Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PRIIT PIKAMÄE
presentadas el 14 de septiembre de 2023 (1)
Asunto C‑359/22
AHY
contra
Minister for Justice
[Petición de decisión prejudicial planteada por la High Court (Tribunal Superior, Irlanda)]
«Procedimiento prejudicial — Política de asilo — Determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional — Reglamento (UE) n.º 604/2013 — Artículo 17, apartado 1 — Cláusulas de soberanía — Artículo 27 — Tutela judicial efectiva — Efecto suspensivo»
1. Mediante la presente petición de decisión prejudicial, la High Court (Tribunal Superior, Irlanda) solicita que se interpreten los artículos 17, apartado 1, y 27, apartados 1 y 3, del Reglamento (UE) n.º 604/2013 (en lo sucesivo, «Reglamento Dublín III»), (2) así como el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
2. El trasfondo de las cuestiones prejudiciales planteadas es el particular régimen jurídico, actualmente en vigor en Irlanda, que transpone el Reglamento Dublín III. En virtud de dicho régimen, la decisión de un Estado miembro de hacer uso o no de la cláusula de soberanía establecida en el artículo 17, apartado 1, del Reglamento Dublín III incumbe a una autoridad administrativa distinta de la encargada de aplicar los criterios de determinación del Estado miembro responsable establecidos en el citado Reglamento y de adoptar la decisión de traslado. Asimismo, la competencia para pronunciarse sobre los recursos judiciales previstos contra las decisiones primera y segunda corresponde a dos órganos jurisdiccionales nacionales distintos.
3. La coexistencia de estos dos procedimientos, asociada a la falta de coordinación entre ellos, suscita cuestiones jurídicas complejas en el contexto del Reglamento Dublín III. En la sentencia que dicte, el Tribunal de Justicia tendrá así la oportunidad de elucidar el alcance del derecho a la tutela judicial efectiva a que se refiere el artículo 27 de este Reglamento, en particular la cuestión de si una de las dos disposiciones antes mencionadas obliga a los Estados miembros a prever la posibilidad de impugnar ante los tribunales, por medio de un recurso distinto del dirigido contra la decisión de traslado, el ejercicio de la facultad discrecional dimanante de la cláusula de soberanía. Además, ha de pronunciarse sobre si la interposición de tal recurso da lugar necesariamente a la suspensión de la decisión de traslado.
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
4. El artículo 3, apartado 1, del Reglamento Dublín III dispone:
«Los Estados miembros examinarán toda solicitud de protección internacional presentada por un nacional de un tercer país o un apátrida, ya sea en el territorio de cualquiera de ellos, incluida la frontera, o en las zonas de tránsito. La solicitud será examinada por un solo Estado miembro, que será aquel que los criterios mencionados en el capítulo III designen como responsable.»
5. El artículo 17 del Reglamento Dublín III, titulado «Cláusulas discrecionales», establece en su apartado 1:
«1. No obstante lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, cualquier Estado miembro podrá decidir examinar una solicitud de protección internacional que le sea presentada por un nacional de un tercer país o un apátrida, aun cuando este examen no le incumba en virtud de los criterios establecidos en el presente Reglamento.
El Estado miembro que decida examinar una solicitud de protección internacional con arreglo al presente apartado se convertirá en el Estado miembro responsable y asumirá las obligaciones vinculadas a esa responsabilidad. Informará de ello, en su caso, a través de la red de comunicación electrónica “DubliNet” creada en el artículo 18 del Reglamento (CE) n.º 1560/2003 [de la Comisión, de 2 de septiembre de 2003, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.º 343/2003 del Consejo por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país (DO 2003, L 222, p. 3)], al Estado miembro anteriormente responsable, al que lleve a cabo un procedimiento de determinación del Estado miembro responsable o al que haya sido requerido para hacerse cargo del solicitante o readmitirlo.
El Estado miembro responsable en virtud del presente apartado lo indicará inmediatamente en Eurodac de conformidad con el Reglamento (UE) n.º 603/2013 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativo a la creación del sistema “Eurodac” para la comparación de las impresiones dactilares para la aplicación efectiva del Reglamento (UE) n.º 604/2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida, y a las solicitudes de comparación con los datos de Eurodac presentadas por los servicios de seguridad de los Estados miembros y Europol a efectos de aplicación de la ley, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 1077/2011, por el que se crea una Agencia europea para la gestión operativa de sistemas informáticos de gran magnitud en el espacio de libertad, seguridad y justicia (DO 2013, L 180, p. 1)] añadiendo la fecha en que se tomó la decisión de examinar la solicitud.»
6. El artículo 27 del citado Reglamento, titulado «Recursos», tiene el tenor siguiente:
«1. El solicitante u otra persona mencionada en el artículo 18, apartado 1, letras c) o d), tendrá derecho a la tutela judicial efectiva en forma de recurso o de revisión, de hecho o de derecho, contra la decisión de traslado, ante un órgano jurisdiccional.
2. Los Estados miembros establecerán un plazo de tiempo razonable para que la persona interesada pueda ejercer su derecho a la tutela judicial efectiva a que se refiere el apartado 1.
3. En caso de recurso o revisión de la decisión de traslado, los Estados miembros establecerán en su Derecho nacional que:
a) el recurso o la revisión otorga a la persona interesada el derecho de permanecer en el Estado miembro en cuestión hasta la resolución del recurso o revisión, o
b) el traslado se suspende automáticamente y dicha suspensión expirará después de un plazo razonable, durante el cual un órgano jurisdiccional tendrá que adoptar, tras un examen pormenorizado y riguroso, una decisión sobre si se concede un efecto suspensivo del recurso o revisión, o
c) se ofrece a la persona interesada la oportunidad de pedir a un órgano jurisdiccional, en un plazo razonable, que suspenda la ejecución de la decisión de traslado hasta la resolución de su recurso o revisión. Los Estados miembros se asegurarán de que se produce la tutela efectiva mediante la suspensión del traslado hasta que se adopte la decisión sobre la primera petición de suspensión. Cualquier decisión sobre la suspensión de la ejecución de una decisión de traslado se adoptará en un plazo razonable que permita un examen pormenorizado y riguroso de la petición de suspensión. Una decisión que no suspenda la ejecución de la decisión de traslado tendrá que motivarse.
4. Los Estados miembros podrán disponer que las autoridades competentes puedan decidir actuar de oficio para suspender la ejecución de la decisión de traslado hasta la resolución del recurso o revisión.»
7. El artículo 29, apartados 1 y 2, de dicho Reglamento prevé:
«1. El traslado del solicitante o de otra persona mencionada en el artículo 18, apartado 1, letras c) o d), desde el Estado miembro requirente al Estado miembro responsable se efectuará de conformidad con el Derecho nacional del Estado miembro requirente, previa concertación entre los Estados miembros afectados, en cuanto sea materialmente posible y a más tardar en el plazo de seis meses a partir de la fecha de aceptación de la petición por otro Estado miembro de hacerse cargo de la persona interesada o de readmitirla, o a partir de la resolución definitiva de un recurso o revisión que, con arreglo al artículo 27, apartado 3, tenga efecto suspensivo.
En caso de que los traslados al Estado miembro responsable se efectúen en forma de salida controlada o con escolta, los Estados miembros velarán por que se lleven a cabo de forma humana, con pleno respeto de la dignidad y los derechos fundamentales de la persona.
