WYROK SĄDU (pierwsza izba)
z dnia 10 lipca 2012 r.(*)
Pomoc państwa – Produkty opakowaniowe z tektury falistej – Pomoc na budowę fabryki papieru – Wytyczne w sprawie pomocy państwa na cele regionalne – Decyzja uznająca pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem – Dopuszczalność – Prawidłowość pełnomocnictwa udzielonego przez osobę prawną jej adwokatom – Wydanie decyzji po przeprowadzeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego – Legitymacja procesowa – Prawa procesowe zainteresowanych stron – Poważne trudności uzasadniające wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego – Korzystanie przez Komisję z zakresu uznania – Artykuł 87 ust. 3 lit. a) WE – Artykuł 88 ust. 2 i 3 WE – Artykuł 4 rozporządzenia (WE) nr 659/1999 – Artykuł 44 §§ 5 i 6 regulaminu postępowania
W sprawie T‑304/08
Smurfit Kappa Group plc, z siedzibą w Dublinie (Irlandia), reprezentowana przez adwokatów T. Ottervangera oraz E. Henny,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez B. Martenczuka oraz C. Urracę Caviedesa, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez:
Propapier PM 2 GmbH, dawniej Propapier PM2 GmbH & Co. KG, z siedzibą w Eisenhüttenstadt (Niemcy), reprezentowanej przez adwokatów H.J. Niemeyera oraz C. Herrmanna,
interwenient,
mającej za przedmiot wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji C(2008) 1107 z dnia 2 kwietnia 2008 r. uznającej za zgodną ze wspólnym rynkiem pomoc krajową na cele regionalne, jaką władze niemieckie zamierzały przyznać Propapier PM2 na budowę fabryki papieru w Eisenhüttenstadt (region Brandenburgia-Nordost) (pomoc państwa N 582/2007 – Niemcy),
SĄD (pierwsza izba),
w składzie: J. Azizi, prezes, S. Frimodt Nielsen (sprawozdawca) i A. Popescu, sędziowie,
sekretarz: N. Rosner, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 28 listopada 2011 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 Skarżąca, Smurfit Kappa Group plc, jest międzynarodową spółką z siedzibą w Irlandii. Prowadzi ona działalność w sektorze produkcji opakowań, przede wszystkim w Europie i Ameryce Łacińskiej. Produkuje ona i sprzedaje opakowania z tektury falistej (zwane dalej „produktami CCM”), arkusze tektury falistej i litej, pudła z tektury falistej i litej, kartony drukarskie i specjalne. Zajmuje się ona również odzyskiwaniem papierowych odpadów.
2 Pismem z dnia 8 listopada 2007 r. władze niemieckie zgłosiły Komisji zamiar przyznania Propapier PM2 GmbH & Co. KG subwencji inwestycyjnej na kwotę 82 509 500 EUR (obecnie, po waloryzacji, 72 154 700 EUR) (zwanej dalej „sporną pomocą”) na budowę fabryki papieru i generatora energii elektrycznej w Eisenhüttenstadt, w regionie Brandemburgia-Nordost (Niemcy). Komisja przyjęła to zgłoszenie pod numerem N 582/2007.
3 Finansowany za pomocą spornej pomocy zakład miał produkować dwa rodzaje produktów CCM, czyli, po pierwsze, arkusze tektury litej o gramaturze do 150 g/m², i po drugie, tekturę falistą z włókien pochodzących z odzysku. Zakład miał zostać wybudowany w okresie między grudniem 2007 r. a pierwszą połową 2010 r.
4 W dniu 9 listopada 2007 r. skarżąca wniosła do Komisji poufną skargę dotyczącą spornej pomocy.
5 Pismem z dnia 7 grudnia 2007 r. Komisja skierowała do Republiki Federalnej Niemiec żądanie dodatkowych informacji. Władze niemieckie odpowiedziały na to żądanie w dniu 3 stycznia 2008 r.
6 W dniu 25 stycznia 2008 r. odbyło się spotkanie służb Komisji i władz niemieckich; byli na nim także obecni przedstawiciele Propapier PM 2 GmbH.
7 W dniu 29 stycznia 2008 r. Komisja zarejestrowała dwie oficjalne skargi, które przekazała Republice Federalnej Niemiec, aby ta mogła się do nich ustosunkować.
8 Pismem z dnia 1 lutego 2008 r. Komisja skierowała do Republiki Federalnej Niemiec nowe żądanie udzielenia informacji.
9 Pismami z dnia 6 i 14 lutego 2008 Republika Federalna Niemiec odpowiedziała odpowiednio na skargi, o których mowa w pkt 7 powyżej oraz na żądanie informacji, o którym mowa w pkt 8 powyżej.
10 W dniu 20 lutego 2008 r. Komisja otrzymała trzecią oficjalną skargę. Ze względu na to, że zawierała ona te same argumenty, co dwie wcześniejsze skargi, nie została ona przekazana państwu członkowskiemu.
11 W dniu 2 kwietnia 2008 r. Komisja, bez wszczynania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE formalnego postępowania wyjaśniającego, wydała decyzję C(2008) 1107 uznającą sporną pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
12 W tej zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła między innymi, że sporna pomoc nie przekracza progów określonych w pkt 68 wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007–2013 (Dz.U. 2006, C 54, s. 13), który brzmi następująco:
„W przypadkach, w których całkowita kwota pomocy ze wszystkich źródeł przekracza 75% maksymalnej kwoty pomocy, jaką może otrzymać inwestycja o wydatkach kwalifikowanych w wysokości 100 mln EUR przy zastosowaniu standardowego obowiązującego pułapu pomocy zgodnie z zatwierdzoną mapą pomocy regionalnej w odniesieniu do dużych przedsiębiorstw w dniu przyznania pomocy, oraz w przypadkach gdy:
a) beneficjent pomocy realizuje ponad 25% sprzedaży danego(ych) produktu(ów) przed rozpoczęciem inwestycji lub będzie realizował ponad 25% po przeprowadzeniu inwestycji, lub
b) zdolności produkcyjne osiągnięte w wyniku realizacji projektu stanowią ponad 5% rynku, co potwierdzają dane o widocznej konsumpcji danego produktu, o ile średni roczny wskaźnik wzrostu jego widocznej konsumpcji w ciągu ostatnich pięciu lat nie przekraczał średniego rocznego wzrostu PKB w Europejskim Obszarze Gospodarczym
Komisja zatwierdzi regionalną pomoc inwestycyjną wyłącznie po szczegółowej weryfikacji następującej po wszczęciu procedury, o której mowa w art. 88 ust. 2 [WE], czy pomoc jest konieczna do stworzenia zachęty dla inwestycji oraz czy korzyści wynikające ze środka pomocy przeważają nad zakłóceniem konkurencji i wpływem na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.
