Lieta T‑257/07

Francijas Republika

pret

Eiropas Komisiju

Veterinārās pārbaudes – Regula (EK) Nr. 999/2001 – Aizsardzība pret transmisīvajām sūkļveida encefalopātijām – Aitas un kazas – Regula (EK) Nr. 746/2008 – Mazāk ierobežojošu apkarošanas pasākumu nekā iepriekš paredzētie pieņemšana – Piesardzības princips

Sprieduma kopsavilkums

1.      Lauksaimniecība – Kopējā lauksaimniecības politika – Ieviešana – Cilvēku veselības aizsardzības pasākumi – Piesardzības principa piemērošana

(EKL 3. panta p) punkts, 6. pants, 152. panta 1. punkts, 153. panta 1. un 2. punkts un 174. panta 1. un 2. punkts; Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 178/2002 7. panta 1. punkts)

2.      Lauksaimniecība – Kopējā lauksaimniecības politika – Ieviešana – Zinātnisks riska novērtējums

(EKL 152. panta 1. punkts; Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 178/2002 6. panta 2. punkts)

3.      Lauksaimniecība – Kopējā lauksaimniecības politika – Ieviešana – Riska novērtējums – Riska līmeņa noteikšana

(EKL 152. panta 1. punkts)

4.      Lauksaimniecība – Kopējā lauksaimniecības politika – Ieviešana – Sabiedrības veselības, drošības un vides aizsardzības prasību vērā ņemšana – Piesardzības principa piemērošana

(EKL 152. panta 1. punkts, Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 178/2002 7. panta 2. punkts)

5.      Lauksaimniecība – Kopējā lauksaimniecības politika – Savienības iestāžu rīcības brīvība – Apjoms – Pārbaude tiesā – Robežas

6.      Iebilde par prettiesiskumu – Priekšmets – Tiesiskuma vērtējums – Kritēriji

(LESD 263. pants)

7.      Lauksaimniecība – Kopējā lauksaimniecības politika – Piesardzības principa piemērošana – Piemērošanas joma – Ierobežojumi – Kopienu tiesību sistēmā nodrošinātu garantiju ievērošana administratīvajos procesos

(EKL 152. panta 1. punkts)

8.      Lauksaimniecība – Tiesību aktu tuvināšana veterināro pārbaužu jomā – Aizsardzības pasākumi pret transmisīvo sūkļveida encefalopātiju – Riskam pakļauto dzīvnieku identificēšana pārbaudes laikā

(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 999/2001 13. panta 1. punkta b) un c) apakšpunkts, 23. pants un 24. panta 2. punkts)

1.      Piesardzības princips ir no EKL 3. panta p) punkta, 6. panta, 152. panta 1. punkta, 153. panta 1. un 2. punkta un 174. panta 1. un 2. punkta izrietošs Savienības tiesību vispārējs princips, kas liek attiecīgajām iestādēm, precīzi īstenojot tām ar attiecīgo tiesisko regulējumu piešķirtās kompetences, veikt piemērotus pasākumus, lai novērstu atsevišķus iespējamus riskus sabiedrības veselībai, drošībai un videi, liekot uzsvaru uz prasībām saistībā ar šo interešu aizsardzību, nevis ekonomiskajām interesēm.

Turklāt, kā tas ir tieši noteikts Regulas Nr. 178/2002, ar ko paredz pārtikas aprites tiesību aktu vispārīgus principus un prasības, izveido Eiropas Pārtikas nekaitīguma iestādi un paredz procedūras saistībā ar pārtikas nekaitīgumu, 7. panta 1. punktā, pārtikas aprites tiesību aktu kontekstā piesardzības princips pieļauj pieņemt riska pārvaldības pagaidu pasākumus, kas vajadzīgi, lai nodrošinātu augstu veselības aizsardzības līmeni, ja, novērtējot pieejamo informāciju, identificēta iespējama kaitīga ietekme uz veselību, bet pastāv zinātniska neskaidrība.

