Sprawa T-257/07

Republika Francuska

przeciwko

Komisji Europejskiej

Zdrowie zwierząt – Rozporządzenie (WE) nr 999/2001– Ochrona przed przenośną gąbczastą encefalopatią – Owce i kozy – Rozporządzenie (WE) nr 746/2008 – Przyjęcie mniej ograniczających środków zwalczania niż przewidziane uprzednio – Zasada ostrożności

Streszczenie wyroku

1.      Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – Wprowadzenie w życie – Środki ochrony zdrowia ludzkiego – Stosowanie zasady ostrożności

(art. 3 lit. p) WE, art. 6 WE, art. 152 ust. 1 WE, art. 153 ust. 1, 2 WE, art. 174 ust. 1, 2 WE; rozporządzenie nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 7 ust. 1)

2.      Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – Wprowadzenie w życie – Ocena naukowa ryzyka

(art. 152 ust. 1 WE; rozporządzenie nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 6 ust. 2)

3.      Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – Wprowadzenie w życie – Ocena ryzyka – Określenie poziomu ryzyka

(art. 152 ust. 1 WE)

4.      Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – Wprowadzenie w życie – Branie pod uwagę względów ochrony zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska naturalnego – Stosowanie zasady ostrożności

(art. 152 ust. 1 WE; rozporządzenie nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 7 ust. 2)

5.      Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – Uprawnienia dyskrecjonalne instytucji Unii – Zakres – Kontrola sądowa – Granice

6.      Zarzut niezgodności z prawem – Przedmiot – Ocena zgodności z prawem – Kryteria

(art. 263 TFUE)

7.      Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – Stosowanie zasady ostrożności – Zakres – Granice – Poszanowanie gwarancji zapewnianych przez wspólnotowy porządek prawny w ramach postępowania administracyjnego

(art. 152 ust. 1 WE)

8.      Rolnictwo – Zbliżanie ustawodawstw w zakresie zdrowia zwierząt – Środki ochronne przed przenośnymi gąbczastymi encefalopatiami – Dochodzenie służące identyfikacji wszystkich zagrożonych zwierząt

(rozporządzenie nr 999/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 13 ust. 1 lit. b), c), art. 23, 24 ust. 2)

1.      Zasada ostrożności stanowi ogólną zasadę prawa Unii, wynikającą z art. 3 lit. p) WE, art. 6 WE, art. 152 ust. 1 WE, art. 153 ust. 1 i 2 WE i art. 174 ust. 1 i 2 WE, nakładając na właściwe władze obowiązek podjęcia, w ściśle określonych ramach wykonywania uprawnień przyznanych im przez właściwe uregulowania, stosownych środków w celu zapobieżenia określonemu potencjalnemu ryzyku dla zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska naturalnego, nadając przy tym pierwszeństwo wymogom związanym z ochroną tych interesów przed interesami gospodarczymi.

Ponadto, jak wyraźnie przedstawiono w art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, w kontekście prawa żywnościowego zasada ostrożności pozwala na przyjęcie tymczasowych środków zarządzania ryzykiem, koniecznych do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia, w przypadku gdy po dokonaniu oceny dostępnych informacji stwierdzono niebezpieczeństwo zaistnienia skutków szkodliwych dla zdrowia, ale nadal brak jest pewności naukowej.

A zatem, jeżeli występuje niepewność naukowa dotycząca istnienia lub zakresu zagrożenia zdrowia ludzi, zasada ostrożności pozwala instytucjom na podjęcie działań ochronnych, bez oczekiwania, aż realność i waga tych zagrożeń zostaną w pełni udowodnione i aż urzeczywistnią się niekorzystne skutki dla zdrowia.

W ramach procesu prowadzącego do podjęcia przez instytucję stosownych środków w celu zapobieżenia niektórym potencjalnym zagrożeniom dla zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska na mocy zasady ostrożności, można wyróżnić trzy następujące po sobie etapy: po pierwsze, identyfikację potencjalnych negatywnych skutków wynikających z tego zjawiska; po drugie, ocenę ryzyka dla zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska związanego z tym zjawiskiem; po trzecie, w przypadku gdy potencjalne zidentyfikowane ryzyko przekracza próg dopuszczalny przez społeczeństwo, zarządzanie ryzykiem poprzez przyjęcie stosownych środków ochrony.