13 W przypisie 63 do ww. punktu wytycznych wyjaśniono, że przed ich wejściem w życie, czyli przed dniem 1 stycznia 2007 r., Komisja opracuje kolejne wytyczne w sprawie kryteriów, jakie będzie brała pod uwagę w trakcie oceny tego, czy dana pomoc jest konieczna do stworzenia zachęty dla inwestycji oraz czy korzyści wynikające ze środka pomocy przeważają nad zakłóceniem konkurencji i wpływem na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
14 W motywach 119 i 120 zaskarżonej decyzji Komisji oddaliła argumenty przedstawione we wniesionych do niej skargach dotyczących spornej pomocy (zob. pkt 4, 7 i 10 powyżej), wskazując, że była ona związana wytycznymi, które jej zdaniem wyłączają możliwość wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego w sprawach, w których nie został przekroczony określony w pkt 68 tych wytycznych próg. W tym względzie Komisja stoi na stanowisku, że uwzględnianie progów dotyczących udziałów rynkowych i zwiększenia zdolności produkcyjnych zapewnia to, aby w przypadku każdego subwencjonowanego projektu, po pierwsze, przewidywalne zakłócenia konkurencji nie przeważały nad przysparzanymi korzyściami, i po drugie, w wystarczającym stopniu realizowany był cel polegający na rozwoju regionalnym.
Przebieg postępowania i żądania stron
15 Pismem zarejestrowanym w sekretariacie Sądu w dniu 5 sierpnia 2008 r. skarżąca wniosła skargę w niniejszej sprawie.
16 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 12 grudnia 2008 r. Propapier PM2 GmbH & Co. KG, która w trakcie postępowania została przekształcona w Propapier PM 2 GmbH, wniosła o dopuszczenie jej do postępowania w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji. Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2009 r. prezes trzeciej izby Sądu przychylił się do tego wniosku.
17 W dniu 14 maja 2009 r. interwenient podważył kompletność przekazanych mu akt postępowania pisemnego. Sekretariat Sąd zapewnił interwenienta, że przekazano mu wszystkie akta postępowania pisemnego, czego interwenient już więcej nie kwestionował.
18 Ze względu na to, że skarżąca zwróciła się z wnioskami o zachowanie poufności względem interwenienta pewnych części pism przekazanych w ramach procedury pisemnej, a interwenient zakwestionował niektóre z tych wniosków, prezes trzeciej izby Sądu postanowieniem z dnia 5 lipca 2010 r. częściowo uwzględnił żądania skarżącej. Skutkiem tego interwenient otrzymał pewne informacje dodatkowe oraz możliwość uzupełnienia swych uwag.
19 Ze względu na zmianę składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do pierwszej izby, której w związku z tym przydzielono niniejszą sprawę. Ponieważ jeden z sędziów nie mógł uczestniczyć w dalszym postępowaniu, Prezes Sądu wyznaczył na podstawie art. 32 § 3 regulaminu innego sędziego w celu uzupełnienia składu izby.
20 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji i interwenienta kosztami postępowania.
21 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
22 Interwenient wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania.
23 Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (pierwsza izba) postanowił otworzyć procedurę ustną i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu postępowania przed Sądem zadał pisemnie pytania stronom.
24 Na rozprawie w dniu 28 listopada 2011 r. Sąd wysłuchał wystąpień stron oraz ich odpowiedzi na pytania Sądu.
25 Na rozprawie Komisja i interwenient zrezygnowali z podważania dopuszczalności skargi ze względu na uchybienie obowiązkowi ustanowionemu w art. 44 § 5 lit. a) regulaminu postępowania przed sądem, co zostało odnotowane w protokole z tej rozprawy.
26 Po zakończeniu rozprawy Sąd dał skarżącej możliwość, aby w terminie trzech tygodni od podania jej do wiadomości protokołu z rozprawy przedstawiła wszelkie dowody, które uzna za konieczne do ustalenia prawidłowości pełnomocnictwa udzielonego jej adwokatom.
27 Skarżąca przedstawiła w wyznaczonym jej na to terminie dokumenty, które zostały następnie podane do wiadomości Komisji i interwenienta, aby ci mogli się do nich ustosunkować. W dniu 25 stycznia 2012 r., po otrzymaniu uwag Komisji i interwenienta, Sąd zakończył postępowanie ustne.
Co do prawa
W przedmiocie dopuszczalności
28 Komisja i interwenient podważają, po pierwsze, dopuszczalność skargi ze względu na wymogi ustanowione w art. 44 § 5 lit. b) regulaminu postępowania przed Sądem. Komisja kwestionuje również to, że skarżącej przysługuje legitymacja do zaskarżania wydanej przez nią decyzji.
W przedmiocie prawidłowości pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą jej adwokatom
29 Zgodnie z brzmieniem art. 44 § 5 lit. b) regulaminu postępowania przed Sądem jeżeli skarżącym jest osoba prawna prawa prywatnego, do skargi dołącza się dowód, iż pełnomocnictwo udzielone adwokatowi lub radcy prawnemu zostało udzielone przez osobę do tego uprawnioną. Zgodnie z art. 44 § 6 tego regulaminu jeżeli skarga nie spełnia ww. warunku, sekretarz wyznacza rozsądny termin na jej poprawienie lub uzupełnienie poprzez dołączenie jednego z wyżej wymienionych dokumentów. Jeżeli skarżący nie poprawi lub nie uzupełni skargi w wyznaczonym terminie, Sąd decyduje, czy niespełnienie tych wymagań pociąga za sobą niedopuszczalność skargi.
30 Z przepisów tych wynika, że w przypadku gdy osoba prawna prawa prywatnego nie wywiązuje się ze spoczywającego na niej obowiązku przedstawienia dowodu prawidłowości pełnomocnictwa udzielonego jej adwokatom, sekretarz Sądu musi wezwać tę osobę do poprawienia lub uzupełnienia skargi; Sąd ma prawo uznać skargę za niedopuszczalną, jedynie jeżeli skarżący nie uczyni zadość żądaniu sekretarza w wyznaczonym na to terminie.
31 Niniejsza skarga została wniesiona w dniu 5 sierpnia 2008 r. przez działających w imieniu skarżących T. Ottervangera i E. Henny, adwokatów wpisanych na listę adwokatów w Amsterdamie (Niderlandy). Skarżąca dołączyła do skargi udzielone tym adwokatom pełnomocnictwo do jej wniesienia. Pełnomocnictwo to pochodziło od M. O’Riordana, działającego w charakterze sekretarza generalnego grupy.
32 W zastosowaniu art. 44 § 6 regulaminu postępowania przed Sądem jego sekretarz wyznaczył skarżącej termin na przedstawienie dowodu na to, że osoba, od której pochodziło to pełnomocnictwo, jest uprawniona do udzielenia go w imieniu spółki. W wyznaczonym terminie skarżąca – twierdząc jednocześnie, że sekretarz generalny grupy jest zgodnie z prawem irlandzkim osobą uprawnioną do udzielenia adwokatom pełnomocnictwa do występowania przed wymiarem sprawiedliwości w imieniu spółki – przedstawiła kolejne pełnomocnictwo, datowane na dzień 28 sierpnia 2008 r. i udzielone przez G. McGanna, działającego w charakterze dyrektora.
33 Ze względu na to, że zarówno skarżąca, jak i Komisja zakwestionowały zarówno uprawnienia M. O’Riordana, jak i G. McGanna, jeszcze przed zakończeniem procedury ustnej skarżąca przedstawiła przyjętą w dniu 8 grudnia 2011 r. rezolucję zarządu spółki potwierdzającą fakt, iż G. McGann, jako jeden z dyrektorów spółki i jako osoba dysponująca ostateczną w niej władzą, jest osobą uprawnioną do udzielenia drugiego pełnomocnictwa.
