle kohta, mida tähendab „sõiduk“ või „sidevahend“. Arusaam, et selliste mõistete tõlgendused tuleb „külmutada“ niisuguste faktiliste või ühiskondlike asjaolude seisuga, mis nende mõistete seadusesse kirjutamise ajal prevaleerisid, kujutaks endast iseäralikult originalistlikku lähenemisviisi õiguse tõlgendamisele, mida siinpool Atlandi ookeani just sageli ei kohta.
101. Konkreetsemal, käesoleva asja tasandil peaks üldine kategooria „mutagenees“ seega loogiliselt hõlmama kõiki neid meetodeid, mis on käesoleval momendil asjakohased konkreetse juhtumi puhul, mida käsitatakse kui selle kategooria osa, sealhulgas ka uusi.
102. Nendel asjaoludel nähakse ettevaatusprintsiipi, millele kaebajad tuginevad, ilmselt kui sisemist erandit õiguse dünaamilise tõlgendamise üldpõhimõttest. Eeldatavasti tuleks selle põhimõttega hõlmatud valdkondadest või küsimustest teha nii-öelda hetkvõte, et need ajas külmutada.
103. Kui jätta hetkeks kõrvale küsimus, kas ettevaatusprintsiip peaks Euroopa Kohtule esitatud dokumentide jm materjali põhjal käesoleva juhtumi suhtes üldse kohalduma,(30) näib mulle, et kui soovida jääda õiguse tõlgendamise piiresse, on ettevaatusprintsiibil tõenäoliselt teistsugune funktsioon. Nagu teistelgi õiguse tõlgendamise juhtudel, saab seda printsiipi kasutada ebaselgete mõistete või kategooriate tõlgendamiseks, kui nende tähenduse suhtes esineb kahtlusi mõistlikult vastuvõetavates kirjaliku teksti semantilistes piirides – kui laual on mitu (võrdselt mõeldavat) võimalust. See ei saa aga viia õigusteksti sätete ümberkirjutamiseni(31) nende sõnastuse vastaselt, s.o contra legem(32).
104. Kokkuvõttes on see kaebajate esitatud mõtetega seotud konstitutsiooniline probleem. Sisuliselt paluvad kaebajad mitte GMO-direktiivi tõlgendamist, vaid selle kohtulikku ümberkirjutamist, nimelt artikli 3 lõikes 1 ja I B lisas sätestatud erandi kohaldamisala ümberpiiritlemist selle õigusakti sõnastuse vastaselt, taotledes kohtu kaudu niisuguste kategooriate lisamist, mida, nagu on selge, ei ole õigusaktis endas ette nähtud.
105. See omakorda paljastab mitmeid kaebajate ettepanekust tekkivaid praktilisi probleeme, mis vaid toonitavad veelgi seda, miks peab niisuguse hinnangu andma asjatundlik seadusandja, mitte kohtud. Kui mainida järelduse asemel kõigest ühte: kaebajad on pakkunud praeguste eeskirjade kohtulikuks ümberkirjutamiseks välja kriteeriumi, et ümberkujundatavasse I B lisasse hõlmatakse üksnes niisugused ohutud meetodid, mida 2001. aastal juba rutiinselt kasutati. Ent kuidas niisugused meetodid täpselt määratleda? Kas neid üldse on võimalik tegelikult kindlaks teha? Mida öelda meetodite kohta, mis olid 2001. aastal olemas ja ohutud, kuid kasutusel üksnes teatavates vähestes laborites (mitte rutiinselt)? Aga kui 2001. aastal olemas olnud meetodit 2005. aastal pisut muudeti, kuid selle muudatuse või täienduse tulekule viitavad uuringud olid olemas juba 1980. aastatel? Mida öelda meetodi kohta, mis oli 2001. aastal olemas, rutiinselt kasutusel ja ohutuks peetav, kuid leiti hiljem olevat mitte täiesti ohutu? Ja muu kõrval: kas niisugust hilisemat sündmuste arengut võib arvesse võttagi, kui seaduse tõlgendamisel tuleb pidada asjakohaseks ainult selle seaduse vastuvõtmise ajal eksisteerinud teadmisi?
106. Mõnikord öeldakse vahest mitte just päris komplimendina, et kaks juristi ühes ruumis tähendab kolme erinevat juriidilist arvamust. Küllap aga võib seesama hakata niisugusel viisil koostatud kriteeriumide korral kiiresti kehtima ka (bio)teadlaste kohta, rääkimata siseriiklikest reguleerijatest, kellel palutakse selliseid kriteeriume kohaldada.
107. Sellepärast teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata esimesele küsimusele järgmiselt:
– Mutageneesi teel saadud organismid on direktiivi 2001/18 tähenduses geneetiliselt muundatud organismid, kui nad vastavad selle direktiivi artikli 2 punktis 2 sätestatud sisulistele kriteeriumidele.
– Direktiivi 2001/18 artiklis 3 lõike 1 ja I B lisa koostoimes ette nähtud erandi kohaldamisalasse kuuluvad kõik mis tahes mutageneesi meetodil saadud organismid olenemata sellest, kas seda meetodit direktiivi vastuvõtmise kuupäeval kasutati, tingimusel et selles ei kasutata rekombinantse nukleiinhappe molekule ega geneetiliselt muundatud organisme, mis ei ole saadud ühel või mitmel I B lisas loetletud meetodil.
