Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MACIEJ SZPUNAR
presentadas el 25 de enero de 2024 (1)
Asunto C‑27/23 [Hocinx] (i)
FV
contra
Caisse pour l’avenir des enfants
[Petición de decisión prejudicial planteada por la Cour de cassation (Tribunal de Casación, Luxemburgo)]
«Procedimiento prejudicial — Artículo 45 TFUE — Seguridad social de los trabajadores migrantes — Reglamento (CE) n.º 883/2004 — Artículo 1, letra i) — Libre circulación de personas — Igualdad de trato — Ventajas sociales — Reglamento (UE) n.º 492/2011 — Artículo 7, apartado 2 — Subsidio familiar — Directiva 2004/38/CE — Artículo 2, punto 2 — Concepto de “miembro de la familia” — Exclusión del menor que es objeto de una resolución judicial de acogimiento — Diferencia de trato entre el menor que es objeto de una resolución de este tipo en el territorio del Estado miembro de residencia y el menor no residente — Falta de justificación»
I. Introducción
1. ¿Puede un Estado miembro excluir a un trabajador transfronterizo del derecho a percibir un subsidio familiar vinculado al ejercicio de su actividad por cuenta ajena en dicho Estado miembro por un menor con el que no tiene un vínculo de filiación y que ha sido acogido en su hogar en virtud de una resolución judicial y cuya custodia tiene, mientras que los menores que han sido acogidos en virtud de una resolución judicial en dicho Estado miembro tienen derecho a percibir dicho subsidio, que se abona a la persona física o jurídica que tiene atribuida su custodia?
2. Esta es, en esencia, la cuestión planteada por la Cour de cassation (Tribunal de Casación, Luxemburgo) en el marco de un litigio entre FV, trabajador transfronterizo residente en Bélgica, y la Caisse pour l’avenir des enfants (Caja para el Futuro de los Niños, Luxemburgo; en lo sucesivo, «CAE»), en relación con la negativa de esta última a conceder un subsidio familiar a un menor acogido en el hogar de FV en virtud de una resolución judicial y que no presenta vínculo de filiación con este último.
3. En este contexto, el Tribunal de Justicia debe interpretar de nuevo el artículo 45 TFUE y el artículo 7, apartado 2, del Reglamento (UE) n.º 492/2011, (2) en relación con el artículo 67 del Reglamento (CE) n.º 883/2004 (3) y el artículo 60 del Reglamento (CE) n.º 987/2009, (4) así como determinar si existe una discriminación indirecta, prohibida por el principio de igualdad de trato de los trabajadores.
4. El presente asunto se inscribe en la línea del asunto que dio lugar a la sentencia Caisse pour l’avenir des enfants (Hijo del cónyuge de un trabajador transfronterizo), (5) que se refería al mismo subsidio familiar de la CAE, y brinda al Tribunal de Justicia la ocasión de precisar en qué medida la solución adoptada en dicha sentencia es extrapolable al presente asunto, examinando, en particular, si, a efectos de la concesión de este subsidio familiar, el concepto de «miembro de la familia» debe incluir también a un menor acogido en el hogar de un trabajador transfronterizo.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Reglamento n.º 492/2011
5. El artículo 7 del Reglamento n.º 492/2011 establece:
«1. En el territorio de otros Estados miembros y por razón de la nacionalidad, el trabajador nacional de un Estado miembro no podrá ser tratado de forma diferente a los trabajadores nacionales, en cuanto se refiere a las condiciones de empleo y de trabajo, especialmente en materia de retribución, de despido y de reintegración profesional o de nuevo empleo, si hubiera quedado en situación de desempleo.
2. Se beneficiará de las mismas ventajas sociales y fiscales que los trabajadores nacionales.
[…]»
2. Reglamento n.º 883/2004
6. A tenor de lo dispuesto en el artículo 1 del Reglamento n.º 883/2004:
«Para los fines del presente Reglamento se entiende por:
[…]
i) “miembro de la familia”:
1) i) toda persona definida o admitida como miembro de la familia o designada como miembro del hogar por la legislación en virtud de la cual se sirvan las prestaciones,
ii) con respecto a las prestaciones en especie con arreglo al capítulo 1 del título III sobre prestaciones de enfermedad, de maternidad y de paternidad asimiladas, toda persona definida o admitida como miembro de la familia o designada como miembro del hogar por la legislación del Estado miembro en el que resida;
2) si la legislación de un Estado miembro aplicable con arreglo a lo dispuesto en el punto 1 no distingue entre miembros de la familia y otras personas a las que sea aplicable dicha legislación, se considerarán miembros de la familia el cónyuge, los hijos menores de edad y los hijos mayores de edad a cargo;
3) si, en virtud de la legislación aplicable con arreglo a los puntos 1 y 2, solo se considera miembro de la familia o del hogar a una persona que viva en el hogar de la persona asegurada o del titular de una pensión, esta condición se considerará cumplida cuando la persona de que se trate esté principalmente a cargo de la persona asegurada o del titular de una pensión;
[…]».
7. El artículo 4 de dicho Reglamento, titulado «Igualdad de trato», dispone:
«Las personas a las cuales sean aplicables las disposiciones del presente Reglamento podrán acogerse a los beneficios y estarán sujetas a las obligaciones de la legislación de todo Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado, salvo disposición en contrario del presente Reglamento.»
8. Con arreglo al artículo 67 del Reglamento n.º 883/2004:
«Cualquier persona tendrá derecho a prestaciones familiares con arreglo a la legislación del Estado miembro competente, que serán extensivas a los miembros de su familia que residan en otro Estado miembro, como si residieran en el Estado miembro competente. No obstante, los titulares de pensiones tendrán derecho a prestaciones familiares con arreglo a la legislación del Estado miembro competente respecto de sus pensiones.»
