Zaak T‑257/07

Franse Republiek

tegen

Europese Commissie

„Veterinairrechtelijke voorschriften – Verordening (EG) nr. 999/2001 – Bescherming tegen overdraagbare spongiforme encefalopathieën – Schapen en geiten – Verordening (EG) nr. 746/2008 – Vaststelling van minder belastende uitroeiingsmaatregelen dan die welke eerder waren voorzien – Voorzorgsbeginsel”

Samenvatting van het arrest

1.      Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Uitvoering – Maatregelen ter bescherming van volksgezondheid – Toepassing van voorzorgsbeginsel

(Art. 3, sub p, EG, 6 EG, 152, lid 1, EG, 153, leden 1 en 2, EG en 174, leden 1 en 2, EG; verordening nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad , art. 7, lid 1)

2.      Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Uitvoering – Wetenschappelijke risicobeoordeling

(Art. 152, lid 1, EG; verordening nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad, art. 6, lid 2)

3.      Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Uitvoering – Risicobeoordeling – Bepaling van risiconiveau

(Art. 152, lid 1, EG)

4.      Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Uitvoering – Inaanmerkingneming van vereisten op gebied van bescherming van volksgezondheid, veiligheid en milieu – Toepassing van voorzorgsbeginsel

(Art. 152, lid 1, EG; verordening nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad, art. 7, lid 2)

5.      Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Beoordelingsbevoegdheid van instellingen van Unie – Omvang – Rechterlijke toetsing – Grenzen

6.      Exceptie van onwettigheid – Voorwerp – Beoordeling van wettigheid – Criteria

(Art. 263 VWEU)

7.      Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Toepassing van voorzorgsbeginsel – Draagwijdte – Grenzen – Eerbiediging van door communautaire rechtsorde in administratieve procedures geboden waarborgen

(Art. 152, lid 1, EG)

8.      Landbouw – Harmonisatie van wetgevingen op gebied van veterinair en sanitair toezicht – Beschermingsmaatregelen tegen overdraagbare spongiforme encefalopathieën – Identificeren van risicodieren tijdens onderzoek

(Verordening nr. 999/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 13, lid 1, sub b en c, 23 en 24, lid 2)

1.      Het voorzorgsbeginsel vormt een algemeen beginsel van het Unierecht, dat voortvloeit uit artikel 3, sub p, EG, artikel 6 EG, artikel 152, lid 1, EG, artikel 153, leden 1 en 2, EG en artikel 174, leden 1 en 2, EG, en dat de betrokken autoriteiten verplicht in het welbepaalde kader van de uitoefening van de hun bij de betrokken regeling toegekende bevoegdheden passende maatregelen te nemen om een aantal potentiële gevaren voor de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu te voorkomen, waarbij aan de vereisten in verband met de bescherming van deze belangen voorrang moet worden verleend boven economische belangen.

Zoals in de context van de levensmiddelenwetgeving is verduidelijkt in artikel 7, lid 1, van verordening nr. 178/2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden, kunnen op grond van het voorzorgsbeginsel bovendien voorlopige maatregelen voor risicobeheer worden vastgesteld om een hoog niveau van bescherming van de gezondheid te waarborgen, wanneer na beoordeling van de beschikbare informatie de mogelijkheid van schadelijke gevolgen voor de gezondheid is geconstateerd, maar er nog wetenschappelijke onzekerheid heerst.

Het voorzorgsbeginsel houdt dus in dat, wanneer er wetenschappelijke onzekerheid blijft heersen over het bestaan of de omvang van risico’s voor de gezondheid van de mens, de instellingen beschermende maatregelen kunnen nemen zonder te hoeven wachten totdat de realiteit en de ernst van die risico’s volledig zijn aangetoond of dat de negatieve gevolgen voor de gezondheid werkelijkheid worden.

Binnen het proces dat ertoe leidt dat een instelling passende maatregelen vaststelt teneinde bepaalde potentiële risico’s voor de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu krachtens het voorzorgsbeginsel te voorkomen, kunnen drie opeenvolgende fasen worden onderscheiden: ten eerste, het identificeren van de potentieel schadelijke gevolgen van een verschijnsel, ten tweede, de beoordeling van de risico’s voor de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu die met dit verschijnsel verband houden, en ten derde, wanneer de geïdentificeerde potentiële risico’s de drempel overschrijden van hetgeen aanvaardbaar is voor de samenleving, het risicobeheer door de vaststelling van passende beschermingsmaatregelen.