B. Kolmas küsimus
108. Kolmandas küsimuses palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul tuvastada, kas GMO-direktiiv on mutageneesi teel saadud organismide osas täieliku või osalise ühtlustamise meede. Selle küsimuse konkreetne eesmärk on kindlaks teha, kas liikmesriigid võivad võtta vastu (siseriiklikke) eeskirju seoses mutageneesiga, olgugi et see on direktiivis sätestatud nõuetest vabastatud, ja/või GMO-direktiivi ülevõtmise käigus kohaldada selles direktiivis sätestatud nõudeid ka mutageneesi suhtes.
109. Komisjon väitis oma kirjalikes seisukohtades, et see küsimus on vastuvõetamatu. Ma ei ole sellega nõus ja selgitan kõigepealt, miks pean seda küsimust vastuvõetavaks, ja seejärel, miks liikmesriikidel on põhimõtteliselt vabadus kehtestada regulatsioon mutageneesi teel saadud organismide suhtes.
110. Mis puudutab vastuvõetavust, näib komisjon pidavat kolmandat küsimust hüpoteetiliseks. Kaebuses, millega eelotsusetaotluse esitanud kohtusse pöörduti, on vaidlustatud keskkonnaseadustiku artikli D.531‑2 õiguspärasus, niivõrd kui see säte vabastab mutageneesi teel saadud organismid GMO-direktiivi üle võtvates siseriiklikes meetmetes sätestatud nõuetest. Komisjoni sõnul ei ole kaebajate eesmärk selle siseriikliku sätte tühistamine, niivõrd kui see ulatub kaugemale direktiivi nõuetest, kehtestades kohustusi, mida ei ole selles ette nähtud. Selles kontekstis oleks küsimus, kas liikmesriikidel on kaalutlusõigus mutageneesi reguleerimiseks, hüpoteetiline.
111. Ma ei ole nõus. Euroopa Kohtus välja kujunenud praktika kohaselt kehtib eeldus, et siseriiklike kohtute eelotsuse küsimused on asjakohased.(33) Käesolevas asjas ei tundu mulle, et see eeldus on kummutatud – otse vastupidi.
112. Põhikohtuasjas on kaebajad palunud eelotsusetaotluse esitanud kohtult moratooriumi mutageneesi teel saadud herbitsiidiresistentsete sortide suhtes. Kuigi Euroopa Kohtu ülesanne ei ole kindlaks teha, kas eelotsusetaotluse esitanud kohtul on niisuguste meetmete võtmiseks vajalik pädevus, näib kolmas eelotsuse küsimus asjakohane seoses selle tuvastamisega, kas liikmesriigid saavad tegelikult minna GMO-direktiivist kaugemale ja otsustada kehtestada mutageneesi teel saadud organismide suhtes kas direktiivis sätestatud nõuded või üksnes siseriiklikud nõuded.
113. Liikmesriikide kaalutlusruumi olemasolu ja ulatus oleneb teatava valdkonna ühtlustatuse tasemest, nagu see on direktiiviga tagatud. Kui õigusvaldkond on täielikult ühtlustatud, ei tohi liikmesriigid seda valdkonda reguleerida, kuna seda on täielikult tehtud liidu meetmetega. Liikmesriikidel ei ole enam sisulist iseseisvust ega kaalutlusõigust üldisi meetmeid vastu võtta.(34) Nende kaalutlusruum ei ulatu kaugemale sellest, mis on neile jäetud ühtlustava õigusaktiga. Osalise ühtlustatuse korral aga on liikmesriikidel jätkuvalt vabadus võtta vastu üldisi meetmeid, niikaua kui need on üldises kooskõlas liidu esmasest õigusest tulenevate kohustustega.(35)
114. Sellest vaatenurgast ja mõistagi sekkumata liikmesriigisisesesse pädevuse jaotusse, on minu jaoks mõistetav, miks liikmesriigi kohus niisuguse küsimuse esitab. Sellepärast on kolmas küsimus vastuvõetav.
115. Selle küsimuse põhjendatus taandub küsimusele, millise seadusandliku valiku liidu seadusandja mutageneesi suhtes tegi. GMO-direktiivi artikli 3 lõikes 1 ja I B lisas sätestatud mutageneesi erandit saab tõlgendada kaheti.
116. Ühest küljest võib arvata, et liidu seadusandja tegi mutageneesi suhtes seadusandliku valiku. Ta viis läbi hindamise ning tegi selle põhjal järelduse, et kõikide mutageneesi meetodite suhtes tuleb teha erand, sest need on ohutud. Kui see paika peaks, ei oleks liidu seadusandja mitte ainult vabastanud mutageneesi direktiivis sätestatud nõuetest, vaid oleks loogiliselt pidanud ka keelama sellel meetodil saadud organisme liikmesriigi tasandil reguleerida. Sel juhul oleks liidu seadusandja nagu arhitekt, kes otsustas, et tema majas on ruum nimetusega „mutagenees“, kuid samuti otsustas selle ruum tühjaks jätta.