(por. pkt 66–69)

2.      Ocena ryzyka dla zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska polega na przeprowadzeniu – przez instytucję, która ma zostać skonfrontowana z potencjalnymi negatywnymi skutkami wynikającymi z danego zjawiska – naukowej oceny wspomnianego ryzyka i na ustaleniu, czy nie przekracza ono poziomu ryzyka uznanego za dopuszczalne przez społeczeństwo. A zatem, aby instytucje Unii mogły dokonać oceny ryzyka, muszą, po pierwsze, dysponować naukową oceną ryzyka, a po drugie, określić poziom ryzyka uznany za niedopuszczalny dla społeczeństwa.

W szczególności naukowa ocena ryzyka jest procesem naukowym polegającym na zidentyfikowaniu w miarę możliwości niebezpieczeństwa, scharakteryzowaniu tego niebezpieczeństwa, ocenie narażenia na to niebezpieczeństwo i scharakteryzowaniu ryzyka. Naukowa ocena ryzyka, jako że jest procesem naukowym, powinna być powierzona przez instytucję ekspertom naukowym.

Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002 ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności naukowa ocena ryzyka powinna opierać się na istniejących dowodach naukowych i być przeprowadzana w sposób niezależny, obiektywny i przejrzysty. W tym względzie obowiązek zagwarantowania przez instytucje wysokiego poziomu ochrony zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska wymaga, by podejmowane przez nie decyzje w pełni uwzględniały najbardziej wiarygodne dostępne dane naukowe i były oparte na najnowszych wynikach badań międzynarodowych.

Naukowa ocena ryzyka niekonieczne musi dostarczyć instytucjom przekonywających dowodów naukowych w zakresie rzeczywistości ryzyka i wagi potencjalnych niekorzystnych skutków w przypadku urzeczywistnienia się tego ryzyka. Kontekst stosowania zasady ostrożności odpowiada bowiem z założenia kontekstowi niepewności naukowej. Jednakże środka zapobiegawczego nie można skutecznie uzasadnić za pomocą czysto hipotetycznego podejścia do ryzyka, opartego na zwykłych przypuszczeniach, które nie zostały jeszcze naukowo potwierdzone.

Poza tym przyjęcie środka zapobiegawczego lub przeciwnie, jego wycofanie lub złagodzenie nie może być uzależnione od istnienia dowodu braku jakiegokolwiek ryzyka, ponieważ z naukowego punktu widzenia takiego dowodu co do zasady nie można przedstawić, gdyż zerowy poziom ryzyka w praktyce nie istnieje. Z powyższego wynika, że środek prewencyjny może być podjęty tylko w przypadku, gdy ryzyko okazuje się jednak wystarczająco udokumentowane na podstawie danych naukowych dostępnych w momencie przyjmowania tego środka, bez konieczności „pełnego” wykazania istnienia i zakresu tego ryzyka na podstawie przekonywujących danych naukowych. W takim kontekście pojęcie ryzyka odpowiada zatem stopniowi prawdopodobieństwa wystąpienia niekorzystnych skutków dla dobra chronionego porządkiem prawnym ze względu na akceptację określonych środków lub praktyk.

Wreszcie ocena naukowa ryzyka może okazać się niemożliwa do przeprowadzenia ze względu na niewystarczającą ilość istniejących danych naukowych. Nie może to jednak przeszkodzić właściwym organom władzy publicznej w podjęciu środków zapobiegawczych na podstawie zasady ostrożności. W takim przypadku eksperci naukowi muszą przeprowadzić ocenę naukową ryzyka mimo trwającej niepewności naukowej, tak aby właściwe organy posiadały informacje wystarczająco wiarygodne i rzetelne, by rozpatrzyć w pełni poruszoną kwestię naukową oraz by mogły określić politykę ze znajomością rzeczy.

Z powyższego wynika, że nieodzowny charakter określonych ocen przeprowadzonych przez naukowców uczestniczących w naukowej ocenie ryzyka dla zdrowia ludzi, jakie stwarza przyjęcie przepisów łagodzących środki tymczasowe wydane na podstawie zasady ostrożności, ocenia się między innymi w oparciu o dostępne dane.