3. Reglamento n.º 987/2009
9. El artículo 60 del Reglamento n.º 987/2009, titulado «Procedimiento de aplicación de los artículos 67 y 68 del Reglamento de base», dispone, en su apartado 1:
«La solicitud de concesión de prestaciones familiares se dirigirá a la institución competente. A efectos de la aplicación de los artículos 67 y 68 del Reglamento de base, se tendrá en cuenta la situación de toda la familia como si todos sus miembros estuvieran sujetos a la legislación del Estado miembro considerado y residieran en él, en especial por lo que atañe al derecho a reclamar las prestaciones. En caso de que una persona con derecho a percibir las prestaciones no ejerza su derecho, la institución competente de un Estado miembro cuya legislación sea aplicable tramitará a tal efecto la solicitud de prestaciones familiares presentada por el otro padre o persona que reciba el trato de padre, o por la persona o institución responsable de la custodia de los hijos.»
4. Directiva 2004/38/CE
10. En virtud del artículo 2, punto 2, de la Directiva 2004/38/CE: (6)
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
2) “Miembro de la familia”:
[…]
c) los descendientes directos menores de 21 años o a cargo y los del cónyuge o de la pareja definida en la letra b);
d) los ascendientes directos a cargo y los del cónyuge o de la pareja definida en la letra b).»
5. Directiva 2014/54/UE
11. El artículo 1 de la Directiva 2014/54/UE (7) dispone:
«La presente Directiva establece disposiciones que facilitan la aplicación uniforme y el cumplimiento en la práctica de los derechos que confieren el artículo 45 [TFUE] y los artículos 1 a 10 del Reglamento [n.º 492/2011]. La presente Directiva se aplica a los ciudadanos de la Unión que ejerzan tales derechos y a los miembros de sus familias […]».
12. De conformidad con el artículo 2 de dicha Directiva:
«1. La presente Directiva se aplica a los siguientes aspectos, a que se refieren los artículos 1 a 10 del Reglamento [n.º 492/2011], de la libre circulación de los trabajadores:
[…]
c) acceso a las ventajas sociales y fiscales;
[…]
2. El ámbito de aplicación de la presente Directiva es idéntico al del Reglamento [n.º 492/2011].»
B. Derecho luxemburgués
13. Las disposiciones pertinentes son los artículos 269 y 270 del code de la sécurité sociale (Código de la Seguridad Social). (8)
14. El artículo 269 del Código, titulado «Condiciones de adjudicación», dispone en su apartado 1:
«Se establece un subsidio para el futuro de los niños (en lo sucesivo, “subsidio familiar”).
Darán derecho al subsidio familiar:
a) cada menor que resida de manera efectiva y continuada en Luxemburgo y que tenga su domicilio legal en este país;
b) los miembros de la familia, tal y como se definen en el artículo 270, de toda persona sujeta a la legislación luxemburguesa e incluida en el ámbito de aplicación de los reglamentos europeos o de otro instrumento bilateral o multilateral concluido por Luxemburgo en materia de seguridad social y que prevea el pago de subsidios familiares con arreglo a la legislación del país de empleo. Los miembros de la familia deberán residir en un país comprendido en el ámbito de aplicación de los reglamentos o instrumentos de que se trate.»
15. El artículo 270 de dicho Código dispone:
«A efectos de la aplicación del artículo 269, apartado 1, letra b), se considerarán miembros de la familia de una persona y darán derecho a percibir el subsidio familiar los hijos nacidos dentro y fuera del matrimonio y los hijos adoptivos de esa persona.»
16. El artículo 273, apartado 4, del citado Código precisa, por lo que se refiere a los menores residentes:
«En caso de acogimiento de un menor por resolución judicial, el subsidio familiar se abonará a la persona física o jurídica que tenga atribuida la custodia del menor y en cuyo hogar dicho menor tenga su domicilio legal y resida de manera efectiva y continuada.»
III. Hechos del litigio principal, cuestión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
17. FV, que trabaja en Luxemburgo y reside en Bélgica, tiene el estatuto de trabajador transfronterizo y, de este modo, depende del régimen luxemburgués de subsidios familiares. Desde el 26 de diciembre de 2005, el menor FW fue acogido en el hogar de FV en virtud de una resolución judicial belga. FV llevaba varios años recibiendo subsidios familiares luxemburgueses por el menor FW, debido a su condición de trabajador transfronterizo.
18. A partir de la fecha de entrada en vigor de la Ley de 23 de julio de 2016, por la que se modificó el Código, FV dejó de percibir el subsidio familiar por el menor acogido en su hogar. Mediante resolución de 7 de febrero de 2017, el comité de dirección de la CAE retiró a FV, con efectos retroactivos desde el 1 de agosto de 2016, el derecho al subsidio familiar que percibía por el menor FW, alegando que dicho menor no tenía ningún vínculo de filiación con él y que no debía considerarse «miembro de su familia» con arreglo al artículo 270 del citado Código.
19. El 27 de enero de 2022, el conseil supérieur de la sécurité sociale (Consejo Superior de la Seguridad Social, Luxemburgo) confirmó, en un recurso de reforma, la resolución de la CAE de 7 de febrero de 2017. FV ha interpuesto recurso de casación ante la Cour de cassation (Tribunal de Casación).
