Zaak T‑612/17
Google LLC, voorheen Google Inc.
en
Alphabet, Inc.
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Negende kamer – uitgebreid) van 10 november 2021
„Mededinging – Misbruik van een machtspositie – Algemene en gespecialiseerde productzoekopdrachten op het internet – Besluit tot vaststelling van een inbreuk op artikel 102 VWEU en artikel 54 van de EEE-Overeenkomst – Misbruik door hefboomwerking – Mededinging die gebaseerd is op verdienste of mededingingsbeperkende praktijk – Voorwaarden voor toegang van concurrenten tot een dienst van een onderneming met een machtspositie waarvan het gebruik niet daadwerkelijk kan worden vervangen – Bevoorrechte weergave door de onderneming met een machtspositie van de resultaten van haar eigen gespecialiseerde zoekdienst – Gevolgen – Noodzaak om een contrafeitelijk scenario vast te stellen – Geen – Objectieve rechtvaardigingsgronden – Geen – Mogelijkheid om een geldboete op te leggen in het licht van bepaalde omstandigheden – Richtsnoeren voor de berekening van het bedrag van de geldboeten – Volledige rechtsmacht”
1. Beroep tot nietigverklaring – Rechtmatigheidscontrole – Criteria – Mededingingsbesluiten van de Commissie – Factoren die in aanmerking moeten worden genomen – Informatie van vóór en na het bestreden besluit – Informatie die in het kader van de administratieve procedure of voor het eerst in het kader van het beroep tot nietigverklaring wordt overgelegd – Daaronder begrepen
(Art. 101, 102, 261 en 263 VWEU)
(zie punten 129‑131)
2. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Grondrechten – Vermoeden van onschuld – Mededingingsprocedure – Toepasselijkheid
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 48, lid 1)
(zie punt 132)
3. Mededinging – Administratieve procedure – Besluit van de Commissie waarbij een inbreuk wordt vastgesteld – Bewijs van de inbreuk en van de duur daarvan ten laste van de Commissie – Omvang van de bewijslast – Besluit dat is gebaseerd op bewijs dat op toereikende wijze het bestaan van de inbreuk aantoont – Bewijslast van de ondernemingen die het bestaan van de inbreuk betwisten
(Art. 102 VWEU)
(zie punten 133, 134)
4. Beroep tot nietigverklaring – Bevoegdheid van de Unierechter – Uitlegging van de motivering van een bestuurshandeling – Grenzen
(Art. 263 en 264 VWEU)
(zie punt 135)
5. Machtspositie – Misbruik – Begrip – Objectief begrip dat ziet op gedragingen die invloed kunnen uitoefenen op de structuur van de markt en de handhaving of ontwikkeling van de mededinging tegengaan – Verplichtingen van de onderneming met een machtspositie – Mededinging enkel op basis van verdienste
(Art. 102 VWEU)
(zie punten 150‑157)
6. Machtspositie – Misbruik – Hefboomeffect – Machtspositie op de markt voor algemene zoekdiensten op internet – Praktijk waardoor de productvergelijker van de onderneming met een machtspositie wordt bevoordeeld en concurrerende productvergelijkers worden benadeeld – Onrechtmatigheid – Beoordelingscriterium – Praktijk waardoor zich een kwalitatieve verbetering voordoet als gevolg van mededinging op basis van verdienste – Geen – Praktijk in lijn met het open karakter van de infrastructuur die aan de basis ligt van de algemene zoekmachine – Geen
(Art. 102 VWEU)
(zie punten 158‑189, 193‑197)
7. Gerechtelijke procedure – Interventie – Middel dat de verzoekende partij niet heeft aangevoerd – Niet-ontvankelijkheid
(Statuut van het Hof van Justitie, art. 40, vierde alinea, en art. 53, eerste alinea; Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 142, lid 3)
(zie punten 191, 192)
8. Machtspositie – Misbruik – Hefboomeffect – Machtspositie op de markt voor algemene zoekdiensten op internet – Praktijk waardoor de productvergelijker van de onderneming met een machtspositie wordt bevoordeeld en concurrerende productvergelijkers worden benadeeld – Misbruik dat verschilt van de weigering om diensten te verrichten
(Art. 102 VWEU)
(zie punten 212‑249, 285, 287, 290, 292, 314, 315, 351)
9. Machtspositie – Misbruik – Begrip – Objectief begrip dat ziet op gedragingen die invloed kunnen uitoefenen op de structuur van de markt en de handhaving of ontwikkeling van de mededinging tegengaan – Noodzaak om aan te tonen dat er sprake was van een mededingingsbeperkend oogmerk – Geen