117. Teisest küljest võib samuti argumenteerida, et mutageneesi erandit lisades ei väljendanud liidu seadusandja midagi selle ohutuse kohta. Kõnealune erand tähendas lihtsalt seda, et liidu seadusandja ei soovi seda küsimust liidu tasandil reguleerida. See tähendaks, et reguleerimisruum on sisustamata ning eeldusel, et liikmesriigid järgivad üldisi liidu õigusest tulenevaid kohustusi, võivad nad mutageneesi teel saadud organisme seadusandlikult reguleerida. Niisugusel juhul otsustas arhitekt jätta ruumi nimetusega „mutagenees“ sisuliselt väljapoole maja.
118. Minu arvates on õige teisena nimetatud arusaam mutageneesi erandist.
119. Esiteks, nagu juba selgitatud, ei paku GMO-direktiivi sõnastus selget tekstilist ega ajaloolist tuge mõttele, et mutageneesi erand kehtestati konkreetselt sellepärast, et liidu seadusandja jõudis kindlale järeldusele, et kõik mutageneesi meetodid on ohutud.(36) Seega ei ole jälgegi selle kohta antud sõnaselgest seadusandlikust hinnangust.
120. Teiseks, abstraktsemal tasandil, nagu Euroopa Parlament kohtuistungil asjakohaselt märkis, saaks vaevalt eeldada, et mõistlik seadusandja soovib kuulutada millegi – tervikuna ja tuleviku mõttes – niivõrd ohutuks, et see ei vaja üldse reguleerimist, olgu liidu või liikmesriigi tasandil.
121. Kolmandaks kinnitas nõukogu kohtuistungil, et niivõrd kui sellest perioodist osaliselt säilinud kirjalike dokumentide põhjal on võimalik kindlaks teha, ei olnud nõukogul (s.o seadusandliku menetluse osalisel, kes mutageneesi erandi tegelikult teksti lisas(37)) kavatsust kuulutada, et kõik mutageneesi meetodid on ohutud.
122. Lõpuks võib pigem kõrvalmärkuse korras, kuid täielikus kooskõlas eespool kirjeldatud dünaamilise lähenemisviisiga õiguse tõlgendamisele(38) samuti lisada, et kui keelata liikmesriikidel seadusandlik reguleerimine ümberlükkamatul eeldusel, et mutagenees on ohutu, ei oleks see kuigi hästi kooskõlas Euroopa Liidu GMO-alase seadusandluse viimase aja arenguga. Tänapäeval annab direktiiv (EL) 2015/412(39) liikmesriikidele sisuliselt võimaluse keelustada GMO-direktiivi kohaldamisalasse kuuluvate toodete keskkonda laskmist ja turustamist. See näib andvat tunnistust teatavast pädevuse taasriigistamisest GMOde valdkonnas. Sellises kontekstis oleks mutageneesi väljaarvamine GMOde suhtes üldiselt kehtivast arengusuunast üpris üllatav.
123. Nendel asjaoludel arvan, et liikmesriigid on pädevad mutageneesi teel saadud organisme reguleerima, kui nad täidavad üldisi liidu teisesest või esmasest õigusest, nagu ELTL artiklid 34 ja 36, tulenevaid kohustusi.
124. Sellepärast teen ettepaneku vastata kolmandale eelotsuse küsimusele nii: direktiiviga 2001/18 ei ole vastuolus see, kui liikmesriigid võtavad mutageneesi reguleerivaid meetmeid, tingimusel et seda tehes austavad nad liidu õigusest tulenevaid üldisi kohustusi.
C. Neljas küsimus
125. Neljas küsimus puudutab GMO-direktiivis sätestatud mutageneesi erandi õiguspärasust. See põhineb eeldusel, et kui ettevaatusprintsiipi ei saa tegelikult rakendada mutageneesi erandi tõlgendamiseks viisil, mis on argumenteeritavalt kooskõlas ettevaatusprintsiibiga, saab sellele printsiibile tuginedes vaidlustada direktiivi õiguspärasuse selles osas, mis puudutab kõnealuse erandi kohaldamisala.
126. Eelotsusetaotluses on liikmesriigi kohus eristanud mutageneesi meetodeid olenevalt sellest, kas need on GMO-direktiivi vastuvõtmise kuupäevast varasemad või hilisemad. Varasemate meetodite osas on eelotsusetaotluse esitanud kohus seisukohal, et väite, nagu oleks GMO-direktiivis eiratud ettevaatusprintsiipi selle direktiivi vastuvõtmise kuupäeval, võib tagasi lükata, sest tavapärase juhusliku mutageneesi meetodeid on kasutatud mitme aastakümne vältel, ilma et sellest oleks tekkinud tuvastatud ohtusid keskkonnale või tervisele. Hilisemate meetodite kohta märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et pärast direktiivi vastuvõtmist on saadud uusi herbitsiidiresistentseid sorte in vitro juhusliku mutageneesi meetoditel ja suunatud mutageneesi meetoditel. Uute meetodite väljatöötamine võimaldab tekitada genotüübi muundusi võrratult kiiremas tempos kui nende tõenäoline looduslik või juhuslik esinemine.
127. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul ei ole praegu kindlaid teadusandmeid uute meetodite mõju ja potentsiaalsete ohtude kohta keskkonnale ning inimeste ja loomade tervisele. Mittetransgeensete sortide turustamisele ei ole eelnenud riskihinnangut ega järgnenud turustamisjärgset järelevalvet ja jälgitavust. Herbitsiidiresistentsete sortide suhtes on viidud läbi hindamist ainult müügiloa menetluse raames.
128. Samuti märkis eelotsusetaotluse esitanud kohus, et hindamise ja järelevalve puudumist arvesse võttes võib esineda ohtusid, mis tulenevad kasutatava geneetilise muundamise tehnika ettekavatsemata tagajärgedest genoomile või tõenäoliselt saadavatest taime omadustest. Need ohud on seotud herbitsiidiresistentsete geneetiliselt muundatud sortide kasvatamise mõjuga keskkonnale ning inimeste ja loomade tervisele. Osalt sarnanevad need ohud nendega, mis võiksid tuleneda transgeneesi teel saadud seemnetest. Kuivõrd genoomi otsene muundamine võimaldab saada samu tulemusi nagu võõrgeeni sisestamisel, võib kahju oht tuleneda sel viisil saadavatest taime omadustest.
129. Seega, arvestades uutel mutageneesi meetoditel saadavate uute taimesortide esilekerkimist ja seda, et sellega kaasnevate ohtude olemasolu ja ulatust on võimatu kindlalt tuvastada, võib seada ettevaatusprintsiibi alusel küsimärgi alla GMO-direktiivi õiguspärasuse, niivõrd kui tegeliku kahju tekkimine on nimetatud ohtude realiseerumise korral jätkuvalt tõenäoline.
130. Rõhutan kõigepealt, et kuigi mõningates eelotsusetaotluse esitanud kohtu väidetes võib kahelda, ei ole Euroopa Kohus pädev faktiliste asjaolude üle vaidlema. Soovin siiski esile tõsta ühe olulise aspekti, mis näib olevat eelotsusetaotluses (ja ka kaebajate seisukohtades) läbiv. Pakutakse, et mutageneesi teel saadud organismide hindamise ja järelevalve puudumise tõttu on olemas oht, mis võib tingida ettevaatusprintsiibi kohaldumise. Teisisõnu väidetakse, et järelevalve puudumine koostoimes mutageneesi teel saadud organismide ohutust tõendavate lõplike teadusandmete puudumisega kujutab endast ettevaatusprintsiibi rikkumist, millega võib olla võimalik põhjendada GMO-direktiivi artiklite 2 ja 3 ning I A ja I B lisa tühistamist.
1. Õiguspärasuse kontrolli mõõdupuu: „Külmutatud nr 2“?
131. Enne kui asuda käesolevas asjas tegelikult õiguspärasust hindama, vajab selgitamist selle hindamisega seotud ajaline aspekt. Euroopa Kohtul palutakse hinnata GMO-direktiivi artikli 2 ja 3 ning I A ja I B lisa õiguspärasust käesolevates oludes, s.o arvestades mutageneesiga seotud sündmuste arengut praeguse ajani.
132. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb teisese õiguse akti õiguspärasuse hindamisel põhimõtteliselt siiski lähtuda faktilistest jm asjaoludest selle akti vastuvõtmise ajal. Hilisemal ajahetkel esinenud faktilistest jm asjaoludest lähtuv hinnang on erandlik.(40)
133. Arvan, et seda seisukohaväljendust, millele komisjon ja nõukogu käesoleva menetluse kontekstis tuginevad, on vaja vaidlustatava meetme liigi ja vaidlustamise põhjenduste osas täpsustada.
134. Vaidlustatud liidu meetme liigi osas on lähenemisviisid üksikaktide (haldusotsused) ja seadusandlike aktide osas tõenäoliselt erinevad. Esimesed on oma olemuselt pigem tagasivaatelised: nendes fikseeritakse teatavate isikute õigused ja kohustused teatava hetke seisuga. Niisugune õiguste ja kohustuste fikseerimine on kindlasti asjakohane ka tulevikus. Ent selle otsuse puhul olid tõepoolest määravad faktilised ja õiguslikud asjaolud selle vastuvõtmise ajal. Seevastu tõeliselt seadusandlikud meetmed on olemuselt pigem edasivaatelised: nende eesmärk on reguleerida määramata arvu tulevasi olukordi. Seadusandlike aktide puhul loeb ühiskondlike ja faktiliste asjaolude tegelik areng rohkem.(41)
135. See seostub vaidlustamise põhjendustega, mis on iseäranis olulised seadusandlike aktide puhul. Nagu käesolevas asjas selgelt näha, võivad need põhjendused olla seotud: 1) faktiliste asjaolude või põhjustega, mida liidu seadusandja oleks pidanud akti vastuvõtmise ajal arvesse võtma, ja/või 2) nendega, mis tekkisid pärast seda hetke.
