Дело T‑257/07
Френска република
срещу
Европейска комисия
„Ветеринарно-санитарни изисквания — Регламент (ЕО) № 999/2001 — Защита срещу трансмисивните спонгиформни енцефалопатии — Овце и кози — Регламент (ЕО) № 746/2008 — Приемане на мерки за ликвидиране, които са по-малко обременителни от предходните — Принцип на предпазните мерки“
Резюме на решението
1. Селско стопанство — Обща селскостопанска политика — Въвеждане в действие — Мерки за закрила на човешкото здраве — Прилагане на принципа на предпазните мерки
(член 3, буква п) ЕО, член 6 ЕО, член 152, параграф 1 ЕО, член 153, параграфи 1 и 2 ЕО и член 174, параграфи 1 и 2 ЕО; член 7, параграф 1 от Регламент № 178/2002 на Европейския парламент и на Съвета)
2. Селско стопанство — Обща селскостопанска политика — Въвеждане в действие — Научна оценка на рисковете
(член 152, параграф 1 ЕО; член 6, параграф 2 от Регламент № 178/2002 на Европейския парламент и на Съвета)
3. Селско стопанство — Обща селскостопанска политика — Въвеждане в действие — Оценка на риска — Определяне на нивото на риска
(член 152, параграф 1 ЕО)
4. Селско стопанство — Обща селскостопанска политика — Въвеждане в действие — Отчитане на изискванията в областта на общественото здраве, на сигурността и на околната среда — Прилагане на принципа на предпазните мерки
(член 152, параграф 1 ЕО; член 7, параграф 2 от Регламент № 178/2002 на Европейския парламент и на Съвета)
5. Селско стопанство — Обща селскостопанска политика — Право на преценка на институциите на Съюза — Обхват — Съдебен контрол — Граници
6. Възражение за незаконосъобразност — Предмет — Преценка на законосъобразността — Критерии
(член 263 ДФЕС)
7. Селско стопанство — Обща селскостопанска политика — Прилагане на принципа на предпазните мерки — Обхват — Граници — Спазване на предоставените от общностния правен ред гаранции в административните процедури
(член 152, параграф 1 ЕО)
8. Селско стопанство — Сближаване на законодателствата във ветеринарно-санитарната област — Мерки за защита от трансмисивните спонгиформни енцефалопатии — Идентифициране на рисковите животни в хода на проучване
(член 13, параграф 1, букви б) и в), член 23 и член 24, параграф 2 от Регламент № 999/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
1. Принципът на предпазните мерки представлява общ принцип на правото на Съюза, произтичащ от член 3, буква п) ЕО, от член 6 ЕО, от член 152, параграф 1 ЕО, от член 153, параграфи 1 и 2 ЕО и от член 174, параграфи 1 и 2 ЕО, който изисква от съответните органи в конкретните предели на упражняване на възложените им с релевантната правна уредба правомощия да вземат подходящи мерки, за да предвидят определени възможни рискове за общественото здраве, сигурността и околната среда, като дадат предимство на изискванията, свързани със защитата на тези интереси, пред икономическите интереси.
По-нататък, както това е изрично изложено в член 7, параграф 1 от Регламент № 178/2002 за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на Европейски орган за безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните, в контекста на законодателството в областта на храните, принципът на предпазните мерки позволява да бъдат приети временни мерки за управление на риска, които са необходими за гарантиране на високо равнище на закрила на здравето, когато след оценка на наличната информация се установи възможност за вредни за здравето ефекти, но продължава да съществува научна неяснота.
Така, когато е налице научна неяснота по отношение на съществуването или обхвата на рискове за здравето на хората, принципът на предпазните мерки позволява на институциите да вземат мерки за защита, без да е необходимо да се изчаква, докато действителността и сериозността на тези рискове бъдат напълно доказани или настъпи вредното въздействие за здравето.
В рамките на процеса, който приключва с приемане от дадена институция на подходящи мерки с цел предпазване от определени възможни рискове за общественото здраве, сигурността и околната среда по силата на принципа на предпазните мерки, могат да бъдат откроени три последователни етапа: първо, установяване на възможните отрицателни последици, произтичащи от дадено явление, второ, оценката на рисковете за общественото здраве, сигурността и околната среда, които са свързани с това явление, трето, когато установените възможни рискове надвишават границите на онова, което е приемливо за обществото, управлението на риска чрез приемане на подходящи мерки за защита.
