Asunto T‑257/07

República Francesa

contra

Comisión Europea

«Policía sanitaria — Reglamento (CE) nº 999/2001 — Protección contra las encefalopatías espongiformes transmisibles — Ovinos y caprinos — Reglamento (CE) nº 746/2008 — Adopción de medidas de erradicación menos rigurosas que las previstas anteriormente — Principio de cautela»

Sumario de la sentencia

1.      Agricultura — Política agrícola común — Aplicación — Medidas de protección de la salud humana — Aplicación del principio de cautela

[Arts. 3 CE, letra p), 6 CE, 152 CE, ap. 1, 153 CE, aps. 1 y 2, y 174 CE, aps. 1 y 2; Reglamento (CE) nº 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 7, ap. 1]

2.      Agricultura — Política agrícola común — Aplicación — Evaluación científica de los riesgos

[Art. 152 CE, ap. 1; Reglamento (CE) nº 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 6, ap. 2]

3.      Agricultura — Política agrícola común — Aplicación — Evaluación de riesgos — Determinación del nivel de riesgo

(Art. 152 CE, ap. 1)

4.      Agricultura — Política agrícola común — Aplicación — Consideración de las exigencias en materia de protección de la salud pública, de la seguridad y del medio ambiente — Aplicación del principio de cautela

[Art. 152 CE, ap. 1; Reglamento (CE) nº 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 7, ap. 2]

5.      Agricultura — Política agrícola común — Facultad de apreciación de las instituciones de la Unión — Alcance — Control jurisdiccional — Límites

6.      Excepción de ilegalidad — Objeto — Apreciación de su legalidad — Criterios

(Art. 263 TFUE)

7.      Agricultura — Política agrícola común — Aplicación del principio de cautela — Alcance — Límites — Observancia de las garantías otorgadas por el ordenamiento jurídico comunitario en los procedimientos administrativos

(Art. 152 CE, ap. 1)

8.      Agricultura — Aproximación de las legislaciones en materia de policía sanitaria — Medidas de protección contra las encefalopatías espongiformes transmisibles — Identificación en una investigación de los animales expuestos al riesgo

[Reglamento (CE) nº 999/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 13, ap. 1, letras b) y c), 23 y 24, ap. 2]

1.      El principio de cautela constituye un principio general del Derecho de la Unión, reconocido en el artículo 3 CE, letra p), en el artículo 6 CE, en el artículo 152 CE, apartado 1, en el artículo 153 CE, apartados 1 y 2, y en el artículo 174 CE, apartados 1 y 2, que impone a las autoridades competentes la obligación de adoptar, en el marco preciso del ejercicio de las competencias que les atribuye la normativa pertinente, las medidas apropiadas con vistas a prevenir ciertos riesgos potenciales para la salud pública, la seguridad y el medio ambiente, otorgando a las exigencias ligadas a la protección de estos intereses primacía sobre los intereses económicos.

Por otra parte, tal como se afirma expresamente en el artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 178/2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria, en el ámbito de la legislación alimentaria, el principio de cautela permite la adopción de medidas provisionales de gestión del riesgo para asegurar un nivel elevado de protección de la salud en caso de que la evaluación de la información disponible ponga de manifiesto la posibilidad de que haya efectos nocivos para la salud pero siga existiendo incertidumbre científica.

De este modo, el principio de cautela permite a las instituciones, en tanto no se despeje la incertidumbre científica sobre la existencia o el alcance de riesgos para la salud humana, adoptar medidas de protección sin necesidad de esperar a que se demuestre plenamente la realidad y la gravedad de tales riesgos o a que los efectos perjudiciales para la salud se hagan realidad.

