Affaire T-257/07

République française

contre

Commission européenne

« Police sanitaire — Règlement (CE) nº 999/2001 — Protection contre les encéphalopathies spongiformes transmissibles — Ovins et Caprins — Règlement (CE) nº 746/2008 — Adoption de mesures d’éradication moins contraignantes que celles prévues antérieurement — Principe de précaution »

Sommaire de l'arrêt

1.      Agriculture — Politique agricole commune — Mise en œuvre — Mesures de protection de la santé humaine — Application du principe de précaution

(Art. 3, p), CE, 6 CE, 152, § 1, CE, 153, § 1 et 2, CE et 174, § 1 et 2, CE); règlement du Parlement européen et du Conseil nº 178/2002, art. 7, § 1)

2.      Agriculture — Politique agricole commune — Mise en œuvre — Évaluation scientifique des risques

(Art. 152, § 1, CE; règlement du Parlement européen et du Conseil nº 178/2002, art. 6, § 2)

3.      Agriculture — Politique agricole commune — Mise en œuvre — Évaluation des risques — Détermination du niveau de risque

(Art. 152, § 1, CE)

4.      Agriculture — Politique agricole commune — Mise en œuvre — Prise en compte des exigences en matière de protection de la santé publique, de la sécurité et de l'environnement — Application du principe de précaution

(Art. 152, § 1, CE; règlement du Parlement européen et du Conseil nº 178/2002, art. 7, § 2)

5.      Agriculture — Politique agricole commune — Pouvoir d'appréciation des institutions de l'Union — Étendue — Contrôle juridictionnel — Limites

6.      Exception d'illégalité — Objet — Appréciation de légalité — Critères

(Art. 263 TFUE)

7.      Agriculture — Politique agricole commune — Application du principe de précaution — Portée — Limites Respect des garanties conférées par l'ordre juridique communautaire dans les procédures administratives

(Art. 152, § 1, CE)

8.      Agriculture — Rapprochement des législations en matière de police sanitaire — Mesures de protection à l'égard des encéphalopathies spongiformes transmissibles — Identification des animaux à risque au cours d'une enquête

(Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 999/2001, art. 13, § 1, b) et c), 23 et 24, § 2)

1.      Le principe de précaution constitue un principe général du droit de l’Union, découlant de l’article 3, sous p), CE, de l’article 6 CE, de l’article 152, paragraphe 1, CE, de l’article 153, paragraphes 1 et 2, CE et de l’article 174, paragraphes 1 et 2, CE, imposant aux autorités concernées de prendre, dans le cadre précis de l’exercice des compétences qui leur sont attribuées par la réglementation pertinente, des mesures appropriées en vue de prévenir certains risques potentiels pour la santé publique, la sécurité et l’environnement, en faisant prévaloir les exigences liées à la protection de ces intérêts sur les intérêts économiques.

Par ailleurs, ainsi que cela est explicité par l’article 7, paragraphe 1, du règlement nº 178/2002, établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires, dans le contexte de la législation alimentaire, le principe de précaution permet l’adoption de mesures provisoires de gestion du risque nécessaires pour assurer un niveau élevé de protection de la santé lorsqu’une évaluation des informations disponibles révèle la possibilité d’effets nocifs sur la santé, mais qu’il subsiste une incertitude scientifique.

Ainsi, le principe de précaution permet aux institutions, lorsque des incertitudes scientifiques subsistent quant à l’existence ou à la portée de risques pour la santé humaine, de prendre des mesures de protection sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées ou que les effets adverses pour la santé se matérialisent.

Au sein du processus aboutissant à l’adoption par une institution de mesures appropriées en vue de prévenir certains risques potentiels pour la santé publique, la sécurité et l’environnement en vertu du principe de précaution, trois étapes successives peuvent être distinguées : premièrement, l’identification des effets potentiellement négatifs découlant d’un phénomène, deuxièmement, l’évaluation des risques pour la santé publique, la sécurité et l’environnement qui sont liés à ce phénomène ; troisièmement, lorsque les risques potentiels identifiés dépassent le seuil de ce qui est acceptable pour la société, la gestion du risque par l’adoption de mesures de protection appropriées.

(cf. points 66-69)

2.      L’évaluation des risques pour la santé publique, la sécurité et l’environnement consiste, pour l’institution qui doit faire face à des effets potentiellement négatifs découlant d’un phénomène, à apprécier de manière scientifique lesdits risques et à déterminer s’ils dépassent le niveau de risque jugé acceptable pour la société. Ainsi, afin que les institutions de l’Union puissent procéder à une évaluation des risques, il leur importe, d’une part, de disposer d’une évaluation scientifique des risques et, d’autre part, de déterminer le niveau de risque jugé inacceptable pour la société.