34 W pierwszej kolejności interwenient kwestionuje to, że w przypadku uchybienia ustanowionemu w art. 44 § 5 lit. b) regulaminu postępowania przed Sądem obowiązkowi skarżącej przysługuje możliwość poprawienia lub uzupełnienia dokumentów w trakcie postępowania przed sądem. Takie twierdzenie należy zdecydowanie oddalić ze względu na to, że taka możliwość została przewidziana w art. 44 § 6 tego regulaminu, zgodnie z którym sekretarz wyznacza rozsądny termin na poprawienie lub uzupełnienie skargi, a jeżeli skarżący nie poprawi lub nie uzupełni skargi w wyznaczonym terminie, Sąd winien dokonać oceny kwestii, czy ta okoliczność pociąga za sobą niedopuszczalność skargi (zob. pkt 29 powyżej).
35 Jak przypomniano w pkt 32 powyżej, skarżąca przedstawiła w wyznaczonym przez sekretarza Sądu terminie drugie pełnomocnictwo. Należy więc w drugiej kolejności zbadać, czy to drugie pełnomocnictwo spełnia określone w art. 44 § 5 lit. b) regulaminu postępowania przed Sądem wymogi.
36 Komisja i interwenient twierdzą w tym względzie, iż z załączonych w celu poprawienia i uzupełnienia skargi art. 66–68 statutu – w odniesieniu do którego nie kwestionują one już, że jest on statutem skarżącej – wynika, że przyjęcie decyzji o wszczęciu postępowania sądowego i udzieleniu adwokatom pełnomocnictwa w imieniu spółki stanowi uprawnienie przysługujące zarządowi jako całości i że może ono zostać oddelegowane na jednego lub też kilku dyrektorów. Komisja i interwenient podnoszą więc, że ze względu na braku dowodu, iż zarząd wydał uchwałę o umocowaniu T. Ottervangera i E. Henny do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności czy też o delegowaniu takiego uprawnienia na G. McGanna, skarżąca uchybiła wymogowi ustanowionemu w art. 44 § 5 lit. b) regulaminu postępowania przed Sądem.
37 Choć Sąd nie może – ze względu na to, iż skarżąca nie przedstawiła wcześniejszej uchwały zarządu spółki o wniesieniu niniejszej skargi ani też o delegowaniu na G. McGanna uprawnienia do podjęcia decyzji o tym, czy należy wnieść tego rodzaju powództwo – być pewien tego, że G. McGann był uprawniony do udzielenia drugiego pełnomocnictwa, należy w każdym wypadku stwierdzić, że zarząd ten swą uchwałą z dnia 8 grudnia 2011 r. złożył oświadczenie w przedmiocie tego, iż G. McGann, jeden z dyrektorów spółki i jako osoba dysponująca ostateczną w niej władzą, jest osobą do tego uprawnioną (zob. pkt 33 powyżej).
38 Choćby prawdą było, że jak podnosi interwenient, oświadczenie to zostało złożone ponad trzy lata po wniesieniu niniejszej skargi i że możliwe jest, iż skład zarządu uległ zmianie od czasu, kiedy udzielono drugiego pełnomocnictwa, nie ma jednak żadnych wątpliwości co do tego, że wniesienie niniejszej skargi było wolą skarżącej, wyrażoną również formalnie wobec osób trzecich w uchwałach jej zarządu.
39 Nie można zatem uwzględnić powołanej przez interwenienta i Komisję przeszkody procesowej opartej przez nie na tym, że skarga nie spełnia wymogów określonych w art. 44 § 5 lit. b) regulaminu postępowania przed Sądem (zob. podobnie i w drodze analogii wyrok Trybunału z dnia 11 maja 1989 r. w sprawach połączonych 193/87 i 194/87 Maurissen i Union syndicale przeciwko Trybunałowi Obrachunkowemu, Rec. s. 1045, pkt 33, 34).
W przedmiocie legitymacji procesowej skarżącej
40 Wspierana przez interwenienta Komisja twierdzi, że zaskarżona decyzja nie dotyczy skarżącej – choćby była ona stroną zainteresowaną – indywidualnie. Co za tym idzie, niedopuszczalne jest podważanie przez nią zawartych w zaskarżonej decyzji ocen dotyczących zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem. Wszystkie zawarte w jej skardze argumenty zmierzają do zakwestionowania zasadności tej oceny zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem, a nie – do podniesienia, że nie uwzględniono praw procesowych, które skarżąca wywodzi z art. 88 ust. 2 WE.
41 Komisja podnosi ponadto, że twierdzenie skarżącej, zgodnie z którym czas trwania procedury administracyjnej świadczy o tym, iż napotkano na poważne trudności uzasadniające wszczęcie przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE formalnego postępowania wyjaśniającego, zostało podniesione po raz pierwszy dopiero na etapie repliki i jest z tego względu niedopuszczalne. Zdaniem tej instytucji wynika z tego, że żaden z przedstawionych w skardze zarzutów nie jest dopuszczalny.
42 Tytułem wstępu należy wskazać, że pomimo wejścia w życie w trakcie postępowania, to znaczy w dniu 1 grudnia 2009 r., art. 263 TFUE, kwestia dopuszczalności żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji powinna zostać rozstrzygnięta wyłącznie na podstawie art. 230 akapit czwarty WE (zob. podobnie postanowienia Sądu: z dnia 7 września 2010 r.: w sprawie T‑532/08 Norilsk Nickel Harjavalta i Umicore przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑3959, pkt 68–75; w sprawie T‑539/08 Etimine i Etiproducts przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑4017, pkt 74–81), czego strony nie kwestionują.
43 Zgodnie z art. 230 akapit czwarty WE każda osoba fizyczna i prawna może wnieść skargę na decyzję skierowaną do innej osoby jedynie wówczas, gdy decyzja dotyczy jej bezpośrednio i indywidualnie.
44 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem podmioty inne niż adresaci decyzji mogą utrzymywać, iż decyzja ta dotyczy ich indywidualnie tylko wtedy, gdy ma ona wpływ na ich sytuację ze względu na szczególne dla nich cechy charakterystyczne lub na sytuację faktyczną, która odróżnia je od wszelkich innych osób i w związku z tym indywidualizuje w sposób podobny jak adresata takiej decyzji (zob. wyroki Trybunału: z dnia 15 lipca 1963 r. w sprawie 25/62 Plaumann przeciwko Komisji, Rec. s. 197, pkt 223; z dnia 19 maja 1993 r. w sprawie C‑198/91 Cook przeciwko Komisji, Rec. s. I‑2487, pkt 20; z dnia 15 czerwca 1993 r. w sprawie C‑225/91 Matra przeciwko Komisji, Rec. s. I‑3203, pkt 14; z dnia 13 grudnia 2005 r. w sprawie C‑78/03 P Komisja przeciwko Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, pkt 33; z dnia 11 września 2008 r. w sprawach połączonych C‑75/05 P i C‑80/05 P Niemcy i in. przeciwko Kronofrance, Rec. s. I‑6619, pkt 36).
45 Ze względu na to, że niniejsza skarga dotyczy decyzji wydanej przez Komisję w dziedzinie pomocy państwa, należy przypomnieć, iż w ramach postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa należy odróżnić, po pierwsze, wstępny etap badania ustanowiony w art. 88 ust. 3 WE, mający na celu jedynie umożliwienie Komisji sformułowania wstępnej opinii w sprawie częściowej lub całkowitej zgodności danej pomocy, i po drugie, etap właściwego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 88 ust. 2 WE. Tylko w ramach tej drugiej fazy, która ma umożliwić Komisji uzyskanie kompletnych informacji o całości danych w sprawie, traktat nakłada na Komisję obowiązek wezwania zainteresowanych stron do przedstawienia uwag (zob. podobnie ww. w pkt 44 wyrok w sprawach połączonych Niemcy i in. przeciwko Kronofrance, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).