(cf. punten 66‑69)

2.      De beoordeling van de risico’s voor de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu houdt in dat de instelling die het hoofd moet bieden aan de uit het verschijnsel voortvloeiende potentieel schadelijke gevolgen, deze risico’s wetenschappelijk beoordeelt en bepaalt of deze het voor de samenleving aanvaardbaar geachte risiconiveau overschrijden. Opdat de instellingen van de Unie een risicobeoordeling kunnen maken, dienen zij dus enerzijds te beschikken over een wetenschappelijke risicobeoordeling en anderzijds te bepalen wat het voor de samenleving onaanvaardbaar geachte risiconiveau is.

In het bijzonder is de wetenschappelijke risicobeoordeling een wetenschappelijk proces dat bestaat in het – zoveel mogelijk – identificeren en karakteriseren van het gevaar, het beoordelen van de blootstelling daaraan en het karakteriseren van het risico. Daar het om een wetenschappelijk proces gaat, moet de instelling de wetenschappelijke risicobeoordeling toevertrouwen aan wetenschappelijke deskundigen.

Bovendien moet de wetenschappelijke risicobeoordeling overeenkomstig artikel 6, lid 2, van verordening nr. 178/2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden, worden gebaseerd op de beschikbare wetenschappelijke gegevens en op onafhankelijke, objectieve en doorzichtige wijze worden uitgevoerd. In dit verband impliceert de verplichting voor de instellingen om een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu te verzekeren, dat hun besluiten worden genomen met inachtneming van de beste wetenschappelijke gegevens die beschikbaar zijn, en dat die besluiten worden gebaseerd op de meest recente resultaten van internationaal onderzoek.

De wetenschappelijke risicobeoordeling hoeft de instellingen niet noodzakelijkerwijze sluitende wetenschappelijke bewijzen te verstrekken voor het bestaan van het risico en de ernst van de potentiële negatieve gevolgen wanneer dat risico bewaarheid wordt. De context van de toepassing van het voorzorgsbeginsel komt immers per definitie overeen met een situatie van wetenschappelijke onzekerheid. Een preventieve maatregel kan echter niet naar behoren worden gerechtvaardigd met een louter hypothetische benadering van het risico op grond van loutere veronderstellingen die nog niet wetenschappelijk zijn onderzocht.

Voorts kan de vaststelling van een preventieve maatregel, of omgekeerd de intrekking of versoepeling ervan, niet afhankelijk worden gesteld van het bewijs dat er geen enkel risico bestaat, want in de regel is het onmogelijk dit wetenschappelijk te bewijzen, nu een nulrisico in de praktijk niet bestaat. Daaruit volgt dat een preventieve maatregel slechts mag worden getroffen wanneer het risico, hoewel het bestaan en de omvang ervan niet „volledig” door sluitende wetenschappelijke gegevens zijn aangetoond, toch voldoende gedocumenteerd lijkt door de wetenschappelijke gegevens die beschikbaar zijn wanneer de maatregel wordt getroffen. In een dergelijke context stemt het begrip „risico” dus overeen met de mate van waarschijnlijkheid van negatieve gevolgen voor het door de rechtsorde beschermde goed ten gevolge van de aanvaarding van bepaalde maatregelen of gebruiken.

Ten slotte kan het onmogelijk blijken te zijn om een wetenschappelijke risicobeoordeling volledig uit te voeren omdat onvoldoende wetenschappelijke gegevens beschikbaar zijn. Dat mag echter de bevoegde overheidsinstantie niet beletten om onder toepassing van het voorzorgsbeginsel preventieve maatregelen te treffen. Van belang is in dat geval dat de wetenschappers een wetenschappelijke risicobeoordeling verrichten, ondanks de nog heersende wetenschappelijke onzekerheid, zodat de bevoegde overheidsinstantie over voldoende betrouwbare en solide informatie beschikt om in staat te zijn de draagwijdte van de wetenschappelijke vraag ten volle te vatten en om haar beleid met kennis van zaken te bepalen.

Daaruit volgt dat de vraag of bepaalde evaluaties die zijn verricht door de wetenschappelijke deskundigen die hebben deelgenomen aan de wetenschappelijke beoordeling van de risico’s voor de menselijke gezondheid die worden teweeggebracht door de vaststelling van voorschriften ter versoepeling van de krachtens het voorzorgsbeginsel vastgestelde voorlopige maatregelen, al dan niet noodzakelijk waren, met name moet worden beoordeeld op basis van de beschikbare gegevens.