(Art. 102 VWEU)
(zie punten 255, 257, 262)
10. Machtspositie – Misbruik – Mededingingsbeperkend gevolg – Machtspositie op de markt voor algemene zoekdiensten op internet – Praktijk waardoor de productvergelijker van de onderneming met een machtspositie wordt bevoordeeld en concurrerende productvergelijkers worden benadeeld – Praktijk die mededingingsbeperkende marktgevolgen kan hebben – Noodzaak om een contrafeitelijk scenario op te stellen – Geen
(Art. 102 VWEU)
(zie punten 369, 372, 373, 376‑378, 419)
11. Machtspositie – Misbruik – Mededingingsbeperkend gevolg – Bewijslast rustend op de Commissie – Potentieel effect voldoende – Machtspositie op de markt voor algemene zoekdiensten op internet – Praktijk waardoor de productvergelijker van de onderneming met een machtspositie wordt bevoordeeld en concurrerende productvergelijkers worden benadeeld – Gevolgen voor de betrokken markten – Algemene vermindering van het verkeer van de algemene resultatenpagina’s van de onderneming met een machtspositie naar de concurrerende productvergelijkers – Gedrag van de onderneming met een machtspositie dat één enkele soort concurrenten raakt – Geen invloed – Verplichting om het criterium van de even efficiënte concurrent te hanteren – Geen
(Art. 102 VWEU)
(zie punten 382‑394, 406, 414, 417, 438‑443, 454, 501, 504‑506, 523, 537, 538, 541)
12. Machtspositie – Relevante markt – Afbakening – Tweeledige markt – Beoordelingscriteria – Markt voor gespecialiseerde zoekdiensten voor het vergelijken van producten op internet waartoe de productvergelijkers behoren maar niet de handelsplatforms – Diensten waarvan op meerdere manieren gebruik wordt gemaakt
(Art. 102 VWEU; mededeling 97/C 372/03 van de Commissie)
(zie punten 466‑495)
13. Machtspositie – Misbruik – Machtspositie op de markt voor algemene zoekdiensten op internet – Praktijk waardoor de productvergelijker van de onderneming met een machtspositie wordt bevoordeeld en concurrerende productvergelijkers worden benadeeld – Objectieve rechtvaardiging – Bewijslast
(Art. 102 VWEU)
(zie punten 551‑555, 560‑567)
14. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Rechterlijke toetsing – Volledige rechtsmacht van de Unierechter – Omvang
(Art. 101, 261 en 263 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 31; mededeling 2006/C 210/02 van de Commissie)
(zie punt 605)
15. Mededinging – Regels van de Unie – Inbreuken – Opzettelijk of uit onachtzaamheid begaan – Begrip – Onderneming die niet onwetend kan zijn van het mededingingsbeperkende karakter van haar gedrag – Geen eerder besluit van de Commissie met betrekking tot een vergelijkbare inbreuk – Geen invloed
(Art. 101 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, lid 2)
(zie punten 608, 616, 618)
16. Mededinging – Administratieve procedure – Besluit van de Commissie waarbij een inbreuk wordt vastgesteld – Geen eerder besluit van de Commissie met betrekking tot een vergelijkbare inbreuk – Schending van het legaliteitsbeginsel ter zake van strafbare feiten en straffen – Geen – Door de Commissie voorgenomen aanvaarding van toezeggingen van de betrokken onderneming voordat zij een inbreuk vaststelde – Geen invloed – Schending van het beginsel van gewettigd vertrouwen – Geen
(Art. 101 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 49; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, lid 2)
(zie punten 619, 628‑630, 634, 636‑639)
Samenvatting
Het beroep van Google tegen het besluit waarbij de Commissie vaststelt dat deze onderneming misbruik heeft gemaakt van haar machtspositie door haar eigen productvergelijker te bevoordelen ten opzichte van concurrerende productvergelijkers, wordt door het Gerecht grotendeels verworpen
Het Gerecht bevestigt de aan Google opgelegde geldboete van 2,42 miljard EUR
Bij besluit van 27 juni 2017(1) heeft de Europese Commissie vastgesteld dat Google LLC in 13 landen van de Europese Economische Ruimte (EER)(2) misbruik heeft gemaakt van haar machtspositie op de markt voor algemene internetzoekdiensten door haar eigen productvergelijker – een gespecialiseerde zoekdienst – te bevoordelen ten opzichte van concurrerende productvergelijkers.