46 Wynika z tego, że sytuacji, gdy bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego ustanowionego w art. 88 ust. 2 WE Komisja stwierdzi, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 88 ust. 3 WE, iż pomoc jest zgodna ze wspólnym rynkiem, beneficjenci gwarancji proceduralnych zawartych w ust. 2 mogą wyegzekwować ich poszanowanie jedynie wtedy, gdy mają możliwość zakwestionowania tej decyzji przed sądem Unii. W związku z powyższym sąd ten uznaje za dopuszczalną skargę o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, wniesioną przez zainteresowane strony w rozumieniu art. 88 ust. 2 WE, jeżeli autor skargi poprzez jej wniesienie pragnie doprowadzić do poszanowania praw procesowych, które wywodzi on z tego postanowienia (zob. ww. w pkt 44 wyrok w sprawach połączonych Niemcy i in. przeciwko Kronofrance, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).
47 Zgodnie z art. 1 lit. h) rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [88 WE] (Dz.U. L 83, s. 1), za stronę zainteresowaną w rozumieniu art. 88 ust. 2 WE należy uznać między innymi wszelką osobę, przedsiębiorstwo lub związek przedsiębiorstw, na których interes przyznanie pomocy może mieć wpływ, a w szczególności konkurentów beneficjenta tej pomocy. Zgodnie z orzecznictwem, innymi słowy, mamy tu do czynienia z nieokreślonym zbiorem adresatów (wyrok Trybunału z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie C‑83/09 P Komisja przeciwko Kronoply i Kronotex, Zb.Orz. s. I‑4441, pkt 63; zob. również podobnie wyrok z dnia 14 listopada 1984 r. w sprawie 323/82 Intermills przeciwko Komisji, Rec. s. 3809, pkt 16).
48 Jeżeli natomiast autor skargi kwestionuje zasadność samej decyzji w sprawie zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem, sam fakt, że może on być uznany za „zainteresowaną stronę” w rozumieniu art. 88 ust. 2 WE, nie może wystarczać do stwierdzenia dopuszczalności skargi. Autor skargi musi zatem wykazać, że posiada status szczególny w rozumieniu ww. w pkt 44 wyroku w sprawie Plaumann przeciwko Komisji. Byłoby tak w szczególności w przypadku, gdyby pozycja skarżącego na rynku została istotnie zmieniona wskutek pomocy będącej przedmiotem danej decyzji (zob. ww. w pkt 44 wyrok w sprawach połączonych Niemcy i in. przeciwko Kronofrance, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
49 Jeżeli chodzi o warunek związany z tym, aby pozycja skarżącej na danym rynku uległa istotnej zmianie, nie może wystarczyć sama okoliczność, iż dany akt jest w stanie wywrzeć pewien wpływ na stosunki konkurencji panujące na danym rynku i że zainteresowane przedsiębiorstwo znajduje się w stosunku konkurencji wobec beneficjenta tego aktu. Przedsiębiorstwo nie może więc powoływać się jedynie na okoliczność, że jest konkurentem przedsiębiorstwa będącego beneficjentem pomocy, lecz musi ono ponadto udowodnić, że znajduje się w sytuacji faktycznej, która indywidualizuje je w sposób analogiczny do adresata decyzji (wyroki Trybunału: z dnia 22 listopada 2007 r. w sprawie C‑525/04 P Hiszpania przeciwko Lenzing, Zb.Orz. s. I‑9947, pkt 32, 33; z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie C‑487/06 P British Aggregates przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑10515, pkt 47, 48).
50 Wreszcie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie jest zadaniem Sądu dokonywanie wykładni skargi, w której zakwestionowana została wyłącznie zasadność samej decyzji w sprawie oceny zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem jako takiej, która zmierza w rzeczywistości do ochrony uprawnień procesowych, jakie autor skargi wywodzi z art. 88 ust. 2 WE, jeśli nie podniósł on wyraźnie takiego zarzutu. W takim wypadku wykładnia tych zarzutów doprowadziłaby w rzeczywistości do zmiany kwalifikacji przedmiotu tej skargi (ww. w pkt 47 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Kronoply i Kronotex, pkt 55; zob. również podobnie wyrok Trybunału z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie C‑176/06 P Stadtwerke Schwäbisch Hall i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑170, pkt 25).
51 Niemniej jednak tego rodzaju ograniczenie kompetencji sądu Unii do dokonywania wykładni zarzutów skargi nie uniemożliwia mu badania podniesionych przez skarżącą argumentów co do istoty sprawy, a to w celu sprawdzenia, czy argumenty te mogą posłużyć ustaleniu zasadności zarzutu, w którym wyraźnie podniesiono istnienie poważnych trudności mogących uzasadniać wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 88 ust. 2 WE (ww. w pkt 47 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Kronoply i Kronotex, pkt 56).
52 Gdy bowiem skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń, kwestionuje tym samym podjęcie przez Komisję decyzji w przedmiocie spornej pomocy bez wszczynania przez tę instytucję formalnego postępowania wyjaśniającego, a co za tym idzie – z naruszeniem przysługujących skarżącej uprawnień proceduralnych. Aby wniesiona przez skarżącą skarga o stwierdzenie nieważności została uwzględniona, może ona podnieść wszelkie zarzuty mogące wykazać, że ocena informacji i danych posiadanych przez Komisję podczas wstępnego etapu badania zgłoszonego środka powinna była wzbudzić wątpliwości co do zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem. Wykorzystanie takich argumentów nie prowadzi przy tym do zmiany przedmiotu sporu ani do zmiany przesłanek dopuszczalności. Przeciwnie, istnienie wątpliwości co do tej zgodności stanowi właśnie dowód, jaki powinien zostać przeprowadzony, aby wykazać, że Komisja była zobowiązana wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 88 ust. 2 WE i art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 (zob. wyrok Trybunału z dnia 27 października 2011 r. w sprawie C‑47/10 P Austria przeciwko Scheucher-Fleisch i in., Zb.Orz. s. I‑10707, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
53 Sytuację procesową skarżącej rozważać należy zgodnie z tymi właśnie zasadami.
54 W tym względzie należy na wstępnie wyjaśnić, że – z czym zgodziły się również Komisja i interwenient – skarżąca jest stroną zainteresowaną w rozumieniu art. 88 ust. 2 WE. Twierdzi ona bowiem, czego nie podważają ani Komisja, ani interwenient, ani żadne z akt sprawy, że jest ona bezpośrednim konkurentem skarżącej. Strony nie zgadzają się natomiast co do kwestii tego, czy zaskarżona decyzja dotyczy skarżącej indywidualnie i czy z tego względu dopuszczalne jest podważanie przez nią zawartych w zaskarżonej decyzji ocen dotyczących zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem niezależnie od kwestii poszanowania jej praw proceduralnych.
55 Choć bowiem skarżącej udało się dostarczyć wystarczające dowody na to, że sporna pomoc wywiera wpływ na jej sytuację konkurencyjną, nie wykazała ona jednak tego, że jej pozycja na rynku ulegnie istotnej zmianie w rozumieniu ww. w pkt 48 i 49 orzecznictwa.
