Forenede sager T-254/00, T-270/00 og T-277/00

Hotel Cipriani SpA m.fl.

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Statsstøtte – nedsættelse af sociale bidrag for virksomheder i Venedig og Chioggia – beslutning, der fastslår støtteordningens uforenelighed med fællesmarkedet og pålægger tilbagesøgning af den udbetalte støtte – formaliteten – individuel forbindelse – betingelser vedrørende påvirkning af samhandelen inden for Fællesskabet og indvirkning på konkurrencen – undtagelser i henhold til artikel 87, stk. 3, litra b)-e), EF og artikel 87, stk. 2, litra b), EF – kvalificering som ny eller eksisterende støtteordning – principperne om retssikkerhed, beskyttelse af den berettigede forventning, ligebehandling og proportionalitet – begrundelsespligt«

Sammendrag af dom

1.      Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – muligt at være individuelt berørt af en beslutning, der finder generel anvendelse

(Art. 230, stk. 4, EF)

2.      Statsstøtte – konkurrencebegrænsning – statslige foranstaltninger med henblik på at tilnærme konkurrencevilkårene inden for en bestemt økonomisk sektor til de vilkår, der gælder i andre medlemsstater – udelukkelse fra at blive kvalificeret som statsstøtte – betingelser

(Art. 87, stk. 1, EF)

3.      Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – samlet gennemgang af en støtteordning – lovlighed

(Art. 88 EF)

4.      Statsstøtte – kommissionsbeslutning, der fastslår støtteordningens uforenelighed med fællesmarkedet – begrundelsespligt – grænser

(Art. 87 EF og art. 88, stk. 2, EF)

5.      Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtteordninger, der kan betragtes som forenelige med fællesmarkedet

[Art. 87, stk. 3, litra c), EF og art. 88 EF]

6.      Statsstøtte – eksisterende eller ny støtteordning – kvalificering som ny støtteordning

(Art. 87 EF)

1.      En kommissionsbeslutning om en ulovlig statsstøtteordning og med pålæg om tilbagesøgning af udbetalt støtte finder generel anvendelse i forhold til de faktiske modtagere i henhold til en sådan ordning, for så vidt som den finder anvendelse på objektivt fastlagte situationer og medfører retsvirkninger for modtagerne i henhold til den nævnte påtænkte støtteordning på generel og abstrakt måde. Den omstændighed, at støttemodtagerne i henhold til en sådan ordning kan identificeres, indebærer ikke i sig selv, at Kommissionen er forpligtet til at tage deres individuelle situation i betragtning. Følgelig er en beslutning om en støtteordning i princippet baseret på en generel og abstrakt gennemgang af den omhandlede støtteordning, som i sig selv udgør en retsakt, der finder generel anvendelse.

Det kan imidlertid ikke udelukkes, at bestemmelserne i en generel foranstaltning under visse omstændigheder individuelt kan berøre en fysisk eller juridisk person som omhandlet i artikel 230, stk. 4, EF, når denne person påvirkes på grund af egenskaber, som er særlige for denne person, eller på grund af faktiske omstændigheder, der særligt kendetegner denne person i forhold til alle andre.

Når Kommissionen konstaterer, at en støtteordning er uforenelig med fællesmarkedet, og kræver, at den udbetalte støtte tilbagesøges, er alle de faktiske støttemodtagere i henhold til ordningen således individuelt berørt af Kommissionens beslutning. Det at tilhøre en lukket kreds af faktiske modtagere i henhold til en støtteordning, der er særlig berørt af den forpligtelse til at tilbagesøge den udbetalte støtte, som Kommissionen har pålagt den berørte medlemsstat, er tilstrækkeligt til at udsondre sådanne modtagere fra enhver anden person, således som det fremgår af retspraksis. Individualiseringen er i denne sag en følge af den særlige skadevirkning, som pålægget om tilbagesøgning medfører for de fuldt ud identificerbare medlemmer af denne lukkede kreds.