En caso necesario, el Estado miembro requirente proporcionará al solicitante un salvoconducto. La Comisión, mediante actos de ejecución, establecerá el modelo de salvoconducto. Dichos actos de ejecución se adoptarán de conformidad con el procedimiento de examen a que se refiere el artículo 44, apartado 2.
El Estado miembro responsable informará al Estado miembro requirente, según proceda, de la adecuada llegada de la persona interesada o de que no ha comparecido dentro de los plazos señalados.
2. Si el traslado no se produce en el plazo de seis meses, el Estado miembro responsable quedará exento de la obligación de hacerse cargo o de readmitir a la persona interesada, y la responsabilidad se transferirá al Estado miembro requirente. Este plazo podrá ampliarse hasta un año como máximo en caso de que el traslado no pudiera efectuarse por motivo de pena de prisión de la persona interesada o hasta un máximo de 18 meses en caso de fuga de la persona interesada.»
B. Derecho irlandés
1. European Union (Dublin System) Regulations 2018
8. El artículo 3 del European Union (Dublin System) Regulations 2018 [Reglamento de 2018 sobre la Unión Europea (Sistema de Dublín)] (S.I. n.º 62 de 2018) (en lo sucesivo, «Reglamento de 2018»), titulado «Ejercicio de las funciones en virtud del Reglamento de la [Unión]», atribuye a los agentes de protección internacional [agentes que forman parte de la International Protection Office (Oficina de Protección Internacional, Irlanda) (en lo sucesivo, «IPO»)] la función de determinar el Estado miembro responsable del examen una solicitud de protección internacional en virtud de los criterios enunciados en el capítulo III del Reglamento Dublín III y de adoptar decisiones de traslado. Según el artículo 6 del Reglamento de 2018, titulado «Recursos contra decisiones de traslado», el International Protection Appeals Tribunal (Tribunal de Apelación en Materia de Protección Internacional, Irlanda; en lo sucesivo, «IPAT») será competente para examinar los recursos interpuestos contra decisiones de traslado.
9. El artículo 8 del Reglamento de 2018, titulado «Suspensión de la ejecución de la decisión de traslado hasta la resolución del recurso», instaura el efecto suspensivo previsto en el artículo 27, apartado 3, letra a), del Reglamento Dublín III y prevé, en esencia, que el solicitante de protección internacional que interponga un recurso en virtud del artículo 6 del Reglamento de 2018 tiene derecho a permanecer en el Estado hasta la resolución del mismo.
10. El ejercicio de la facultad discrecional prevista en el artículo 17, apartado 1, del Reglamento Dublín III es competencia del Ministro de Justicia (en lo sucesivo, «Ministro»). En el procedimiento que da lugar a la adopción de una decisión de traslado por la IPO en virtud del Reglamento de 2018 no se tiene en cuenta el artículo 17, apartado 1, del citado Reglamento [Dublín III], y la competencia del IPAT en virtud del artículo 6 del Reglamento de 2018 se circunscribe a los recursos interpuestos contra las decisiones de traslado. Este órgano jurisdiccional no es competente para pronunciarse sobre los recursos interpuestos contra las decisiones que el Ministro adopte en ejercicio de la facultad discrecional prevista en el artículo 17, apartado 1, del Reglamento [Dublín III], pues el único recurso posible contra esas decisiones es el recurso en vía judicial.
2. Order 84, Superior Courts Rules
11. La Order 84, Rules of the Superior Courts [Orden 84, Reglamento de Procedimiento de los órganos jurisdiccionales superiores; los artículos de la Orden 84 reciben la denominación de «rules» (normas)], establece, en particular en su título V, las normas de procedimiento aplicables en el contexto de un recurso en vía judicial. La High Court (Tribunal Superior) es el órgano jurisdiccional de primera instancia que resuelve sobre los recursos en vía judicial. Así, toda alusión al tribunal en la Orden 84 se refiere a la High Court (Tribunal Superior) en cuanto órgano jurisdiccional de primera instancia.
12. La norma 20 de la Orden 84 indica en esencia que, antes de que pueda tramitarse un recurso en vía judicial, el tribunal debe conceder una autorización («application for leave») y que, para que se conceda autorización, el solicitante debe tener un interés suficiente. La norma 21 de la Orden 84 establece un plazo de tres meses para acudir ante el tribunal, aunque ese plazo puede ampliarse, en particular, si existe un motivo justificado y suficiente para ello.
13. La Orden 84 no prevé efecto suspensivo. La norma 20, apartado 8, letra b), de la Orden 84 dispone que, si se concede autorización para interponer un recurso en vía judicial, cuando se solicite una orden de prohibición o de certiorari (una orden de anulación de una decisión administrativa), el tribunal puede dictar una resolución de suspensión de la decisión objeto del recurso hasta que se resuelva el recurso en vía judicial o hasta que decida otra cosa, si lo considera adecuado y oportuno.
II. Hechos del litigio, procedimiento principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
14. El demandante en el procedimiento principal, AHY, es un nacional somalí nacido el 21 de octubre de 1987.
15. El 21 de enero de 2020, presentó una solicitud de protección internacional en Irlanda, debido a que había sido víctima de un atentado con explosivos en Somalia que destruyó su tienda, mató a uno de sus empleados y le dejó cicatrices en manos y brazo.
16. Una búsqueda en Eurodac puso de manifiesto que ya había presentado sendas solicitudes de protección internacional en Suecia el 5 de noviembre de 2012 y el 2 de octubre de 2017. Estas solicitudes habían sido rechazadas.
17. Por consiguiente, las autoridades irlandesas formularon una petición de readmisión al Reino de Suecia, en virtud del artículo 18, apartado 1, letra b), del Reglamento Dublín III. Dicho Estado aceptó esa petición el 19 de febrero de 2020.
18. El 23 de julio de 2020, se notificó la decisión de traslado a Suecia a AHY, que la recurrió ante el IPAT, solicitando la aplicación de la cláusula establecida en el artículo 17, apartado 1, del Reglamento Dublín III y alegando, en particular, que sufría una depresión.
19. El IPAT desestimó este recurso el 5 de octubre de 2021 y confirmó la decisión de traslado.
20. El 8 de noviembre de 2021, se informó a AHY de que debía presentarse ante la Garda National Immigration Bureau (Oficina Nacional de Inmigración, Irlanda) el 16 de diciembre del mismo año para preparar su traslado a Suecia, que debía efectuarse no más tarde del 6 de abril de 2022.
21. El 15 de noviembre de 2021, AHY presentó una solicitud de adopción de una decisión discrecional ante el Ministro con arreglo al artículo 17 del Reglamento Dublín III debido a que, en particular, corría el riesgo de suicidarse en caso de producirse tal traslado. A tal efecto, AHY adjuntó un informe médico-forense en el que se indicaba que presentaba un riesgo elevado de automutilación y, eventualmente, de suicidio en caso de ser trasladado a Suecia. Durante el procedimiento, presentó un segundo informe médico-forense en el que se exponía que el riesgo de suicidio era más elevado que el descrito en el primer informe.
22. El 16 de febrero de 2022, el Ministro denegó la solicitud de adopción de una decisión discrecional con arreglo al artículo 17 del Reglamento Dublín III.
23. Tras recibir el segundo informe médico-forense, el Ministro añadió un suplemento a la decisión de denegación de la adopción de una decisión discrecional, en el que precisaba que el segundo informe médico no había motivado un cambio de postura respecto de la expresada en esta decisión.