En particulier, l’évaluation scientifique des risques est un processus scientifique qui consiste, autant que possible, à identifier un danger et à caractériser ledit danger, à évaluer l’exposition à ce danger et à caractériser le risque. En tant que processus scientifique, l’évaluation scientifique des risques doit être confiée par l’institution à des experts scientifiques.

Par ailleurs, conformément à l’article 6, paragraphe 2, du règlement nº 178/2002, établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires, l’évaluation scientifique des risques doit se fonder sur des preuves scientifiques disponibles et doit être menée de manière indépendante, objective et transparente. A cet égard, l’obligation des institutions de garantir un niveau élevé de protection de la santé publique, de la sécurité et de l’environnement implique que leurs décisions soient prises en pleine considération des meilleures données scientifiques disponibles et qu’elles soient fondées sur les résultats les plus récents de la recherche internationale.

L’évaluation scientifique des risques ne doit pas obligatoirement fournir aux institutions des preuves scientifiques concluantes de la réalité du risque et de la gravité des effets adverses potentiels en cas de réalisation de ce risque. En effet, le contexte de l’application du principe de précaution correspond par hypothèse à un contexte d’incertitude scientifique. Toutefois, une mesure préventive ne saurait valablement être motivée par une approche purement hypothétique du risque, fondée sur de simples suppositions scientifiquement non encore vérifiées.

En outre, l’adoption d’une mesure préventive, ou, à l’inverse, son retrait ou assouplissement, ne saurait être subordonnée à la preuve d’une absence de tout risque, car une telle preuve est, en général, impossible à fournir d’un point de vue scientifique dès lors qu’un niveau de risque zéro n’existe pas en pratique. Il s’ensuit qu’une mesure préventive ne saurait être prise que si le risque, sans que son existence et sa portée aient été démontrées « pleinement » par des données scientifiques concluantes, apparaît néanmoins suffisamment documenté sur la base des données scientifiques disponibles au moment de la prise de cette mesure. Dans un tel contexte, la notion de risque correspond dès lors au degré de probabilité des effets adverses pour le bien protégé par l’ordre juridique en raison de l’acceptation de certaines mesures ou de certaines pratiques.

Enfin, une évaluation scientifique des risques peut s’avérer impossible à réaliser complètement en raison de l’insuffisance des données scientifiques disponibles. Cela ne saurait cependant empêcher l’autorité publique compétente de prendre des mesures préventives en application du principe de précaution. Il importe, dans cette hypothèse, que des experts scientifiques réalisent une évaluation scientifique des risques malgré l’incertitude scientifique subsistante, de sorte que l’autorité publique compétente dispose d’une information suffisamment fiable et solide pour lui permettre de saisir toute la portée de la question scientifique posée et pour lui permettre de déterminer sa politique en connaissance de cause.

Il s’ensuit que le caractère indispensable ou non de certaines évaluations effectuées par des scientifiques participant à l’évaluation scientifique des risques pour la santé humaine suscités par l’adoption de dispositions assouplissant les mesures provisoires adoptées en vertu du principe de précaution s’apprécie notamment en fonction des données disponibles.

(cf. points 70-71, 73-77, 178-179)

3.      Dans le cadre de l'évaluation des risques, la détermination du niveau de risque jugé inacceptable pour la société revient, moyennant le respect des normes applicables, aux institutions en charge du choix politique que constitue la fixation d’un niveau de protection approprié pour ladite société. C’est à ces institutions qu’il incombe de déterminer le seuil critique de probabilité des effets adverses pour la santé publique, la sécurité et l’environnement et de la gravité de ces effets potentiels qui ne leur semble plus acceptable pour cette société et qui, une fois dépassé, nécessite, dans l’intérêt de la protection de la santé publique, de la sécurité et de l’environnement, le recours à des mesures préventives malgré l’incertitude scientifique subsistante.

Lors de la détermination du niveau de risque jugé inacceptable pour la société, les institutions sont tenues par leur obligation d’assurer un niveau élevé de protection de la santé publique, de la sécurité et de l’environnement. Ce niveau élevé de protection ne doit pas nécessairement, pour être compatible avec cette disposition, être techniquement le plus élevé possible. Par ailleurs, ces institutions ne peuvent adopter une approche purement hypothétique du risque et orienter leurs décisions à un niveau de « risque zéro ».

La détermination du niveau de risque jugé inacceptable pour la société dépend de l’appréciation portée par l’autorité publique compétente sur les circonstances particulières de chaque cas d’espèce. À cet égard, cette autorité peut tenir compte, notamment, de la gravité de l’impact d’une survenance de ce risque sur la santé publique, la sécurité et l’environnement, y compris l’étendue des effets adverses possibles, de la persistance, de la réversibilité ou des effets tardifs possibles de ces dégâts ainsi que de la perception plus ou moins concrète du risque sur la base de l’état des connaissances scientifiques disponibles.