56 Po pierwsze, skarżąca powołuje się na swój udział w postępowaniu administracyjnym z uwagi na fakt wniesienia przez nią po zgłoszeniu spornej pomocy mającej poufny charakter skargi. Uczestnictwo przedsiębiorstwa w przewidzianym w art. 4 rozporządzenia nr 659/1999 wstępnym etapie postępowania wyjaśniającego nie może jednak świadczyć o tym, że kończąca to postępowanie decyzja dotyczy go, ze względu na sam fakt wniesienia skargi do Komisji, indywidualnie (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie C‑319/07 P 3F przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑5963, pkt 94, 95).
57 Po drugie, skarżąca podnosi, że rynek produktów CCM jest rynkiem zintegrowanym do tego stopnia, iż jakakolwiek przyznana jednemu z producentów pomoc pociąga za sobą skutki dla wszystkich jego konkurentów na Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG). Z informacji dostarczonych przez skarżącą w jej poufnej skardze wynika jednak, że rynek produktów CCM w EOG liczy około 130 spółek. Ten podniesiony przez skarżącą argument sprowadza się więc w istocie do podkreślenia okoliczności, że przyznana pomoc wywrze wpływ na stosunki konkurencyjne między prowadzącymi działalność na tym rynku podmiotami, lecz nie wystarcza do ustalenia, że sytuacja konkurencyjna skarżącej zmieni się istotnie w sposób odbiegający od sytuacji wszystkich tych podmiotów.
58 Po trzecie, skarżąca twierdzi, że sporna pomoc umożliwi wzniesienie największego w Europie zakładu produkcyjnego CCM i że uruchomienie go bezdyskusyjnie wywrze znaczny wpływ na poziom cen. Twierdzenie to, podobnie jak poprzednie, również zakwestionowane przez interwenienta, nie wystarcza w każdym razie do wykazania tego, że zaskarżona decyzja dotyczy skarżącej indywidualnie, ponieważ nie powołuje się ona na żadną cechę szczególną swej sytuacji mogącą świadczyć o tym, iż otwarcie tego zakładu wywrze na nią wpływ w sposób, który odróżni ją od wszystkich innych konkurentów interwenienta.
59 Po czwarte, skarżąca wskazuje, że rynek produktów CCM cechuje się brakiem równowagi strukturalnej wynikającym z nadmiaru zdolności produkcyjnych i że ona sama jest zmuszona zamknąć szereg swych zakładów. Jak jednak podnoszą interwenient i Komisja, to zamknięcie zakładów można wytłumaczyć podjęciem przez skarżącą pewnych autonomicznych decyzji, takich jak dostosowanie istniejących zakładów do postępu technicznego czy też racjonalizacja procesu produkcyjnego, a skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu mogącego świadczyć o tym, że zamknęła ona te zakłady z powodu innego niż ten, że były one przestarzałe. W każdym razie, nawet przy założeniu, że skarżąca była zmuszona do zmniejszenia swych zdolności produkcyjnych ze względu na brak strukturalnej równowagi popytu i podaży produktów CCM, taka okoliczność nie została spowodowana przez zakład subwencjonowany przy użyciu spornej pomocy i sama w sobie nie wystarcza do odróżnienia skarżącej od innych konkurentów interwenienta (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 18 listopada 2009 r. w sprawie T‑375/04 Scheucher-Fleisch i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑4155, pkt 59, 60).
60 Po piąte wreszcie, podniesiony przez skarżącą argument, zgodnie z którym posiada ona sześć zakładów znajdujących się w promieniu 800–1000 km od zakładu subwencjonowanego przy użyciu spornej pomocy i wskutek tej pomocy interwenient stanie się jej największym bezpośrednim konkurentem, wydaje się na pierwszy rzut oka sprzeczny z jej drugim argumentem, zgodnie z którym, ze względu na to, iż rynek produktów CCM jest doskonale konkurencyjny i zintegrowany, jakakolwiek pomoc przyznana jakiemukolwiek producentowi będzie musiała wywrzeć wpływ na poziom cen stosowanych przez wszystkich jej konkurentów w EOG. W każdym razie sama okoliczność, że skarżąca posiada sześć zakładów znajdujących się niedaleko subwencjonowanego zakładu i że sporna pomoc umożliwiłaby interwenientowi podniesienie skali jego produkcji CCM do około miliona ton rocznie, podczas gdy łączna produkcja skarżącej w tych sześciu zakładach wynosi rocznie około [poufne](1) nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że pozycja skarżącej na rynku zostanie istotnie zmieniona. Interwenient podnosi bowiem, czego skarżąca nie kwestionuje, że skarżąca nie jest jego najbardziej bezpośrednim konkurentem, że mają oni różne geograficzne rynki zbytu i że, nawet przy założeniu, iż kryterium geograficznej bliskości zakładów jest tu najbardziej istotne, inni konkurencji skarżącej mają zakłady, które znajdują się bliżej fabryki, która miała zostać wzniesiona w Eisenhüttenstadt.
61 Z powyższego wynika, że skarżąca nie wykazała, iż jej pozycja na rynku ulegnie wskutek przyznania spornej pomocy istotnej zmianie. W takich okolicznościach dopuszczalne jest jedynie, aby skarżąca jako strona zainteresowana domagała się poszanowania praw proceduralnych wywodzonych przez nią z art. 88 ust. 2 WE i podważała odmowę wszczęcia przez Komisję formalnego postępowania wyjaśniającego; niedopuszczalne jest jednak kwestionowanie przez nią zasadności ocen, na podstawie których instytucja ta wyciągnęła wniosek, że sporna pomoc jest zgodna ze wspólnym rynkiem. W sytuacji gdy Komisja i interwenient podnoszą, że ochrona praw procesowych strony zainteresowanej nie stanowi celu żadnego z zawartych w niniejszej skardze zarzutów, należy zatem zbadać charakter podniesionych przez skarżącą zarzutów.
62 Zgodnie z przypomnianym w pkt 50–52 orzecznictwem okoliczność, że skarżąca nie zdołała wykazać tego, iż jej pozycja na rynku ulegnie wskutek przyznania spornej pomocy istotnej zmianie, nie stoi na przeszkodzie temu, aby – w celu wykazania, że Komisja powinna była mieć co do zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem wątpliwości uzasadniające wszczęcie przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE formalnego postępowania wyjaśniającego – przedstawiła ona argumenty dotyczące zasadności dokonanej przez Komisję oceny, jeśli co najmniej jeden z zawartych w jej skardze zarzutów zostanie oparty na naruszeniu przez tę instytucję ciążącego na niej obowiązku wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego. W tym względzie należy przypomnieć, że Komisja jest zobowiązana do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego zwłaszcza wtedy, gdy w świetle uzyskanych w trakcie wstępnego postępowania wyjaśniającego informacji staje ona wobec poważnych trudności w ocenie badanego środka. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z art. 88 ust. 3 WE i rozporządzenia nr 659/1999 (wyrok Sądu z dnia 12 lutego 2008 r. w sprawie T‑289/03 BUPA i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑81, pkt 328).