(jf. præmis 73, 74, 77 og 84)

2.      Den omstændighed, at en medlemsstat ved iværksættelse af ensidige foranstaltninger søger at tilnærme konkurrencevilkårene inden for en bestemt økonomisk sektor til de vilkår, som gælder i de øvrige medlemsstater, bevirker ikke, at disse foranstaltninger mister deres karakter af statsstøtte.

Som alle de fællesskabsretlige konkurrenceregler i øvrigt har traktatens bestemmelser om statsstøtte ikke til formål at sikre en perfekt konkurrence, men en faktisk eller effektiv konkurrence.

Under disse omstændigheder kan kompensation for strukturelle ulemper kun i visse særlige situationer kvalificeres således, at de ikke udgør statsstøtte. En fordel, der indrømmes en virksomhed med henblik på at rette op på en konkurrencemæssigt ringere stilling, udgør således ikke statsstøtte i henhold til artikel 87, stk. 1, EF, når fordelen er berettiget af økonomiske hensyn og ikke indebærer en forskelsbehandling mellem de erhvervsdrivende i forskellige medlemsstater. I den slags situationer anvender Fællesskabets retsinstanser i virkeligheden en privat erhvervsdrivende i en markedsøkonomi som kriterium. En fordel, der er ydet til en virksomhed, og som reducerer omkostninger, som normalt bæres af en virksomhed, udgør ligeledes ikke statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, når denne fordel har til formål at kompensere for den omstændighed, at den modtagende virksomhed må afholde ekstraomkostninger på grund af en særlig regulering, der ikke omfatter konkurrerende virksomheder, der omfattes af fælles regler under normale markedsvilkår.

(jf. præmis 182 og 184-186)

3.      Kommissionen er i forbindelse med en støtteordning ikke i almindelighed forpligtet til at foretage en gennemgang af den i hvert enkelt tilfælde tildelte støtte. Den kan indskrænke sig til at undersøge ordningens nærmere indhold uden at være forpligtet til at undersøge hver eneste anvendelse af ordningen.

Imidlertid er Kommissionen ifølge fast retspraksis ud fra hensynet til god forvaltningsskik i forbindelse med traktatens grundlæggende regler om statsstøtte forpligtet til inden for rammerne af artikel 88 EF at gennemføre en påpasselig og upartisk undersøgelse af den omhandlede støtteforanstaltning. Særligt påhviler der under en formel undersøgelsesprocedure Kommissionen en forpligtelse til at overholde ligebehandlingsprincippet med hensyn til de interesserede parter, der svarer til retten til en god forvaltning, som henhører under de almindelige retsstatsprincipper, der er fælles for medlemsstaternes forfatningstraditioner.

I denne retlige ramme er den mulige anerkendelse af en forpligtelse for Kommissionen til individuelt at vurdere situationen for visse modtagere ved gennemgangen af en støtteordning forbundet med, på den ene side, iagttagelse af de proceduremæssige forpligtelser, der påhviler henholdsvis Kommissionen og den pågældende medlemsstat, og, på den anden side, indholdet af de konkrete oplysninger om disse modtagere, som meddeles Kommissionen af de nationale myndigheder eller de interesserede parter.

(jf. præmis 209-211)

4.      Kravene vedrørende Kommissionens begrundelse og gennemgang vedrørende en statsstøtteforanstaltnings indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne og konkurrencen varierer ganske logisk alt efter denne foranstaltnings individuelle eller generelle karakter.

For så vidt angår tværsektorielle støtteordninger kan Kommissionen nøjes med at studere et givent programs egenskaber ved bedømmelsen af, om det på grund af høje støttebeløb, en procentuelt høj støtteandel, de støttede investeringers særlige kendetegn eller andre ordninger i henhold til programmet medfører en mærkbar fordel for støttemodtagerne i forhold til deres konkurrenter og især ville kunne gavne virksomheder, der deltager i samhandelen mellem medlemsstaterne. I tilfælde af en støtteordning, der finder anvendelse på alle virksomheder, der er beliggende i et bestemt område, er Kommissionen således ikke forpligtet til på grundlag af selv en summarisk gennemgang af markedssituationen at godtgøre, at ordningen sandsynligvis vil have indvirkning på samhandelen inden for Fællesskabet og konkurrencen i alle de berørte erhvervssektorer.

