Věc T-257/07

Francouzská republika

v.

Evropská komise

„Veterinární dozor – Nařízení (ES) č. 999/2001– Ochrana proti přenosným spongiformním encefalopatiím – Ovce a kozy – Nařízení (ES) č. 746/2008 – Přijetí méně restriktivních opatření k eradikaci, než byla opatření stanovená dříve – Zásada obezřetnosti“

Shrnutí rozsudku

1.      Zemědělství – Společná zemědělská politika – Provedení – Opatření na ochranu lidského zdraví – Uplatnění zásady obezřetnosti

(Článek 3 písm. p) ES, čl. 6 ES, čl. 152 odst. 1 ES, čl. 153 odst. 1 a čl. 2 ES a čl. 174 odst. 1 a čl. 2 ES); Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 178/2002, čl. 7 odst. 1)

2.      Zemědělství – Společná zemědělská politika – Provedení – Vědecké hodnocení rizika

(Článek 152 odst. 1 ES; Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 178/2002, čl. 6 odst. 2)

3.      Zemědělství – Společná zemědělská politika – Provedení – Posouzení rizik – Určení míry rizika

(Článek 152 odst. 1 ES)

4.      Zemědělství – Společná zemědělská politika – Provedení – Zohlednění požadavků v oblasti ochrany lidského zdraví, bezpečnosti a životního prostředí – Uplatnění zásady obezřetnosti

(Článek 152 odst. 1 ES; Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 178/2002, čl. 7 odst. 2)

5.      Zemědělství – Společná zemědělská politika – Posuzovací pravomoc unijních orgánů – Rozsah – Soudní přezkum – Meze

6.      Námitka protiprávnosti – Předmět – Posouzení legality – Kritéria

(Článek 263 SFEU)

7.      Zemědělství – Společná zemědělská politika – Uplatnění zásady obezřetnosti – Rozsah – Meze – Dodržování záruk přiznaných právním řádem Společenství ve správních řízeních

(Článek 152 odst. 1 ES)

8.      Zemědělství – Sbližování právních předpisů v oblasti hygienických podmínek – Ochranná opatření týkající se přenosných spongiformních encefalopatií – Identifikace ohrožených zvířat během vyšetření

(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 999/2001, čl. 13 odst. 1 písm. b) a c), článek 23 a čl. 24 odst. 2)

1.      Zásada obezřetnosti je obecnou zásadou práva Unie, která vyplývá z čl. 3 písm. p) ES, článku 6 ES, čl. 152 odst. 1 ES, čl. 153 odst. 1 a 2 ES a čl. 174 odst. 1 a 2 ES a která dotčeným orgánům ukládá povinnost přijmout v konkrétním rámci výkonu pravomocí, které jim jsou relevantní právní úpravou přiznány, vhodná opatření, aby tak předešly některým potenciálním rizikům pro veřejné zdraví, bezpečnost a životní prostředí, a to upřednostněním požadavků souvisejících s ochranou uvedených zájmů nad zájmy hospodářskými.

Článek 7 odst. 1 nařízení č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin, kromě toho uvádí, že v kontextu potravinového práva umožňuje zásada obezřetnosti přijetí předběžných opatření v rámci řízení rizika nezbytných k zajištění vysoké úrovně ochrany zdraví, pokud je po zhodnocení dostupných informací zjištěna možnost škodlivých účinků na zdraví, ale přetrvává vědecká nejistota.

Přetrvává-li vědecká nejistota ohledně existence nebo dosahu rizik pro lidské zdraví, zásada obezřetnosti orgánům umožňuje přijmout ochranná opatření, aniž se musí čekat na úplné prokázání skutečné existence a závažnosti těchto rizik nebo až se projeví negativní účinky na zdraví.

