Predmet T-495/19
Rumunjska
protiv
Europske komisije
Presuda Općeg suda (deseto vijeće) od 10. studenoga 2021.
„Institucionalno pravo – Europska građanska inicijativa – Kohezijska politika – Regije s nacionalnim manjinama – Odluka o registraciji – Tužba za poništenje – Akt koji se može pobijati – Dopuštenost – Članak 4. stavak 2. točka (b) Uredbe (EU) br. 211/2011 – Obveza obrazlaganja”
1. Tužba za poništenje – Akti koji se mogu pobijati – Pojam – Akti koji proizvode obvezujuće pravne učinke – Komisijina odluka o registraciji predložene građanske inicijative – Uključenost
(čl. 263. UFEU-a; Uredba br. 211/2011 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 2. t. (b) i čl. 10. st. 1. t. (c))
(t. 36., 37., 45.-47., 49.-53.)
2. Akti institucija – Obrazloženje – Obveza – Doseg – Komisijina odluka o registraciji predložene građanske inicijative
(čl. 296. UFEU-a; Uredba br. 211/2011 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 2. (b))
(t. 61.-63., 65., 78., 79.)
3. Građanstvo Unije – Prava građana – Podnošenje građanske inicijative – Uredba br. 211/2011 – Uvjeti za registraciju – Prijedlog koji mora ulaziti u okvir Komisijinih ovlasti – Komisijino ispitivanje – Doseg
(Uredba br. 211/2011 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 2. t. (b) i čl. 10. st. 1. t. (c))
(t. 101.-106., 108.)
4. Građanstvo Unije – Prava građana – Podnošenje građanske inicijative – Uredba br. 211/2011 – Uvjeti za registraciju – Prijedlog koji mora ulaziti u okvir Komisijinih ovlasti – Određivanje sadržaja tog prijedloga – Sudski nadzor – Doseg
(Uredba br. 211/2011 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 2. t. (b))
(t. 112., 114.)
5. Građanstvo Unije – Prava građana – Podnošenje građanske inicijative – Uredba br. 211/2011 – Uvjeti za registraciju – Prijedlog koji mora ulaziti u okvir Komisijinih ovlasti – Mogućnost te institucije da provede djelomičnu ili kvalificiranu registraciju predložene građanske inicijative – Uvjet
(Uredba br. 211/2011 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 2. t. (b))
(t. 116., 117.)
6. Građanstvo Unije – Prava građana – Podnošenje građanske inicijative – Uredba br. 211/2011 – Uvjeti za registraciju – Prijedlog koji mora ulaziti u okvir Komisijinih ovlasti – Prijedlog o kohezijskoj politici za jednakost regija i održivost regionalnih kultura – Uključenost
(čl. 2. st. 6., čl. 4. st. 2. t. (c) i čl. 174. do 178. UFEU-a; Uredba br. 211/2011 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 2. t. (b))
(t. 126., 127.)
Kratak prikaz
Opći sud odbija tužbu koju je podnijela Rumunjska protiv Komisijine odluke o registraciji predložene građanske inicijative „Kohezijska politika za jednakost regija i održivost regionalnih kultura”
Opći sud prvi se put izjasnio o pobojnosti Komisijine odluke o registraciji takvog prijedloga.
Europskoj komisiji 18. lipnja 2013. podnesen je prijedlog građanske inicijative pod nazivom „Kohezijska politika za jednakost regija i održivost regionalnih kultura(1). Prema informacijama koje su podnijeli organizatori on je bio namijenjen tomu da Europska unija u okviru kohezijske politike posveti posebnu pozornost regijama čije su etničke, kulturne, vjerske ili jezične značajke različite od onih okolnih regija.
Odlukom od 25. srpnja 2013.(2) Komisija je odbila zahtjev za registraciju spornog prijedloga EGI-ja uz obrazloženje da on očito izlazi iz okvira njezinih ovlasti na temelju kojih ona može podnijeti prijedlog pravnog akta Unije radi provedbe Ugovorâ. Opći sud Europske unije odbio je tužbu za poništenje podnesenu protiv te odluke(3). Sud je u žalbenom postupku ukinuo presudu Općeg suda i poništio odluku od 25. srpnja 2013.(4).