En el marco del proceso que culmina con la adopción por parte de una institución de medidas adecuadas para prevenir determinados riesgos potenciales para la salud pública, la seguridad y el medio ambiente con arreglo al principio de cautela, pueden distinguirse tres fases sucesivas: en primer lugar, la identificación de los efectos potencialmente negativos que pueda tener un fenómeno concreto, en segundo lugar, la evaluación de los riesgos para la salud pública, la seguridad y el medio ambiente asociados a ese fenómeno y, en tercer lugar, cuando los riesgos potenciales identificados rebasan el umbral de lo que resulta aceptable para la sociedad, la gestión del riesgo mediante la adopción de medidas de protección adecuadas.

(véanse los apartados 66 a 69)

2.      La evaluación de riesgos para la salud pública, la seguridad y el medio ambiente por parte de la institución que debe hacer frente a los efectos potencialmente negativos derivados de un fenómeno consiste en analizar desde un enfoque científico tales riesgos y en determinar si superan el nivel de riesgo considerado aceptable para la sociedad. Así pues, para que las instituciones de la Unión puedan realizar una evaluación de los riesgos éstas deben, por una parte, disponer de una evaluación científica de los riesgos y, por otra parte, determinar el nivel de riesgo que se considera inaceptable para la sociedad.

En particular, la evaluación científica de los riesgos es un procedimiento científico consistente, en la medida de lo posible, en identificar un peligro y determinar sus rasgos característicos, evaluar la exposición al mismo y determinar el riesgo. Al tratarse de un procedimiento científico, la institución debe encomendar la evaluación científica de los riesgos a especialistas científicos.

Por otra parte, con arreglo al artículo 6, apartado 2, del Reglamento nº 178/2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria, en el ámbito de la legislación alimentaria, la evaluación científica de los riesgos deberá basarse en pruebas científicas disponibles y deberá efectuarse de una manera independiente, objetiva y transparente. A este respecto, la obligación de las instituciones de garantizar un elevado nivel de protección de la salud pública, de la seguridad y del medio ambiente implica que sus decisiones se adopten tomando plenamente en consideración los mejores datos científicos disponibles y que se basen en los resultados más recientes de la investigación científica internacional.

La evaluación científica de los riesgos no debe obligatoriamente aportar a las instituciones pruebas científicas concluyentes de la realidad del riesgo y de la gravedad de los efectos adversos potenciales en el supuesto de que el riesgo se materialice, ya que el principio de cautela se aplica por definición en un contexto de incertidumbre científica. No obstante, no puede constituir una motivación válida para una medida preventiva una concepción del riesgo puramente hipotética, basada en meras suposiciones aún no verificadas científicamente.

Por otra parte, la adopción de una medida preventiva o, a la inversa, el hecho de que se retire o suavice, no puede supeditarse a la prueba de la inexistencia de riesgo alguno, ya que, por lo general, resulta imposible aportar tal prueba desde un punto de vista científico, dado que un nivel de riesgo cero no existe en la práctica. En consecuencia, sólo puede adoptarse una medida preventiva cuando el riesgo, cuya existencia y alcance no han sido «plenamente» demostrados mediante datos científicos concluyentes, resulta sin embargo suficientemente documentado, a la vista de los datos científicos disponibles en el momento en que se adopte la medida. En este contexto, el concepto de riesgo corresponde, pues, al grado de probabilidad de que se produzcan efectos perjudiciales para el bien protegido por el ordenamiento jurídico en atención al hecho de que se acepten determinadas medidas o determinadas prácticas.

Por último, una evaluación científica completa de los riesgos puede resultar imposible por ser insuficientes los datos científicos disponibles. No obstante, ello no debe representar un obstáculo para la autoridad pública competente que deba adoptar medidas preventivas en aplicación del principio de cautela. En tal supuesto, es necesario que especialistas científicos realicen una evaluación científica de los riesgos a pesar de la incertidumbre científica subsistente, de forma que la autoridad pública competente disponga de una información lo bastante fiable y sólida como para permitirle comprender todas las implicaciones de la cuestión científica planteada y determinar su política con conocimiento de causa.

Se deduce de lo anterior que debe apreciarse en función de los datos disponibles el carácter indispensable o no de determinadas evaluaciones realizadas por científicos en el marco de la evaluación científica de los riesgos para la salud humana derivados de la adopción de disposiciones por las que suavizan las medidas provisionales inspiradas en el principio de cautela.