20. En estas circunstancias, la Cour de cassation (Tribunal de Casación) decidió, mediante resolución de 19 de enero de 2023, recibida en el Tribunal de Justicia el 23 de enero de 2023, suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Se oponen el principio de igualdad de trato garantizado por el artículo 45 TFUE y por el artículo 7, apartado 2, del Reglamento [n.º 492/2011], así como el artículo 67 del Reglamento [n.º 883/2004] y el artículo 60 del Reglamento [n.º 987/2009], a las disposiciones de un Estado miembro en virtud de las cuales los trabajadores transfronterizos no pueden percibir, por los menores acogidos en su hogar en virtud de una resolución judicial, un subsidio familiar vinculado al ejercicio, por los citados trabajadores, de una actividad por cuenta ajena en dicho Estado miembro, mientras que todos los menores acogidos en virtud de resolución judicial y que residan en ese Estado miembro tienen derecho a percibir tal subsidio, que se abona directamente a la persona física o jurídica que tiene atribuida la custodia del menor y en cuyo hogar dicho menor tiene su domicilio legal y reside de manera efectiva y continuada? ¿Afecta a la respuesta a la cuestión anterior el hecho de que el trabajador transfronterizo se haga cargo de la manutención del menor?»
21. Han presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia FV, la CAE y la Comisión Europea. El Tribunal de Justicia ha decidido no celebrar vista oral en el presente asunto.
IV. Análisis
22. Mediante su cuestión prejudicial, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si el artículo 45 TFUE y el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 492/2011, en relación con el artículo 67 del Reglamento n.º 883/2004 y el artículo 60 del Reglamento n.º 987/2009, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a la normativa de un Estado miembro en virtud de la cual los trabajadores transfronterizos no pueden percibir, por los menores acogidos en su hogar y cuya custodia tienen atribuida, un subsidio familiar vinculado al ejercicio, por los citados trabajadores, de una actividad por cuenta ajena en dicho Estado miembro, mientras que los menores acogidos en ese Estado miembro en virtud de una resolución judicial tienen derecho a percibir tal subsidio, que se abona a la persona física o jurídica que tiene atribuida la custodia del menor, y si el hecho de que el trabajador transfronterizo se haga cargo de la manutención del menor influye en la respuesta a esta cuestión prejudicial.
23. Por lo que respecta a la situación controvertida en el litigio principal, he de recordar que, mediante resolución de 7 de febrero de 2017, la CAE, sobre la base de los artículos 269 y 270 del Código, declaró que FV ya no tenía, con efectos retroactivos desde el 1 de agosto de 2016, el derecho al subsidio familiar que percibía por el menor FW, alegando que dicho menor no tenía ningún vínculo de filiación con él y, en consecuencia, no debía considerarse «miembro de su familia» con arreglo al artículo 270 del citado Código. (9) En efecto, como indica el tribunal remitente, la situación de un menor que ha sido acogido en el hogar de un trabajador transfronterizo en virtud de una resolución judicial no está prevista en dicho Código y, por lo tanto, no da derecho a percibir tal subsidio familiar. (10)
24. Por lo que se refiere a la normativa controvertida, el tribunal remitente explica que un menor residente tiene, en todo caso, un derecho directo al pago de subsidios familiares. (11) En cambio, para los menores no residentes, tal derecho solo se establece como un derecho indirecto en favor de los «miembros de la familia» del trabajador transfronterizo, los cuales no incluyen a los menores que han sido acogidos en el hogar de dicho trabajador mediante resolución judicial. (12) Ese tribunal, refiriéndose en particular a la sentencia Caisse pour l’avenir des enfants, pretende, por lo tanto, que se dilucide si tal diferencia de trato es conforme con el Derecho de la Unión. En efecto, de dicha sentencia se desprende que, mediante la expresión «hijo de un trabajador transfronterizo», que puede beneficiarse indirectamente de las ventajas sociales, debe entenderse también el hijo que tenga un vínculo de parentesco con el cónyuge o la pareja registrada del trabajador de que se trate.
25. FV y la Comisión consideran que las disposiciones controvertidas en el litigio principal constituyen una discriminación indirecta por razón de la nacionalidad. En cambio, la CAE alega que, en el presente asunto, el menor FW no tiene ningún vínculo de parentesco con el trabajador transfronterizo ni con su cónyuge. Sostiene, por lo tanto, que FV no puede invocar el principio de igualdad de trato ni directa y personalmente ni respecto a los miembros de su familia.
26. Para responder a la cuestión prejudicial planteada por el tribunal remitente, en primer lugar, examinaré brevemente la aplicabilidad de los Reglamentos n.os 883/2004 y 492/2011 a hechos como los controvertidos en el litigio principal (sección A); en segundo lugar, expondré la jurisprudencia pertinente del Tribunal de Justicia relativa al principio de igualdad de trato en el marco de la libre circulación de los trabajadores, remitiéndome, en particular, a la sentencia Caisse pour l’avenir des enfants (sección B); en tercer lugar, abordaré el concepto de «miembro de la familia» a efectos de la concesión de un subsidio familiar (sección C); en cuarto lugar, me ocuparé, a la luz de la jurisprudencia, de la interpretación del artículo 45 TFUE, en relación, en particular, con los Reglamentos n.os 883/2004 y 492/2011, para determinar si la normativa controvertida en el litigio principal constituye una discriminación indirecta en el sentido del artículo 45 TFUE y del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 492/2011, examinando, en particular, las alegaciones formuladas por la CAE (sección D), y, finalmente, en quinto y último lugar, precisaré en qué medida incide en la respuesta propuesta la circunstancia de que el trabajador transfronterizo se haga cargo de la manutención del menor (sección E).