(cf. points 78-80)

4.      Dans le cadre de l'application du principe de précaution, la gestion du risque correspond à l’ensemble des actions entreprises par une institution qui doit faire face à un risque afin de le ramener à un niveau jugé acceptable pour la société eu égard à son obligation d’assurer un niveau élevé de protection de la santé publique, de la sécurité et de l’environnement. En effet, lorsque ce risque dépasse le niveau de risque jugé acceptable pour la société, l’institution est tenue, en vertu du principe de précaution, d’adopter des mesures provisoires de gestion du risque nécessaires pour assurer un niveau élevé de protection.

Conformément à l’article 7, paragraphe 2, du règlement nº 178/2002, établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires, les mesures provisoires en question doivent être proportionnées, non discriminatoires, transparentes et cohérentes par rapport à des mesures similaires déjà adoptées.

Enfin, il appartient à l’autorité compétente de réexaminer les mesures provisoires en question dans un délai raisonnable. En effet, lorsque des éléments nouveaux modifient la perception d’un risque ou montrent que ce risque peut être circonscrit par des mesures moins contraignantes que celles existantes, les institutions, et notamment la Commission, qui a le pouvoir d’initiative, doivent veiller à une adaptation de la réglementation aux données nouvelles. En tout état de cause, l’assouplissement de mesures préventives adoptées antérieurement doit être justifiée par des éléments nouveaux modifiant l’appréciation du risque en cause.

Ces éléments nouveaux, tels que de nouvelles connaissances ou de nouvelles découvertes scientifiques, lorsqu’ils justifient un assouplissement d’une mesure préventive, modifient le contenu concret de l’obligation pour les autorités publiques de maintenir de manière constante un niveau élevé de protection de la santé humaine. En effet, ces éléments nouveaux peuvent modifier la perception du risque ainsi que le niveau de risque jugés acceptables par la société. La légalité de l’adoption d’une mesure préventive moins contraignante ne s’apprécie pas en fonction du niveau de risque jugé acceptable pris en considération pour l’adoption des mesures préventives initiales. En effet, l’adoption de mesures préventives initiales afin de ramener le risque à un niveau jugé acceptable s’effectue en fonction d’une évaluation des risques et, notamment, de la détermination du niveau de risque jugé acceptable pour la société. Si des éléments nouveaux modifient cette évaluation des risques, la légalité de l’adoption de mesures préventives moins contraignantes doit s’apprécier en tenant compte de ces éléments nouveaux et non en fonction des éléments ayant déterminé l’évaluation des risques dans le cadre de l’adoption des mesures préventives initiales. Ce n’est que lorsque ce nouveau niveau de risque dépasse le niveau de risque jugé acceptable pour la société qu’une violation du principe de précaution doit être constatée par le juge.

(cf. points 81-83, 212-213)

5.      Les institutions de l'Union disposent, en matière de politique agricole commune, d’un large pouvoir d’appréciation en ce qui concerne la définition des objectifs poursuivis et le choix des instruments d’action appropriés. En outre, dans le cadre de leur évaluation des risques, elles doivent procéder à des évaluations complexes en vue d’apprécier, au regard de l’information d’ordre technique et scientifique qui leur est fournie par des experts dans le cadre de l’évaluation scientifique des risques, si les risques pour la santé publique, la sécurité et l’environnement dépassent le niveau de risque jugé acceptable pour la société.

Ce large pouvoir d’appréciation et ces évaluations complexes impliquent un contrôle limité de la part du juge de l’Union européenne. En effet, ledit pouvoir d’appréciation et lesdites évaluations ont pour conséquence que le contrôle du juge, quant au fond se limite à examiner si l’exercice par les institutions de leurs compétences n’est pas entaché d’une erreur manifeste, s’il n’y a pas eu un détournement de pouvoir ou encore si elles n’ont pas manifestement dépassé les limites de leur pouvoir d’appréciation.

S’agissant de l’examen par le juge de l’Union de l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation entachant un acte d’une institution, afin d’établir que cette institution a commis une erreur manifeste dans l’appréciation de faits complexes de nature à justifier l’annulation dudit acte, les éléments de preuve apportés par le requérant doivent être suffisants pour priver de plausibilité les appréciations des faits retenus dans cet acte. Sous réserve de cet examen de plausibilité, il n’appartient pas au Tribunal de substituer son appréciation de faits complexes à celle de l’auteur de cette décision.

Toutefois, la limitation du contrôle du juge de l’Union n’affecte pas le devoir de celui-ci de vérifier l’exactitude matérielle des éléments de preuve invoqués, leur fiabilité et leur cohérence, ainsi que de contrôler si ces éléments constituent l’ensemble des données pertinentes devant être prises en considération pour apprécier une situation complexe et s’ils sont de nature à étayer les conclusions qui en sont tirées.