(véanse los apartados 70, 71, 73 a 77, 178 y 179)

3.      En el marco de la evaluación de los riesgos, la determinación del nivel de riesgo considerado inaceptable para la sociedad corresponde, dentro del respeto de las normas aplicables, a las instituciones que deben tomar la decisión política relativa a la fijación de un nivel de protección que consideran apropiado para tal sociedad. Incumbe a dichas instituciones fijar el umbral crítico de probabilidad de efectos perjudiciales para la salud pública, la seguridad y el medio ambiente y de la gravedad de dichos efectos potenciales que no les parece ya aceptable para la sociedad y que, una vez superado, exige la adopción de medidas preventivas, en interés de la protección de la salud pública, de la seguridad y del medio ambiente, pese a la incertidumbre científica subsistente.

A la hora de determinar el nivel de riesgo considerado inaceptable para la sociedad, las instituciones deben atender a su deber de garantizar un elevado nivel de protección de la salud pública, de la seguridad y del medio ambiente. Para ser compatible con la referida disposición, no es necesario que este elevado nivel de protección sea técnicamente el más elevado posible. Por otra parte, estas instituciones no pueden adoptar una concepción puramente hipotética del riesgo y fijar como objetivo para sus decisiones el «riesgo cero».

La determinación del nivel de riesgo considerado inaceptable para la sociedad depende del modo en que la autoridad pública competente valore las circunstancias específicas de cada caso. A este respecto, dicha autoridad puede tener en cuenta, en particular, la gravedad de las repercusiones para la salud pública, la seguridad y el medio ambiente si dicho riesgo se materializara, incluida la magnitud de los posibles efectos perjudiciales, su persistencia y su reversibilidad o los posibles efectos a largo plazo de los daños causados, así como el mayor o menor grado de concreción con que se perciba el riesgo en función de los conocimientos científicos disponibles.

(véanse los apartados 78 a 80)

4.      En el marco de la aplicación del principio de cautela, la gestión del riesgo guarda relación con el conjunto de medidas adoptadas por una institución que deba enfrentarse a un riesgo para situarlo dentro de un nivel considerado aceptable para la sociedad, habida cuenta de su deber de garantizar un elevado nivel de protección de la salud pública, de la seguridad y del medio ambiente. En efecto, cuando tal riesgo sobrepase el nivel considerado aceptable para la sociedad, la institución queda obligada en virtud del principio de cautela a adoptar medidas provisionales de gestión del riesgo para asegurar un nivel elevado de protección.

Con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 178/2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria, en el ámbito de la legislación alimentaria, las medidas provisionales en cuestión deben ser proporcionadas, no discriminatorias, transparentes y coherentes en relación con medidas similares ya adoptadas.

Por último, corresponde a la autoridad competente someter las medidas provisionales en cuestión a un nuevo análisis dentro de un plazo razonable. En efecto, cuando elementos nuevos modifican la percepción de un riesgo o muestran que ese riesgo puede limitarse mediante medidas menos rigurosas que las existentes, las instituciones y, en particular, la Comisión, que tiene el poder de iniciativa, deben velar por que se adapte la normativa a los nuevos datos. En cualquier caso, la flexibilización de las medidas preventivas adoptadas anteriormente debe estar justificada por nuevos elementos que modifiquen la apreciación del riesgo de que se trate.