24. AHY interpuso un recurso en vía judicial contra esa decisión ante el órgano jurisdiccional remitente. Alega, en particular, que, en virtud del artículo 27 del Reglamento Dublín III, los recursos interpuestos contra las decisiones por las que se rechaza hacer uso de la facultad discrecional prevista en el artículo 17 de este Reglamento tienen un efecto suspensivo automático.
25. El órgano jurisdiccional remitente confirmó y prorrogó las medidas provisionales obtenidas por AHY en diciembre de 2021, prohibiendo su traslado a Suecia, y decidió plantear al Tribunal de Justicia la presente petición de decisión prejudicial.
26. En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta en particular sobre el eventual efecto suspensivo respecto a una decisión de traslado que puede tener un recurso interpuesto contra una decisión del Ministro por la que rechaza hacer uso de la facultad discrecional que le confiere el artículo 17 del Reglamento Dublín III, especialmente cuando la decisión de traslado ya ha sido objeto de un recurso con arreglo al artículo 27, apartado 1, de dicho Reglamento.
27. En estas circunstancias, la High Court (Tribunal Superior) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿El derecho a la tutela judicial efectiva, en la forma de un recurso o revisión, de hecho o de derecho, contra una “decisión de traslado” en virtud de las disposiciones del artículo 27, apartado 1, del Reglamento [Dublín III] comprende el derecho a tal tutela judicial efectiva contra una decisión adoptada por un Estado miembro en virtud del artículo 17, apartado 1, del Reglamento Dublín III en cuanto al ejercicio de esta facultad discrecional al amparo del artículo 17, apartado 1, en lo relativo a si debería examinar la solicitud de protección internacional presentada ante este por un nacional de un tercer país o un apátrida aun cuando este examen no le incumba en virtud de los criterios establecidos en el Reglamento Dublín III?
2) En caso de que la respuesta a la primera cuestión sea afirmativa:
a) ¿Se desprende de ello que un Estado miembro requirente no puede ejecutar una decisión de traslado hasta que se resuelva la petición de un solicitante del ejercicio de la facultad discrecional prevista en el artículo 17, apartado 1, del Reglamento Dublín III?
b) ¿Lo dispuesto en el artículo 27, apartado 3, que exige que los Estados miembros establezcan en su Derecho nacional una de las tres formas de efecto suspensivo en caso de recurso o revisión de la decisión de traslado, incluye la impugnación de una decisión adoptada conforme al artículo 17, apartado 1, que deniegue el ejercicio de la opción de asumir la responsabilidad de una solicitud de protección internacional […]?
c) ¿Cuando no exista ninguna ley nacional concreta que establezca una de las tres formas de efecto suspensivo del artículo 27, apartado 3, en caso de impugnación de una decisión de denegación del artículo 17, los tribunales que conozcan de dicha impugnación están obligados a conceder el efecto suspensivo en una de esas tres formas en su Derecho nacional y, de ser así, en qué forma?
d) ¿Deben todas y cada una de las vías de recurso suspensivas del artículo 27, apartado 3, interpretarse de forma que operen como una suspensión del plazo de ejecución de una decisión de traslado previsto en el artículo 29, apartado 1, del Reglamento Dublín III?
3) Si la respuesta a la primera cuestión es negativa:
a) ¿El derecho a la tutela judicial efectiva consagrada en el artículo 47 de la [Carta] impide al Estado miembro requirente ejecutar una decisión de traslado hasta que se resuelva la petición de un solicitante del ejercicio de la facultad discrecional prevista en el artículo 17, apartado 1, del Reglamento Dublín III?
b) ¿El derecho a la tutela judicial efectiva consagrada en el artículo 47 de la [Carta] impide al Estado miembro requirente ejecutar una decisión de traslado hasta que se resuelva un recurso en vía judicial interpuesto con arreglo a las disposiciones del Derecho nacional contra una decisión de denegación del artículo 17 [del Reglamento Dublín III]?
c) Alternativamente, ¿la impugnación mediante un recurso en vía judicial interpuesto con arreglo a las disposiciones de Derecho nacional contra una decisión de denegación del artículo 17 opera como una suspensión del plazo de ejecución de una decisión de traslado previsto en el artículo 29, apartado 1, del Reglamento Dublín III o tiene un efecto suspensivo, de otro modo, sobre la decisión de traslado?»
28. El órgano jurisdiccional remitente ha solicitado que la presente petición de decisión prejudicial se tramite mediante el procedimiento de urgencia contemplado en el artículo 107 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
29. En apoyo de su solicitud, ese órgano jurisdiccional invoca el estado de salud de AHY, precisando en particular que, a la luz de las pruebas médicas de que disponía, le preocupaba el hecho de que el plazo de tramitación de un procedimiento prejudicial ordinario pudiera representar un riesgo real para la salud, o incluso para la vida, de este último, puesto que ha desarrollado ideas suicidas a raíz de la adopción de la decisión de su traslado a Suecia. El órgano jurisdiccional remitente ha señalado además que la urgencia viene reforzada por la circunstancia de que las cuestiones jurídicas planteadas en el presente asunto se suscitan también en otros asuntos ya en curso. La inseguridad jurídica relativa al control de las decisiones de denegación de recurrir a la cláusula del artículo 17, apartado 1, del Reglamento Dublín III y al efecto suspensivo de los recursos contra estas decisiones tiene, a su juicio, un impacto sistémico en el funcionamiento del sistema establecido por este Reglamento en Irlanda y daría lugar a demoras.
30. En la reunión administrativa de 21 de junio de 2022, la Sala Segunda decidió que no procedía acoger esta solicitud del órgano jurisdiccional remitente.
31. En el marco del procedimiento prejudicial ordinario, han presentado observaciones escritas AHY, el Ministro, los Gobiernos irlandés y helénico y la Comisión Europea.
III. Análisis
32. Con carácter preliminar, ha de observarse que las cuestiones prejudiciales que constituyen el objeto del presente asunto, que versan sobre el control judicial de una decisión adoptada por las autoridades de los Estados miembros con arreglo a la cláusula que figura en el artículo 17, apartado 1, del Reglamento Dublín III y sobre el eventual carácter suspensivo respecto a la decisión de traslado de un recurso judicial contra esta decisión, vienen motivadas, según el órgano jurisdiccional remitente, por las dos consideraciones siguientes.
33. La primera guarda relación con las particularidades del sistema irlandés, en el que la decisión de proceder o no al traslado de un solicitante de protección internacional y la de ejercer o no la facultad discrecional dimanante del artículo 17, apartado 1, del Reglamento Dublín III no competen a la misma autoridad. Mientras que la primera es adoptada por la IPO, la segunda queda comprendida en las prerrogativas del Ministro. Además, los recursos contra las decisiones de traslado deben interponerse ante el IPAT, aunque dicho órgano jurisdiccional no es competente para pronunciarse sobre los recursos contra las decisiones del Ministro en relación con el ejercicio de dicha facultad discrecional. En efecto, estas últimas decisiones pueden impugnarse únicamente mediante un recurso en vía judicial ante la High Court (Tribunal Superior).