(por. pkt 70, 71, 73–77, 178, 179)

3.      W ramach oceny ryzyka określenie poziomu ryzyka uznanego za niedopuszczalny dla społeczeństwa należy zgodnie ze stosownymi przepisami do instytucji zobowiązanej do dokonania wyboru politycznego, jaki stanowi określenie stosownego poziomu ochrony dla wspomnianego społeczeństwa. Do instytucji takich należy określenie krytycznego progu prawdopodobieństwa wystąpienia niekorzystnych skutków dla zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska oraz wagi tych potencjalnych skutków – progu, który ich zdaniem nie jest już dopuszczalny i po którego przekroczeniu wymagane będzie, w interesie zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska, zastosowanie środków zapobiegawczych, mimo istniejącej wciąż niepewności naukowej.

Przy określaniu poziomu ryzyka uznanego za niedopuszczalny dla społeczeństwa instytucje są zobowiązane do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska. Aby ten wysoki poziom ochrony był zgodny ze wskazanym przepisem, niekoniecznie musi on być najwyższy z możliwych pod względem technicznym. Ponadto instytucje te nie mogą przyjąć czysto hipotetycznego podejścia do ryzyka i przyjmować za punkt wyjściowy swoich decyzji poziomu „ryzyka zerowego”.

Określenie poziomu ryzyka uznanego za niedopuszczalny dla społeczeństwa zależy od oceny dokonanej przez właściwe władze publiczne w szczególnych okolicznościach każdego przypadku. W tym względzie władze te mogą uwzględnić między innymi wagę wpływu wystąpienia tego ryzyka na zdrowie publiczne, bezpieczeństwo i środowisko, w tym zasięg możliwych niekorzystnych skutków, trwałość, odwracalność i możliwe dalsze skutki tych szkód, a także bardziej lub mniej konkretne postrzeganie ryzyka na podstawie stanu dostępnej wiedzy naukowej.

(por. pkt 78–80)

4.      W ramach stosowania zasady ostrożności zarządzanie ryzykiem obejmuje wszystkie działania podejmowane przez instytucję, która musi stawić czoła ryzyku, w celu obniżenia go do poziomu uznanego za dopuszczalny dla społeczeństwa, mając na uwadze ciążący na niej obowiązek zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska. W przypadku bowiem, gdy to ryzyko przekracza poziom uznany za dopuszczalny dla społeczeństwa, instytucja jest zobowiązana na mocy zasady ostrożności do przyjęcia tymczasowych środków zarządzania ryzykiem koniecznych do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002 ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności dane środki tymczasowe powinny być proporcjonalne, niedyskryminujące, przejrzyste i spójne względem podobnych już przyjętych środków.

Zadaniem właściwej władzy jest wreszcie przegląd danych środków tymczasowych w rozsądnym terminie. Jeżeli bowiem nowe okoliczności zmienią postrzeganie danego zagrożenia lub wskażą, że zagrożenie to można ograniczyć metodami mniej restrykcyjnymi niż stosowane środki, instytucje – a w szczególności Komisja, która posiada inicjatywę prawodawczą – zobowiązane są dostosować regulację do nowych danych. Poza tym zadaniem właściwych władz jest ponowne zbadanie środków tymczasowych, jakie przyjęły na podstawie zasady ostrożności w rozsądnym terminie. złagodzenie środków zapobiegawczych przyjętych wcześniej musi być w każdym wypadku uzasadnione nowymi informacjami zmieniającymi ocenę rozpatrywanego ryzyka.

Te nowe informacje, takie jak nowa wiedza lub nowe odkrycia naukowe, jeśli uzasadniają złagodzenie środka zapobiegawczego, zmieniają konkretną treść obowiązku stałego utrzymywania przez władze publiczne wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi. Te nowe informacje mogą bowiem zmienić postrzeganie zagrożenia, a także poziom ryzyka uznany za dopuszczalny przez społeczeństwo. Zgodności z prawem przyjęcia łagodniejszego środka zapobiegawczego nie ocenia się na podstawie poziomu ryzyka uznanego za dopuszczalny, uwzględnionego w celu przyjęcia pierwotnych środków zapobiegawczych. Pierwotne środki zapobiegawcze służące ograniczeniu ryzyka do poziomu uznanego za dopuszczalny są bowiem przyjmowane na podstawie oceny ryzyka, a w szczególności WEdług poziomu ryzyka uznanego za dopuszczalny dla społeczeństwa. Jeśli nowe informacje zmieniają tę ocenę ryzyka, zgodność z prawem przyjęcia łagodniejszych środków prewencyjnych należy oceniać z uwzględnieniem tych nowych informacji, a nie na podstawie informacji, które determinowały ocenę ryzyka w ramach przyjęcia pierwotnych środków zapobiegawczych. Tylko w przypadku gdy ten nowy poziom ryzyka przekracza poziom ryzyka uznany za dopuszczalny dla społeczeństwa, sąd powinien stwierdzić naruszenie zasady ostrożności.