Estos nuevos elementos, como puedan ser nuevos conocimientos o nuevos descubrimientos científicos, cuando justifiquen la flexibilización de una medida preventiva, modifican el contenido concreto del deber que recae sobre las autoridades públicas de mantener de forma constante un elevado nivel de protección de la salud humana. En efecto, estos nuevos elementos pueden modificar la percepción del riesgo y el nivel de riesgo considerado aceptable para la sociedad. La legalidad de la adopción de una medida preventiva menos rigurosa no se aprecia en función del nivel de riesgo considerado aceptable que se tuvo en cuenta al adoptar las medidas preventivas iniciales. En efecto, la adopción de las medidas preventivas iniciales con el fin de situar el riesgo dentro de un nivel considerado aceptable se realiza en función de una evaluación de riesgos y, en particular, de la determinación de cuál es el nivel de riesgo considerado aceptable para la sociedad. Cuando nuevos elementos modifiquen esta evaluación de riesgos, la legalidad de la adopción de medidas preventivas menos rigurosas debe apreciarse tomando en consideración esos nuevos elementos y no aquéllos que se tuvieron en cuenta a la hora de evaluar los riesgos de cara a la adopción de las medidas preventivas iniciales. El juez únicamente debe declarar que se ha vulnerado el principio de cautela cuando ese nuevo nivel de riesgo se sitúe por encima del nivel de riesgo considerado aceptable para la sociedad.

(véanse los apartados 81 a 83, 212, y 213)

5.      En materia de política agrícola común, las instituciones de la Unión gozan de una amplia facultad de apreciación en lo que respecta a la definición de los objetivos perseguidos y a la elección de los instrumentos de acción adecuados. Por otra parte, en el marco de su evaluación de los riesgos, tales instituciones deben efectuar evaluaciones complejas para apreciar, a la luz de la información técnica y científica facilitada por los especialistas en relación con la evaluación científica de los riesgos, si los riesgos para la salud pública, la seguridad y el medio ambiente sobrepasan el nivel de riesgo considerado aceptable para la sociedad.

Esta amplia facultad de apreciación y tales evaluaciones complejas conllevan que el juez de la Unión Europea ejerza un control limitado. En efecto, dicha facultad de apreciación y tales evaluaciones tienen como consecuencia que el control del juez en cuanto al fondo se limite a examinar si, al ejercer sus competencias, las instituciones incurrieron en error manifiesto o desviación de poder o, también, si rebasaron manifiestamente los límites de su facultad de apreciación.

Por lo que se refiere al control por parte del juez de la Unión de la existencia de un error manifiesto de apreciación que pudiera viciar un acto de una institución, es necesario precisar que, para demostrar que tal institución incurrió un error manifiesto en la apreciación de hechos complejos que justifique la anulación de tal acto, los elementos de prueba aportados por el demandante deben ser suficientes para privar de plausibilidad a las apreciaciones de los hechos tenidos en cuenta en el acto en cuestión. Sin perjuicio de este examen de plausibilidad, no corresponde al Tribunal sustituir por su propia apreciación de los hechos complejos la del autor de esta decisión.

No obstante, la limitación del control del juez de la Unión no afecta al deber que a éste le incumbe de verificar la exactitud material de los elementos probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia, y de comprobar si tales elementos constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar una situación compleja y si son adecuados para sostener las conclusiones que se deducen de los mismos.

Además, en los casos en los que una institución dispone de una amplia facultad de apreciación, reviste fundamental importancia el control del respeto de determinadas garantías que el ordenamiento jurídico de la Unión establece para los procedimientos administrativos. Entre estas garantías, figura en particular la obligación de la institución competente de examinar minuciosa e imparcialmente todos los elementos relevantes del asunto de que se trate y de motivar su decisión de modo suficiente.

Así, la realización de una evaluación científica de los riesgos tan exhaustiva como sea posible, basada en un asesoramiento científico fundado en los principios de excelencia, independencia y transparencia, constituye una garantía de procedimiento importante para asegurar la objetividad científica de las medidas y evitar la adopción de medidas arbitrarias.

(véanse los apartados 84 a 89 y 214)

6.      La legalidad de un acto de la Unión debe apreciarse en función de los elementos de hecho y de Derecho existentes en la fecha en que se adoptó el acto. Por consiguiente, para apreciar la legalidad de este acto, queda excluida la consideración de elementos posteriores a la fecha en la que el acto de la Unión fue adoptado.