(вж. точки 66—69)
2. За институцията, която трябва да се справи с възможните отрицателни последици, произтичащи от дадено явление, оценката на рисковете за общественото здраве, сигурността и околната среда се състои в това да извърши научна преценка на посочените рискове и да определи дали те надвишават нивото на риска, считано за приемливо за обществото. Така, за да могат институциите на Съюза да извършат оценка на рисковете, за тях е важно, от една страна, да разполагат с научна оценка на рисковете, и от друга страна, да определят нивото на риска, считано за неприемливо за обществото.
В частност, научната оценка на рисковете е научен процес, който се състои, доколкото е възможно, в идентифициране на опасност и в характеризиране на посочената опасност, в оценяване на излагането на тази опасност и в характеризиране на риска. Тъй като процесът е научен, институцията трябва да възложи научната оценка на рисковете на научни експерти.
Освен това в съответствие с член 6, параграф 2 от Регламент № 178/2002 за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на Европейски орган за безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните, научната оценка на рисковете трябва да се основава на наличните научни доказателства и да се извършва по независим, обективен и прозрачен начин. В това отношение задължението на институциите да гарантират високо ниво на закрила на общественото здраве, на сигурността и на околната среда означава те да вземат решенията си, като отчитат всички налични най-надеждни научни данни и се основават на най-актуалните резултати от международните научни изследвания.
От научната оценка на рисковете не трябва да се изисква задължително да предоставя на институциите убедителни научни доказателства за действителния характер на риска и за сериозността на потенциалното вредно въздействие при настъпване на този риск. Всъщност принципът на предпазните мерки по условие се прилага в рамките на научна неяснота. При все това дадена превантивна мярка не може да бъде валидно обоснована с напълно хипотетичен подход към риска, основан на обикновени предположения, които все още не са научно доказани.
Освен това приемането на дадена превантивна мярка или, обратно, нейното оттегляне или облекчаване, не може да бъде обусловено от доказателство за липса на всякакъв риск, понеже като цяло от научна гледна точка е невъзможно да се предостави такова доказателство, тъй като практически не съществува нулев риск. От това следва, че дадена превантивна мярка може да бъде взета само ако рискът — без неговото съществуване и обхват да са били доказани „напълно“ с убедителни научни доказателства — все пак изглежда достатъчно подкрепен с документи въз основа на наличните научни данни към момента на приемане на тази мярка. Ето защо при тези обстоятелства понятието „риск“ зависи от това доколко е вероятно приемането на определени мерки или практики да има неблагоприятни последици за защитения от правния ред интерес.
Накрая, може да се окаже невъзможно извършването на цялостна научна оценка на рисковете, поради това че не са налице достатъчни научни доказателства. Това обаче не може да попречи на компетентния публичен орган да вземе превантивни мерки в изпълнение на принципа на предпазните мерки. При тази хипотеза е важно научните експерти да извършат научна оценка на рисковете въпреки съществуващата научна неяснота, така че компетентният публичен орган да разполага с достатъчно надеждна и солидна информация, която да му позволи да разбере в пълнота значението на поставения научен въпрос и да му даде възможност да определи своята политика, след като е запознат с обстановката.
От това следва, че въпросът за абсолютно задължителния характер на определени оценки — извършени от учените, които участват в научната оценка на рисковете за човешкото здраве, създавани с приемането на разпоредби, облекчаващи временните мерки, приети съгласно принципа на предпазните мерки — се преценява по-специално въз основа на наличните данни.
(вж. точки 70, 71, 73—77, 178 и 179)
3. В рамките на оценката на рисковете определянето на нивото на риска, считано за неприемливо за обществото, се извършва — при спазването на приложимите норми — от институциите, на които е възложен политическият избор, състоящ се в установяване на подходящо ниво на закрила на това общество. Именно тези институции трябва да определят критичния праг на вероятността от вредно въздействие за общественото здраве, сигурността и околната среда и на тежестта на това възможно въздействие, което вече не им изглежда приемливо за обществото и който праг, веднъж надвишен, в интерес на защитата на общественото здраве, сигурността и околната среда води до необходимост от прилагане на превантивни мерки въпреки съществуващата научна неяснота.
При определянето на нивото на риска, считано за неприемливо за обществото, институциите са длъжни да осигуряват високо равнище на закрила на общественото здраве, сигурността и околната среда. За да бъде съвместимо с посочената разпоредба, това високо равнище на закрила не трябва непременно да бъде възможно най-високото от техническа гледна точка. Освен това тези институции не могат да приемат чисто хипотетичен подход относно риска и да ориентират своите решения към „нулево ниво на риска“.