V rámci postupu, jenž je ukončen tím, že orgán přijme v souladu se zásadou obezřetnosti vhodná opatření za účelem předejití některým potenciálním rizikům pro veřejné zdraví, bezpečnost a životní prostředí, lze rozlišit tři po sobě jdoucí etapy: zaprvé určení potenciálních negativních účinků, které z daného jevu vyplývají, zadruhé posouzení rizik pro veřejné zdraví, bezpečnost a životní prostředí, která s tímto jevem souvisí, a zatřetí řízení rizika přijetím vhodných ochranných opatření, překročí-li tato potenciální identifikovaná rizika míru toho, co je pro společnost přijatelné.

(viz body 66–69)

2.      Posouzení rizik pro veřejné zdraví, bezpečnost a životní prostředí orgánem, jenž je konfrontován s potenciálními negativními účinky, které z daného jevu vyplývají, spočívá v tom, že uvedená rizika vědecky zhodnotí a určí, zda překračují míru rizika považovanou pro společnost za přijatelnou. Aby tak orgány Unie mohly k posouzení rizik přistoupit, musí mít k dispozici vědecké hodnocení rizik, a dále určit míru rizika, která je pro společnost považována za přijatelnou.

Vědecké hodnocení rizik je především vědeckým postupem, který spočívá v tom, že se v nejvyšší možné míře identifikuje nebezpečí a určí jeho charakteristické rysy, dále se posoudí míra vystavení tomuto nebezpečí a určí charakteristické rysy rizika. Vzhledem k tomu, že se jedná o vědecký postup, orgán musí svěřit vědecké hodnocení rizika vědeckým odborníkům.

Kromě toho v souladu s čl. 6 odst. 2 nařízení č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin, je vědecké hodnocení rizika založeno na dostupných vědeckých důkazech a provádí se nezávislým, objektivním a průhledným způsobem. Povinnost orgánů zaručit vysoký stupeň ochrany veřejného zdraví, bezpečnosti a životního prostředí v tomto ohledu znamená, že jejich rozhodnutí jsou přijímána za plného zohlednění nejlepších dostupných vědeckých údajů a jsou založena na nejnovějších výsledcích mezinárodního výzkumu.

Vědecké hodnocení rizik nutně nemusí orgánům poskytnout přesvědčivé vědecké důkazy o skutečné existenci rizika a závažnosti případných nežádoucích účinků v případě, že dojde k naplnění tohoto rizika. Kontext uplatnění zásady obezřetnosti totiž z povahy věci odpovídá kontextu vědecké nejistoty. Preventivní opatření však nemůže být platně odůvodněno čistě hypotetickým pojetím rizika založeným pouze na vědeckých domněnkách, které dosud nebyly ověřeny.

Dále, přijetí preventivního opatření nebo naopak jeho zrušení nebo zmírnění nelze podřídit důkazu o neexistenci jakéhokoli rizika, neboť obecně je takový důkaz z vědeckého hlediska nemožné předložit vzhledem k tomu, že nulová úroveň rizika ve skutečnosti neexistuje. Z toho vyplývá, že preventivní opatření lze přijmout, pouze pokud se riziko – ačkoli jeho existence a rozsah nebyly pádnými vědeckými údaji „plně“ prokázány – jeví dostatečně podložené vědeckými údaji, které jsou v okamžiku přijetí uvedeného opatření dostupné. V takovém kontextu pojem „riziko“ tedy odpovídá míře pravděpodobnosti nepříznivých účinků na majetek chráněný právním řádem z důvodu přijetí určitých opatření nebo určitých postupů.

Závěrem, vědecké hodnocení rizik se může ukázat jako zcela neproveditelné z důvodu nedostatečnosti dostupných vědeckých údajů. To však nemůže zabránit příslušnému orgánu veřejné moci přijmout preventivní opatření v rámci uplatnění zásady obezřetnosti. V takovém případě je důležité, aby vědečtí odborníci provedli vědecké hodnocení rizik navzdory přetrvávající vědecké nejistotě takovým způsobem, aby příslušný orgán veřejné moci měl k dispozici dostatečně spolehlivou a věrohodnou informaci, která mu umožní zcela pochopit rozsah položené vědecké otázky a stanovit jeho politiku se znalostí věci.