63 Skarżąca przypomina zaś na wstępie, że podważa ona fakt, iż Komisja sądziła, iż może wydać pozytywną decyzję bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego. Twierdzi ona w szczególności, że Komisja nie mogła zasłaniać się progami określonymi przez siebie w wytycznych w sprawie pomocy państwa na cele regionalne, aby odmówić przeprowadzenia konkretnej oceny skutków spornego środka. Do tego wyważenia między skutkami spornego środka konieczne było zdaniem skarżącej wszczęcie przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE formalnego postępowania wyjaśniającego. Skarżąca podnosi ponadto, że brak wszczęcia tego formalnego postępowania wyjaśniającego uniemożliwił jej skorzystanie z przysługujących jej praw proceduralnych.
64 W tym względzie pierwszy zarzut skargi został oparty na uchybieniu przez Komisję ciążącym na niej w niniejszym przypadku obowiązkowi wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego z naruszeniem art. 88 ust. 2 WE oraz art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 659/1999.
65 Tak więc celem co najmniej jednego z wyraźnie zawartych w skardze zarzutów jest ochrona praw proceduralnych skarżącej. W tych okolicznościach, wbrew temu, co twierdzą Komisja i interwenient, nawet jeśli dotyczą one zasadności dokonanej oceny zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem, należy je przeanalizować, w zakresie w jakim skarżąca zmierza za ich pomocą do wykazania, że Komisja nie zdołała przezwyciężyć poważnych trudności, przed którymi stanęła na wstępnym etapie badania (zob. pkt 52 powyżej). Wynika z tego, że nie można uwzględnić podniesionej przez Komisję przeszkody procesowej w odniesieniu do całości skargi, a dopuszczalność przedstawionych przez skarżącą zarzutów oraz argumentów przedstawionych w ramach każdego z tych zarzutów należy zbadać w każdym konkretnym przypadku z osobna.
Co do istoty
66 Zarzut pierwszy został oparty na uchybieniu przez Komisję ciążącemu na niej w niniejszym przypadku obowiązkowi wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego z naruszeniem art. 88 ust. 2 WE oraz art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 659/1999. Choć nie został on formalnie podzielony, w rzeczywistości składa się z dwóch osobnych części. Po pierwsze, skarżąca zarzuca w istocie Komisji, iż ta dopuściła się naruszenia prawa ze względu na to, iż na podstawie pkt 68 wytycznych wyciągnęła ona wniosek, że jeśli przewidziane w tych wytycznych progi nie zostały przekroczone, ma ona podstawy, aby uznać, iż rozpatrywana przez nią pomoc jest zgodna ze wspólnym rynkiem i nie wszczynać formalnego postępowania wyjaśniającego. Po drugie, skarżąca podnosi szereg argumentów mających dowieść, że Komisja stanęła przed poważnymi trudnościami w ocenie kryteriów ustanowionych w pkt 68 wytycznych, które to trudności jej zdaniem uzasadniały wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego.
W przedmiocie dopuszczalności zarzutu pierwszego
67 Komisja kwestionuje dopuszczalność zarzutu pierwszego ze względu na powołanie się przez skarżącą w jego ramach na argumenty mające na celu zakwestionowanie zasadności ocen dokonanych w zaskarżonej decyzji.
68 Należy jednak przypomnieć, że dopuszczalne jest podnoszenie przez skarżącą, jako stronę zainteresowaną, iż Komisja winna była wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające. W tym celu dopuszczalne jest również podnoszenie przez skarżącą na poparcie takiego zarzutu argumentów mających wykazać, że ocena posiadanych przez Komisję na wstępnym etapie badania spornej pomocy informacji i dowodów powinna była obudzić wątpliwości co do zgodności tej pomocy ze wspólnym rynkiem (zob. podobnie ww. w pkt 52 wyrok w sprawie Austria przeciwko Scheucher-Fleisch i in., pkt 50).
69 Należy zaś przypomnieć, że Komisja, dokonując w zaskarżonej decyzji oceny zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem, przypisała decydujące znaczenie okoliczności, iż progi określone w pkt 68 wytycznych nie zostały przekroczone.
70 Dopuszczalne jest zatem podnoszenie przez skarżącą, w celu uzyskania ochrony praw proceduralnych, naruszenia prawa, którego jej zdaniem dopuściła się Komisja, wyciągając wniosek o zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem na podstawie okoliczności, że progi określone w pkt 68 wytycznych nie zostały przekroczone, a także kwestionowanie przez nią ocen okoliczności faktycznych, które umożliwiły Komisji upewnienie się, iż progi te nie zostaną w niniejszym przypadku przekroczone.
71 Komisja ma natomiast prawo twierdzić, że przedstawiona po raz pierwszy na etapie repliki część zarzutu dotycząca czasu trwania wstępnego etapu badania jest nowym zarzutem i jest pozbawiona związku z argumentacją przedstawioną w skardze. Ta część zarzutu jest więc niedopuszczalna na podstawie art. 48 § 2 regulaminu Sądu, zgodnie z którym nie można podnosić nowych zarzutów w toku postępowania, chyba że ich podstawą są okoliczności prawne i faktyczne ujawnione dopiero w toku postępowania.
72 Wynika z tego, że podniesioną przez Komisję przeszkodę procesową można uwzględnić jedynie w części dotyczącej czasu trwania wstępnego etapu badania.
W przedmiocie zasadności zarzutu pierwszego
73 W ramach zarzutu pierwszego skarżąca podnosi, że z art. 88 ust. 2 WE oraz art. 4 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 659/1999 wynika, iż Komisja jest zobowiązana wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające, jeśli nie zdoła w ramach przewidzianego w art. 88 ust. 3 WE wstępnego badania wyjaśniającego pozbyć się wszelkich wątpliwości co do zgodności danej pomocy państwa ze wspólnym rynkiem. W opinii skarżącej zaś zgodność spornego środka ze wspólnym rynkiem nie jest oczywista i pewne trudności w jej ocenie powinny były skłonić Komisję do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego ze względu na to, że konieczne okazało się przeprowadzenie bardziej pogłębionego badania i dotarcie do dodatkowych informacji.
74 Jej zdaniem Komisja w szczególności naruszyła prawo, uznając, po pierwsze, że okoliczność, iż ustanowione w pkt 68 wytycznych progi nie zostały przekroczone, stoi na przeszkodzie przeprowadzeniu przez nią pogłębionego badania zgodności spornego środka ze wspólnym rynkiem, i po drugie, że jest ona związana tą błędną wykładnią tego przepisu.
75 W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 88 ust. 3 WE Komisja przeprowadza badanie planowanej pomocy państwa, które ma na celu umożliwienie jej wyrobienia sobie pierwszej opinii w sprawie częściowej lub całkowitej zgodności danej pomocy ze wspólnym rynkiem. Formalne postępowanie wyjaśniające przewidziane w art. 88 ust. 2 WE służy natomiast ochronie praw zainteresowanych osób trzecich, a ponadto ma umożliwić Komisji uzyskanie kompletnych informacji o wszystkich okolicznościach sprawy, zanim wyda ona decyzję, w szczególności dzięki zebraniu uwag zainteresowanych osób trzecich i państw członkowskich. O ile uprawnienia Komisji w kwestii decyzji o wszczęciu tego postępowania są ograniczone, o tyle dysponuje ona pewnym zakresem uznania w badaniu i ocenie okoliczności sprawy w celu ustalenia, czy stwarzają one poważne trudności. Zgodnie z celem art. 88 ust. 3 WE oraz spoczywającym na niej obowiązkiem dobrego administrowania Komisja może w szczególności nawiązać dialog z państwem zgłaszającym lub z osobami trzecimi w celu przezwyciężenia w trakcie wstępnego postępowania wyjaśniającego napotkanych ewentualnie trudności (zob. wyrok Sądu z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie T‑388/03 Deutsche Post i DHL International przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑199, pkt 87 i przytoczone tam orzecznictwo).