A. Sobre la aplicabilidad de los Reglamentos n.os 883/2004 y 492/2011 a hechos como los controvertidos en el litigio principal
27. Habida cuenta de la abundante jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a las prestaciones de seguridad social y a las ventajas sociales de las que pueden beneficiarse los trabajadores migrantes y transfronterizos por sus hijos (13) y, en particular, del hecho de que el Tribunal de Justicia ya se pronunció, en la sentencia Caisse pour l’avenir des enfants, sobre la aplicabilidad de los Reglamentos n.os 883/2004 y 492/2011 a un subsidio familiar como el controvertido en el litigio principal, seré breve en lo que respecta a esta cuestión. (14)
28. He de señalar, antes de nada, que un trabajador como FV, que, aunque trabaja en Luxemburgo y está sujeto, por ello, a la normativa luxemburguesa en materia de seguridad social, reside en Bélgica, (15) está comprendido, con arreglo al artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.º 883/2004, en el ámbito de aplicación ratione personae de dicho Reglamento. (16)
29. Por lo que se refiere, a continuación, al ámbito de aplicación ratione materiae del Reglamento n.º 883/2004, el Tribunal de Justicia ya declaró, en la sentencia Caisse pour l’avenir des enfants, que un subsidio familiar como el previsto en el artículo 269, apartado 1, letra a), del Código constituye una prestación de seguridad social comprendida en las prestaciones familiares, en el sentido del artículo 1, letra z), de dicho Reglamento. (17) Por un lado, el Tribunal de Justicia precisó que este subsidio familiar se abona por todos los menores que residan en Luxemburgo y por todos los menores que tengan un vínculo de filiación con trabajadores no residentes. En consecuencia, dicha prestación se concede, al margen de cualquier apreciación individual y discrecional de las necesidades personales, basándose en una situación definida legalmente. (18) Por otro lado, el Tribunal de Justicia señaló que esa misma prestación constituye una contribución pública al presupuesto familiar destinada a aligerar las cargas derivadas de la manutención de los hijos. (19)
30. Por lo que respecta, por último, al Reglamento n.º 492/2011, (20) el Tribunal de Justicia ha recordado reiteradamente que se desprende del objetivo de igualdad de trato promovido por el artículo 7, apartado 2, de este Reglamento, que el concepto de «ventaja social», que esta disposición extiende a los trabajadores nacionales de otros Estados miembros, comprende todas las ventajas que, vinculadas o no a un contrato de trabajo, se reconocen generalmente a los trabajadores nacionales principalmente por razón de su condición objetiva de trabajadores o por el mero hecho de su residencia habitual en territorio nacional, y cuya extensión a los trabajadores nacionales de otros Estados miembros permite, por lo tanto, facilitar la movilidad de estos en el interior de la Unión y, por ende, su integración en el Estado miembro de acogida. (21)
31. A la luz de este concepto, el Tribunal de Justicia también ha considerado que un subsidio familiar vinculado al ejercicio de una actividad por cuenta ajena por un trabajador transfronterizo, como FV en el presente asunto, constituye una ventaja social en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 492/2011. (22)
32. En consecuencia, no cabe duda de que un subsidio familiar como el previsto en el artículo 269, apartado 1, letra a), del Código está comprendido en el ámbito de aplicación material del Derecho de la Unión como prestación familiar, en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra j), del Reglamento n.º 883/2004, y como ventaja social, en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 492/2011. (23)
B. Jurisprudencia del Tribunal de Justicia
1. Breve resumen de la jurisprudencia relativa al principio de igualdad de trato en el marco de la libre circulación de los trabajadores
33. Como es sabido, el artículo 45 TFUE asegura la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión. Esta libertad constituye uno de los fundamentos de la Unión. En particular, el apartado 2 de este artículo dispone que la libre circulación de los trabajadores supone la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo.
34. El Tribunal de Justicia mencionó por primera vez en la sentencia Kempf (24) el principio según el cual las disposiciones que establecen la libre circulación de trabajadores deben ser objeto de interpretación extensiva. (25) Esta interpretación extensiva se debe a que el concepto de «trabajador» —al igual que el de «trabajador por cuenta ajena»— define el ámbito de aplicación de una de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado. (26)
35. En este contexto, el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 492/2011 es, según reiterada jurisprudencia, la expresión particular, en el ámbito específico de la concesión de ventajas sociales, de la regla de igualdad de trato consagrada en el artículo 45 TFUE, apartado 2, y debe interpretarse del mismo modo que esta última disposición. (27) Así pues, los trabajadores que ya han accedido al mercado laboral, como es el caso de FV, pueden solicitar, sobre la base de esta primera disposición, las mismas ventajas sociales y fiscales que los trabajadores nacionales. (28) En efecto, el Tribunal de Justicia ha considerado reiteradamente que esta disposición es aplicable, indistintamente, tanto a los trabajadores migrantes como a los trabajadores transfronterizos. (29)
36. Además, como ha recordado el Tribunal de Justicia en numerosas ocasiones, el principio de igualdad de trato consagrado en el artículo 45 TFUE, apartado 2, y en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 492/2011 no solo prohíbe las discriminaciones directas basadas en la nacionalidad, sino también cualquier forma de discriminación indirecta que, aplicando otros criterios de diferenciación, conduzca de hecho al mismo resultado. (30)
37. En particular, el Tribunal de Justicia declaró, en la sentencia Caisse pour l’avenir des enfants, que constituye el núcleo de las cuestiones planteadas por el tribunal remitente, que el Derecho de la Unión se opone a las disposiciones de un Estado miembro en virtud de las cuales los trabajadores transfronterizos únicamente pueden percibir un subsidio familiar vinculado al ejercicio, por dichos trabajadores, de una actividad por cuenta ajena en ese Estado miembro por sus propios hijos, y no por los hijos de su cónyuge que no estén unidos a ellos por un vínculo de filiación, pero respecto de los cuales proveen la manutención, siendo así que todos los menores que residen en dicho Estado miembro tienen derecho a percibir ese subsidio. (31)
38. Como he indicado en mi introducción, se plantea la cuestión de si tal respuesta del Tribunal de Justicia es extrapolable a la situación de FV controvertida en el litigio principal, es decir, la de un menor que ha sido acogido en el hogar de un trabajador transfronterizo mediante resolución judicial. Por consiguiente, debo examinar si, a la luz de los principios fundamentales derivados de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia antes recordada, la normativa controvertida puede crear una diferencia de trato contra los trabajadores transfronterizos que pudiera constituir una discriminación indirecta por razón de la nacionalidad.