Ten eerste stonden volgens de Commissie de resultaten van zoekopdrachten naar producten die werden uitgevoerd met de algemene zoekmachine van Google op een betere plaats en werden ze aantrekkelijker gepresenteerd wanneer ze afkomstig waren van Googles eigen productvergelijker dan wanneer het de resultaten van concurrerende productvergelijkers betrof. Ten tweede werden deze laatste resultaten getoond als gewone algemene resultaten (in de vorm van blauwe links), waardoor ze, anders dan de resultaten van de productvergelijker van Google, door toedoen van aanpassingsalgoritmen op een lagere plaats op de algemene resultatenpagina’s konden terechtkomen. Daardoor heeft Google in essentie het verkeer vanaf haar algemene resultatenpagina’s naar de concurrerende productvergelijkers beperkt, en tegelijk het verkeer naar haar eigen productvergelijker doen toenemen (hierna: „litigieuze praktijk”).
Volgens de Commissie had deze praktijk mededingingsbeperkende gevolgen voor zowel de 13 nationale markten voor gespecialiseerde zoekdiensten voor het vergelijken van producten als de 13 nationale markten voor algemene zoekdiensten.
Aldus is de Commissie tot de slotsom gekomen dat het in artikel 102 VWEU en artikel 54 van de EER-Overeenkomst neergelegde verbod van misbruik van machtspositie was geschonden en heeft zij Google een geldboete opgelegd van 2 424 495 000 EUR. 523 518 000 EUR daarvan was hoofdelijk verschuldigd door Google en Alphabet, Inc., haar moedermaatschappij.
Het Gerecht verwerpt in essentie het beroep van Google en Alphabet tegen dit besluit en bevestigt tevens het bedrag van de door de Commissie opgelegde geldboete.
Beoordeling door het Gerecht
In de eerste plaats oordeelt het Gerecht over het mededingingsbeperkende karakter van de litigieuze praktijk dat de enkele vaststelling dat een onderneming een machtspositie heeft, zelfs al is die zo sterk als die van Google, op zich geen reden is om de betrokken onderneming te bekritiseren, ook niet als die van plan is om actief te worden op een naburige markt. Wat artikel 102 VWEU verbiedt, is immers dat „misbruik” van een machtspositie wordt gemaakt. De bijzondere verantwoordelijkheid die in deze context op een onderneming met een machtspositie rust, moet worden beoordeeld aan de hand van de specifieke omstandigheden van het concrete geval waaruit blijkt dat de mededinging is afgenomen.
Gelet op het belang dat het verkeer dat door de algemene zoekmachine van Google wordt gegenereerd, voor productvergelijkers heeft, op het gedrag van de gebruiker, die zijn aandacht doorgaans op de eerste resultaten richt, en op het aanzienlijke aandeel van het verkeer dat is „weggeleid” en niet efficiënt kan worden vervangen, is het Gerecht van oordeel dat de litigieuze praktijk in feite een verschil in behandeling vormt waarbij wordt afgeweken van de mededinging op basis van verdienste, waardoor een verzwakte mededinging op de markt ontstaat die in strijd kan zijn met artikel 102 VWEU.
In dit verband benadrukt het Gerecht dat de algemene zoekmachine van Google een universeel opzet heeft, dat wil zeggen dat zij is ontworpen om resultaten met alle mogelijke content te indexeren, zodat het enigszins abnormaal is dat op de algemene resultatenpagina’s ervan één enkele soort gespecialiseerde resultaten, namelijk die van Google zelf, op de voorgrond wordt geplaatst.
Het Gerecht wijst er verder op dat de algemene resultatenpagina van Google weliswaar bepaalde kenmerken vertoont waardoor ze te vergelijken is met „een essentiële voorziening”, in die zin dat het om een onontbeerlijke dienst gaat waarvoor geen enkel daadwerkelijk of potentieel alternatief bestaat, maar dat de litigieuze praktijk zich in haar wezenlijke bestanddelen onderscheidt van de weigering om een essentiële voorziening te leveren. Daardoor kan de analyse die het Hof in het arrest Bronner(3) met betrekking tot een dergelijke weigering heeft gemaakt, in het onderhavige geval niet worden toegepast.
Ten slotte zet het Gerecht uiteen dat het verschil in behandeling dat Google toepast, is gebaseerd op de herkomst van de resultaten, dat wil zeggen dat de onderneming de resultaten anders behandelt naargelang ze afkomstig zijn van haar eigen productvergelijker dan wel van concurrerende productvergelijkers. Bijgevolg worden de resultaten van de concurrerende productvergelijkers nooit op dezelfde wijze behandeld als die van de productvergelijker van Google in die zin dat zij nooit even hoog in de ranking eindigen en nooit even mooi worden gepresenteerd. Google bevoordeelt dus haar eigen productvergelijker ten opzichte van concurrerende productvergelijkers in plaats van de beste resultaten bovenaan te plaatsen.