136. Käesolevas asjas on vaidlustamine eeskätt viimati nimetatud laadi. Mõistagi ei väideta sedalaadi vaidlustuse korral, et liidu seadusandja pidanuks olema selgeltnägija ja 2001. aastal tulevikku ette nägema. Aastal 2001 tehtud seadusandlike valikute küsimuses jäävad loomulikult mõõdupuuks 2001. aasta faktilised ja õiguslikud asjaolud.
137. Vaidlustamise põhjendus on veidi teistsuguse kvaliteediga: sisuliselt väidetakse, et liidu seadusandja jättis pärast õigusakti vastuvõtmist muudatuste vm kohenduste kaudu reageerimata edaspidisele olulisele tehnika ja teaduse arengule. Siiski, kui niisugust väidet silmas pidades taaskinnitada standardset vormelit, et „teisese õiguse akti õiguspärasuse hindamisel lähtutakse üldjuhul faktilistest jm asjaoludest selle akti vastuvõtmise ajal“, ei ole edaspidine sündmuste areng enam liidu õigusakti õiguspärasuse seisukohast oluline.
138. Ma ei pea sellist lähenemisviisi õigeks. Loogiliselt võttes peab õiguse dünaamika olema mõlemasuunaline: kui tehnika või ühiskonna areng võib sisustada piiritlemata mõistete ja kategooriate tõlgendamist,(42) peavad samad tegurid olema asjakohased ka hiljem õiguspärasuse kontrollimisel kohtus.
139. Minu arvates on seadusandlus konstitutsiooniliselt kohustatud olema asjakohane, st tehniliselt ja ühiskondlikult reageeriv, ning kui seda on edaspidist arengut silmas pidades vaja, ajakohane. Nagu on juba vahedalt märkinud kohtujurist Mischo(43) ja nagu on korratud mujal, teistsuguses kontekstis:(44) seadusandja on kohustatud hoidma oma regulatsiooni mõistlikult ajakohase. See ei tähenda tingimata – eriti õiguskorras, kus pädevus delegeeritakse – seadusandluskohustust, kohustust hõlmata uusi alasid. Kuid kindlasti on olemas kohustus hooldada ja jälgida juba hõlmatud alasid.(45)
140. Seega ei seisne niisuguse õiguspärasuse vaidlustamise täpne sisu mitte selles, et „miski jäeti algse akti vastuvõtmise hetkel arvesse võtmata“, vaid sisuliselt selles, et „see akt jäeti pärast seda ajakohastamata“. Sellise kohustuse täitmata jätmise tagajärg võib äärmuslikel tehnilise ja ühiskondliku reageerimatuse juhtudel olla konkreetsete õigusakti sätete kehtetuks tunnistamine nende muutmata jätmise tõttu. Soovin rõhutada, et niisugune samm on väga erandlik ja seda võib kaaluda üksnes juhul, kui muutunud tegelikkuse ja sisuliselt iganenud õigusakti vahel on selge ja suur ebakõla.
141. Seadusandlik ajakohastamiskohustus on minu arvates üldine. Siiski ei ole see kõikides potentsiaalsetes reguleerimisvaldkondades võrdse tugevusega. Ettevaatusprintsiibi spetsiifiline funktsioon ja väärtus seisneb selles, et selle printsiibiga hõlmatud valdkondades ja küsimustes muutub see kohustus tungivamaks. Selle printsiibi kohaldamisalasse kuuluvates delikaatsetes valdkondades on tarvis erilist ettevaatlikkust ja valvsust, mis tähendab vajadust seadusandja korrapärase ajakohastamise ja kontrolli järele.
142. Vastuseks nõukogu ja komisjoni väljendatud seisukohtadele ei ole ma seetõttu nõus mõttega, et liidu õigusakti – ja kindlasti tulevikus üldkohaldatava õigusakti – õiguspärasuse hindamisel tuleb lähtuda üksnes selle õigusakti vastuvõtmise aja faktilistest asjaoludest ja teadmistest. Kui õiguspärasuse vaidlustamist põhjendatakse sellega, et on jäetud arvesse võtmata faktilisi vm asjaolusid, mis olid õigusakti vastuvõtmise ajal juba teada, on hinnangu andmisel aluseks võetav „hetkvõte“ loomulikult niiviisi „külmutatud“. Ent on olemas teinegi võimalik õiguspärasuse vaidlustamise põhjendus, mida käesolevas jaos tutvustasin. Selles keskendutakse olemuslikult käesoleva aja oludele: õigusakti mõistliku ajakohastamise kohustuse täitmise kohtulik kontroll erilise rõhuga ettevaatusprintsiibil, mis paratamatult tähendab, et selline kontroll on sündmusjärgne.
2. Käesolev asi
143. Käesolevas asjas ei näe ma GMO-direktiivi artikli 3 lõikes 1 ja I B lisas sätestatud mutageneesi erandi õiguspärasust mõjutada võivaid põhjendusi, mis tuleneksid üldisest õigusaktide ajakohastamise kohustusest, mida käesoleval juhul laiendab ettevaatusprintsiip.