76 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem postępowanie przewidziane w art. 88 ust. 2 WE musi zostać przeprowadzone, w przypadku gdy Komisja napotyka poważne trudności w ocenie zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem (zob. ww. w pkt 75 wyrok Sądu w sprawie Deutsche Post i DHL International przeciwko Komisji, pkt 88 i przytoczone tam orzecznictwo).
77 Do Komisji należy więc ustalenie na podstawie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, czy trudności napotkane w trakcie badania zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem wymagają wszczęcia tego postępowania. Ocena ta musi czynić zadość trzem wymogom (zob. ww. w pkt 75 wyrok Sądu w sprawie Deutsche Post i DHL International przeciwko Komisji, pkt 89 i przytoczone tam orzecznictwo).
78 Po pierwsze, art. 88 WE ogranicza uprawnienie Komisji do rozstrzygnięcia kwestii zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem po przeprowadzeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego wyłącznie do środków, które nie rodzą poważnych trudności, w związku z czym stanowi to wyłączne kryterium. Komisja nie może więc odmówić wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego z powodu innych okoliczności, takich jak interes osób trzecich, względy ekonomii procesowej czy jakiekolwiek inne administracyjne lub polityczne względy celowości (ww. w pkt 75 wyrok w sprawie Deutsche Post i DHL International przeciwko Komisji, pkt 90 i przytoczone tam orzecznictwo).
79 Po drugie, gdy Komisja napotyka poważne trudności, jest zobowiązana wszcząć formalne postępowanie i nie ma w tym zakresie żadnych uprawnień dyskrecjonalnych (ww. w pkt 75 wyrok w sprawie Deutsche Post i DHL International przeciwko Komisji, pkt 91 i przytoczone tam orzecznictwo).
80 Po trzecie, pojęcie poważnych trudności ma obiektywny charakter. Istnienie takich trudności powinno być oceniane zarówno w świetle okoliczności wydania zaskarżonego aktu, jak i jego treści w sposób obiektywny, przy czym należy zestawić motywy decyzji z danymi, jakimi Komisja mogła dysponować w momencie, gdy zajmowała stanowisko w kwestii zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem. Z tego wynika, że kontrola legalności dokonywana przez Sąd w kwestii istnienia poważnych trudności z racji swej natury wykracza poza badanie oczywistego błędu w ocenie (zob. podobnie ww. w pkt 75 wyrok w sprawie Deutsche Post i DHL International przeciwko Komisji, pkt 92 i przytoczone tam orzecznictwo).
81 Z orzecznictwa wynika też, że niewystarczający lub niekompletny charakter badania przeprowadzonego przez Komisję w toku wstępnego postępowania wyjaśniającego stanowi wskazówkę co do istnienia poważnych trudności (zob. ww. w pkt 75 wyrok w sprawie Deutsche Post i DHL International przeciwko Komisji, pkt 95 i przytoczone tam orzecznictwo).
82 W przypadku gdy Komisja ocenia zgodność pomocy państwa ze wspólnym rynkiem z punktu widzenia odstępstwa ustanowionego w art. 87 ust. 3 lit. a) WE, musi ona uwzględnić interes wspólnotowy i nie może zaniechać przeprowadzenia oceny wpływu tych środków na rynek lub rynki właściwe w całym EOG. W podobnym przypadku Komisja jest zobowiązana nie tylko do sprawdzenia tego, czy te środki mogą skutecznie przyczyniać się do rozwoju gospodarczego danych regionów, lecz również do oceny wpływu tej pomocy na wymianę handlową między państwami członkowskimi, a zwłaszcza do oceny reperkusji sektorowych, jakie może ona pociągnąć za sobą na poziomie Wspólnoty (wyrok Trybunału z dnia 19 września 2002 r. w sprawie C‑113/00 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I‑7601, pkt 67).
83 Komisji przysługuje szeroki zakres swobodnego uznania, z czym wiąże się dokonywanie złożonych ocen ekonomicznych i społecznych, które należy przeprowadzać w świetle uwarunkowań wspólnotowych W tych ramach sprawowana przez sąd kontrola wykorzystania tego zakresu uznania ogranicza się do weryfikacji, czy przestrzegane były przepisy proceduralne oraz przepisy dotyczące uzasadnienia, a także do sprawdzenia prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, oraz tego, czy nie naruszono prawa bądź czy nie wystąpił oczywisty błąd w ocenie okoliczności faktycznych i czy nie doszło do nadużycia władzy (zob. ww. w pkt 44 wyrok w sprawach połączonych Niemcy i in. przeciwko Kronofrance, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo).
84 Przyjmując takie normy postępowania i ogłaszając poprzez publikację, że będzie je stosować od tej pory do przypadków w nich przewidzianych, Komisja wyznacza jednak sama sobie granice uznania i nie może odejść od tych norm bez narażania się, w odpowiednim przypadku, na sankcje z tytułu naruszenia ogólnych zasad prawa, takich jak zasada równego traktowania lub zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań, chyba że przedstawi ona względy uzasadniające w świetle tych samych zasad takie odejście przez nią od jej własnych zasad (wyrok z dnia 28 czerwca 2005 r. w sprawach połączonych C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C 208/02 P i C‑213/02 P Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑5425, pkt 211; ww. w pkt 44 wyrok w sprawach połączonych Niemcy i in. przeciwko Kronofrance, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo).
85 Należy przypomnieć w tym względzie, że w pkt 68 wytycznych ustanowiony został próg udziałów rynkowych (25%), a w przypadku sektorów, których wskaźnik wzrostu w ciągu ostatnich pięciu lat nie przekracza w trwały sposób wskaźnika wzrostu PKB w EOG – takich jak sektor tektury falistej – próg wzrostu zdolności produkcyjnych (5%), którego przekroczenie zobowiązuje Komisję do wszczęcia przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE formalnego postępowania wyjaśniającego.
86 Komisja w zaskarżonej decyzji uznała, że ma prawo wyciągnąć na podstawie tego przepisu wniosek, iż skoro stwierdziła w niniejszym przypadku, że progi te nie zostały przekroczone, to ma obowiązek uznać rozpatrywaną pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem, i to bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego. Należy zatem zbadać, czy, jak twierdzi skarżąca, Komisja dopuściła się w ten sposób naruszenia prawa, które uniemożliwiło jej pozbycie się wątpliwości co do zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem.
87 Komisja, co zresztą sama potwierdziła na rozprawie, uznała, że nie może wszcząć formalnego postępowania wyjaśniającego ze względu na fakt, iż progi określone w pkt 68 wytycznych nie zostały przekroczone. Z tego samego powodu Komisja uznała również, że należy odrzucić argumenty podniesione przez podmioty składające do niej skargę.
