Υπόθεση T‑495/19
Ρουμανία
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (δέκατο τμήμα) της 10ης Νοεμβρίου 2021
«Θεσμικό δίκαιο – Ευρωπαϊκή πρωτοβουλία πολιτών – Πολιτική συνοχής – Περιφέρειες με εθνική μειονότητα – Απόφαση περί καταχωρίσεως – Προσφυγή ακυρώσεως – Πράξη δεκτική προσφυγής – Παραδεκτό – Άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού (ΕE) 211/2011 – Υποχρέωση αιτιολογήσεως»
1. Προσφυγή ακυρώσεως – Πράξεις δεκτικές προσφυγής – Έννοια – Πράξεις παράγουσες δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα – Απόφαση της Επιτροπής περί καταχωρίσεως προτάσεως πρωτοβουλίας πολιτών – Εμπίπτει
(Άρθρο 263 ΣΛΕΕ· κανονισμός 211/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 4 § 2, στοιχείο βʹ, και 10 § 1, στοιχείο γʹ)
(βλ. σκέψεις 36, 37, 45-47, 49-53)
2. Πράξεις των οργάνων – Αιτιολογία – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Περιεχόμενο – Απόφαση της Επιτροπής περί καταχωρίσεως προτάσεως πρωτοβουλίας πολιτών
(Άρθρο 296 ΣΛΕΕ· κανονισμός 211/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2, στοιχείο βʹ)
(βλ. σκέψεις 61-63, 65, 78, 79)
3. Ιθαγένεια της Ένωσης – Δικαιώματα του πολίτη – Υποβολή προτάσεως πρωτοβουλίας πολιτών – Κανονισμός 211/2011 – Προϋποθέσεις καταχωρίσεως – H πρόταση πρέπει να εντάσσεται στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής – Εξέτασή της από την Επιτροπή – Περιεχόμενο
(Κανονισμός 211/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 4 § 2, στοιχείο βʹ, και 10 § 1, στοιχείο γʹ)
(βλ. σκέψεις 101-106, 108)
4. Ιθαγένεια της Ένωσης – Δικαιώματα του πολίτη – Υποβολή προτάσεως πρωτοβουλίας πολιτών – Κανονισμός 211/2011 – Προϋποθέσεις καταχωρίσεως – H πρόταση πρέπει να εντάσσεται στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής – Προσδιορισμός του περιεχομένου της προτάσεως – Δικαστικός έλεγχος – Περιεχόμενο
(Κανονισμός 211/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2, στοιχείο βʹ)
(βλ. σκέψεις 112, 114)
5. Ιθαγένεια της Ένωσης – Δικαιώματα του πολίτη – Υποβολή προτάσεως πρωτοβουλίας πολιτών – Κανονισμός 211/2011 – Προϋποθέσεις καταχωρίσεως – H πρόταση πρέπει να εντάσσεται στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής – Δυνατότητα του εν λόγω θεσμικού οργάνου να προβεί σε μερική ή εξειδικευμένη καταχώριση προτάσεως πρωτοβουλίας πολιτών – Προϋπόθεση
(Κανονισμός 211/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2, στοιχείο βʹ)
(βλ. σκέψεις 116, 117)
6. Ιθαγένεια της Ένωσης – Δικαιώματα του πολίτη – Υποβολή προτάσεως πρωτοβουλίας πολιτών – Κανονισμός 211/2011 – Προϋποθέσεις καταχωρίσεως – H πρόταση πρέπει να εντάσσεται στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής – Πρόταση για την πολιτική συνοχής για την ισότητα των περιφερειών και τη διατήρηση των ιδιαίτερων πολιτιστικών χαρακτηριστικών τους – Εντάσσεται
(Άρθρα 2 § 6, 4 § 2, στοιχείο γʹ, και 174 έως 178 ΣΛΕΕ· κανονισμός 211/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2, στοιχείο βʹ)
(βλ. σκέψεις 126, 127)
Σύνοψη
Το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει την προσφυγή της Ρουμανίας κατά της αποφάσεως της Επιτροπής να καταχωρίσει την πρόταση ευρωπαϊκής πρωτοβουλίας πολιτών με τίτλο «Πολιτική συνοχής για την ισότητα των περιφερειών και τη διατήρηση των ιδιαίτερων πολιτιστικών χαρακτηριστικών τους»
Το Γενικό Δικαστήριο αποφαίνεται για πρώτη φορά επί του ζητήματος εάν μπορεί να προσβληθεί με προσφυγή η απόφαση της Επιτροπής περί καταχωρίσεως τέτοιας προτάσεως.