39. Sentado lo anterior, habida cuenta de las diferencias entre la situación jurídica de un menor que ha sido acogido en virtud de una resolución judicial y la de un menor que tiene un vínculo de filiación, incluso adoptivo, con uno o los dos progenitores con los que vive, se plantea una cuestión previa: si el concepto de «miembro de la familia» debe incluir también, a efectos de la concesión del subsidio familiar en cuestión, a un menor que ha sido acogido en el hogar del trabajador transfronterizo.
40. Estoy convencido, por las razones que expondré a continuación, que esta cuestión ha de responderse de forma afirmativa.
2. Sentencia Caisse pour l’avenir des enfants: concepto de «miembro de la familia» en el sentido del artículo 2, punto 2, de la Directiva 2004/38
41. La cuestión de si el concepto de «miembro de la familia» debe incluir también, a efectos de la concesión del subsidio familiar, a un menor que ha sido acogido en el hogar del trabajador transfronterizo es importante en la medida en que, en la sentencia Caisse pour l’avenir des enfants, el Tribunal de Justicia se basó en el concepto de «miembro de la familia», en el sentido del artículo 2, punto 2, de la Directiva 2004/38. (32)
42. En el asunto que dio lugar a la sentencia Caisse pour l’avenir des enfants, contrariamente al presente asunto, (33) el órgano jurisdiccional remitente pretendía saber, mediante su segunda cuestión prejudicial, si la definición del concepto de «miembro de la familia» previsto en el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2004/38 era aplicable al subsidio familiar contemplado en el artículo 269, apartado 1, letra a), del Código y, en caso de respuesta afirmativa, mediante su tercera cuestión prejudicial, si la exclusión del hijo del cónyuge de la definición del concepto de «miembro de la familia» del artículo 270 del Código constituía una discriminación indirecta.
43. Para responder a estas dos cuestiones prejudiciales, el Tribunal de Justicia se basó, en particular, en los apartados 40 y 64 de la sentencia Depesme y otros, recordando, por una parte, que los miembros de la familia de un trabajador migrante son beneficiarios indirectos de la igualdad de trato concedida a este trabajador por el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 492/2011 y, por otra parte, que el artículo 45 TFUE y el artículo 7, apartado 2, de dicho Reglamento deben interpretarse en el sentido de que debe entenderse por hijo de un trabajador transfronterizo, que puede beneficiarse indirectamente de las ventajas sociales a las que se refiere esta última disposición, no solo el hijo que tenga un vínculo de filiación con este trabajador, sino también el hijo del cónyuge o de la pareja registrada de dicho trabajador, cuando este provee la manutención del hijo. (34) Por lo tanto, declaró que el concepto de «miembro de la familia» del trabajador transfronterizo que puede beneficiarse indirectamente de la igualdad de trato, en virtud del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 492/2011, corresponde al de «miembro de la familia», en el sentido del artículo 2, punto 2, de la Directiva 2004/38, que comprende, en particular, al cónyuge o a la pareja con la que el ciudadano de la Unión haya celebrado una unión registrada. (35)
44. Estoy de acuerdo con esta conclusión. Cabe recordar que el Tribunal de Justicia ha tenido concretamente en consideración, a este respecto, por una parte, la evolución de la legislación de la Unión (36) y el hecho de que el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 492/2011 no haya hecho sino reproducir, sin modificación, el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 1612/68 y, por otra parte, el considerando 1 y los artículos 1 y 2, punto 2, de la Directiva 2014/54. Estas últimas disposiciones corroboran la voluntad del legislador de la Unión de recoger en el artículo 2 de la Directiva 2004/38 el concepto de «miembro de la familia», tal como fue definido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al Reglamento n.º 1612/68, derogado y sustituido por el Reglamento n.º 492/2011. (37)
45. Ciertamente, el hecho de que el Tribunal de Justicia se basara en dicha sentencia en el concepto de «miembro de la familia», en el sentido del artículo 2, punto 2, de la Directiva 2004/38, podría llevar a pensar que esta circunstancia impide considerar que el concepto de «miembro de la familia» pueda incluir, a efectos de la concesión de un subsidio familiar en el marco de la libre circulación de trabajadores, en particular, a un menor que ha sido acogido en virtud de una resolución judicial en el hogar de un trabajador transfronterizo.
46. Sin embargo, estoy convencido de que no es así, por las razones que expondré a continuación.
C. Sobre el concepto de «miembro de la familia» en el contexto específico de la igualdad de trato de los trabajadores transfronterizos
47. En primer lugar, como ya he señalado, (38) contrariamente a lo que ocurría en el asunto que dio lugar a la sentencia Caisse pour l’avenir des enfants, el tribunal remitente no pregunta al Tribunal de Justicia si, de conformidad con el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2004/38, el ámbito de aplicación del artículo 270 del Código debe ampliarse a los menores que han sido acogidos en virtud de una resolución judicial. Ese tribunal se limita a preguntar si, por lo que respecta al derecho a los subsidios familiares de que se trata, la diferencia de trato entre el menor no residente que ha sido acogido en el hogar de un trabajador transfronterizo en virtud de una resolución judicial y el menor residente que ha sido acogido en virtud de una resolución judicial es conforme con el Derecho de la Unión.