144. Esiteks, kindlasti ei saa liidu seadusandjale ette heita kaalutlusõiguse kasutamata jätmist GMOde valdkonnas üldiselt ega konkreetselt mutageneesi erandi suhtes. GMO-direktiivi ja selle valdkonna regulatsiooni on ju korrapäraselt arutatud ja ajakohastatud. Aastal 2001 vastu võetud GMO-direktiiv on mitte üksnes ise sellele eelnenud direktiivi 90/220 muutmise tulemus, vaid seda ennastki muudeti 2008. aastal taas.(46) Aastaks 2015 oli süsteem jälle muudetud: liikmesriikidel lubati keelustada GMOde kasvatamine oma territooriumil mitmel eri põhjendusel.(47) Pealegi on GMO-direktiivi kohandamine selles direktiivis endas ette nähtud: artiklis 27 on sätestatud kohustus kohandada mitmeid lisasid – tõsi küll, mitte I A ega I B lisa – tehnika arengule.
145. Ka mutageneesi erandit on korrapäraselt muudetud, nagu näiteks 2001. aastal, mil I B lisa kriteeriumi kitsendati, lisades tingimuse, et mutagenees on vabastatud üksnes juhul, kui selles ei kasutata rekombinantse nukleiinhappe molekule ega geneetiliselt muundatud organisme, mis ei ole saadud ühel või mitmel I B lisas loetletud meetodil.(48) Kindlasti ei saa seega väita, et liidu seadusandja jättis asjakohase õigusakti ajakohastamata.
146. Teiseks, mis puudutab ettevaatusprintsiibi kohaldumist, näib Euroopa Kohtule kirjeldatud asjaolude põhjal, et teadmised konkreetsete ohtude kohta tervisele või keskkonnale on käesoleval juhul üsna piiratud.
147. Mäletatavasti(49) on Euroopa Kohus juba selgelt märkinud, et kaitsemeetmeid „ei saa […] õiguspäraselt põhjendada ohtu puudutava puhthüpoteetilise lähenemisega, mis rajaneb pelgalt teaduslikult veel kontrollimata oletustel. Seevastu saab selliseid kaitsemeetmeid, vaatamata nende ajutisele laadile ja isegi kui need on ennetavat laadi, võtta vaid juhul, kui need põhinevad võimalikult täielikul riskianalüüsil, võttes arvesse juhtumi konkreetseid asjaolusid, millest ilmneb, et need meetmed on vajalikud“.(50)
148. Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et ettevaatusprintsiibi kohaselt ei tähenda „riski ebaselgus“ pelgalt üldisi kahtlusi. Konkreetsed riskid inimese tervisele ja keskkonnale tuleb kindlaks teha ja põhjendada neid vähemalt minimaalses mahus tõsiste ja sõltumatute teadusuuringutega. Ohu kartusest ega ohu tekkimise riskist ei piisa.
149. Selles aspektis on Euroopa Kohtu funktsioon olemuslikult piiratud. Kindlasti ei ole tema ülesanne võrrelda ja kaaluda teaduslikke argumente. See on liidu seadusandja või täitevvõimu ülesanne. Tunnistades ja respekteerides laiemast GMOde küsimusest tulenevaid eri delikaatseid küsimusi ja muresid, olen siiski seisukohal, et Euroopa Kohtule esitatud dokumendid on kaugel sellest, et tõendada mingitki selget ebakõla kohaldatavate õigusaktide ja teadusliku teadmuse vahel, mis võiks põhjustada eespool nimetatud äärmuslike stsenaariumide korral Euroopa Kohtu sekkumist.(51)
150. Kolmandaks, nagu tuleneb vastusest kolmandale eelotsuse küsimusele,(52) ei ole GMO-direktiivist tulenevad nõuded mutageneesi (mõningate tüüpide) suhtes kohaldatavad. Sellegipoolest ei takista mutageneesi erand liikmesriike võtmast seda alamvaldkonda reguleerivaid meetmeid. Seda enam võivad liikmesriigid võtta ajutisi kaitsemeetmeid ettevaatusprintsiibi või sellekohaste siseriiklike eeskirjade alusel.
151. See kolmas aspekt on üsna oluline: loomulikult kaasneb kohustusega tagada õigusaktide asjakohane ajakohastamine eri määral vastutust olenevalt sellest, kas tegu on valdkonnaga, kus Euroopa Liit oma pädevust teostab, või valdkonnaga, kus ka liikmesriikidel endil on õigus seadusandjana tegutseda. Esimesena nimetatud juhul on kohustus selgelt olemas: kui keegi haarab teatava tegevuse oma ainupädevusse, peab ta vajaduse korral sellega tõepoolest ka tegelema. Seevastu on sama kohustus palju nõrgem või koguni olematu, kui iga osaline, kes peab end asjast puudutatuks, saab seda ise enda eest teha.
152. Nendel põhjendustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata neljandale eelotsuse küsimusele nii, et selle küsimuse kaalumisel ei ole ilmnenud ühtegi niisugust tegurit, mis võiks mõjutada GMO-direktiivi artiklite 2 ja 3 ning I A ja I B lisa õiguspärasust.