34. De igual modo, de la resolución de remisión se desprende que, en el estado actual del Derecho irlandés, estos dos procedimientos distintos pueden incoarse en momentos diferentes sin coordinación alguna, en particular en cuanto atañe a los plazos. Así, nada impide al solicitante de protección internacional objeto de una decisión de traslado en Irlanda presentar una solicitud con arreglo al artículo 17 del Reglamento Dublín III después de que se desestime su recurso contra esa decisión de traslado por el IPAT. Esto es lo que ha ocurrido en el caso de autos y, según las fuentes disponibles, en otros muchos.
35. La segunda versa sobre los interrogantes suscitados por la sentencia M. A. y otros, (3) en la que el Tribunal de Justicia se pronunció sobre las particularidades del sistema irlandés en un contexto fáctico diferente al de autos. El órgano jurisdiccional remitente señala las dificultades de determinar el alcance exacto del razonamiento y de la decisión del Tribunal de Justicia en la citada sentencia.
A. Primera cuestión prejudicial
36. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta en esencia si el artículo 27, apartado 1, del Reglamento Dublín III debe interpretarse en el sentido de que obliga a los Estados miembros a prever una tutela judicial efectiva contra una decisión del Estado miembro de ejercer o no su facultad discrecional a efectos de asumir, en virtud del artículo 17, apartado 1, de dicho Reglamento, la responsabilidad del examen de una solicitud de protección internacional que no le incumbiría en virtud de los criterios establecidos en ese Reglamento.
37. La respuesta del Tribunal de Justicia determinará, en opinión del órgano jurisdiccional remitente, si la cuestión del efecto suspensivo del recurso en vía judicial previsto en el Derecho irlandés y pendiente en el asunto principal debe apreciarse desde la perspectiva del artículo 27, apartado 3, del Reglamento Dublín III (segunda serie de cuestiones) o del artículo 47 de la Carta (tercera serie de cuestiones).
38. Con el fin de exponer mi postura, procederé del modo siguiente. En primer lugar, presentaré los elementos que definen el contenido de la cláusula contemplada en el artículo 17, apartado 1, del Reglamento Dublín III (subsección 1). A continuación, examinaré la jurisprudencia sobre el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 27, apartado 1, de dicho Reglamento, para determinar si este derecho comprende también el de disponer de un recurso contra la decisión de hacer uso o no de la cláusula prevista en el artículo 17, apartado 1, de ese mismo Reglamento (subsección 2). Por último, la interpretación así desarrollada se contrastará con las enseñanzas dimanantes de la sentencia M. A. y otros (subsección 3), para llegar así a la propuesta de respuesta a la presente cuestión prejudicial (subsección 4).
1. Cláusula que figura en el artículo 17, apartado 1, del Reglamento Dublín III
39. Ha de recordarse de antemano que el Reglamento Dublín III tiene por objeto establecer los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida.
40. El sistema instaurado por este Reglamento se basa en el principio, consagrado en su artículo 3, apartado 1, de que un solo Estado miembro es competente para examinar las necesidades de protección internacional de un solicitante.
41. A tal fin, el capítulo III del citado Reglamento establece una jerarquía de criterios objetivos y equitativos tanto para los Estados miembros como para las personas afectadas. (4) Mediante estos criterios, que figuran en los artículos 8 a 15 de dicho Reglamento, se pretende establecer un método claro y viable que haga posible una determinación rápida del Estado miembro responsable con el fin de garantizar un acceso efectivo a los procedimientos de concesión de protección internacional y no comprometer el objetivo de celeridad en la tramitación de las solicitudes de protección internacional. (5)
42. El capítulo IV del Reglamento Dublín III contiene, además del artículo 16, relativo a las personas a cargo, el artículo 17, titulado «Cláusulas discrecionales». El apartado 1 de este último artículo prevé que, no obstante lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, de dicho Reglamento, un Estado miembro podrá decidir examinar una solicitud de protección internacional aun cuando este examen no le incumba en virtud de los criterios establecidos en el Reglamento Dublín III.
43. Esta disposición se basa esencialmente en tres características.
44. En primer lugar, se trata de un elemento de flexibilidad del régimen jurídico controvertido. El artículo 17, apartado 1, del Reglamento Dublín III reproduce la cláusula de «soberanía», ya recogida en el artículo 3, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 343/2003 (en lo sucesivo, «Reglamento Dublín II»), (6) y, anteriormente, en el artículo 3, apartado 4, del Convenio de Dublín. (7) Esta cláusula ha sobrevivido a todas las reformas legislativas realizadas por la Unión en este ámbito debido a que constituye la traducción del principio, dimanante del Derecho internacional y, en particular, de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados, (8) según el cual el reconocimiento del derecho de asilo es una prerrogativa estatal. (9) Dicho con otras palabras, de conformidad con este principio, los Estados deben disponer del derecho a examinar en cuanto al fondo todas las solicitudes de asilo que les sean presentadas.
45. En segundo lugar, la ubicación de la cláusula de soberanía en el capítulo IV del Reglamento Dublín III apunta a su carácter autónomo respecto a los criterios enunciados en el capítulo III de dicho Reglamento.
46. En tercer lugar, y sobre todo, esta cláusula implica la atribución a los Estados miembros de una facultad discrecional amplia. Como se ha reconocido reiteradamente en la jurisprudencia, se trata de una facultad («cualquier Estado miembro podrá decidir examinar una solicitud de protección internacional que le sea presentada por un nacional de un tercer país o un apátrida […]») (10) que no está sujeta a ningún requisito particular. Corresponde a cada Estado miembro, según el Tribunal de Justicia, determinar las circunstancias en que desea hacer uso de esta facultad y decidir examinar él mismo una solicitud de protección internacional de la que no es responsable en virtud de los criterios definidos en el Reglamento Dublín III. (11)
47. En efecto, como atestigua la Propuesta de la Comisión que dio lugar a la adopción del Reglamento Dublín II, (12) se introdujo la cláusula en cuestión con el fin de permitir a cada Estado miembro decidir de forma soberana, en función de consideraciones políticas, humanitarias o prácticas, si acepta examinar una solicitud de protección internacional a pesar de no ser responsable de la misma. (13)
48. Hasta la fecha, el Tribunal de Justicia ha rechazado todo argumento según el cual las circunstancias específicas del asunto tienen por efecto circunscribir la facultad discrecional del Estado miembro en cuestión hasta el punto de dar lugar al nacimiento de una obligación a cargo del mismo en lo relativo a la activación de la cláusula de soberanía. (14)
49. En particular, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que esta cláusula no se concibe como una salvaguardia contra las disfunciones del sistema de Dublín que puedan dar lugar a violaciones de los derechos fundamentales de los solicitantes de protección internacional. (15)
50. Ha de recordarse a este respecto que este sistema se basa en la confianza mutua, lo cual comprende una presunción de respeto, por los demás Estados miembros, de los derechos fundamentales. Tal confianza se ve menoscabada en dos supuestos.
51. El primero es aquel en el que existen razones fundadas para creer que en el Estado miembro inicialmente designado como responsable existen deficiencias sistémicas en el procedimiento de asilo y en las condiciones de acogida de los solicitantes que pueden entrañar un riesgo de tratos inhumanos o degradantes en el sentido del artículo 4 de la Carta. Si bien este supuesto da lugar a que, cuando sea imposible identificar a otro Estado miembro responsable, el Estado miembro que proceda a la determinación del Estado miembro responsable se convertirá él mismo en responsable, tal obligación deriva del artículo 3, apartado 2, párrafos segundo y tercero, del Reglamento Dublín III, y no del ejercicio de la cláusula de soberanía. El segundo es aquel en el que existe un riesgo real de exponer a un solicitante de protección internacional, por su estado de salud, a tratos inhumanos y degradantes en el sentido del artículo 4 de la Carta. En la sentencia C. K. y otros., (16) el Tribunal de Justicia declaró que si bien este riesgo puede justificar la suspensión de la ejecución del traslado, no implica que el Estado miembro ante el que se haya presentado la solicitud esté obligado a declararse responsable del examen de esta última en aplicación de la cláusula de soberanía.