88 Choć bowiem w pkt 68 wytycznych na Komisję został nałożony bezwarunkowy proceduralny obowiązek wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE w sytuacji, gdy progi te zostaną przekroczone, i to nawet gdy, a priori, jest ona zdania, że badana przez nią pomoc jest zgodna ze wspólnym rynkiem, to jednak z tego pkt 68 nie wynika, że wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego jest wykluczone, w sytuacji gdy progi te nie zostały przekroczone. Przepis ten skutkuje bowiem zobowiązaniem Komisji do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego w przypadku przekroczenia tych progów, natomiast w żaden sposób nie pociąga on za sobą zakazu uczynienia tego w przypadku, gdy progi te nie zostały przekroczone. Oczywiście w takim przypadku Komisja ma prawo nie wszczynać formalnego postępowania wyjaśniającego, lecz nie może uzasadniać tej decyzji argumentem, że jest do tego zobowiązana na podstawie pkt 68 wytycznych.
89 Wyciągając wniosek o zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem z tego, że określone w pkt 68 wytycznych progi nie zostały przekroczone, Komisja nie uwzględniła prawidłowo zakresu tego przepisu.
90 Jak ponadto słusznie podnosi skarżąca, skutkiem tego naruszenia prawa Komisja nie wykonała w pełni przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych w przedmiocie oceny zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem w taki sposób, w jaki jest ona do tego zobowiązana (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 14 lipca 2011 r. w sprawie T‑357/02 RENV Freistaat Sachsen przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑5415, pkt 45).
91 W tym względzie zgodnie z orzecznictwem (zob. pkt 82 i 83 powyżej) Komisja ma obowiązek wykonania przyznanych jej na podstawie art. 87 ust. 3 WE szerokich uprawnień dyskrecjonalnych w przedmiocie oceny zgodności pomocy państwa udzielonej w regionie mającym trudności; w ten sposób ma zostać przeprowadzona ocena, czy korzyści przysporzone w kategoriach rozwoju regionalnego przeważają nad zakłóceniami konkurencji i wpływem, jaki subwencjonowany projekt wywiera na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
92 Z zaskarżonej decyzji nie wynika zaś, że aby wyciągnąć wniosek, iż sporna pomoc jest zgodna ze wspólnym rynkiem, Komisja rzeczywiście przeprowadziła taką ocenę. W motywie 119 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała bowiem, że nie mogła dokonać pogłębionej analizy kwestii tego, czy korzyści wynikające ze środka pomocowego przeważają nad zakłóceniami konkurencji, jakie może on spowodować, ponieważ określone w pkt 68 wytycznych progi nie zostały przekroczone. Ponadto w pkt 120 zaskarżonej decyzji Komisja uznała, iż z samej już zgodności z wytycznymi wynika, że dany środek pomocowy przyczynia się do rozwoju regionalnego.
93 W tym względzie wymogi, których spełnienie weryfikuje się przy stosowaniu wytycznych – oprócz sprawdzenia tego, czy określone w pkt 68 wytycznych progi dotyczące udziałów rynkowych i wzrostu zdolności produkcyjnych nie zostały przekroczone – dotyczą jedynie: po pierwsze, tego, czy region, w którym znajduje się subwencjonowany projekt, jest obszarem, który kwalifikuje się do przyznania na nim pomocy państwa „przeznaczon[ej] na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia” [art. 87 ust. 3 lit. a) WE]; po drugie, tego, czy pułap intensywności pomocy nie został przekroczony, co jest uzależnione od nagromadzenia problemów regionalnych, którym pomoc ta ma zaradzić; po trzecie wreszcie – tego, czy spełnione zostały pewne warunki dotyczące zachowania się podmiotu pomocy, takie jak złożenie przez niego wniosku o subwencję przed rozpoczęciem prac czy podjęcie przez niego zobowiązania prowadzenia subwencjonowanego zakładu przez okres co najmniej pięciu lat. Należy jednak stwierdzić, że samo już spełnienie takich warunków nie wystarcza do wykazania, iż każdy czyniący im zadość środek będzie wywierał pozytywny wpływ na rozwój regionalny.
94 Niewątpliwie Komisji dążącej do ustalenia tego, czy daną pomoc państwa można uznać za zgodną ze wspólnym rynkiem, przysługuje szeroki zakres swobodnego uznania w badaniu i ocenie okoliczności danej sprawy (zob. ww. w pkt 44 wyrok w sprawach połączonych Niemcy i in. przeciwko Kronofrance, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo). W niniejszym przypadku instytucja ta ograniczyła się jednak do weryfikacji, czy stopień powodowanych przez projekt w kategoriach zakłóceń konkurencji utrudnień jest ograniczony, nie sprawdzając tego, czy korzyści przysparzane w kategoriach rozwoju regionalnego przeważają nad tymi, choćby i minimalnymi, utrudnieniami.
95 W tym względzie należy przypomnieć, że Komisja miała zamiar przyjąć przed dniem 1 stycznia 2007 r. kolejne, mające na celu uzupełnienie tych pierwszych, wytyczne w sprawie kryteriów, jakie będzie brała pod uwagę w trakcie oceny tego, czy dana pomoc jest konieczna do stworzenia zachęty dla inwestycji oraz czy korzyści wynikające ze środka pomocowego przeważają nad zakłóceniem konkurencji i wpływem na wymianę handlową między państwami członkowskimi (zob. pkt 13 powyżej).
96 Skarżąca ma zatem podstawy, by twierdzić, że dokonane w zaskarżonej decyzji oceny nie mogły same w sobie umożliwić Komisji pozbycia się wszelkich wątpliwości co do zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem w świetle przewidzianego w art. 87 ust. 3 lit. a) WE odstępstwa. Jak bowiem zostało przypomniane w pkt 91 powyżej, zastosowanie tego odstępstwa zakłada, że przysparzane przez sporny środek korzyści przeważają nad spowodowanymi przezeń, choćby i minimalnymi, utrudnieniami (zob. podobnie ww. w pkt 82 wyrok w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji, pkt 67).
97 Z powyższego wynika, że wyciągając z faktu, że sporna pomoc spełnia określone w wytycznych warunki, wniosek, iż pomoc ta jest zgodna ze wspólnym rynkiem, choć nie towarzyszyła temu ocena znaczenia subwencjonowanego projektu w kategoriach rozwoju regionalnego, oraz iż nie można w związku z tym wszczynać formalnego postępowania wyjaśniającego, Komisja nie tylko nie uwzględniła prawidłowo zakresu tego przepisu, lecz również, w szczególności, nie wykonała przysługującego jej uprawnienia dyskrecjonalnego. Skarżąca ma zatem podstawy, by twierdzić, że nie uwzględniając kryteriów służących ocenie pomocy, Komisja nie dołożyła starań, aby pozbyć się wszelkich wątpliwości co do zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem.
98 Zatem bez konieczności dokonywania oceny dopuszczalności innych zawartych w skardze argumentów oraz rozstrzygania w przedmiocie ich zasadności należy uznać, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.
W przedmiocie kosztów
99 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja i interwenient przegrali sprawę, należy obciążyć ich kosztami, zgodnie z żądaniem skarżącej.
Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Komisji C(2008) 1107 z dnia 2 kwietnia 2008 r. uznającej za zgodną ze wspólnym rynkiem pomoc krajową na cele regionalne, jaką władze niemieckie zamierzały przyznać Propapier PM2 na budowę fabryki papieru w Eisenhüttenstadt (region Brandenburgia-Nordost) (pomoc państwa N 582/2007 – Niemcy).
2) Komisja Europejska i Propapier PM 2 GmbH zostają obciążone kosztami postępowania.
Azizi | Frimodt Nielsen | Popescu |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 10 lipca 2012 r.
Podpisy