D. Teine küsimus
153. Oma teises küsimuses soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas GMO-direktiivi artikli 3 lõikes 1 ja I B lisas sätestatud erand on kohaldatav ka direktiivi 2002/53 kontekstis. Küsimus on tingitud sellest, et direktiivi 2002/53 artikli 4 lõikes 4 on viidatud GMOde määratlustele, mida sisaldasid üksnes (praegusele GMO-direktiivile eelnenud) direktiivi 90/220 artikli 2 lõiked 1 ja 2, kuid ei ole viidatud artikli 3 lõikes 1 sätestatud mutageneesi erandile. Samuti ei sisalda direktiiv 2002/53 ise ühtegi mutageneesiga seotud erandit.
154. Minu arvates tuleb direktiivi 2002/53 tõlgendamisel arvesse võtta GMO-direktiivis sätestatud mutageneesi erandit, nii et on välistatud GMO-direktiivi kaudne kohaldumine mutageneesi teel saadud põllumajandustaimesortide suhtes. Kõigepealt kirjeldan tagajärgi, mis tuleneksid direktiivi 2002/53 tähttähelisest tõlgendamisest, seejärel aga selgitan, miks tuleb direktiivi 2002/53 tõlgendada kooskõlas GMO-direktiiviga.
155. Direktiivis 2002/53 on sätestatud üldised kohustused seoses põllumajandustaimesortidega: muu hulgas peavad need enne ühisesse põllumajandustaimesortide kataloogi kandmist läbima ametliku kontrolli. Samal ajal, nagu tuleneb direktiivi 2002/53 artikli 4 lõikest 4, sisaldab see direktiiv konkreetseid kohustusi seoses nende põllumajandustaimesortidega, mis on varasema direktiivi 90/220 artikli 2 lõigete 1 ja 2 tähenduses geneetiliselt muundatud. Muu hulgas on direktiivi 2002/53 artikli 7 lõike 4 punktis a nõutud, et keskkonnaohu hindamine peab olema samaväärne direktiivis 90/220 ettenähtuga.
156. Direktiivis 2002/53 ei ole aga mainitud ühtegi erandit, mis oleks kohaldatav mutageneesi teel saadud organismide suhtes. Sellest lähtudes väidavad kaebajad, et mutageneesi teel saadud sordid on geneetiliselt muundatud sordid direktiivi 2002/53 tähenduses ning peaksid olema artikli 7 lõike 4 punkti a kohaselt allutatud GMO-direktiivis ettenähtuga „samaväär[sele] keskkonnaohu hindami[sele]“.
157. Järeldus, mille kaebajad teksti põhjal on teinud, on prima facie õige. Eespool(53) leidis kinnitust, et mutageneesi teel saadud organismid võivad kujutada endast GMO-direktiivi artikli 2 lõike 2 tähenduses GMOsid, kui nad vastavad selles sättes ette nähtud sisulistele kriteeriumidele. Seetõttu peaksid need organismid sellistena samuti läbima rangema riskihindamise, mida nõuab direktiivi 2002/53 artikli 7 lõige 4.
158. Ent vaevalt on selline tähttäheline direktiivi 2002/53 tõlgendamine vastuvõetav. See viiks süstemaatiliselt veidra tagajärjeni, et teatavad GMO-direktiivi kohustused (samalaadne keskkonnaohu hindamine) oleksid kaudselt kohaldatavad organismide suhtes, mis on kõikidest viimati nimetatud direktiivist tulenevatest kohustustest vabastatud.
159. Seetõttu olen seisukohal, et direktiivi 2002/53 tõlgendamisel tuleb arvesse võtta GMO-direktiivi, nii et mutageneesi teel saadud organismid on küll geneetiliselt muundatud sordid, kuid on siiski vabastatud direktiivis 2002/53 sätestatud konkreetsetest kohustustest.
160. Direktiivi 2002/53 niisuguse, GMO-direktiiviga kooskõlalise tõlgendamise kasuks räägivad kaks süsteemset argumenti.
161. Esiteks peaks direktiiv 2002/53 olema sisemiselt kooskõlaline. Seega tuleb artikli 4 lõiget 4 tõlgendada koostoimes sama direktiivi artikli 7 lõike 4 punktiga a. Nagu muu hulgas märkis Prantsusmaa valitsus, oleks ebajärjepidev kehtestada direktiivis 2002/53 samalaadseid kohustusi, mis puudutavad keskkonnaohu hindamist geneetiliselt muundatud sortide suhtes, samas kui GMO-direktiiv need sellest sõnaselgelt vabastab. Seetõttu peaks mutageneesi erand olema kohaldatav ka direktiivi 2002/53 kontekstis.
162. Teiseks peaks valitsema ka väline kooskõla direktiivi 2002/53 ja GMOsid reguleerivate teisese õiguse aktide vahel. Erinevalt GMO-direktiivist ja muudest teisese õiguse aktidest, mille kohaldamisalast on mutagenees sõnaselgelt välja jäetud,(54) ei käsitle direktiiv 2002/53 eeskätt GMOsid. See reguleerib põllumajandustaimesorte üldiselt. Kindlasti ei olegi selle eesmärk GMOsid reguleerida, kuid see puudutab neid muu hulgas, et rõhutada nende spetsiifilisust ja seda, et neid reguleerivad erinormid, mis on üldiste normide suhtes esimuslikud.