Komisija je 30. travnja 2019. usvojila novu odluku kojom je registrirala sporni prijedlog EGI-ja(5). Rumunjska je podnijela tužbu za poništenje protiv te odluke.
Opći sud odbio je tužbu Rumunjske i prvi put izričito razmatrao pitanje pobojnosti Komisijine odluke o registraciji predloženog EGI-ja. On je također iznio pojašnjenja o, s jedne strane, obilježjima Komisijina nadzora u svrhu donošenja takve odluke i o, s druge strane, prirodi nadzora zakonitosti koji Opći sud provodi nad tom odlukom.
Ocjena Općeg suda
Kad je riječ o dopuštenosti tužbe, Opći sud bavio se pitanjem pobojnosti pobijane odluke(6). On najprije podsjeća na postupke i uvjete koji se zahtijevaju za podnošenje EGI-ja i navodi da je pobijana odluka namijenjena stvaranju obvezujućih učinaka prema organizatorima, institucijama i predmetnim državama članicama. Naime, kad je riječ o organizatorima, odluka o registraciji pokreće mehanizam prikupljanja izjava o potpori i daje im – među ostalim – kao prvo, pravo na podnošenje EGI-ja Komisiji i njegova detaljnog predstavljanja(7), kao drugo, pravo tražiti od Komisije podnošenje priopćenja iz članka 10. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 211/2011(8) i, kao treće, pravo na predstavljanje EGI-ja na javnom saslušanju u Europskom parlamentu. Ta prava koja su dodijeljena organizatorima istodobno čine obveze za predmetne institucije jer je Komisija obvezna primiti organizatore i podnijeti svoje priopćenje o EGI-ju a Parlament organizirati javno saslušanje. Kad je riječ o predmetnim državama članicama, odluka o registraciji predloženog EGI-ja u odnosu na njih stvara obvezu da odobre prikupljanje izjava o potpori, da ih provjere i potvrde.
Usto, Opći sud navodi da odluka o registraciji predloženog EGI-ja ne čini pripremni ili posredni akt čiji je cilj priprema za donošenje Komisijina priopćenja o EGI-ju. Naime, odluka o registraciji predloženog EGI-ja podrazumijeva njegovu prvu pravnu ocjenu i ne prejudicira Komisijinu ocjenu u okviru njezina priopćenja o EGI-ju koje među ostalim sadržava njezine „pravne i političke zaključke”. Opći sud navodi da, u skladu sa sudskom praksom(9), posebna dodana vrijednost mehanizma EGI-ja nije u izvjesnosti njegova ishoda, nego u mogućnostima i prilikama koje on stvara za građane Unije da pokrenu političku raspravu u njezinim institucijama a da ne moraju čekati pokretanje zakonodavnog postupka. Međutim, politička rasprava, kako s građanima tako i s institucijama, osobito se odvija tijekom kampanje kojoj je cilj prikupljanje izjava o potpori na sastanku s Komisijom i na javnom saslušanju u Parlamentu. Konkretnije, ta rasprava proizlazi iz odluke o registraciji predloženog EGI-ja i postupka koji slijedi te se odvija prije nego što Komisija donese svoje priopćenje o EGI-ju. Prema tome, poput pobijane odluke, ta odluka čini završetak posebne faze u postupku koji se odnosi na EGI koja proizvodi obvezujuće pravne učinke različite od onih koje proizvodi priopćenje o EGI-ju i, poput tog priopćenja, čini akt koji se može pobijati, u smislu članka 263. UFEU-a.
Kad je riječ o meritumu, Opći sud ispitivao je, kao prvo, uvjete za registraciju predloženog EGI-ja i osobito onaj koji se odnosi na pitanje ulazi li takav prijedlog u Komisijine ovlasti(10). U tom kontekstu, on je naveo značajke ispitivanja koje Komisija mora provesti u okviru tog uvjeta za registraciju predloženog EGI-ja.