48. Por lo tanto, el problema jurídico que constituye el núcleo del litigio principal no es la posibilidad de considerar «miembros de la familia» en el ordenamiento jurídico de los Estados miembros a los menores que han sido acogidos en virtud de una resolución judicial, sino el derecho a la libre circulación y a la igualdad de trato de un trabajador transfronterizo. Pues bien, aunque es cierto que las personas que tienen derecho a prestaciones familiares se determinan con arreglo al Derecho nacional, (39) no es menos cierto que, como ha recordado el Tribunal de Justicia en numerosas ocasiones, en el ejercicio de dicha competencia los Estados miembros deben respetar el Derecho de la Unión, en el presente asunto las disposiciones relativas a la libre circulación de los trabajadores. (40)
49. En este contexto, para determinar los «miembros de la familia» de un trabajador, procede recordar, como ya he señalado, (41) que la libertad de circulación de los trabajadores dentro de la Unión se sustenta en una serie de principios, entre ellos el de igualdad de trato. Por otra parte, el cumplimiento de este principio en el ámbito de la seguridad social está garantizado por una normativa de la Unión que se apoya, en particular, en el principio de unicidad de la legislación aplicable en esta materia. (42) De este modo, para garantizar del modo más eficaz posible la igualdad de trato de todas las personas que trabajen en el territorio de un Estado miembro, según el artículo 4 del Reglamento n.º 883/2004, en relación con su considerando 8, (43) la persona que ejerza, en particular, una actividad por cuenta ajena en un Estado miembro está sujeta, por norma general, a la legislación de ese Estado miembro y debe, de conformidad con dicho artículo, beneficiarse en este de las mismas prestaciones que los nacionales del mismo Estado. El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que los trabajadores contribuyen a la financiación de las políticas sociales del Estado miembro de acogida con las cotizaciones fiscales y sociales que pagan en dicho Estado, en virtud de la actividad asalariada que ejercen en el mismo. Por consiguiente, deben poder beneficiarse de ellas en las mismas condiciones que los trabajadores nacionales. (44)
50. Del mismo modo, el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 492/2011 establece que el trabajador de otro Estado miembro se beneficiará de las mismas ventajas sociales y fiscales que los trabajadores nacionales. Como ya he recordado, estas dos disposiciones desarrollan, en sus respectivos ámbitos, el principio de igualdad de trato establecido en el artículo 45 TFUE, apartado 2, que protege a los trabajadores afectados contra toda discriminación directa o indirecta por razón de la nacionalidad resultante de las legislaciones nacionales de los Estados miembros, y deben interpretarse del mismo modo que esta última disposición. (45)
51. En segundo lugar, procede tener en cuenta el principio según el cual las disposiciones que consagran la libre circulación de los trabajadores, uno de los fundamentos de la Unión Europea, deben ser objeto de interpretación extensiva. (46) Esto significa, en mi opinión, que, en el contexto de la igualdad de trato de los trabajadores, el concepto de «miembro de la familia» debe interpretarse en sentido amplio, de modo que incluya también, en su caso, a personas distintas de las enumeradas en el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2004/38, en particular a un menor que se encuentra bajo tutela legal permanente en virtud de una resolución judicial, cuando aquellas se hallen en una situación comparable a la del menor contemplado en dicha disposición. (47)
52. A este respecto, he de recordar que el considerando 31 de la Directiva 2004/38 declara que esta respeta los derechos y libertades fundamentales y observa los principios reconocidos, en particular, por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
53. El principio de primacía del interés superior del menor, consagrado en el artículo 24, apartado 2, de la Carta, es uno de los principios que informan el ordenamiento jurídico de la Unión. (48) El Tribunal de Justicia ha considerado que este principio constituye el prisma a través del cual deben interpretarse las disposiciones del Derecho de la Unión. (49) En su jurisprudencia, el Tribunal de Justicia también tiene en cuenta el interés de los menores en continuar su vida familiar, protegido por el artículo 7 de la Carta, (50) que se corresponde con el artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales. (51) Pues bien, de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos se desprende que la existencia de una vida familiar efectiva entre familias de acogida y un menor que ha sido acogido en su hogar debe tener en cuenta una serie de elementos, como el tiempo vivido conjuntamente, la calidad de las relaciones y el papel que adopta el adulto respecto del menor. (52)
54. En el presente asunto, de la resolución de remisión y de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprenden los siguientes elementos. Primero, el menor FW fue acogido en virtud de una resolución judicial de un Estado miembro —a saber, Bélgica— en el hogar de FV y su esposa y la pareja tiene dos hijos biológicos en común; segundo, dicho acogimiento judicial tiene carácter permanente, dado que el menor FW vive en el hogar de FV desde el año 2005, es decir, desde su más tierna infancia; (53) tercero, FV tiene atribuida la custodia del menor FW y se hace cargo directamente de su manutención, y, por último, cuarto, el menor FW tiene su domicilio legal y su residencia efectiva y continuada en el hogar de FV.
55. Las autoridades competentes deben tener en cuenta estos elementos para determinar, tras examinar la situación familiar efectiva del trabajador de que se trate, si el menor acogido en el hogar de un trabajador transfronterizo es, en la práctica, un «miembro de la familia» de dicho trabajador a efectos de la concesión de subsidios familiares.