Z toho vyplývá, že se otázka nezbytnosti určitých hodnocení provedených vědci, kteří se účastnili na vědeckém hodnocení rizik pro lidské zdraví vyplývajících z přijetí ustanovení, která zmírňují předběžná opatření přijatá v souladu se zásadou obezřetnosti, posuzuje zejména na základě dostupných údajů.

(viz body 70–71, 73–77, 178–179)

3.      V rámci hodnocení rizik přísluší určení nepřijatelné míry rizika pro společnost – za podmínky dodržení použitelných norem – orgánům odpovědným za politickou volbu, kterou představuje stanovení úrovně vhodné ochrany pro společnost. Těmto orgánům tedy náleží určit mezní hranici pravděpodobnosti negativních účinků na veřejné zdraví, bezpečnost a životní prostředí, jakož i závažnosti uvedených potenciálních účinků, kterou pro společnost považují již za nepřijatelnou a která, je-li jednou překročena, vyžaduje v zájmu ochrany veřejného zdraví, bezpečnosti a životního prostředí, zavedení preventivních opatření, a to navzdory přetrvávající vědecké nejistotě.

Při stanovení nepřijatelné míry rizika pro společnost jsou orgány vázány povinností zajistit zvýšenou úroveň ochrany veřejného zdraví, bezpečnosti a životního prostředí. K tomu, aby byla slučitelná s tímto ustanovením, nemusí být tato zvýšená úroveň ochrany nutně tou nejvyšší možnou úrovní ochrany. Uvedené orgány rovněž nemohou přistoupit k čistě hypotetickému pojetí rizika a směřovat svá rozhodnutí k „nulové míře rizika“.

Určení nepřijatelné míry rizika pro společnost závisí na posouzení zvláštních okolností každého případu příslušným orgánem veřejné moci. Daný orgán může v tomto ohledu přihlédnout zejména k závažnosti dopadu tohoto rizika na veřejné zdraví, bezpečnost a životní prostředí, včetně rozsahu možných nepříznivých účinků, trvání, opětovnému výskytu nebo možným opožděným účinkům těchto škod, jakož i k víceméně konkrétnímu vnímání rizika na základě stavu dostupných vědeckých poznatků.

(viz body 78–80)

4.      V rámci uplatnění zásady obezřetnosti odpovídá řízení rizika souboru činností prováděných orgánem, který musí riziku čelit, jejichž cílem je snížit toto riziko zpět na takovou úroveň, která je pro společnost považována za přijatelnou, a to s ohledem na povinnost tohoto orgánu zajistit zvýšenou úroveň ochrany veřejného zdraví, bezpečnosti a životního prostředí. Překročí-li totiž dané riziko pro společnost nepřijatelnou míru, má uvedený orgán podle zásady obezřetnosti povinnost v rámci řízení rizika přijmout předběžná opatření nezbytná k zajištění zvýšené úrovně ochrany.

Podle čl. 7 odst. 2 nařízení č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin, musí být dotčená předběžná opatření přiměřená, nediskriminační, transparentní a soudržná s obdobnými opatřeními, která již byla přijata.

Příslušnému orgánu náleží, aby dotčená předběžná opatření v přiměřené době přezkoumal. Pokud nové skutečnosti pozměňují vnímání rizika nebo ukazují, že se tomuto riziku lze vyhnout méně omezujícími opatřeními, než která již existují, orgány a zejména Komise, která má právo iniciativy, musí dbát na přizpůsobení právní úpravy novým údajům. Zmírnění dříve přijatých preventivních opatření tak v každém případě musí být odůvodněno novými skutečnostmi, které posouzení dotčeného rizika mění.