Στις 18 Ιουνίου 2013, υποβλήθηκε στην Επιτροπή η πρόταση ευρωπαϊκής πρωτοβουλίας πολιτών με τίτλο «Πολιτική συνοχής για την ισότητα των περιφερειών και τη διατήρηση των ιδιαίτερων πολιτιστικών χαρακτηριστικών τους» (1). Από τα στοιχεία που προσκόμισαν οι διοργανωτές της εν λόγω προτάσεως προέκυπτε ότι σκοπός της ήταν να δώσει η Ευρωπαϊκή Ένωση, στο πλαίσιο της πολιτικής συνοχής, ιδιαίτερη προσοχή στις περιφέρειες με εθνικά, εθνοτικά, πολιτιστικά, θρησκευτικά ή γλωσσικά χαρακτηριστικά που διαφέρουν από τα χαρακτηριστικά των γύρω περιοχών.
Με απόφαση της 25ης Ιουλίου 2013 (2), η Επιτροπή απέρριψε την αίτηση καταχωρίσεως της επίμαχης προτάσεως ΕΠΠ με την αιτιολογία ότι αυτή ευρισκόταν καταφανώς εκτός του πλαισίου των αρμοδιοτήτων της βάσει των οποίων μπορούσε να υποβάλει πρόταση για την έκδοση νομικής πράξεως της Ένωσης για την εφαρμογή των Συνθηκών. Η προσφυγή ακυρώσεως που ασκήθηκε κατά της αποφάσεως αυτής απορρίφθηκε από το Γενικό Δικαστήριο (3). Το Δικαστήριο, ενώπιον του οποίου ασκήθηκε αναίρεση, αναίρεσε την απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου και ακύρωσε την απόφαση της 25ης Ιουλίου 2013 (4).
Στις 30 Απριλίου 2019, η Επιτροπή εξέδωσε νέα απόφαση, με την οποία προέβη στην καταχώριση της επίμαχης προτάσεως ΕΠΠ (5). Η Ρουμανία άσκησε προσφυγή ακυρώσεως κατά της εν λόγω αποφάσεως.