56. Por último, en tercer lugar, he de recordar que del artículo 1, apartado 2, letra d), del Reglamento (UE) 2019/1111 (54) se desprende que el acogimiento del menor en un hogar de acogida está comprendido en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento y que del artículo 30, apartado 1, del mismo resulta que las resoluciones dictadas en un Estado miembro han de ser reconocidas en los demás Estados miembros sin necesidad de recurrir a procedimiento especial alguno. Por consiguiente, en el presente asunto, las autoridades luxemburguesas competentes están obligadas a reconocer una resolución judicial de acogimiento a efectos de la concesión del subsidio familiar de que se trata.
57. Habida cuenta de estas consideraciones, estimo que un menor que ha sido acogido en el hogar de un trabajador transfronterizo en virtud de una resolución judicial debe, a efectos de la concesión del subsidio familiar, estar comprendido en el concepto de «miembro de la familia», ya que este concepto también incluye a otras personas distintas de las enumeradas en el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2004/38.
58. Queda por examinar si, habida cuenta de los principios fundamentales derivados de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que he recordado, (55) la normativa controvertida puede crear una diferencia de trato contra los trabajadores transfronterizos que podría constituir una discriminación indirecta por razón de la nacionalidad.
D. ¿Constituye la normativa controvertida una discriminación indirecta en el sentido del artículo 45 TFUE y del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 492/2011?
1. Sobre la diferencia de trato por razón de la residencia
59. La CAE alega, basándose en el apartado 51 de la sentencia Caisse pour l’avenir des enfants, que, en la medida en que un menor acogido en el hogar de un trabajador transfronterizo en virtud de una resolución judicial no tiene ningún vínculo de filiación con ese trabajador o con su cónyuge, dicho trabajador no puede invocar el principio de igualdad de trato respecto a tal menor. La CAE sostiene que el presente asunto debe distinguirse, pues, del asunto que dio lugar a la citada sentencia.
60. No comparto esta opinión. Si bien ambos asuntos pueden distinguirse en cierta medida, considero que esta distinción no afecta a la comparabilidad de la situación de los menores de que se trata en relación con la concesión del subsidio familiar en cuestión.
61. Antes de nada, es cierto que la situación de los menores que han sido objeto de acogimiento en el hogar de un trabajador transfronterizo en virtud de una resolución judicial es jurídicamente distinta de la de los menores que mantienen un vínculo de filiación, incluso adoptivo, con uno o ambos de los progenitores con los que viven. No obstante, de conformidad con la jurisprudencia, existe discriminación cuando se aplican normas diferentes a situaciones comparables o cuando situaciones diferentes se someten a la misma norma. (56) Según reiterada jurisprudencia, la comparabilidad objetiva de dos grupos debe examinarse teniendo en cuenta el objetivo de la normativa de que se trate. (57) Como ya he señalado, el subsidio familiar controvertido en el litigio principal constituye una ventaja social que está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 492/2011, (58) que prohíbe toda forma indirecta de discriminación.
62. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una distinción basada en la residencia, que puede redundar en perjuicio principalmente de los nacionales de otros Estados miembros, en la medida en que los no residentes son mayoritariamente no nacionales, constituye una discriminación indirecta basada en la nacionalidad que solo puede admitirse si está objetivamente justificada. (59)
63. Por lo que respecta al presente asunto, es preciso recordar que de la resolución de remisión se desprende que, según el artículo 269, apartado 1, letra a), del Código, todos los menores que residen de manera efectiva y continuada en Luxemburgo y que tienen su domicilio legal en este país tienen derecho al subsidio familiar. En el marco de esta categoría de menores residentes, el artículo 273, apartado 4, de dicho Código dispone que, en caso de acogimiento de un menor por resolución judicial, dicho subsidio se abonará a la persona física o jurídica que tenga atribuida la custodia del menor y en cuyo hogar dicho menor tenga su domicilio legal y resida de manera efectiva y continuada. En cambio, un menor que ha sido acogido en virtud de una resolución judicial en el hogar de un trabajador transfronterizo y, por lo tanto, no residente, que tiene atribuida su custodia no tiene derecho a tal subsidio. En efecto, de conformidad con los artículos 269, apartado 1, letra b), y 270 del Código, el derecho al subsidio familiar solo se establece en favor de los hijos nacidos dentro y fuera del matrimonio y los hijos adoptivos del trabajador transfronterizo.
64. De la normativa nacional controvertida en el litigio principal se desprende que todos los menores residentes en Luxemburgo pueden solicitar el subsidio familiar de que se trata, lo que implica que todos los menores que formen parte de la unidad familiar de un trabajador residente de Luxemburgo pueden solicitar este subsidio, incluidos los menores acogidos en el hogar de dicho trabajador en virtud de una resolución judicial. En cambio, los trabajadores no residentes no pueden solicitarlo respecto de los menores acogidos en sus hogares mediante resolución judicial con los que no tengan un vínculo de filiación.