Wat in de tweede plaats de mededingingsbeperkende gevolgen van de litigieuze praktijk betreft, brengt het Gerecht in herinnering dat er sprake is van misbruik van machtspositie wanneer de onderneming met een machtspositie de instandhouding of de ontwikkeling van de mededinging verhindert door andere middelen aan te wenden dan bij normale mededinging gebruikelijk is. In die omstandigheden kan de Commissie al een inbreuk op artikel 102 VWEU vaststellen wanneer zij aantoont dat de bedoelde praktijken potentiële gevolgen hebben voor de mededinging. Zij hoeft niet aan te tonen dat er sprake is van reële uitsluitingseffecten.
In dit verband bevestigt het Gerecht de conclusie van de Commissie dat de litigieuze praktijk potentieel mededingingsbeperkende gevolgen kon hebben voor de markt voor gespecialiseerde zoekdiensten voor het vergelijken van producten. De Commissie had meer in het bijzonder vastgesteld dat er concrete gevolgen waren voor het verkeer vanaf de algemene resultatenpagina’s van Google, ten nadele van concurrerende productvergelijkers en ten voordele van de productvergelijker van Google, en dat dit verkeer een groot deel van het totale verkeer naar deze concurrerende productvergelijkers vormde, dat niet efficiënt kon worden vervangen door andere bronnen zoals advertenties (AdWords) of mobiele applicaties, zodat door de litigieuze praktijk concurrenten konden verdwijnen, de marktinnovatie kon worden afgeremd en de consument mogelijkerwijs minder keus zou hebben. Die factoren zijn kenmerkend voor een verminderde mededinging.
Daarentegen heeft de Commissie volgens het Gerecht niet aangetoond dat het betrokken gedrag van Google mededingingsbeperkende gevolgen heeft gehad, of zelfs maar heeft kunnen hebben, voor de markt voor algemene zoekdiensten. Het verklaart dan ook de vaststelling van een inbreuk alleen voor die markt nietig.
Wat de potentieel mededingingsbeperkende gevolgen voor de markt voor gespecialiseerde zoekdiensten voor het vergelijken van producten betreft, verwerpt het Gerecht voorts het argument van Google dat er op die markt nog altijd een sterke concurrentie heerst omdat er daar handelsplatforms aanwezig zijn, en bevestigt het de opvatting van de Commissie dat deze platforms niet op dezelfde markt actief zijn.
Het Gerecht heeft ook de rechtvaardigingsgronden afgewezen waarmee Google betwist dat haar gedrag misbruik oplevert. In dit verband merkt het Gerecht op dat de algoritmen voor de rangschikking van de algemene resultaten of de criteria voor de positionering en de presentatie van de gespecialiseerde resultaten voor de producten van Google weliswaar als zodanig haar diensten vanuit mededingingsbevorderend oogpunt hebben kunnen verbeteren, maar dat deze omstandigheid geen rechtvaardiging vormt voor de litigieuze praktijk, namelijk een ongelijke behandeling van de resultaten van de productvergelijker van Google en die van concurrerende productvergelijkers. Bovendien heeft Google niet aangetoond dat deze praktijk een efficiëntiewinst oplevert die de negatieve gevolgen ervan voor de mededinging compenseert.
Na de inbreuk opnieuw te hebben beoordeeld, bevestigt het Gerecht ten slotte het bedrag van de door de Commissie opgelegde geldboete en verwerpt het het argument van Google dat dit de eerste keer is dat de Commissie het betrokken gedrag aan de mededingingsregels heeft getoetst en tijdens de procedure heeft willen proberen om de zaak op te lossen op basis van toezeggingen.
Aan de hand van zijn eigen beoordeling van de feiten om de hoogte van de sanctie te bepalen, heeft het Gerecht vastgesteld dat het voor het bedrag van de geldboete niet uitmaakt dat het bestreden besluit gedeeltelijk – namelijk met betrekking tot de markt voor algemene zoekdiensten – nietig wordt verklaard. De Commissie heeft immers bij de vaststelling van het basisbedrag van de geldboete geen rekening gehouden met de waarde van de verkopen op die markt. Verder benadrukt het Gerecht dat het er weliswaar rekening mee houdt dat op de markt voor algemene zoekdiensten geen misbruik is aangetoond, maar dat het ook in aanmerking neemt dat het betrokken gedrag een bijzonder ernstige inbreuk vormt en dat het opzettelijk en niet uit onachtzaamheid is verricht.
Tot besluit van deze analyse bevestigt het Gerecht het bedrag van de aan Google opgelegde geldboete.