Tādējādi piesardzības princips ļauj iestādēm, kad pastāv zinātniska neskaidrība par riska esamību vai tā pakāpi attiecībā uz cilvēku veselību, pieņemt aizsardzības pasākumus, negaidot, kad šo risku faktiskā esamība un nopietnība tiks pilnībā pierādīta vai kad izpaudīsies negatīvā ietekme uz cilvēku veselību.

Procesā, kura rezultātā iestāde pieņem atbilstošus pasākumus, lai novērstu atsevišķus iespējamus riskus sabiedrības veselībai, drošībai un videi, pamatojoties uz piesardzības principu, var izšķirt trīs secīgus posmus: pirmkārt, iespējamās negatīvās ietekmes, kas izriet no kādas parādības, noteikšana; otrkārt, ar parādību saistītā riska sabiedrības veselībai, drošībai un videi novērtējums un, treškārt, ja noteiktie iespējamie riski pārsniedz to, kas ir sabiedrībā pieņemams, riska pārvaldība, pieņemot atbilstošus aizsardzības pasākumus.

(sal. ar 66.–69. punktu)

2.      Iestādei, kura sastopas ar no parādības izrietošu iespējamu negatīvu ietekmi, novērtējot risku sabiedrības veselībai, drošībai un videi, tas ir jānovērtē no zinātniskā viedokļa un jānosaka, vai tas nepārsniedz risku, kāds tiek uzskatīts par sabiedrībai pieņemamu. Tādējādi, lai Savienības iestādes varētu novērtēt risku, pirmkārt, to rīcībā ir jābūt zinātniskam risku novērtējumam un, otrkārt, jānosaka riska līmenis, kāds nav uzskatāms par sabiedrībai pieņemamu.

Konkrētāk, zinātniskais riska novērtējums ir zinātnisks process, kuru veicot pēc iespējas tiek identificēts un raksturots apdraudējums, novērtēta iedarbība un raksturots risks. Zinātniskais risku novērtējums kā zinātniska procedūra iestādei ir jāuztic zinātniskajiem ekspertiem.

Turklāt atbilstoši Regulas Nr. 178/2002, ar ko paredz pārtikas aprites tiesību aktu vispārīgus principus un prasības, izveido Eiropas Pārtikas nekaitīguma iestādi un paredz procedūras saistībā ar pārtikas nekaitīgumu, 6. panta 2. punktam zinātniskais risku novērtējums ir jāpamato ar pieejamiem zinātniskiem pierādījumiem un tas jāveic neatkarīgi, objektīvi un pārredzami. Šajā ziņā iestāžu pienākums nodrošināt augstu sabiedriskās veselības, drošības un vides aizsardzības līmeni nozīmē, ka to lēmumi ir jāpieņem, pilnībā izvērtējot labākos pieejamos zinātniskos datus, un ka tie ir jāpamato ar visjaunākajiem starptautisko pētījumu rezultātiem.

Zinātniskajā risku novērtējumā iestādēm nav obligāti jāsniedz pārliecinoši zinātniski pierādījumi par riska pastāvēšanu un par iespējamo nelabvēlīgo seku nopietnību, ja šis risks realizētos. Tiek pieņemts, ka piesardzības principa piemērošanas konteksts atbilst zinātniskas neskaidrības kontekstam. Tomēr preventīvs pasākums nevar tikt pamatots ar pilnībā hipotētisku pieeju riskam, kas balstīta tikai uz vienkāršiem pieņēmumiem, kuri zinātniski nav pārbaudīti.