Το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει την προσφυγή της Ρουμανίας και εξετάζει, για πρώτη φορά ρητώς, το ζήτημα εάν μπορεί να προσβληθεί με προσφυγή η απόφαση της Επιτροπής περί καταχωρίσεως προτάσεως ΕΠΠ. Επίσης, διασαφηνίζει, αφενός, τα χαρακτηριστικά του ελέγχου που ασκεί η Επιτροπή για την έκδοση τέτοιας αποφάσεως και, αφετέρου, τη φύση του ελέγχου νομιμότητας που ασκεί το Γενικό Δικαστήριο επί της αποφάσεως αυτής.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Όσον αφορά το παραδεκτό της προσφυγής, το Γενικό Δικαστήριο εξετάζει το ζήτημα εάν η προσβαλλόμενη απόφαση είναι δεκτική προσφυγής (6). Καταρχάς, υπενθυμίζει τις διαδικασίες και τις προϋποθέσεις υποβολής μιας προτάσεως ΕΠΠ και επισημαίνει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση αποσκοπεί στην παραγωγή δεσμευτικών εννόμων αποτελεσμάτων έναντι των ενδιαφερόμενων διοργανωτών, των θεσμικών οργάνων και των οικείων κρατών μελών. Ειδικότερα, όσον αφορά τους διοργανωτές, η απόφαση περί καταχωρίσεως αποτελεί το σημείο ενεργοποιήσεως του μηχανισμού συγκεντρώσεως των δηλώσεων υποστηρίξεως και, μεταξύ άλλων, παρέχει σε αυτούς, πρώτον, το δικαίωμα να υποβάλουν την ΕΠΠ στην Επιτροπή και να την εκθέσουν λεπτομερώς (7), δεύτερον, το δικαίωμα να απαιτήσουν από την Επιτροπή να εκδώσει την ανακοίνωση που προβλέπεται στο άρθρο 10, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 211/2011 (8) και, τρίτον, το δικαίωμα να παρουσιάσουν την ΕΠΠ σε δημόσια ακρόαση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Τα δικαιώματα αυτά, τα οποία έχουν θεσπιστεί υπέρ των διοργανωτών, συνιστούν συγχρόνως υποχρεώσεις για τα οικεία θεσμικά όργανα, καθόσον η μεν Επιτροπή υποχρεούται να δέχεται τους διοργανωτές και να εκδώσει ανακοίνωση επί της προτάσεως ΕΠΠ, το δε Κοινοβούλιο υποχρεούται να οργανώσει δημόσια ακρόαση. Όσον αφορά τα οικεία κράτη μέλη, η απόφαση περί καταχωρίσεως προτάσεως ΕΠΠ δημιουργεί για αυτά την υποχρέωση να επιτρέπουν τη συγκέντρωση των δηλώσεων υποστηρίξεως και, εν συνεχεία, να τις επαληθεύουν και να τις πιστοποιούν.
Εξάλλου, το Γενικό Δικαστήριο διευκρινίζει ότι η απόφαση περί καταχωρίσεως προτάσεως ΕΠΠ δεν συνιστά προπαρασκευαστική ή ενδιάμεση πράξη, σκοπός της οποίας είναι η προετοιμασία της εκδόσεως από την Επιτροπή της ανακοινώσεως επί της προτάσεως ΕΠΠ. Συγκεκριμένα, η απόφαση περί καταχωρίσεως προτάσεως ΕΠΠ προϋποθέτει μια πρώτη εκτίμηση της προτάσεως αυτής από νομικής απόψεως και δεν προδικάζει την εκτίμηση στην οποία προβαίνει η Επιτροπή στο πλαίσιο της σχετικής ανακοινώσεως, η οποία περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, τα «νομικά και πολιτικά συμπεράσματά» της. Το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει ότι, κατά τη νομολογία (9), η ιδιαίτερη προστιθέμενη αξία του μηχανισμού της ΕΠΠ έγκειται όχι στη βεβαιότητα του αποτελέσματος, αλλά στους διαύλους και στις ευκαιρίες που δημιουργεί για τους πολίτες της Ένωσης να ενεργοποιήσουν τον πολιτικό διάλογο εντός των θεσμικών οργάνων της, χωρίς να είναι υποχρεωμένοι να αναμείνουν την κίνηση νομοθετικής διαδικασίας. Πλην όμως, η πολιτική συζήτηση τόσο με τους πολίτες όσο και με τα θεσμικά όργανα διεξάγεται ιδίως κατά τη διάρκεια της εκστρατείας για τη συγκέντρωση των δηλώσεων υποστηρίξεως, κατά τη συνάντηση με την Επιτροπή και κατά τη δημόσια ακρόαση στο Κοινοβούλιο. Ειδικότερα, η πολιτική αυτή συζήτηση αποτελεί προϊόν της αποφάσεως περί καταχωρίσεως προτάσεως ΕΠΠ και της διαδικασίας που ακολουθεί και διεξάγεται πριν η Επιτροπή εκδώσει τη σχετική ανακοίνωσή της επί της προτάσεως ΕΠΠ. Ως εκ τούτου, η απόφαση περί καταχωρίσεως προτάσεως ΕΠΠ, όπως η προσβαλλόμενη απόφαση, αποτελεί την κατάληξη συγκεκριμένου σταδίου στη διαδικασία ΕΠΠ, το οποίο παράγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα διαφορετικά από εκείνα που παράγει η ανακοίνωση επί της προτάσεως ΕΠΠ, και συνιστά, όπως ακριβώς η εν λόγω ανακοίνωση, πράξη δεκτική προσφυγής κατά την έννοια του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.