(cf. punten 70‑71, 73‑77, 178‑179)

3.      In het kader van de risicobeoordeling is de bepaling van het voor de samenleving onaanvaardbaar geachte risiconiveau, onder eerbiediging van de toepasselijke normen, de taak van de instellingen die zijn belast met de beleidskeuze bestaande in de vaststelling van een passend niveau van bescherming van deze samenleving. Het staat aan die instellingen om te bepalen waar de kritische drempel ligt voor mogelijke negatieve gevolgen voor de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu en voor de ernst van die potentiële gevolgen, welke hun voor de samenleving niet meer aanvaardbaar lijkt en bij overschrijding waarvan, in het belang van de bescherming van de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu, en ondanks de nog heersende wetenschappelijke onzekerheid, preventieve maatregelen vereist zijn.

Bij de bepaling van het voor de samenleving onaanvaardbaar geachte risiconiveau zijn de instellingen gehouden aan hun verplichting om een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu te verzekeren. Dit hoge beschermingsniveau hoeft, om verenigbaar te zijn met die bepaling, niet noodzakelijkerwijs het hoogste niveau te zijn dat technisch mogelijk is. Bovendien mogen deze instellingen niet een louter hypothetische benadering van het risico hanteren en hun besluiten op een „nulrisico” afstemmen.

De bepaling van het voor de samenleving onaanvaardbaar geachte risiconiveau is afhankelijk van de beoordeling van de bijzondere omstandigheden van elk geval door de bevoegde overheidsinstantie. Dienaangaande kan deze overheidsinstantie met name rekening houden met de vraag hoe ernstig dit risico voor de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu is, met inbegrip van de omvang van de mogelijke negatieve gevolgen, de duur, de omkeerbaarheid of de mogelijke effecten ervan op de lange termijn, alsmede met de vraag of het risico op basis van de beschikbare wetenschappelijke gegevens meer of minder concreet lijkt.

(cf. punten 78‑80)

4.      In het kader van de toepassing van het voorzorgsbeginsel omvat het risicobeheer alle maatregelen die een instelling die het hoofd moet bieden aan een risico, treft om dit terug te brengen tot een voor de samenleving aanvaardbaar geacht niveau, vanuit het oogpunt van haar verplichting om een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu te verzekeren. Wanneer dit risico het voor de samenleving aanvaardbaar geachte risiconiveau overschrijdt, is de instelling immers krachtens het voorzorgsbeginsel gehouden voorlopige maatregelen voor risicobeheer te treffen om een hoog beschermingsniveau te verzekeren.

Overeenkomstig artikel 7, lid 2, van verordening nr. 178/2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden, moeten de betrokken voorlopige maatregelen evenredig zijn, niet discriminerend, transparant en coherent ten opzichte van reeds getroffen gelijksoortige maatregelen.

Ten slotte staat het aan de bevoegde autoriteit om de betrokken voorlopige maatregelen binnen een redelijke termijn opnieuw te onderzoeken. Wanneer immers nieuwe elementen een ander licht werpen op een risico of aantonen dat dit risico kan worden ingeperkt door minder belastende maatregelen dan de bestaande, moeten de instellingen, met name de Commissie, die het initiatiefrecht heeft, erop toezien dat de regeling aan de nieuwe gegevens wordt aangepast. Hoe dan ook moet de versoepeling van eerder vastgestelde preventieve maatregelen gerechtvaardigd zijn door nieuwe gegevens die de beoordeling van het betrokken risico wijzigen.