(véase el apartado 172)

7.      En materia de política agrícola común, las instituciones de la Unión gozan de una amplia facultad de apreciación en lo que respecta a la elección de los instrumentos de acción adecuados. Por otra parte, si bien estas instituciones tienen el deber de garantizar un nivel elevado de protección de la salud humana, tienen también reconocido un amplio margen de apreciación en lo que respecta a la elección de los instrumentos de acción adecuados para cumplir ese deber. Esta amplia facultad de apreciación de las instituciones implica que revista fundamental importancia el control del respeto de las garantías que el ordenamiento jurídico de la Unión establece para los procedimientos administrativos.

Una de estas garantías consiste en exigir a las autoridades que, cuando adopten medidas provisionales al amparo del principio de cautela para garantizar un nivel elevado de protección de la salud humana, dispongan de todos los elementos relevantes a tal efecto. De este modo, deben contar con una evaluación científica de los riesgos fundada en los principios de excelencia, independencia y transparencia. Esta exigencia constituye una garantía importante para asegurar la objetividad científica de las medidas y evitar la adopción de medidas arbitrarias.

Otra de estas garantías consiste en exigir a estas autoridades que, cuando adopten disposiciones que suavicen las medidas provisionales adoptadas al amparo del principio de cautela para garantizar un nivel elevado de protección de la salud humana, dispongan de una evaluación científica de los riesgos que para la salud humana representa la adopción de tales disposiciones. Esta evaluación científica de riesgos para la salud humana comprende, en principio, la evaluación completa por parte de especialistas científicos de la probabilidad de que el ser humano quede expuesto a los efectos nocivos para su salud que se deriven de tales medidas. Por consiguiente, comprende, en principio, una evaluación cuantitativa de los riesgos en cuestión.

(véanse los apartados 174 a 177)

8.      En virtud del artículo 13, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 999/2001, por el que se establecen disposiciones para la prevención, el control y la erradicación de determinadas encefalopatías espongiformes transmisibles, se realizará una investigación para identificar todos los animales expuestos al riesgo con arreglo al punto 1 del anexo VII. Por otra parte, con arreglo al artículo 13, apartado 1, letra c), de dicho Reglamento, todos los animales expuestos a riesgo y sus productos enumerados en el punto 2 del anexo VII de ese Reglamento que hayan sido identificados en la investigación mencionada en la letra b) del apartado 1 del artículo 13 serán sacrificados y eliminados de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento nº 1774/2002. Así pues, según esta disposición, los animales que deben ser sacrificados y eliminados son los identificados en la investigación que debe realizarse con arreglo al punto 1 del anexo VII del Reglamento nº 999/2001 y que, además, se ajusten a los criterios del punto 2 de dicho anexo.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 23 del Reglamento nº 999/2001, la Comisión puede modificar los anexos de ese Reglamento según el procedimiento de comitología al que se refiere el artículo 24, apartado 2, de tal Reglamento, tras haber consultado al comité científico apropiado sobre cualquier cuestión que pudiera afectar a la salud pública. De este modo, el legislador delegó en la Comisión la facultad de modificar los anexos del Reglamento nº 999/2001.

Habida cuenta del alcance del artículo 13, apartado 1, letra c), y del alcance del artículo 23 del Reglamento nº 999/2001, la Comisión es competente para limitar, a través de un reglamento adoptado conforme al procedimiento de comitología al que se refiere el artículo 24, apartado 2, Reglamento nº 999/2001, los animales identificados en la investigación que deban ser sacrificados y eliminados. En efecto, puesto que el artículo 13, apartado 1, letra c), de dicho Reglamento define los animales que deben sacrificarse y eliminarse remitiéndose a los criterios establecidos en el apartado 2 del anexo VII, la Comisión tiene reconocida, en virtud del artículo 23 de ese Reglamento, la facultad de adoptar disposiciones por las que se limitan los animales identificados por la investigación mencionada que deban sacrificarse y eliminarse.

(véanse los apartados 206 a 208)