Επί της ουσίας, το Γενικό Δικαστήριο εξετάζει, πρώτον, τις προϋποθέσεις καταχωρίσεως προτάσεως ΕΠΠ και, ιδίως, την προϋπόθεση κατά την οποία τέτοια πρόταση πρέπει να εντάσσεται στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής (10). Στο πλαίσιο αυτό, το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει τα χαρακτηριστικά της εξετάσεως στην οποία οφείλει να προβεί η Επιτροπή όσον αφορά τη συγκεκριμένη προϋπόθεση καταχωρίσεως προτάσεως ΕΠΠ.
Κατά πρώτον, το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι, προκειμένου να διασφαλισθεί η ευχερής πρόσβαση στην ΕΠΠ, η Επιτροπή δύναται να απορρίψει την καταχώριση μιας τέτοιας προτάσεως μόνον εάν, λαμβανομένων υπόψη του αντικειμένου και των σκοπών της, η πρόταση ευρίσκεται καταφανώς εκτός του πλαισίου αρμοδιοτήτων βάσει των οποίων το εν λόγω θεσμικό όργανο μπορεί να υποβάλει πρόταση νομικής πράξεως της Ένωσης για την εφαρμογή των Συνθηκών.
Κατά δεύτερον, το Γενικό Δικαστήριο διευκρινίζει ότι υπάρχει διαφορά μεταξύ της εξετάσεως στην οποία οφείλει να προβεί η Επιτροπή όσον αφορά την προϋπόθεση καταχωρίσεως περί του αν μια πρόταση ΕΠΠ εμπίπτει στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της και της εξετάσεως στην οποία οφείλει να προβεί το θεσμικό όργανο στο πλαίσιο της ανακοινώσεως επί της προτάσεως ΕΠΠ. Επομένως, στο πλαίσιο της εξετάσεως της ως άνω προϋποθέσεως καταχωρίσεως, η Επιτροπή οφείλει να περιοριστεί στο να εξετάσει αν, από αντικειμενικής απόψεως, τα προτεινόμενα στο πλαίσιο της επίμαχης ΕΠΠ μέτρα θα μπορούσαν να ληφθούν βάσει των Συνθηκών και δεν υποχρεούται να εξακριβώσει αν έχουν αποδειχθεί όλα τα προβαλλόμενα πραγματικά στοιχεία ούτε αν η αιτιολογία στην οποία στηρίζονται η πρόταση και τα προτεινόμενα μέτρα είναι επαρκής. Η απόφαση περί καταχωρίσεως προτάσεως ΕΠΠ προϋποθέτει μια πρώτη εκτίμηση της εν λόγω προτάσεως από νομικής απόψεως και δεν προδικάζει την εκτίμηση στην οποία προβαίνει η Επιτροπή στο πλαίσιο της ανακοινώσεώς της επί της προτάσεως ΕΠΠ, η οποία αποκρυσταλλώνει την οριστική θέση του θεσμικού οργάνου περί υποβολής ή μη προτάσεως για την έκδοση νομικής πράξεως, προς απάντηση στην επίμαχη ΕΠΠ. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δύναται να απορρίψει την καταχώριση προτάσεως ΕΠΠ μόνον εάν, κατά την εξέταση της τηρήσεως της προϋποθέσεως καταχωρίσεως περί του αν μια πρόταση ΕΠΠ εμπίπτει στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της, καταλήξει στο συμπέρασμα ότι είναι δυνατόν να αποκλειστεί εξ ολοκλήρου το ενδεχόμενο να υποβάλει πρόταση εκδόσεως νομικής πράξεως της Ένωσης για την εφαρμογή των Συνθηκών. Αντιθέτως, αν η Επιτροπή δεν μπορεί να καταλήξει σε τέτοιο συμπέρασμα, υποχρεούται να καταχωρίσει την επίμαχη πρόταση ΕΠΠ προκειμένου να καταστεί δυνατή εντός των θεσμικών οργάνων η πολιτική συζήτηση η οποία εκκινεί κατόπιν της καταχωρίσεως αυτής.