Det påhviler i den henseende navnlig den pågældende medlemsstat i kraft af sin pligt til at samarbejde med Kommissionen og de berørte parter, der forskriftsmæssigt er blevet opfordret til at fremsætte deres bemærkninger i henhold til artikel 88, stk. 2, EF, at fremføre deres argumenter og give Kommissionen alle oplysninger, der kan skabe klarhed over alle sagens omstændigheder.

I forbindelse med en tværsektoriel støtteordning er Kommissionen kun forpligtet til at undersøge – på grundlag af særlige faktorer – om den omhandlede foranstaltning i visse bestemte sektorer opfylder de to betingelser for anvendelse af artikel 87, stk. 1, EF, nemlig at foranstaltningen kan påvirke samhandelen mellem medlemsstater og have indvirkning på konkurrencen, når tilstrækkelige og til dette formål relevante oplysninger er blevet fremlagt for den under den administrative procedure.

Rækkevidden af den begrundelsespligt, der påhviler Kommissionen i forbindelse med en tværsektoriel støtteordning, særligt med hensyn til ordningens indvirkning på samhandelen inden for Fællesskabet og konkurrencen, afhænger især af de oplysninger og forhold, der meddeles til Kommissionen inden for rammerne af den administrative procedure.

(jf. præmis 227, 230, 231, 233, 235 og 237)

5.      Kommissionen har ifølge retspraksis ved anvendelsen af artikel 87, stk. 3, litra c), EF et vidt skøn, hvis udøvelse indebærer komplicerede økonomiske og sociale vurderinger, som må foretages i en fællesskabssammenhæng.

Det fremgår endvidere af selve ordlyden af artikel 87, stk. 3, litra c), EF og artikel 88 EF, at Kommissionen »kan« betragte den form for støtte, der er omhandlet i den førstnævnte bestemmelse, som forenelig med fællesmarkedet. Heraf følger, at selv om Kommissionen altid bør tage stilling til, om en statsstøtte, som den fører tilsyn med, er forenelig med fællesmarkedet, selv om støtten ikke er anmeldt til Kommissionen, er den ikke forpligtet til at erklære en sådan støtte forenelig med fællesmarkedet.

Kommissionen kan pålægge sig selv retningslinjer for udøvelsen af sit skøn ved retsakter såsom rammebestemmelser, meddelelser eller retningslinjer, for så vidt som disse retsakter indeholder vejledende regler om den praksis, som denne institution vil følge, og hvis ikke de indebærer en fravigelse af traktatbestemmelserne. Når Kommissionen fastsætter de kriterier, den agter at anvende ved udøvelsen af sit skøn, i sådanne retsakter, som er i overensstemmelse med traktaten, følger der heraf, at den har pålagt sig selv en begrænsning i sin kompetence, da det påhviler den at overholde de vejledende regler, som den har pålagt sig selv. I denne sammenhæng tilkommer det Fællesskabets retsinstanser at efterprøve, om disse regler er blevet overholdt af Kommissionen.

(jf. præmis 290-292)

6.      Påtænkt indførelse eller ændring af statsstøtteforanstaltninger skal betragtes som ny støtte. Særligt hvor ændringen påvirker selve indholdet af den oprindelige ordning, bliver denne ordning en ny støtteordning. Hvis ændringen derimod ikke er væsentlig, er det kun ændringen som sådan, der kan kvalificeres som ny støtte.

Således udgør en udvidelse af en fritagelse for sociale bidrag i et område til at omfatte virksomheder, der er beliggende på et andet område, en ny støtteordning. Selv hvis en ny ordning begrænser sig til at udvide en eksisterende støtteordning til at omfatte nye modtagere, uden at der blev foretaget en materiel ændring af den eksisterende ordning, udgør en sådan udvidelse, som kan adskilles fra den oprindelige ordning, ny støtte, der er omfattet af anmeldelsespligten.

(jf. præmis 358, 359 og 362)