Turklāt preventīvu pasākumu pieņemšana vai, tieši otrādi, to atsaukšana vai mīkstināšana nevar tikt padarīta par atkarīgu no pierādījumiem par jebkāda riska nepastāvēšanu, jo no zinātniskā viedokļa tādus pierādījumus vispār nav iespējams sniegt, tāpēc ka nulles riska līmenis praksē nepastāv. No tā izriet, ka preventīvs pasākums var tikt pieņemts, ja risks, kura pastāvēšanu un vērienu “pilnībā” nepierāda pārliecinoši zinātniski dati, tomēr šķiet pietiekami apliecināts šā pasākuma pieņemšanas brīdī pieejamajos zinātniskajos datos. Šādā kontekstā jēdziens “risks” tādējādi attiecas uz iespējamības pakāpi, ka atsevišķa pasākuma vai atsevišķas prakses izmantošana negatīvi ietekmēs tiesību sistēmas aizsargātu labumu.

Visbeidzot, pieejamo datu nepietiekamības dēļ zinātnisko risku novērtējumu var būt neiespējami veikt pilnīgi. Tas tomēr nevar liegt kompetentajai publiskajai iestādei pieņemt preventīvus pasākumus, piemērojot piesardzības principu. Šajā gadījumā ir būtiski, ka zinātnes eksperti zinātnisku risku novērtējumu, neraugoties uz pastāvošo zinātnisko neskaidrību, veic tā, lai kompetentajai iestādei būtu pietiekami droša un pārliecinoša informācija, lai tā varētu izprast visu uzdotā zinātniskā jautājuma apjomu un varētu noteikt savu politiku, pilnībā zinot apstākļus.

No tā izriet, ka zinātnieku, kuri piedalās risku – kas rodas, pieņemot noteikumus, ar kuriem tiek mīkstināti pagaidu pasākumi, kuri pieņemti, balstoties uz piesardzības principu, – cilvēku veselībai novērtēšanā, atsevišķu novērtējumu nepieciešamība ir jāvērtē, ievērojot pieejamos datus.

(sal. ar 70., 71., 73.–77., 178. un 179. punktu)

3.      Novērtējot riskus, sabiedrībai par nepieņemamu uzskatītā riska līmeņa noteikšana, ievērojot piemērojamās normas, ir jāveic iestādēm, kuras ir atbildīgas par politisko izvēli, kas ietver sabiedrībai atbilstoša aizsardzības līmeņa noteikšanu. Šīm iestādēm ir jānosaka kritiskais slieksnis iespējai, ka sabiedrības veselība, drošība un vide tiks negatīvi ietekmēta, un šo iespējamo seku smagums, kas attiecībā uz šo sabiedrību vairs nešķiet pieņemams un pret kuru, tiklīdz tas ir pārkāpts, ievērojot sabiedrības veselību, drošību un vides aizsardzību, ir jāpiemēro preventīvi pasākumi, kaut arī pastāv zinātniskas neskaidrības.

Nosakot sabiedrībai par nepieņemamu uzskatītā riska līmeni, iestādēm ir saistošs pienākums nodrošināt augstu sabiedrības veselības, drošības un vides aizsardzības līmeni. Šim augstajam līmenim, lai tas būtu saderīgs ar šo tiesību normu, nav obligāti jābūt tehniski visaugstākajam. Turklāt šīs iestādes nevar pieņemt pilnīgi hipotētisku pieeju riskam un balstīt savus lēmumus uz “nulles riska” līmeni.

Par sabiedrībai nepieņemamu uzskatītā riska līmeņa noteikšana ir atkarīga no kompetentās publiskās iestādes vērtējuma attiecībā uz katra konkrētā gadījuma īpašajiem apstākļiem. Šajā ziņā iestāde it īpaši var ņemt vērā šī riska iestāšanās seku nopietnību uz sabiedrības veselību, drošību un vidi, tai skaitā iespējamās negatīvās ietekmes apjomu, turpināšanos, atgriezeniskumu vai iespējamas novēlotas ietekmes kaitējumu, kā arī vairāk vai mazāk skaidra riska izpratni, balstoties uz pieejamajām zinātniskajām atziņām.