163. Sellest järeldub, et direktiivi 2002/53 ei saa pidada GMO-direktiivi suhtes erinormiks. On hoopis vastupidi. Direktiiv 2002/53 on üldnorm, mida kohaldatakse kõikide põllumajandustaimesortide, sealhulgas geneetiliselt muundatud sortide suhtes. Vaevalt oleks mõeldav, et spetsiaalses GMO-spetsiifilises õigusaktis sätestatud nõuetest vabastatud tooted peaksid vastama samaväärsetele sisulistele nõuetele niisuguse liidu õigusakti alusel, mis reguleerib eeskätt teist valdkonda ja puudutab GMOsid vaid muu hulgas.
164. Samal põhjusel ei tohiks teha ülemäära radikaalseid järeldusi sellest, et erinevalt eespool nimetatud teisese õiguse aktidest, mis reguleerivad GMOsid, ei ole direktiivis 2002/53 mutageneesi teel saadud organisme selle direktiivi artikli 4 lõikes 4 nimetatud geneetiliselt muundatud sortide määratlusest sõnaselgelt välja arvatud. Kordan: see direktiiv ei reguleeri eeskätt GMOsid. See puudutab peamiselt üldisi kontrollikohustusi, mis on kohaldatavad ka mutageneesi teel saadud organismidele, mitte kui geneetiliselt muundatud sortidele, vaid kui ühele põllumajandustaimesortide alamkategooriale.
165. Seda arvesse võttes olen seisukohal, et direktiivi 2002/53 tõlgendamisel on vaja arvesse võtta GMO-direktiivi kohaldamisala ja järeldada, et GMO-direktiivis sätestatud erand on kohaldatav ka direktiivi 2002/53 suhtes. Seega kehtivad mutageneesi teel saadud organismide suhtes direktiivis 2002/53 sätestatud üldised kohustused, mis on kohaldatavad kõikide ühiskataloogi kantavate põllumajandustaimesortide suhtes. Geneetiliselt muundatud sortide suhtes sätestatud erikohustused neile aga ei kehti.
166. Vahest on lõpetuseks vaja veel ühte märkust, eriti kui arvestada käesolevas menetluses kordunud väiteid, et mutageneesi teel saadud organismid ei kuulu üldse mingi kontrolli ega järelevalve alla. Mäletatavasti, nagu komisjon on märkinud, võivad mutageneesi teel saadud organismide suhtes – isegi nende suhtes, mis ei kuulu I B lisa kriteeriumi kohaldamisalasse ega seega GMO-direktiivi reguleerimisalasse – asjakohastel puhkudel kehtida kohustused, mis tulenevad muudest liidu teisese õiguse aktidest, nagu liidu õigusaktid seemnete(55) või pestitsiidide(56) kohta. Nii on selge, et mutageneesi teel saadud organismide suhtes võib peale direktiivist 2002/53 tulenevate nõuete kehtida ka mitmest muust liidu teisese õiguse aktist tulenevaid nõudeid.
167. Sellest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata teisele eelotsuse küsimusele nii: Direktiivi 2002/53 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vabastatud mutageneesi teel saadud sordid selles direktiivis sätestatud erikohustustest seoses geneetiliselt muundatud sortide kandmisega ühisesse põllumajandustaimesortide kataloogi.
V. Ettepanek
168. Nendel kaalutlustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Conseil d’État’ (Prantsusmaa kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Mutageneesi teel saadud organismid on Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. märtsi 2001. aasta direktiivi 2001/18/EÜ geneetiliselt muundatud organismide tahtliku keskkonda viimise kohta ja nõukogu direktiivi 90/220/EMÜ kehtetuks tunnistamise kohta tähenduses geneetiliselt muundatud organismid, kui nad vastavad selle direktiivi artikli 2 punktis 2 sätestatud sisulistele kriteeriumidele.
Direktiivi 2001/18 artiklis 3 lõike 1 ja I B lisa koostoimes ette nähtud erandi kohaldamisalasse kuuluvad kõik mis tahes mutageneesi meetodil saadud organismid olenemata sellest, kas seda meetodit direktiivi vastuvõtmise kuupäeval kasutati, tingimusel et selles ei kasutata rekombinantse nukleiinhappe molekule ega geneetiliselt muundatud organisme, mis ei ole saadud ühel või mitmel I B lisas loetletud meetodil.
2. Nõukogu 13. juuni 2002. aasta direktiivi 2002/53/EÜ ühise põllumajandustaimesortide kataloogi kohta tuleb tõlgendada nii, et sellega on vabastatud mutageneesi teel saadud sordid selles direktiivis sätestatud erikohustustest seoses geneetiliselt muundatud sortide kandmisega ühisesse põllumajandustaimesortide kataloogi.
3. Direktiiviga 2001/18 ei ole vastuolus see, kui liikmesriigid võtavad mutageneesi reguleerivaid meetmeid, tingimusel et seda tehes austavad nad liidu õigusest tulenevaid üldisi kohustusi.
4. Neljanda küsimuse kaalumisel ei ole ilmnenud ühtegi niisugust tegurit, mis võiks mõjutada direktiivi 2001/18 artiklite 2 ja 3 ning I A ja I B lisa õiguspärasust.