52. En resumen, si bien la exigencia de protección de los derechos fundamentales puede obligar al Estado miembro ante el que se ha presentado la solicitud a descartar, cuando menos provisionalmente, la aplicación de los criterios establecidos en el capítulo III del Reglamento Dublín III, esta exigencia no puede forzar a los Estados miembros a ejercer la facultad de asumir la responsabilidad del examen de una solicitud que les confiere el artículo 17, apartado 1, de dicho Reglamento. De ello se desprende que el supuesto en el que la protección de los derechos fundamentales justifique apartarse de los criterios establecidos por el Reglamento Dublín III es distinto del ejercicio de la cláusula de soberanía. Más recientemente, en la sentencia M. A. y otros, el Tribunal de Justicia reiteró su posición al indicar que la toma en consideración del interés superior del niño tampoco puede obligar a un Estado miembro a hacer uso de dicha cláusula y a examinar él mismo una solicitud que no le incumbe.
53. Ha de añadirse, por último, que si bien de la jurisprudencia se desprende que ni siquiera las situaciones de crisis humanitaria en determinados Estados miembros, como la producida en los Balcanes Occidentales entre finales de 2015 y comienzos de 2016, pueden dar lugar a una obligación, a cargo de los demás Estados miembros, de recurrir a la cláusula de soberanía en relación con las solicitudes de protección internacional que les son presentadas, el Tribunal de Justicia ha subrayado no obstante que el ejercicio de la facultad de activar una cláusula de este tipo es, en tal supuesto, conforme con el principio de solidaridad consagrado en el artículo 80 TFUE y que informa el Reglamento Dublín III. (17)
2. El derecho a la tutela judicial efectiva en el Reglamento Dublín III
54. El artículo 27, apartado 1, del Reglamento Dublín III prevé que el solicitante de protección internacional tendrá derecho a la tutela judicial efectiva en forma de recurso o de revisión, de hecho o de Derecho, contra la decisión de traslado, ante un órgano jurisdiccional.
55. El alcance de la tutela ofrecida al solicitante de protección internacional contra una decisión de traslado adoptada respecto a él se precisa en el considerando 19 del Reglamento Dublín III, el cual indica que, a fin de garantizar el respeto del Derecho internacional, la tutela judicial efectiva establecida por este Reglamento contra las decisiones de traslado debe comprender, por un lado, el examen de la solicitud según el mismo Reglamento y, por otro lado, el examen de la situación de hecho y de Derecho del Estado miembro al que se traslade al solicitante. (18)
56. En lo tocante al objeto del examen de la solicitud según el Reglamento en cuestión, el Tribunal de Justicia ha ratificado de forma reiterada la interpretación amplia dimanante de la línea de razonamiento desarrollada en la sentencia de 7 de junio de 2016, Ghezelbash(C‑63/15, en lo sucesivo, «sentencia Ghezelbash», EU:C:2016:409).
57. Este razonamiento se basaba en dos consideraciones esenciales. En primer lugar, el legislador de la Unión, mediante la adopción del Reglamento Dublín III, asoció a los solicitantes al proceso de determinación del Estado miembro responsable, obligando a los Estados miembros a informarles de los criterios de responsabilidad y a ofrecerles la oportunidad de facilitar información que permita la correcta aplicación de estos criterios, y garantizando a los solicitantes un derecho de recurso efectivo contra la decisión de traslado adoptada en su caso a la conclusión del procedimiento. En segundo lugar, el Reglamento Dublín III persigue mejorar la protección concedida a los solicitantes, protección garantizada mediante la tutela judicial de la que disfrutan.
58. Una interpretación restrictiva del alcance del recurso previsto en el artículo 27, apartado 1, del Reglamento Dublín III podría oponerse, pues, según el Tribunal de Justicia, a la realización de ese objetivo, privando de efecto útil a los otros derechos del solicitante de asilo consagrados por dicho Reglamento. (19)
59. Así, el Tribunal de Justicia concluyó en primer lugar, en la sentencia Ghezelbash, que un solicitante de asilo tiene derecho a invocar, en el marco de un recurso contra la decisión de trasladarlo, la aplicación errónea de un criterio de responsabilidad enunciado en el capítulo III del Reglamento Dublín III. En sentencias posteriores, el Tribunal de Justicia reconoció que este mismo solicitante también puede invocar la vulneración de disposiciones comprendidas en otros capítulos del Reglamento Dublín III y que confieren a los solicitantes de asilo garantías de carácter procesal.
60. En la sentencia Karim, (20)el Tribunal de Justicia declaró que una de estas disposiciones es el artículo 19, apartado 2, párrafo segundo, del citado Reglamento, según el cual, cuando un nacional de un tercer país, tras haber presentado una primera solicitud de asilo en un Estado miembro, ha abandonado el territorio de los Estados miembros durante un período de al menos tres meses antes de presentar una nueva solicitud de asilo en otro Estado miembro, este último Estado está obligado a llevar a su término el proceso de determinación del Estado miembro responsable del examen de esta nueva solicitud.
61. En la sentencia Mengesteab, (21) el Tribunal de Justicia consideró que otra de estas disposiciones es el artículo 21, apartado 1, del Reglamento Dublín III, según el cual, si no se ha presentado una solicitud de toma a cargo en los plazos previstos en el mismo, la responsabilidad del examen de la solicitud de protección internacional incumbirá al Estado miembro ante el que se haya presentado dicha solicitud. En la sentencia Shiri, (22)el Tribunal de Justicia también incluyó en la categoría en cuestión el artículo 29, apartado 2, del Reglamento Dublín III, a tenor del cual, si el traslado desde el Estado miembro requirente hasta el Estado miembro responsable no se produce en el plazo que prevé este artículo, este último Estado miembro está exento de la obligación de hacerse cargo o de readmitir a la persona interesada, y la responsabilidad se transferirá al Estado miembro requirente.
62. En esta jurisprudencia, me parece que el Tribunal de Justicia ha atribuido una importancia decisiva al hecho de que cada una de las disposiciones examinadas establece el marco dentro del cual debe tener lugar el proceso de determinación del Estado miembro responsable, y también contribuye, del mismo modo que los criterios establecidos en el capítulo III, a determinar el Estado miembro responsable. (23)
63. De lo anterior se sigue, a mi juicio, que el alcance de la tutela judicial efectiva prevista en el artículo 27, apartado 1, del Reglamento Dublín III contra una decisión de traslado comprende el examen de la aplicación de dichas disposiciones debido a que estas consagran normas que, en razón de su carácter obligatorio para el Estado miembro de que se trate, pueden conferir al solicitante de protección internacional un derecho a que su solicitud sea examinada por el Estado miembro responsable.