(sal. ar 78.–80. punktu)

4.      Saistībā ar piesardzības principa piemērošanu riska pārvaldība ir iestādes, kura sastopas ar risku, veikto darbību kopums, lai samazinātu risku līdz tādam līmenim, kāds tiek uzskatīts par sabiedrībā pieņemamu, ievērojot tās pienākumu nodrošināt augstu sabiedrības veselības, drošības un vides aizsardzības līmeni. Tātad, ja šis risks pārsniedz sabiedrībai par pieņemamu atzītā riska līmeni, tad iestādei ir pienākums, pamatojoties uz piesardzības principu, pieņemt nepieciešamos riska pārvaldības pagaidu pasākumus, lai nodrošinātu augstu aizsardzības līmeni.

Atbilstoši Regulas Nr. 178/2002, ar ko paredz pārtikas aprites tiesību aktu vispārīgus principus un prasības, izveido Eiropas Pārtikas nekaitīguma iestādi un paredz procedūras saistībā ar pārtikas nekaitīgumu, 7. panta 2. punktam attiecīgajiem pagaidu pasākumiem ir jābūt samērīgiem, nediskriminējošiem, caurskatāmiem un atbilstošiem jau pieņemtiem līdzīgiem pasākumiem.

Katrā ziņā kompetentajai iestādei saprātīgā termiņā ir vēlreiz jāizvērtē attiecīgie pagaidu pasākumi. Tādējādi tad, kad ar jauniem faktiem tiek mainīta riska uztvere vai pierādīts, ka šis risks var tikt ierobežots ar mazāk stingriem pasākumiem nekā pastāvošie, iestāžu un it īpaši Komisijas, kurai ir iniciēšanas pilnvaras, kompetencē ir raudzīties, lai tiesiskais regulējums tiktu pielāgots jaunajai informācijai. Tādējādi iepriekš pieņemto preventīvo pasākumu atvieglošana ir jāpamato ar jaunu informāciju, kas groza attiecīgā riska novērtējumu.

Šāda jauna informācija, piemēram, jaunas zinātniskas atziņas vai atklājumi, ja tie pamato preventīva pasākuma mīkstināšanu, groza publiskas iestādes pienākuma saglabāt pastāvīgi augstu veselības aizsardzības pakāpi konkrēto saturu. Tātad šī jaunā informācija var mainīt izpratni par risku, kā arī sabiedrībai pieņemamu riska pakāpi. Mazāk ierobežojoša pagaidu pasākuma pieņemšanas tiesiskums nav izvērtējams atkarībā no riska pakāpes, kāda atzīta par pieņemamu, novērtējot sākotnējā pagaidu pasākuma pieņemšanu. Tātad sākotnējo pagaidu pasākumu pieņemšana, lai samazinātu riska pakāpi uz tādu, kāda atzīta par pieņemamu, ir novērtējama atkarībā no risku novērtējuma un, it īpaši, sabiedrībai pieņemamā riska pakāpes noteikšanas. Ja jauna informācija groza šo risku novērtējumu, mazāk ierobežojošu pagaidu pasākumu pieņemšanas tiesiskums ir jāizvērtē, ņemot vērā šo jauno informāciju, nevis atbilstoši tai informācijai, kas noteica risku novērtējumu, pieņemot sākotnējos pagaidu pasākumus. Tikai tad, ja šī jaunā riska pakāpe pārsniedz sabiedrībā par pieņemamu atzītu riska pakāpi, tiesai ir jāatzīst piesardzības principa pārkāpums.

(sal. ar 81.–83., 212. un 213. punktu)

5.      Kopējās lauksaimniecības politikas jomā Savienības iestādēm ir plaša rīcības brīvība attiecībā uz sasniedzamo mērķu noteikšanu un piemēroto līdzekļu izvēli. Turklāt, novērtējot riskus, tām ir jāveic sarežģīti vērtējumi, lai, ievērojot tām zinātniskā risku novērtējuma ietvaros ekspertu sniegto tehniska un zinātniska rakstura informāciju, novērtētu, vai risks sabiedrības veselībai, drošībai un videi nepārsniedz riska līmeni, kāds atzīts par sabiedrībai pieņemamu.