Δεύτερον, αποφαινόμενο επί του ζητήματος αν η Επιτροπή προσδιόρισε ορθώς το περιεχόμενο της επίμαχης προτάσεως ΕΠΠ, το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει ότι η πρόταση αυτή παρουσιάζεται ορθώς στην προσβαλλόμενη απόφαση και ότι δεν υπήρξε παραμόρφωση του περιεχομένου της. Συγκεκριμένα, κατ’ εφαρμογήν της νομολογίας (11), η Επιτροπή εξέτασε από αντικειμενικής απόψεως τα προτεινόμενα μέτρα, εν γένει θεωρούμενα, περιοριζόμενη, κατ’ ουσίαν, στην παρουσίαση του αντικειμένου και των σκοπών της επίμαχης προτάσεως ΕΠΠ και στη διαπίστωση ότι η πρόταση αυτή ενέπιπτε στην πολιτική συνοχής της Ένωσης.
Τρίτον, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει την αιτίαση σχετικά με την ύπαρξη επιφυλάξεως στην εκτίμηση της Επιτροπής. Ειδικότερα, το Γενικό Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι η Επιτροπή δύναται να προβεί, αναλόγως της περιπτώσεως, σε «οριοθέτηση», σε «εξειδίκευση» ή ακόμη και σε μερική καταχώριση της επίμαχης προτάσεως ΕΠΠ προκειμένου να διασφαλίσει την ευχερή πρόσβαση σε αυτήν, υπό την προϋπόθεση βεβαίως ότι τηρεί την υποχρέωση αιτιολογήσεως που υπέχει και ότι δεν αλλοιώνεται το περιεχόμενο της επίμαχης προτάσεως. Πράγματι, αυτός ο τρόπος ενέργειας παρέχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα, αντί να απορρίψει την καταχώριση προτάσεως ΕΠΠ, να καταχωρίσει την πρόταση, προβαίνοντας στην εξειδίκευσή της, προκειμένου να διαφυλαχθεί η πρακτική αποτελεσματικότητα του σκοπού που επιδιώκει ο κανονισμός 211/2011.
Τέλος, τέταρτον, αποφαινόμενο επί του ζητήματος αν τα άρθρα 174 έως 178 ΣΛΕΕ θα μπορούσαν να αποτελέσουν νομική βάση για δράση της Ένωσης όπως ζητείται με την επίμαχη πρόταση ΕΠΠ (12) το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει ότι η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε σφάλμα καθόσον κατέληξε στο συμπέρασμα, στην προσβαλλόμενη απόφαση, ότι η επίμαχη πρόταση ΕΠΠ δεν ευρισκόταν καταφανώς εκτός του πλαισίου των αρμοδιοτήτων της, στον βαθμό που αποσκοπεί στην εκ μέρους της Επιτροπής υποβολή προτάσεων για την έκδοση νομικών πράξεων που ορίζουν τα καθήκοντα, τους πρωταρχικούς στόχους και την οργάνωση των διαρθρωτικών ταμείων και υπό την προϋπόθεση ότι οι χρηματοδοτούμενες δράσεις θα οδηγήσουν στην ενίσχυση της οικονομικής, κοινωνικής και εδαφικής συνοχής της Ένωσης.