64. Tal no es el caso del artículo 17, apartado 1, del Reglamento Dublín III, debido a que la activación de la cláusula de soberanía contemplada en el mismo presenta, como se ha señalado anteriormente, un carácter puramente facultativo. (24)
65. Procede concluir, pues, que el derecho a la tutela judicial efectiva establecido en el artículo 27, apartado 1, del mencionado Reglamento no incluye el derecho a impugnar la negativa a hacer uso de la cláusula de soberanía por el Estado miembro ante el que se ha presentado la solicitud de protección internacional.
66. A mi juicio, este análisis no queda desvirtuado por la sentencia de 1 de agosto de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Denegación de petición de toma a cargo de un menor egipcio no acompañado) (C‑19/21, EU:C:2022:605).
67. Ciertamente, el Tribunal de Justicia declaró en dicha sentencia que el solicitante de protección internacional debe tener la posibilidad de interponer recurso por la vía judicial en virtud del artículo 27 del Reglamento Dublín III no solo en el supuesto de que el Estado miembro requirente adopte una decisión de traslado, sino también en el caso de que el Estado miembro requerido deniegue la petición de toma a cargo del interesado. No obstante, esta interpretación amplia del Tribunal de Justicia fue posible por el hecho de que la legalidad de la decisión por la que se denegaba la toma a cargo del solicitante interesado había sido impugnada a la luz de uno de los criterios de responsabilidad formulados en el capítulo III de dicho Reglamento. Ello se desprende de forma expresa del apartado de la sentencia así formulado: «[…] la tutela judicial de un solicitante menor de edad no acompañado no puede variar, por lo que respecta al cumplimiento del criterio vinculante de responsabilidad que figura en el artículo 8, apartado 2, del Reglamento Dublín III, en función de que dicho solicitante sea objeto de una decisión de traslado, adoptada por el Estado miembro requirente, o de una decisión por la que el Estado miembro requerido deniega la petición de toma a cargo de ese solicitante». (25) De lo anterior deduzco que la decisión de negarse a hacer uso de la cláusula de soberanía no es una de las decisiones a las que se extiende el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 27, apartado 1, del Reglamento Dublín III.
3. Alcance de la sentencia M. A. y otros
68. Desde mi punto vista, la interpretación propuesta es plenamente compatible con la sentencia M. A. y otros.
69. El órgano jurisdiccional remitente invoca en particular dos partes de dicha sentencia.
70. En primer lugar, el Tribunal de Justicia declaró que la facultad de apreciación que la cláusula de soberanía confiere a los Estados miembros es parte integrante de los mecanismos de determinación del Estado miembro responsable elaborados por el legislador de la Unión. (26)
71. En segundo lugar, el Tribunal de Justicia se pronunció sobre el mismo problema que constituye el objeto de la presente cuestión prejudicial. A este respecto, señaló antes de nada que el artículo 27, apartado 1, del Reglamento Dublín III no prevé expresamente la posibilidad de recurso contra la decisión de no hacer uso de la facultad establecida en el artículo 17, apartado 1, de este Reglamento y que el objetivo de celeridad en la determinación del Estado miembro responsable que subyace en el procedimiento instaurado por el Reglamento Dublín III induce a no multiplicar las vías de recurso. (27) A continuación, el Tribunal de Justicia señaló que, ciertamente, el artículo 47 de la Carta dispone que toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas en este artículo. (28) Sin embargo, si un Estado miembro decide no recurrir a la cláusula de soberanía, ello equivale necesariamente para ese Estado miembro, según el Tribunal de Justicia, a adoptar una decisión de traslado, y tal negativa podría ser impugnada, en su caso, con ocasión de un recurso contra tal decisión. (29) Así, el Tribunal de Justicia concluye que el artículo 27, apartado 1, del Reglamento Dublín III debe interpretarse en el sentido de que «no exige que exista un recurso contra la decisión de no hacer uso de la facultad establecida en el artículo 17, apartado 1, de ese Reglamento, sin perjuicio de que dicha decisión pueda ser impugnada con ocasión de un recurso contra la decisión de traslado». (30)
72. Ha de admitirse que el razonamiento del Tribunal de Justicia no es de fácil comprensión y que las dudas que alberga el órgano jurisdiccional remitente no son, pues, sorprendentes. Dicho órgano jurisdiccional parece apostar por una lectura, propugnada igualmente por AHY y la Comisión en sus respectivas observaciones escritas, según la cual, en la medida en que el artículo 17 del Reglamento Dublín III es parte integrante de los mecanismos de determinación del Estado miembro responsable, el derecho a una tutela judicial efectiva contra una decisión de traslado, contemplado en el artículo 27, apartado 1, de este Reglamento, debe comprender también el derecho a una tutela judicial efectiva contra una decisión adoptada al amparo del artículo 17, apartado 1, del referido Reglamento.
73. A mi juicio, existen pocas dudas de que esta interpretación es errónea.
74. Ha de observarse antes de nada que, en el asunto que dio lugar a la sentencia M. A. y otros, los demandantes no habían solicitado al Ministro la aplicación de la cláusula de soberanía en su favor a raíz de la adopción de la decisión de traslado. Por contra, la Office of the Refugee Applications Commissioner (Comisionado encargado de los recursos de los Refugiados, Irlanda) había recomendado su traslado al Reino Unido tras rechazar hacer uso de esta cláusula. De ello se deduce que la respuesta del Tribunal de Justicia se basa necesariamente en la premisa de que tal decisión de denegación se adopta antes de la adopción de la decisión de traslado. (31) En lo tocante a este supuesto, el Tribunal de Justicia declaró en esencia que las exigencias inherentes al principio de tutela judicial efectiva se cumplen gracias a la posibilidad de impugnar dicha negativa con ocasión de la interposición del recurso contra la decisión de traslado.
75. A mi juicio, sería inexacto deducir de ello a contrario, como hacen AHY y la Comisión, que, si la decisión de no utilizar la cláusula de soberanía se ubicase en un momento posterior a la adopción de la decisión de traslado, estas mismas exigencias harían indispensable la existencia de un recurso distinto contra la primera decisión. En efecto, esta interpretación difícilmente podría conciliarse con las consideraciones literales y teleológicas que figuran en los primeros apartados de la respuesta del Tribunal de Justicia a esta cuestión prejudicial, según las cuales el artículo 27, apartado 1, del Reglamento Dublín III no prevé expresamente la posibilidad de recurso contra la decisión de no hacer uso de la cláusula de soberanía, y el objetivo de celeridad, en particular, en la determinación del Estado miembro responsable, induce a no multiplicar las vías de recurso.
76. Además, la formulación del apartado 79 de la sentencia de que se trata, anteriormente reproducida, debe entenderse en el sentido de que, con carácter general, el artículo 27, apartado 1, del Reglamento Dublín III no impone un recurso específico contra la decisión de un Estado miembro que se niegue a ejercer la facultad que le confiere la cláusula de soberanía, y que la mera constatación de la posibilidad de impugnar esta decisión mediante la interposición de un recurso contra la decisión de traslado depende de que la primera decisión se adopte antes que la segunda.
77. Me parece que las consideraciones que acaban de desarrollarse proporcionan la clave de lectura para interpretar el apartado de la sentencia, antes citado, según el cual la facultad de apreciación que la cláusula de soberanía reconoce a los Estados miembros es parte integrante de los mecanismos de determinación del Estado miembro responsable de una solicitud de asilo previstos por el Reglamento Dublín III.