Определянето на нивото на риска, считано за неприемливо за обществото, зависи от преценката, която компетентният публичен орган извършва на особените обстоятелства за всеки отделен случай. В това отношение посоченият орган може да вземе предвид по-специално тежестта на последиците от възникване на този риск за общественото здраве, сигурността и околната среда, в това число и обхвата на възможното вредно въздействие, продължителността, обратимостта или възможните късни последици от тези щети, както и повече или по-малко конкретното разбиране за риска, основано на състоянието на наличните научни познания.
(вж. точки 78—80)
4. В рамките на прилагането на принципа на предпазните мерки управлението на риска включва всички действия, предприети от институция, която трябва да се справи с този риск, с цел да го приведе до ниво, считано за приемливо за обществото, предвид нейното задължение да осигурява високо ниво на закрила на общественото здраве, сигурността и околната среда. Всъщност, когато този риск надхвърли нивото на риск, считано за приемливо за обществото, съгласно принципа на предпазните мерки институцията е длъжна да приеме временните мерки за управление на риска, необходими за да се осигури високо равнище на закрила.
В съответствие с член 7, параграф 2 от Регламент № 178/2002 за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на Европейски орган за безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните, въпросните временни мерки трябва да бъдат пропорционални, недискриминационни, прозрачни и съгласувани с вече приетите сходни на тях мерки.
Накрая компетентният орган следва да преразгледа въпросните временни мерки в разумен срок. Всъщност, когато нови елементи променят разбирането за риск или покажат, че този риск може да бъде ограничен с не толкова обременителни мерки колкото съществуващите, институциите, и по-специално Комисията, която има правото на инициатива, са тези, които трябва да се погрижат за адаптиране на уредбата с оглед на новите данни. Във всеки случай облекчаването на приетите преди това превантивни мерки трябва да бъде обосновано от нови елементи, които променят разбирането за въпросния риск.
Когато тези нови елементи, като например нови обстоятелства или нови научни открития, обосновават облекчаване на дадена превантивна мярка, те променят конкретното съдържание на задължението на публичните органи постоянно да поддържат високо равнище на закрила на човешкото здраве. Всъщност тези нови елементи могат да променят разбирането за риска, както и за нивото на риска, считани за приемливи за обществото. Законосъобразността на приемането на по-малко обременителна превантивна мярка не се преценява в зависимост от нивото на риска, считано за приемливо за обществото, взето предвид при приемането на първоначалните превантивни мерки. Всъщност приемането на първоначални превантивни мерки, за да се сведе рискът до ниво, считано за приемливо, се извършва в зависимост от оценката на рисковете, и по-специално от определеното ниво на риска, считано за приемливо за обществото. Ако нови елементи променят тази оценка на рисковете, законосъобразността на приемането на по-малко обременителните превантивни мерки трябва да се преценява, като се имат предвид тези нови елементи, а не в зависимост от елементите, определили оценката на рисковете при приемането на първоначалните превантивни мерки. Само когато това ниво на риска надвишава нивото на риска, считано за приемливо за обществото, съдът трябва да установи неизпълнение на принципа на предпазните мерки.
(вж. точки 81—83, 212 и 213)
5. В областта на общата селскостопанска политика институциите на Съюза разполагат с широко право на преценка по отношение на определянето на преследваните цели и на избора на подходящите средства за действие. Освен това в рамките на тяхната оценка на рисковете те трябва да извършват сложни оценки — предвид техническата и научна информация, предоставена им от експертите в рамките на научната оценка на рисковете — за да преценят дали рисковете за общественото здраве, сигурността и околната среда надвишават нивото на риска, считано за приемливо за обществото.
Това широко право на преценка и тези сложни оценки предполагат ограничен контрол от страна на съдилищата на Европейския съюз. Всъщност посоченото право и посочените оценки водят до това, че контролът на съда по същество се свежда до изследване дали упражняването от институциите на техните правомощия не е опорочено от явна грешка или от злоупотреба с власт, или също дали тези органи явно не са превишили пределите на правото си на преценка.
Що се отнася до прегледа, който съдът на Съюза извършва за наличие на явна грешка в преценката, която опорочава даден акт на институция, за да се установи допусната от тази институция явна грешка в преценката на сложните факти, с която може да се обоснове отмяната на посочения акт, представените от жалбоподателя доказателства трябва да са достатъчни, за да лишат от правдоподобност преценките на фактите, възприети в този акт. С изключение на този преглед на правдоподобността, Общият съд не следва да замества преценката на автора на решението със своята преценка на съответните сложни факти.
При все това ограничаването на контрола на съда на Съюза не засяга задължението да провери дали представените доказателства установяват действителното положение и дали същите са достоверни и съгласувани, а също и да провери дали тези доказателства включват всички релевантни данни, които трябва да бъдат взети предвид, за да се прецени дадена сложна ситуация, и дали те са от такъв характер, че да подкрепят изведените от тях заключения.