Odůvodňují-li takové nové skutečnosti, jako jsou nové poznatky nebo nové vědecké objevy, zmírnění preventivního opatření, pozměňují konkrétní obsah povinnosti veřejných orgánů stále udržovat zvýšenou úroveň ochrany lidského zdraví. Uvedené nové skutečnosti totiž mohou změnit vnímání rizika a úroveň rizika, jež společnost považuje za přijatelné. Legalita přijetí méně restriktivního preventivního opatření se neposuzuje na základě míry rizika považované za přijatelnou, jež byla zohledněna při přijetí původních preventivních opatření. Přijetí původních preventivních opatření za účelem snížení rizika na úroveň považovanou za přijatelnou se totiž uskutečňovalo na základě hodnocení rizik, a zejména na základě určení míry rizika, která byla pro společnost považována za přijatelnou. Změní-li nové skutečnosti uvedené hodnocení rizik, je třeba posuzovat legalitu přijetí méně restriktivních preventivních opatření s ohledem na tyto nové skutečnosti, a nikoliv na skutečnosti, které byly rozhodující pro hodnocení rizik v rámci přijetí původních preventivních opatření. Soud tedy musí konstatovat porušení zásady obezřetnosti pouze tehdy, překročí-li tato nová míra rizika míru rizika považovanou pro společnost za přijatelnou.

(viz body 81–83, 212–213)

5.      V oblasti společné zemědělské politiky mají unijní orgány širokou posuzovací pravomoc stran definice sledovaných cílů a volby vhodných nástrojů činnosti. Mimoto v rámci hodnocení rizik musí orgány provést komplexní hodnocení za účelem posouzení – s ohledem na technické a vědecké informace, které jim poskytují odborníci v rámci vědeckého hodnocení rizik – zda rizika pro veřejné zdraví, bezpečnost a životní prostředí překračují míru, která je pro společnost považována za přijatelnou.

Vzhledem k této široké posuzovací pravomoci a danému komplexnímu hodnocení může soud Evropské unie provádět pouze omezený přezkum. Uvedená posuzovací pravomoc a hodnocení mají totiž za následek, že se přezkum věci samé prováděný soudem omezuje pouze na přezkum toho, zda není výkon pravomocí orgánů stižen zjevným pochybením, zda nedošlo ke zneužití pravomoci nebo zda tyto orgány navíc zjevně nepřekročily meze své posuzovací pravomoci.

Pokud jde o přezkum existence zjevně nesprávného posouzení ze strany soudu Unie, kterým je stižen akt orgánu, je nutné, aby za účelem prokázání, že se tento orgán dopustil zjevně nesprávného posouzení komplexního skutkového stavu, které může odůvodnit zrušení uvedeného aktu, byly důkazy předložené žalobcem dostatečné k tomu, aby posouzení skutkových okolností obsažená v dotčeném aktu zbavily věrohodnosti. S výhradou tohoto přezkumu věrohodnosti Tribunálu nepřísluší, aby nahradil svým posouzením komplexních skutkových okolností posouzení orgánu, který toto rozhodnutí vydal.

Omezení přezkumu soudu Unie však nemá vliv na jeho povinnost ověřit věcnou správnost dovolávaných důkazů, jejich věrohodnost a soudržnost, jakož i povinnost přezkoumat, zda tyto důkazy představují veškeré rozhodné údaje, jež musí být při posuzování komplexní situace vzaty v úvahu, a zda lze o ně opřít závěry, které z nich byly vyvozeny.

Kromě toho v případě, kdy orgán disponuje širokou posuzovací pravomocí, má přezkum dodržování záruk přiznaných právním řádem Unie ve správních řízeních zásadní význam. K těmto zárukám patří zejména povinnost příslušného orgánu zkoumat pečlivě a nestranně všechny rozhodné okolnosti projednávaného případu a dostatečným způsobem odůvodnit své rozhodnutí.

Provedení co možná nejvíce vyčerpávajícího vědeckého hodnocení rizik na základě vědeckých stanovisek založených na zásadách excelence, transparentnosti a nezávislosti tak představuje významnou procesní záruku směřující k zajištění vědecké objektivity opatření a vyloučení přijetí svévolných opatření.

(viz body 84–89, 214)

6.      Legalita aktu Unie se posuzuje podle skutkových a právních okolností, které existovaly k datu přijetí daného aktu. Z toho vyplývá, že při posouzení legality tohoto aktu je vyloučeno zohlednění skutečností, ke kterým došlo po dni, k němuž byl akt Unie přijat.