Kao prvo, naveo je da je Komisija, kako bi osigurala jednostavan pristup EGI-ju, ovlaštena odbiti registraciju takvog prijedloga samo ako on, s obzirom na svoj predmet i ciljeve, očito izlazi iz okvira ovlasti na temelju kojih ta institucija može podnijeti prijedlog pravnog akta Unije radi provedbe Ugovorâ.
Kao drugo, Opći sud pojasnio je da postoji razlika između ispitivanja koje je Komisija obvezna provesti na temelju uvjeta za registraciju koji se odnosi na pitanje ulazi li prijedlog EGI-ja u njezine ovlasti i ispitivanja koje je ta institucija obvezna provesti u okviru priopćenja o EGI-ju. Tako u okviru ispitivanja tog uvjeta za registraciju, Komisija treba samo ispitati mogu li se s objektivne točke gledišta mjere planirane u okviru predmetnog EGI-ja poduzeti na osnovi Ugovorâ i nije obvezna provjeriti jesu li dokazani svi istaknuti činjenični elementi niti je li obrazloženje na kojem se temelje prijedlog i predložene mjere dostatno. Odluka o registraciji predloženog EGI-ja podrazumijeva njegovu prvu pravnu ocjenu i ne prejudicira Komisijinu ocjenu u okviru njezina priopćenja o EGI-ju koje sadržava njezino konačno stajalište o tome hoće li podnijeti prijedlog pravnog akta Unije kao odgovor na predmetni EGI. Prema tome, Komisija može odbiti registraciju predloženog EGI-ja samo ako, prilikom ispitivanja poštovanja uvjeta za registraciju koji se odnosi na činjenicu ulazi li predloženi EGI u okvir njezinih ovlasti, dođe do zaključka da se može u potpunosti isključiti mogućnost njezina podnošenja prijedloga pravnog akta Unije radi provedbe Ugovora. Nasuprot tomu, ako Komisija ne može doći do takvog zaključka, ona je obvezna registrirati predloženi EGI o kojem je riječ kako bi omogućila političku raspravu u institucijama koja se pokreće nakon te registracije.
Kao drugo, Opći sud je, izjašnjavajući se o pitanju je li Komisija pravilno odredila sadržaj spornog prijedloga EGI-ja, utvrdio da je taj prijedlog pravilno iznesen u pobijanoj odluci i da nije bilo nikakvog iskrivljavanja njegova sadržaja. Naime, primjenom sudske prakse(11) Komisija je s objektivne točke gledišta ispitivala apstraktno planirane mjere ograničavajući se, u bitnome, na iznošenje predmeta i ciljeva spornog prijedloga EGI-ja i na zaključak da je taj prijedlog obuhvaćen kohezijskom politikom Unije.
Kao treće, Opći sud odbija prigovor koji se odnosi na postojanje pridržaja u Komisijinoj ocjeni. Naime, Opći sud naglašava da Komisija može, kako bi osigurala jednostavan pristup EGI-ju, prema potrebi provesti „utvrđivanje okvira”, „kvalifikaciju” ili čak djelomičnu registraciju predloženog EGI-ja o kojem je riječ – kako bi osigurala jednostavan pristup potonjem – pod uvjetom da poštuje svoju obvezu obrazlaganja te da sadržaj tog prijedloga nije iskrivljen. Naime, taj način djelovanja Komisiji omogućuje da, umjesto da odbije registraciju predloženog EGI-ja, provede njegovu registraciju na kvalificirani način, kako bi očuvala koristan učinak cilja koji se nastoji postići Uredbom br. 211/2011.
Kao četvrto i posljednje, izjašnjavajući se o pitanju mogu li članci 174. do 178. UFEU-a činiti pravnu osnovu za djelovanje Unije u smislu spornog prijedloga EGI-ja(12), Opći sud naveo je da Komisija nije počinila pogrešku time što je u pobijanoj odluci zaključila da sporni prijedlog EGI-ja – u mjeri u kojoj se odnosi na njezino predlaganje pravnih akata kojima se utvrđuju zadaci, prioritetni ciljevi i ustroj strukturnih fondova te pod uvjetom da aktivnosti koje će se financirati dovode do jačanja ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije Unije –očito ne izlazi iz okvira njezinih ovlasti.