Wanneer deze nieuwe gegevens, zoals nieuwe kennis of nieuwe wetenschappelijke ontdekkingen, een versoepeling van een preventieve maatregel rechtvaardigen, wijzigen zij de concrete inhoud van de verplichting van de overheidsinstanties om een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid constant te houden. Deze nieuwe gegevens kunnen immers een ander licht werpen op het risico en daarmee op het door de samenleving aanvaardbaar geachte risiconiveau. De rechtmatigheid van de vaststelling van een minder strikte preventieve maatregel wordt niet beoordeeld op basis van het aanvaardbaar geachte risiconiveau dat in aanmerking is genomen voor de vaststelling van de aanvankelijke preventieve maatregelen. De vaststelling van de aanvankelijke preventieve maatregelen om het risico tot een aanvaarbaar geacht niveau terug te brengen, geschiedt immers op basis van een risicobeoordeling en met name van de vaststelling van het voor de samenleving aanvaardbaar geachte risiconiveau. Indien nieuwe gegevens deze risicobeoordeling wijzigen, moet de rechtmatigheid van de vaststelling van minder strikte preventieve maatregelen worden beoordeeld met inachtneming van deze nieuwe gegevens en niet op basis van de gegevens die bepalend waren voor de risicobeoordeling in het kader van de vaststelling van de aanvankelijke preventieve maatregelen. Enkel wanneer dit nieuwe risiconiveau het voor de samenleving aanvaardbaar geachte niveau overschrijdt moet door de rechter worden vastgesteld dat het voorzorgsbeginsel is geschonden.

(cf. punten 81‑83, 212‑213)

5.      De instellingen van de Unie beschikken in verband met het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een ruime beoordelingsbevoegdheid met betrekking tot de omschrijving van de nagestreefde doelstellingen en de keuze van de geschikte actiemiddelen. In het kader van hun risicobeoordeling moeten zij voorts ingewikkelde evaluaties maken teneinde gelet op de hun door de deskundigen in het kader van de wetenschappelijke risico-evaluatie verstrekte informatie te beoordelen of de risico’s voor de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu het voor de samenleving aanvaardbaar geachte niveau overschrijden.

Deze ruime beoordelingsbevoegdheid en deze ingewikkelde evaluaties impliceren een beperkte toetsing door de rechter van de Europese Unie. Die beoordelingsbevoegdheid en die evaluaties hebben immers tot gevolg dat de toetsing ten gronde door de rechter beperkt blijft tot de vraag of er bij de uitoefening van hun bevoegdheden door de instellingen geen sprake is geweest van een kennelijk onjuiste beoordeling, of er geen sprake was van misbruik van bevoegdheid, en of zij de grenzen van hun beoordelingsbevoegdheid niet klaarblijkelijk hebben overschreden.

Wat de toetsing door de Unierechter betreft of er sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling waardoor een handeling van een instelling wordt aangetast, moeten, teneinde te kunnen vaststellen dat een instelling bij de beoordeling van ingewikkelde feiten een kennelijke fout heeft gemaakt die de nietigverklaring van die handeling rechtvaardigt, de door de verzoeker aangevoerde bewijzen afdoende zijn om de plausibiliteit van de in die handeling weergegeven beoordeling van de feiten te weerleggen. Onder voorbehoud van deze toetsing van de plausibiliteit, kan het Gerecht zijn beoordeling van de complexe feiten niet in de plaats stellen van die van de auteur van die beslissing.

De beperking van deze toetsing door de Unierechter doet echter niet af aan zijn plicht om de materiële juistheid van de aangevoerde bewijselementen en de betrouwbaarheid en samenhang daarvan te controleren, alsook om na te gaan of die elementen het relevante feitenkader vormen voor de beoordeling van een complexe toestand en of zij de daaruit getrokken conclusies kunnen schragen.

Bovendien is in gevallen waarin een instelling over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, het toezicht op de inachtneming van de door de rechtsorde van de Unie in administratieve procedures verleende waarborgen van fundamenteel belang. Tot die waarborgen behoren met name de verplichting voor de bevoegde instelling om alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken en die om haar beslissing afdoende te motiveren.

Een zo grondig mogelijke wetenschappelijke beoordeling van de risico’s op grond van wetenschappelijke adviezen, gebaseerd op de beginselen van deskundigheid, doorzichtigheid en onafhankelijkheid, is dus een belangrijke procedurele waarborg om de wetenschappelijke objectiviteit van de maatregelen te garanderen en te vermijden dat arbitraire maatregelen worden genomen.

(cf. punten 84‑89, 214)

6.      De wettigheid van een Uniehandeling moet worden beoordeeld met inachtneming van de feiten en de rechtstoestand die bestonden op de datum waarop de handeling is vastgesteld. Bijgevolg kan bij de beoordeling van de wettigheid van die handeling geen rekening worden gehouden met elementen die dateren van na de vaststelling van de Uniehandeling.