(viz bod 172)

7.      V oblasti společné zemědělské politiky mají unijní orgány širokou posuzovací pravomoc ohledně volby vhodných nástrojů činnosti. Pokud mají uvedené orgány povinnost zaručit vysokou úroveň ochrany lidského zdraví, mají rovněž širokou posuzovací pravomoc ohledně volby vhodných nástrojů činnosti za účelem dodržení této povinnosti. Uvedená široká posuzovací pravomoc orgánů má za následek to, že přezkum dodržování záruk přiznaných právním řádem Unie má ve správních řízeních zásadní význam.

Jedna z těchto záruk spočívá v požadavku, aby orgány – přijmou-li z důvodu zajištění vysoké úrovně ochrany lidského zdraví předběžná opatření v souladu se zásadou obezřetnosti – měly k tomuto účelu veškeré relevantní informace. Je tak pro ně důležité, aby měly k dispozici vědecké hodnocení rizik založené na zásadách excelence, transparentnosti a nezávislosti. Tento požadavek představuje významnou záruku k zajištění vědecké objektivity opatření a k vyloučení přijetí svévolných opatření.

Pokud orgány přijmou ustanovení ke zmírnění předběžných opatření přijatých v souladu se zásadou obezřetnosti za účelem zajištění vysoké úrovně ochrany lidského zdraví, je jednou z dalších záruk požadavek, aby orgány měly k dispozici vědecké hodnocení rizik pro lidské zdraví, jež jsou přijetím takových ustanovení vyvolána. Takové vědecké hodnocení rizik pro lidské zdraví v zásadě zahrnuje úplné hodnocení, provedené vědeckými odborníky, pravděpodobnosti vystavení člověka škodlivým účinkům uvedených opatření na zdraví. V důsledku toho dané hodnocení v zásadě obsahuje kvantitativní hodnocení dotčených rizik.

(viz body 174–177)

8.      Článek 13 odst. 1 písm. b) nařízení č. 999/2001 o stanovení pravidel pro prevenci, tlumení a eradikaci některých přenosných spongiformních encefalopatií stanoví, že se provede vyšetřování, na jehož základě se identifikují veškerá ohrožená zvířata v souladu s přílohou VII bodem 1. Mimoto podle článku 13 odst. 1 písm. c) uvedeného nařízení se všechna ohrožená zvířata a produkty z nich podle přílohy VII bodu 2 tohoto nařízení, která byla identifikována šetřením podle písmene b) odstavce 1 článku 13, usmrtí a zlikvidují v souladu s nařízením č. 1774/2002. Podle tohoto ustanovení jsou tedy zvířata, která musí být poražena a zlikvidována, zvířata, jež byla identifikována šetřením uskutečněným v souladu s bodem 1 přílohy VII nařízení č. 999/2001 a nadto splňují kritéria bodu 2 uvedené přílohy.

Na základě článku 23 nařízení č. 999/2001 může Komise podle postupu komitologie stanoveného v článku 24 odst. 2 uvedeného nařízení změnit přílohy uvedeného nařízení po poradě s příslušným vědeckým výborem o veškerých otázkách, které by mohly mít na veřejné zdraví vliv. Zákonodárce tak na Komisi delegoval pravomoc provést změny příloh nařízení č. 999/2001.

S ohledem na rozsah čl. 13 odst. 1 písm. c) a článku 23 nařízení č. 999/2001 má Komise pravomoc omezit – prostřednictvím nařízení, které bylo přijato na základě postupu komitologie stanoveného v čl. 24 odst. 2 nařízení č. 999/2001 – počet zvířat identifikovaných v rámci vyšetření, jež mají být poražena a zničena. Jelikož zvířata, která mají být poražena a zničena, určuje čl. 13 odst. 1 písm. c) uvedeného nařízení odkazem na kritéria uvedená v bodě 2 přílohy VII, má Komise podle článku 23 tohoto nařízení pravomoc přijmout taková ustanovení, jež omezují zvířata identifikovaná výše uvedeným vyšetřením, která mají být poražena a zničena.

(viz body 206–208)