Šī plašā rīcības brīvība un sarežģītie novērtējumi nozīmē, ka Eiropas Savienības tiesai ir ierobežotas pārbaudes pilnvaras. Tādējādi no minētās rīcības brīvības un vērtējumiem izriet, ka tiesas pārbaude, kas tiek veikta pēc būtības, ir ierobežota ar pārbaudi, vai šīs izvērtēšanas pilnvaras nav īstenotas acīmredzami kļūdaini vai nepareizi izmantojot pilnvaras, kā arī vai iestādes nav acīmredzami pārsniegušas savas rīcības brīvības robežas.

Attiecībā uz Savienības tiesas pārbaudi, vai pastāv acīmredzama kļūda vērtējumā, kas skar iestādes aktu, lai konstatētu, ka iestāde ir pieļāvusi tādu acīmredzamu kļūdu sarežģītu faktu vērtējumā, kas attaisnotu minētā akta atcelšanu, prasītājas iesniegtajiem pierādījumiem ir jābūt pietiekamiem, lai apstrīdētu minētajā aktā veiktā faktu vērtējuma ticamību. Izņemot šo ticamības vērtējumu, Vispārējā tiesa ar savu vērtējumu par sarežģītiem faktiem nevar aizstāt šī lēmuma autora vērtējumu.

Tomēr Savienības tiesas pārbaudes robežas neietekmē tās uzdevumu izvērtēt izvirzīto pierādījumu materiālo precizitāti, uzticamību un konsekvenci, kā arī pārbaudīt, vai šie pierādījumi veido visu atbilstošo datu kopumu, kas ir jāņem vērā, lai izvērtētu sarežģītu situāciju, un vai šo pierādījumu raksturs ļauj pamatot no tiem izdarītos secinājumus.

Turklāt gadījumā, ja iestādei ir plaša rīcības brīvība, pārbaudei par Savienības tiesību sistēmā paredzēto administratīvā procesa garantiju ievērošanu ir fundamentāla nozīme. Viena no šīm garantijām ir kompetentās iestādes pienākums rūpīgi un objektīvi pārbaudīt visus izskatāmās lietas apstākļus un pietiekami pamatot savu lēmumu.

Tādējādi cik vien iespējams izsmeļoša zinātniskā risku novērtēšana, pamatojoties uz zinātniskiem atzinumiem, kas pamatoti ar pārākuma, caurskatāmības un neatkarības principiem, ir būtiska procesuālā garantija, lai nodrošinātu pasākumu zinātnisko objektivitāti un izvairītos no patvaļīgu pasākumu veikšanas.

(sal. ar 84.–89. un 214. punktu)

6.      Savienības tiesību akta tiesiskums tiek izvērtēts, balstoties uz faktiskajiem un tiesiskajiem apstākļiem, kādi pastāvējuši lēmuma pieņemšanas brīdī. Tā rezultātā, izvērtējot šāda tiesību akta tiesiskumu, tiek izslēgts, ka vērā tiek ņemti apstākļi, kas iestājušies pēc datuma, kurā Savienības tiesību akts ir ticis pieņemts.

(sal. ar 172. punktu)

7.      Kopējā lauksaimniecības politikā Savienības iestādēm ir plaša rīcības brīvība attiecībā uz piemēroto līdzekļu izvēli. Turklāt, tā kā iestādēm ir pienākums nodrošināt augstu cilvēku veselības aizsardzības līmeni, tām ir plaša rīcības brīvība attiecībā uz piemēroto līdzekļu izvēli, lai izpildītu šo pienākumu. Šī iestāžu plašā rīcības brīvība nozīmē, ka kontrolei saistībā ar Savienības tiesību sistēmā paredzēto administratīvā procesa garantiju ievērošanu ir fundamentāla nozīme.