78. Ha de observarse de antemano que, en una línea jurisprudencial que remonta a la sentencia N. S. y otros, el Tribunal de Justicia se ha basado en esta constatación para concluir que la decisión adoptada por un Estado miembro sobre la base de la cláusula de soberanía suponía una aplicación del Derecho de la Unión y debía respetar, por tanto, los derechos consagrados en la Carta. (32)
79. A mi juicio, esta constatación no puede invocarse válidamente para sostener que el Derecho del Estado miembro de que se trate debe reconocer necesariamente a los solicitantes de protección internacional un recurso específico contra la decisión de negarse a hacer uso de la cláusula de soberanía.
80. En efecto, al declarar que la facultad de apreciación de los Estados miembros dimanante del artículo 17, apartado 1, del Reglamento Dublín III queda comprendida en los «mecanismos» de determinación del Estado miembro responsable, me parece que el Tribunal de Justicia ha empleado unos términos que ponen de manifiesto que este artículo no forma parte del conjunto de las disposiciones del Reglamento Dublín III que imponen una obligación a los Estados miembros y que confieren, correlativamente, un derecho a favor de los solicitantes de protección internacional.
81. El ejercicio de esta facultad discrecional constituye una aplicación del Derecho de la Unión en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta, en la medida en que da lugar a la adopción de una decisión de traslado. Por consiguiente, en el marco de un recurso contra esa decisión, puede invocarse cualquier motivo basado en una vulneración de la Carta, tal como prescribe el artículo 27, apartado 1, del Reglamento Dublín III. En cambio, en el caso de que un solicitante de protección internacional impugnase la legalidad de la decisión de traslado por adolecer de un vicio relativo a la decisión de negarse a hacer uso de la cláusula de soberanía, los motivos formulados deberían basarse necesariamente en el Derecho nacional.
4. Conclusión sobre la primera cuestión prejudicial
82. Habida cuenta de cuanto precede, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión prejudicial que el artículo 27, apartado 1, del Reglamento Dublín III debe interpretarse en el sentido de que no obliga a los Estados miembros a prever una tutela judicial efectiva contra una decisión del Estado miembro de ejercer o de no ejercer su facultad discrecional con el fin de asumir la responsabilidad del examen de una solicitud de protección internacional en virtud del artículo 17, apartado 1, de dicho Reglamento.
83. Habida cuenta de las observaciones formuladas anteriormente a propósito de la naturaleza de la cláusula de soberanía, la circunstancia de que, en apoyo de su solicitud de activación de dicha cláusula, el demandante en el procedimiento principal haya invocado un elemento dirigido a probar el riesgo de vulneración de uno de estos derechos fundamentales, a saber, un informe médico sobre su estado de salud psicológica, no desvirtúa la interpretación propuesta. Al no imponer el Derecho de la Unión restricción alguna, la decisión del Ministro de no hacer uso de la referida cláusula solo puede ser objeto de control judicial en cuanto a su legalidad externa, tal como prevé el Derecho irlandés.
84. Asimismo, no cabe identificar una incompatibilidad con la afirmación del Tribunal de Justicia recogida en la sentencia M. A. y otros según la cual el Reglamento Dublín III no exige que la determinación del Estado miembro responsable en virtud de los criterios definidos en dicho Reglamento y el ejercicio de la facultad discrecional dimanante de la cláusula de soberanía sean competencia de la misma autoridad nacional.
85. Ahora bien, soy consciente de que la interpretación que propugno no solo supondría obligar a los Estados miembros a prever que toda decisión en virtud de la cláusula de soberanía se adopte en cualquier caso antes que la decisión de traslado, sino también a determinados Estados miembros, como Irlanda, a revisar el reparto de competencias entre autoridades judiciales con el fin de garantizar que la autoridad que conozca del recurso interpuesto contra la decisión de traslado sea competente para apreciar la negativa a hacer uso de dicha cláusula. En efecto, aun cuando se previera que toda decisión relativa al uso de la cláusula de soberanía se tome antes de la adopción de una decisión de traslado por la IPO, no sería menos cierto que el IPAT no es competente para examinar las alegaciones dirigidas a impugnar la legalidad de tal decisión.
86. Con todo, ha de hacerse constar que ello no constituye una razón para adoptar una interpretación diferente, en la medida en que, como es bien sabido, un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas ni circunstancias de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones que para él se derivan del Derecho de la Unión. (33)
87. Dado que la segunda cuestión prejudicial únicamente debe abordarse en caso de respuesta afirmativa a la presente cuestión prejudicial, solo procede responder a la tercera cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente.
B. Tercera cuestión prejudicial
88. Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta en esencia, con carácter principal, si el derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el artículo 47 de la Carta se opone a que un Estado miembro ejecute una decisión de traslado hasta que se resuelva la petición dirigida a ese Estado de que ejerza su facultad discrecional al amparo del artículo 17, apartado 1, del Reglamento Dublín III o hasta que se resuelva el recurso en vía judicial específico, interpuesto en virtud de las disposiciones de Derecho nacional, contra la respuesta dada a tal petición.
89. Dicho con otras palabras, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre si un solicitante de protección internacional que no ha obtenido la anulación de una decisión de traslado invocando los criterios del capítulo III del Reglamento Dublín III y cuyo recurso en vía judicial interpuesto contra una decisión por la que se rechaza hacer uso de la cláusula de soberanía no ha sido resuelto aún podría ser trasladado antes de que se resolviera dicho recurso. Así, a juicio del órgano jurisdiccional remitente, resulta adecuada una cierta forma de efecto suspensivo de la ejecución de la decisión de traslado hasta la resolución del recurso interpuesto contra una decisión denegatoria para evitar que se constate una infracción del artículo 47 de la Carta.
90. En lo tocante al artículo 47 de la Carta, ha de observarse antes de nada que la exposición de motivos del Reglamento Dublín III contiene referencias a esta disposición. A tenor de su considerando 19, este Reglamento pretende establecer el derecho a una tutela judicial efectiva contra las decisiones de traslado de conformidad, en particular, con el artículo 47 de la Carta. Según el considerando 39 de dicho Reglamento, este tiene por objeto asegurar el pleno respeto del derecho de asilo garantizado en el artículo 18 de la Carta, así como los derechos reconocidos en los artículos 1, 4, 7, 24 y 47 de esta.
91. El artículo 47 de la Carta tiene el siguiente tenor: «toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas en el presente artículo».
92. De la jurisprudencia se desprende que el carácter efectivo de esa tutela exige, en casos excepcionales, que se le reconozca efecto suspensivo. Más concretamente, el Tribunal de Justicia ha declarado, en lo tocante a la Directiva 2008/115/CE, (34) que, cuando existen razones fundadas para creer que la expulsión del nacional de un tercer país supondría vulnerar su derecho a no sufrir tratos inhumanos y degradantes, el nacional afectado debe beneficiarse de un recurso suspensivo de pleno Derecho de la ejecución de la decisión que permite su expulsión, con el fin de evitar que se produzca un perjuicio grave e irreparable a la espera de la resolución de dicho recurso. (35)
93. Por otro lado, el Tribunal de Justicia no ha descartado, en cuanto atañe al Reglamento Dublín III, que la ejecución de una decisión de traslado pueda implicar, con carácter excepcional, un perjuicio de tal índole, (36) y que la efectividad de un recurso contra una decisión de esta naturaleza puede hacer indispensable, por tanto, el efecto suspensivo.