65. Por lo tanto, considero que esta normativa establece dos regímenes diferentes en lo que respecta al derecho al subsidio familiar en función de que los menores residan o no en Luxemburgo, creando así una diferencia de trato basada en un criterio de residencia y, en consecuencia, prohibida por el artículo 45 TFUE, apartado 2, y el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 492/2011. Tal distinción basada en la residencia en relación con la concesión de una ventaja social puede redundar, en mi opinión, en perjuicio de los trabajadores transfronterizos y, por lo tanto, constituye una discriminación indirecta basada en la nacionalidad que solo puede admitirse si está objetivamente justificada. (60)
66. Por último, el Tribunal de Justicia señaló que el hecho de que la legislación nacional de que se trata en el litigio principal confiera directamente el derecho al subsidio familiar controvertido en tal litigio a los menores que residen en Luxemburgo, incluidos los menores acogidos en virtud de una resolución judicial, mientras que, en el caso de los trabajadores no residentes, este derecho se confiere al trabajador transfronterizo por los miembros de su familia tal y como estos se definen en dicha legislación, es irrelevante a este respecto. En efecto, de la jurisprudencia se desprende que, por la propia naturaleza de las prestaciones familiares, no puede considerarse que una persona tenga derecho a ellas con independencia de su situación familiar. (61)
2. Sobre la justificación de la discriminación indirecta de los trabajadores transfronterizos
67. De reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, para estar justificada, una discriminación indirecta debe ser adecuada para garantizar la consecución de un objetivo legítimo y no debe ir más allá de lo necesario para alcanzarlo. (62)
68. Pues bien, en el presente asunto, el tribunal remitente no menciona ninguna justificación y, sin perjuicio de las comprobaciones que está obligado a efectuar, no encuentro ningún objetivo legítimo que permita justificar una discriminación entre el menor acogido en virtud de una resolución judicial en el territorio luxemburgués y el menor acogido en virtud de una resolución judicial en el hogar de un trabajador transfronterizo.
69. Por consiguiente, considero que el artículo 45 TFUE y el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 492/2011, en relación con el artículo 67 del Reglamento n.º 883/2004 y el artículo 60 del Reglamento n.º 987/2009, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a la normativa de un Estado miembro en virtud de la cual los trabajadores transfronterizos no pueden percibir, por los menores acogidos en su hogar y cuya custodia tienen atribuida, un subsidio familiar vinculado al ejercicio, por los citados trabajadores, de una actividad por cuenta ajena en dicho Estado miembro, mientras que los menores acogidos en ese Estado miembro en virtud de resolución judicial tienen derecho a percibir tal subsidio, que se abona a la persona física o jurídica que tiene atribuida la custodia del menor.
E. Sobre la incidencia en la respuesta propuesta del hecho de que el trabajador transfronterizo se haga cargo de la manutención del menor
70. El tribunal remitente también desea saber si el hecho de que el trabajador transfronterizo se haga cargo de la manutención del menor incide en la respuesta a la cuestión prejudicial.
71. Debo señalar que del apartado 50 de la sentencia Caisse pour l’avenir des enfants se desprende que, por lo que respecta a la exigencia de que el trabajador transfronterizo se haga cargo de la manutención del menor, el Tribunal de Justicia consideró que esta exigencia resulta de una situación de hecho, cuya apreciación incumbe a la Administración y, en su caso, a los órganos jurisdiccionales nacionales sobre la base de las pruebas aportadas por el interesado, sin que sea necesario que estos determinen los motivos de esta manutención ni calculen de forma precisa su cuantía.
72. A este respecto, me parece pertinente precisar que, como ha señalado acertadamente la Comisión, este requisito únicamente debe aplicarse en relación con la concesión de un subsidio familiar a un trabajador no residente si la normativa nacional prevé tal requisito para la concesión de dicho subsidio a una persona residente que tiene atribuida la custodia del menor acogido en su hogar y con la que ese menor tiene su domicilio legal y su residencia efectiva y continuada. Una conclusión diferente sería contraria a la igualdad de trato entre los trabajadores no residentes y los trabajadores residentes. En este orden de ideas, considero que la eventual exigencia en relación con la concesión de un subsidio familiar cuyo objeto es que el trabajador transfronterizo satisfaga por completo las necesidades del menor acogido no puede admitirse si esta exigencia no se aplica a la persona residente que tiene atribuida la custodia del menor acogido, ya que la obligación de alimentos o la eventual participación en la manutención del menor por parte de los padres biológicos, si son conocidos, no implica en la práctica la falta de participación en la manutención del trabajador transfronterizo en cuyo hogar se ha acogido al menor. En cualquier caso, la participación de los padres biológicos en la manutención de este menor puede ser muy limitada o inexistente, debido a su situación a menudo muy precaria. (63)
V. Conclusión
73. Habida cuenta del conjunto de consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial planteada por la Cour de cassation (Tribunal de Casación, Luxemburgo) del siguiente modo:
«El artículo 45 TFUE y el artículo 7, apartado 2, del Reglamento (UE) n.º 492/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2011, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión, en relación con el artículo 67 del Reglamento (CE) n.º 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social, y el artículo 60 del Reglamento (CE) n.º 987/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, por el que se adoptan las normas de aplicación del Reglamento (CE) n.º 883/2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social,
deben interpretarse en el sentido de que
se oponen a la normativa de un Estado miembro en virtud de la cual los trabajadores transfronterizos no pueden percibir, por los menores acogidos en su hogar y cuya custodia tienen atribuida, un subsidio familiar vinculado al ejercicio, por los citados trabajadores, de una actividad por cuenta ajena en dicho Estado miembro, mientras que los menores acogidos en ese Estado miembro en virtud de resolución judicial tienen derecho a percibir tal subsidio, que se abona a la persona física o jurídica que tiene atribuida la custodia del menor. La aplicación de un requisito en relación con la concesión de un subsidio familiar a un trabajador no residente según el cual dicho trabajador debe hacerse cargo de la manutención del menor tan solo debe ser aplicable si la legislación nacional establece tal requisito para la concesión de dicho subsidio a una persona residente que tiene atribuida la custodia del menor acogido en su hogar y con la que ese menor tiene su domicilio legal y su residencia efectiva y continuada.»