Viena no šīm garantijām nosaka, ka iestāžu rīcībā, pieņemot pagaidu pasākumus, balstoties uz piesardzības principu, lai nodrošinātu augstu cilvēku veselības aizsardzības līmeni, ir jābūt visai atbilstošajai informācijai par attiecīgo gadījumu. Tātad šo iestāžu rīcībā ir jābūt zinātniskajam risku novērtējumam, kas balstīts uz pārākuma, caurskatāmības un neatkarības principiem. Šāda prasība ir būtiska procesuālā garantija, lai nodrošinātu līdzekļu zinātnisko objektivitāti un izvairītos no patvaļīgu pasākumu veikšanas.

Cita garantija nosaka, ka iestāžu rīcībā, pieņemot noteikumus, ar kuriem tiek mīkstināti pagaidu pasākumi, kuri, balstoties uz piesardzības principu, pieņemti, lai nodrošinātu augstu cilvēku veselības aizsardzības līmeni, ir jābūt zinātniskam risku cilvēku veselībai, kas tiek izraisīti, pieņemot šādus noteikumus, novērtējumam. Šādu zinātnisku risku cilvēku veselībai novērtējumu būtībā veido zinātnes ekspertu pilnīgs izvērtējums par veselības risku cilvēkam tikt pakļautam pasākumu kaitīgās ietekmes iedarbībai iespējamību. Tā rezultātā tas būtībā aptver attiecīgā riska novērtējumu kvantitatīvā izteiksmē.

(sal. ar 174.–177. punktu)

8.      Atbilstoši Regulas Nr. 999/2001, ar ko paredz noteikumus dažu transmisīvo sūkļveida encefalopātiju profilaksei, kontrolei un apkarošanai, 13. panta 1. punkta b) apakšpunktam tiek veikta izmeklēšana, lai saskaņā ar VII pielikuma 1. punktu identificētu visus apdraudētos dzīvniekus. Turklāt saskaņā ar minētās regulas 13. panta 1. punkta c) apakšpunktu visi šīs regulas VII pielikuma 2. punktā minētie dzīvnieki un dzīvnieku produkti, kas 13. panta 1. punkta b) apakšpunktā minētās izmeklēšanas laikā tiek identificēti kā apdraudēti, tiek nokauti un iznīcināti saskaņā ar Regulu Nr. 1774/2002. Tātad saskaņā ar šo noteikumu dzīvnieki, kas ir jānokauj un jāiznīcina, ir tie, kas tiek identificēti izmeklēšanā, kura jāveic atbilstoši Regulas Nr. 999/2001 VII pielikuma 1. punktam, un kas turklāt atbilst minētā pielikuma 2. punktā noteiktajiem nosacījumiem.

Atbilstoši Regulas Nr. 999/2001 23. pantam Komisija saskaņā ar minētās regulas 24. panta 2. punktā paredzēto komitoloģijas procedūru pēc apspriešanās ar attiecīgo zinātnisko komiteju par visiem jautājumiem, kas var ietekmēt cilvēku veselību, var grozīt šīs regulas pielikumus. Tādējādi likumdevējs ir deleģējis Komisijai tiesības grozīt Regulas Nr. 999/2001 pielikumus.

Ievērojot Regulas Nr. 999/2001 13. panta 1. punkta c) apakšpunkta un 23. panta piemērošanas jomu, ir jāatzīst Komisijas pilnvaras ierobežot, nosakot ar normatīvu aktu, kas pieņemts, piemērojot Regulas Nr. 999/2001 24. panta 2. punktā paredzēto komitoloģijas procedūru, to izmeklēšanā identificēto dzīvnieku loku, kas ir jānokauj un jāiznīcina. Tā kā minētās regulas 13. panta 1. punkta c) apakšpunktā ir noteikti dzīvnieki, kas ir jānokauj un jāiznīcina, atsaucoties uz VII pielikuma 2. punktā noteiktajiem nosacījumiem, Komisijai, balstoties uz šīs regulas 23. pantu, ir pilnvaras pieņemt noteikumus, kuri ierobežo nokaujamo un iznīcināmo dzīvnieku loku, kas tikuši identificēti iepriekš minētajā izmeklēšanā.

(sal. ar 206.–208. punktu)