94. No obstante, es evidente que la problemática relativa a la exigencia de garantizar tal efectividad no se plantea en una situación como la del caso de autos.
95. En efecto, el artículo 47 de la Carta únicamente exige que exista tutela efectiva cuando se trata de proteger un derecho (o una libertad) garantizados por el Derecho de la Unión. En cambio, y como se ha señalado antes, el solicitante de protección internacional no dispone de ningún derecho garantizado por el Derecho de la Unión a que el Estado miembro en el que ha presentado su solicitud se haga cargo del examen de esta solicitud con arreglo al artículo 17 del Reglamento Dublín III. Al no existir tal derecho, no resulta aplicable el derecho a la tutela judicial efectiva, según está consagrado en el artículo 47 de la Carta.
96. Por consiguiente, la cuestión de si el recurso en vía judicial previsto en el Derecho irlandés tiene efecto suspensivo depende únicamente de las disposiciones de este último Derecho.
97. Con carácter subsidiario, el órgano jurisdiccional remitente plantea una cuestión relativa a la interpretación del artículo 29, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento Dublín III.
98. Ha de recordarse que este artículo dispone que el traslado de la persona afectada se efectuará en cuanto sea materialmente posible y, a más tardar, en el plazo de seis meses a partir de la fecha de aceptación de la petición por otro Estado miembro de hacerse cargo de esta persona o a partir de la resolución definitiva de un recurso o revisión que, con arreglo al artículo 27, apartado 3, de este mismo Reglamento, tenga efecto suspensivo.
99. El órgano jurisdiccional remitente pregunta en esencia si un recurso judicial específico contra una decisión de denegación de hacer uso de la cláusula de soberanía tiene como efecto suspender el plazo de ejecución de una decisión de traslado previsto en el artículo 29, apartado 1, del Reglamento Dublín III o tiene efecto suspensivo de la decisión de traslado de cualquier otro modo. Aún más concretamente, me parece que desea saber si el artículo 29, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento Dublín III debe interpretarse en el sentido de que el plazo de seis meses que prevé comienza a correr a partir de la fecha de la decisión definitiva sobre el recurso interpuesto contra una decisión de un Estado miembro de no hacer uso de la cláusula de soberanía, tomada después de la adopción de la decisión de traslado, como el recurso en vía judicial previsto en el Derecho irlandés.
100. A mi juicio, la respuesta debe ser necesariamente negativa.
101. Como ya he demostrado anteriormente, el artículo 47 de la Carta no exige que los Estados miembros atribuyan efecto suspensivo al recurso interpuesto en virtud de disposiciones de Derecho nacional, como el recurso en vía judicial de que se trata. De ello se deduce lógicamente que el plazo de seis meses para proceder al traslado del solicitante de protección internacional comenzará a correr, en el caso de autos, a partir de la fecha de desestimación del recurso contra la decisión de traslado.
102. A la vista de cuanto precede, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la tercera cuestión prejudicial que el artículo 47 de la Carta no se opone a que un Estado miembro ejecute una decisión de traslado antes de que se resuelva la petición dirigida a ese Estado de que ejerza la facultad discrecional prevista en el artículo 17, apartado 1, del Reglamento Dublín III o de que se resuelva el recurso en vía judicial específico, interpuesto en virtud de las disposiciones de Derecho nacional, contra la respuesta dada a tal petición. En este supuesto, el plazo de seis meses para proceder al traslado del solicitante de protección internacional, previsto en el artículo 29, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento Dublín III, comenzará a correr a partir de la fecha de desestimación del recurso interpuesto contra la decisión de traslado.
C. Observaciones finales
103. De un estudio encargado por la Comisión y publicado en 2016 se desprende que, ya en esa época, las autoridades irlandesas habían expresado su frustración por el aumento considerable de litigios a que había dado lugar el artículo 17, apartado 1, del Reglamento Dublín III. Según estas autoridades, a nivel nacional se entendía que dicha disposición establecía un «procedimiento cuasinuevo», que tenía por efecto crear una carga administrativa considerable para los órganos jurisdiccionales nacionales. (37)
104. A mi juicio, no cabe entender el artículo 17, apartado 1, del Reglamento Dublín III en el sentido de que permite establecer un procedimiento administrativo distinto de aquel que finaliza con la adopción de la decisión de traslado. Al contrario, estoy convencido de que el Reglamento Dublín III ha diseñado un régimen jurídico en el que ningún acto administrativo posterior a la decisión de traslado puede afectar a la validez de esta última.
105. Desde esta perspectiva, parece que unas disposiciones nacionales que separan el ejercicio de la facultad de apreciación dimanante de la cláusula de soberanía de la decisión de traslado adoptada con arreglo al Reglamento Dublín III, y que permiten que pueda presentarse y examinarse una solicitud de ejercicio de dicha facultad discrecional con independencia de la adopción de una decisión de traslado y después de esta adopción, pueden obstaculizar el buen funcionamiento del Reglamento Dublín III de manera general, como admite la Comisión en sus observaciones escritas.
106. Además de basarse en una interpretación errónea de las disposiciones pertinentes de Derecho derivado, considero que concluir que los Estados miembros están obligados a prever un recurso distinto contra la decisión de hacer uso o no de la cláusula de soberanía acabaría por validar, a los ojos de los Estados miembros, decisiones legislativas nacionales que pueden producir la consecuencia señalada al final del punto anterior.
107. A este respecto, invito a considerar, a título ilustrativo, el artículo 26 del citado Reglamento.
108. En virtud de este artículo, que forma parte de las garantías procesales contempladas en el Reglamento Dublín III, la notificación de la decisión de traslado a la persona interesada supondrá, en su caso, la decisión de no examinar su solicitud de protección internacional, como es, a mi juicio, una decisión por la que se rechaza hacer uso de la cláusula de soberanía. Ahora bien, me parece que esta decisión no podría notificarse en el marco de la decisión de traslado a menos que se adoptase después de la adopción de la decisión de traslado. Además, en tal supuesto, me parece que la información sobre las vías de recurso que debe figurar en la decisión notificada de conformidad con el artículo 26, apartado 2, del Reglamento Dublín III sería necesariamente parcial, puesto que no podría comprender las vías de recurso disponibles contra la decisión por la que se rechaza hacer uso de la cláusula de soberanía.
IV. Conclusión
109. A la luz de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por la High Court (Tribunal Superior, Irlanda) del modo siguiente:
«1) El artículo 27, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida,
debe interpretarse en el sentido de que
no obliga a los Estados miembros a prever una tutela judicial efectiva contra una decisión del Estado miembro de ejercer o de no ejercer su facultad discrecional con el fin de asumir la responsabilidad del examen de una solicitud de protección internacional en virtud del artículo 17, apartado 1, de dicho Reglamento.
2) El artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea no se opone a que un Estado miembro ejecute una decisión de traslado antes de que se resuelva la petición dirigida a ese Estado de que ejerza la facultad discrecional prevista en el artículo 17, apartado 1, del Reglamento n.º 604/2013 o de que se resuelva el recurso en vía judicial específico, interpuesto en virtud de las disposiciones de Derecho nacional, contra la respuesta dada a tal petición. En este supuesto, el plazo de seis meses para proceder al traslado del solicitante de protección internacional, previsto en el artículo 29, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.º 604/2013, comenzará a correr a partir de la fecha de desestimación del recurso interpuesto contra la decisión de traslado.»