En outre, dans les cas où une institution dispose d’un large pouvoir d’appréciation, le contrôle du respect des garanties conférées par l’ordre juridique de l’Union dans les procédures administratives revêt une importance fondamentale. Parmi ces garanties figurent notamment pour l’institution compétente l’obligation d’examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents du cas d’espèce et celle de motiver sa décision de façon suffisante.

Ainsi, l’accomplissement d’une évaluation scientifique des risques aussi exhaustive que possible sur la base d’avis scientifiques fondés sur les principes d’excellence, de transparence et d’indépendance constitue une garantie procédurale importante en vue d’assurer l’objectivité scientifique des mesures et d’éviter la prise de mesures arbitraires.

(cf. points 84-89, 214)

6.      La légalité d’un acte de l’Union s’apprécie en fonction des éléments de fait et de droit existant à la date à laquelle l’acte a été pris. Il s’ensuit qu’est exclue la prise en compte, lors de l’appréciation de la légalité de cet acte, d’éléments postérieurs à la date à laquelle l’acte de l’Union a été adopté.

(cf. point 172)

7.      Les institutions de l'Union disposent d’une large marge d’appréciation quant aux choix des instruments d’action appropriés en matière de politique agricole commune. Par ailleurs, si ces institutions ont l’obligation de garantir un niveau élevé de protection de la santé humaine, elles disposent également d’une large marge d’appréciation quant au choix des instruments d’action appropriés afin de respecter cette obligation. Cette large marge d’appréciation des institutions implique que le contrôle du respect des garanties conférées par l’ordre juridique de l’Union dans les procédures administratives revêt une importance fondamentale.

Une de ces garanties consiste à exiger des autorités, lorsqu’elles adoptent des mesures provisoires en vertu du principe de précaution afin de garantir un niveau élevé de protection de la santé humaine, qu’elles disposent de tous les éléments pertinents à cet effet. Il leur importe ainsi de disposer d’une évaluation scientifique des risques fondée sur les principes d’excellence, de transparence et d’indépendance. Cette exigence constitue une garantie importante visant à assurer l’objectivité scientifique des mesures et à éviter la prise de mesures arbitraires.

Une autre de ces garanties consiste à exiger des autorités, lorsqu’elles prennent des dispositions assouplissant des mesures provisoires adoptées en vertu du principe de précaution afin de garantir un niveau élevé de protection de la santé humaine, qu’elles disposent d’une évaluation scientifique des risques pour la santé humaine qui sont suscités par l’adoption de telles dispositions. Une telle évaluation scientifique des risques pour la santé humaine comprend, en principe, l’évaluation complète, par des experts scientifiques, de la probabilité d’exposition de l’homme à des effets nocifs des mesures pour sa santé. Par conséquent, elle comprend, en principe, une évaluation quantitative des risques en cause.

(cf. points 174-177)

8.      En vertu de l’article 13, paragraphe 1, sous b), du règlement nº 999/2001, fixant les règles pour la prévention, le contrôle et l'éradication de certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles, une enquête est effectuée afin d’identifier tous les animaux à risque conformément à l’annexe VII, point 1. En outre, selon l’article 13, paragraphe 1, sous c), dudit règlement, tous les animaux et produits d’origine animale à risque, énumérés à l’annexe VII, point 2, de ce règlement, identifiés par l’enquête visée sous b) du paragraphe 1 de l’article 13, sont abattus et détruits conformément au règlement nº 1774/2002. Ainsi, selon cette disposition, les animaux qui doivent être abattus et détruits sont ceux qui sont identifiés par l’enquête à effectuer conformément au point 1 de l’annexe VII du règlement nº 999/2001 et qui, en outre, remplissent les critères du point 2 de ladite annexe.

Selon l’article 23 du règlement nº 999/2001, la Commission peut modifier les annexes de ce règlement, selon la procédure de comitologie visée à l’article 24, paragraphe 2, dudit règlement, après consultation du comité scientifique approprié sur toute question susceptible d’avoir un effet sur la santé publique. Ainsi, le législateur a délégué à la Commission le pouvoir de modifier les annexes du règlement nº 999/2001.

Au vu de la portée de l’article 13, paragraphe 1, sous c), et de celle de l’article 23 du règlement nº 999/2001, la Commission a la compétence de limiter, par voie de règlement pris en application de la procédure de comitologie visée à l’article 24, paragraphe 2, du règlement nº 999/2001, les animaux identifiés par l’enquête devant être abattus et détruits. En effet, dès lors que l’article 13, paragraphe 1, sous c), dudit règlement définit les animaux devant être abattus et détruits en renvoyant aux critères du point 2 de l’annexe VII, la Commission dispose, en vertu de l’article 23 de ce règlement, du pouvoir d’adopter des dispositions limitant les animaux à abattre et à détruire qui ont été identifiés par l’enquête susmentionnée.

(cf. points 206-208)