(cf. punt 172)

7.      De instellingen van de Unie beschikken in verband met het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een ruime beoordelingsmarge met betrekking tot de keuze van de geschikte actiemiddelen. Bovendien zijn de instellingen weliswaar verplicht een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens te verzekeren, doch beschikken zij tevens over een ruime beoordelingsmarge met betrekking tot de keuze van de geschikte actiemiddelen om aan deze verplichting te voldoen. Deze ruime beoordelingsmarge van de instellingen impliceert dat het toezicht op de inachtneming van de door de rechtsorde van de Unie in administratieve procedures verleende waarborgen van fundamenteel belang is.

Een van deze waarborgen bestaat erin dat van de autoriteiten wordt vereist dat zij, wanneer zij krachtens het voorzorgsbeginsel voorlopige maatregelen vaststellen om een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens te verzekeren, over alle relevante gegevens daarvoor beschikken. Zij dienen dus te beschikken over een wetenschappelijke risicobeoordeling, gebaseerd op de beginselen van deskundigheid, doorzichtigheid en onafhankelijkheid. Dit vereiste vormt een belangrijke waarborg om de wetenschappelijke objectiviteit van de maatregelen te garanderen en te vermijden dat arbitraire maatregelen worden genomen.

Een andere waarborg bestaat erin dat van de autoriteiten wordt vereist dat zij, wanneer zij voorschriften vaststellen ter versoepeling van de krachtens het voorzorgsbeginsel vastgestelde voorlopige maatregelen om een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens te verzekeren, over een wetenschappelijke evaluatie beschikken van de door de vaststelling van dergelijke voorschriften teweeggebrachte risico’s voor de gezondheid van de mens. Een dergelijke wetenschappelijke evaluatie van de risico’s voor de gezondheid van de mens omvat in beginsel de volledige evaluatie, door wetenschappers, van de inschatting van de blootstelling van de mens aan de schadelijke gevolgen van de maatregelen voor de gezondheid. Bijgevolg omvat zij in beginsel een kwantitatieve evaluatie van de betrokken risico’s.

(cf. punten 174‑177)

8.      Krachtens artikel 13, lid 1, sub b, van verordening nr. 999/2001 houdende vaststelling van voorschriften inzake preventie, bestrijding en uitroeiing van bepaalde overdraagbare spongiforme encefalopathieën, wordt er een onderzoek uitgevoerd om overeenkomstig bijlage VII, punt 1, alle dieren te identificeren waarvoor een risico bestaat. Voorts worden volgens artikel 13, lid 1, sub c, van deze verordening alle dieren en producten daarvan, vermeld in bijlage VII, punt 2, bij deze verordening, die bij het sub b in lid 1 van artikel 13 bedoelde onderzoek zijn geïdentificeerd als zijnde een risico, gedood en vernietigd overeenkomstig verordening nr. 1774/2002. Volgens deze bepaling zijn dus de dieren die moeten worden gedood en vernietigd, de dieren die zijn geïdentificeerd bij het onderzoek dat overeenkomstig punt 1 van bijlage VII bij verordening nr. 999/2001 moet worden verricht en die voorts aan de criteria van punt 2 van die bijlage voldoen.

Volgens artikel 23 van verordening nr. 999/2001 kan de Commissie de bijlagen bij deze verordening wijzigen volgens de comitologieprocedure van artikel 24, lid 2, van die verordening, na raadpleging van het betrokken wetenschappelijk comité over kwesties die van invloed zijn op de volksgezondheid. De wetgever heeft aldus de bevoegdheid om de bijlagen bij verordening nr. 999/2001 te wijzigen gedelegeerd aan de Commissie.

Gelet op de strekking van artikel 13, lid 1, sub c, en die van artikel 23 van verordening nr. 999/2001, is de Commissie bevoegd om bij verordening, vastgesteld onder toepassing van de comitologieprocedure van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 999/2001, de bij het onderzoek geïdentificeerde te doden en te vernietigen dieren, te beperken. Aangezien artikel 13, lid 1, sub c, van die verordening de te doden en te vernietigen dieren omschrijft onder verwijzing naar de criteria van punt 2 van bijlage VII, beschikt de Commissie krachtens artikel 23 van deze verordening immers over de bevoegdheid om bepalingen vast te stellen waarbij de bij bovengenoemd onderzoek geïdentificeerde te doden en te vernietigen dieren worden beperkt.

(cf. punten 206‑208)