Освен това, когато дадена институция разполага с широко право на преценка, проверката на спазването на гаранциите, предоставени от правния ред на Съюза в административните процедури, е от основополагащо значение. Сред тези гаранции попадат по-конкретно задължението компетентната институция да разгледа внимателно и безпристрастно всички материали, относими към случая, и задължението да изложи пълни мотиви в решението си.
Ето защо осъществяването на възможно най-изчерпателна научна оценка на рисковете въз основа на научни становища, основани на принципите на съвършенството, на прозрачността и на независимостта, представлява важна процесуална гаранция с оглед на гарантирането на научната обективност на мерките и избягване на приемането на произволни мерки.
(вж. точки 84—89 и 214)
6. Законосъобразността на акт на Съюза се преценява в зависимост от фактическите и правните обстоятелства, съществуващи към датата на приемане на акта. Следователно при преценката на законосъобразността на този акт е изключено вземането предвид на елементи, настъпили след датата, на която актът на Съюза е бил приет.
(вж. точка 172)
7. В областта на общата селскостопанска политика институциите на Съюза разполагат с широко право на преценка по отношение на избора на подходящите средства за действие. Освен това, макар тези институции да са длъжни да гарантират високо ниво на закрила на човешкото здраве, те разполагат и с широко право на преценка по отношение на избора на подходящите средства за действие при изпълнение на това задължение. Това широко право на преценка на институциите предполага, че проверката на спазването на гаранциите, предоставени от правния ред на Съюза в административните процедури, е от основополагащо значение.
Една от тези гаранции се състои в изискване към органите, когато приемат временни мерки съгласно принципа на предпазните мерки, за да гарантират високо ниво на закрила на човешкото здраве, да разполагат с всички обстоятелства, релевантни в това отношение. Така за тях е важно да разполагат с научна оценка на рисковете, основана на принципите на съвършенството, на прозрачността и на независимостта. Това изискване представлява важна гаранция, за да се осигури научната обективност на мерките и избягване на приемането на произволни мерки.
Друга от тези гаранции се състои в изискване към органите, когато приемат разпоредби, облекчаващи временните мерки, приети съгласно принципа на предпазните мерки, за да се гарантира високо равнище на закрила на човешкото здраве, да разполагат с научна оценка на рисковете за човешкото здраве, които създава приемането на такива разпоредби. Такава научна оценка на рисковете за човешкото здраве по принцип включва цялостна оценка от научни експерти на вероятността от излагане на човека на вредните последици за здравето. Следователно тя по принцип включва количествена оценка на въпросните рискове.
(вж. точки 174—177)
8. По силата на член 13, параграф 1, буква б) от Регламент № 999/2001 относно определяне на правила за превенция, контрол и ликвидиране на някои трансмисивни спонгиформни енцефалопатии се провежда проучване за идентифициране на всички рискови животни в съответствие с приложение VII, точка 1. По-нататък, според член 13, параграф 1, буква в) от посочения регламент всички животни и продукти от животински произход, посочени в приложение VII, точка 2 от този регламент, идентифицирани като изложени на риск чрез проучването, посочено в буква б) от параграф 1 от член 13, се убиват и унищожават изцяло в съответствие с Регламент № 1774/2002. Така съгласно тази разпоредба животните, които трябва да бъдат убити и унищожени, са идентифицираните от проучването, извършено в съответствие с точка 1 от приложение VII към Регламент № 999/2001 и които освен това изпълняват критериите по точка 2 от посоченото приложение.
Според член 23 от Регламент № 999/2001 Комисията може да изменя приложенията към този регламент съгласно посочената в член 24, параграф 2 от него процедура на комитология след консултиране със съответния научен комитет по всеки въпрос, който би могъл да има въздействие върху общественото здраве. По този начин законодателят делегира на Комисията правомощието да изменя приложенията към Регламент № 999/2001.
Предвид обхвата на член 13, параграф 1, буква в) и този на член 23 от Регламент № 999/2001 Комисията е компетентна да ограничава — посредством регламент, приет в приложение на процедурата на комитология, посочена в член 24, параграф 2 от Регламент № 999/2001 — идентифицираните чрез проучване животни, които трябва да бъдат убити и унищожени. Всъщност, тъй като член 13, параграф 1, буква в) от посочения регламент определя животните, които трябва да бъдат убити и унищожени, като препраща към критериите по точка 2 от приложение VII, по силата на член 23 от този регламент Комисията разполага с правомощие да приема разпоредби, и да ограничи животните за избиване и унищожаване, които са идентифицирани посредством гореспоменатото проучване.
(вж. точки 206—208)