(por. pkt 81–83, 212, 213)

5.      W dziedzinie wspólnej polityki rolnej instytucje Unii dysponują szerokim zakresem uznania w odniesieniu do określenia zamierzonych celów i wyboru właściwych instrumentów działania. Poza tym w ramach przeprowadzanej przez siebie oceny ryzyka powinny dokonać złożonych analiz w celu określenia, w świetle informacji o charakterze technicznym i naukowym dostarczonych jej przez ekspertów w ramach naukowej oceny ryzyka, czy ryzyko dla zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska przekracza poziom ryzyka uznany za niedopuszczalny dla społeczeństwa.

Ten szeroki zakres uznania i te złożone analizy sprawiają, że kontrola ze strony sądu Unii Europejskiej jest ograniczona. Konsekwencją wspomnianego zakresu uznania i wspomnianych ocen jest bowiem to, że kontrola sądu co do istoty ogranicza się do zbadania, czy skorzystanie przez instytucje z ich uprawnień nie jest dotknięte oczywistym błędem, nie stanowi nadużycia władzy lub też, czy instytucje wspólnotowe w sposób oczywisty nie przekroczyły granic przysługującego im uznania.

Co się tyczy badania przez sąd Unii istnienia oczywistego błędu dotyczącego aktu instytucji, aby ustalić, czy Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie złożonych faktów, dający podstawę do stwierdzenia nieważności danego aktu, przedstawione przez skarżącego dowody muszą wystarczyć do pozbawienia wiarygodności dokonanej w tym akcie oceny faktów. Z zastrzeżeniem tego badania wiarygodności, Sąd nie może zastępować własną oceną złożonych faktów oceny dokonanej przez autora decyzji.

Jednakże ograniczenie kontroli sądu Unii nie ma wpływu na obowiązek dotyczący nie tylko WEryfikacji materialnej dokładności przytoczonego materiału dowodowego, jego ścisłości i spójności, ale także kontroli tego, czy materiał ten stanowi zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę w celu oceny złożonej sytuacji i czy mogą one stanowić poparcie dla wniosków wyciągniętych na ich podstawie.

Ponadto w przypadku gdy instytucji przysługuje szeroki zakres uznania, podstawowego znaczenia nabiera kontrola przestrzegania pewnych gwarancji zapewnianych przez porządek prawny Unii w ramach postępowania administracyjnego. Wśród tych gwarancji znajduje się obowiązek starannego i bezstronnego zbadania przez właściwą instytucję wszystkich istotnych okoliczności danego przypadku oraz obowiązek uzasadnienia w wystarczający sposób swojej decyzji.

A zatem przeprowadzenie najszerszej z możliwych naukowej oceny ryzyka na podstawie opinii naukowych opartych na zasadach doskonałości, przejrzystości i niezależności stanowi istotną gwarancję proceduralną w celu zapewnienia naukowego obiektywizmu środków i uniknięcia przyjęcia środków arbitralnych.

(por. pkt 84–89, 214)

6.      Zgodność aktu Unii z prawem należy oceniać na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejących w chwili wydania tego aktu. W konsekwencji przy ocenie zgodności tego aktu z prawem wyłączona jest możliwość uwzględnienia okoliczności późniejszych w stosunku do daty wydania aktu Unii.

(por. pkt 172)

7.      W dziedzinie wspólnej polityki rolnej instytucje Unii dysponują szerokim zakresem uznania w odniesieniu do wyboru właściwych instrumentów działania. Ponadto, o ile instytucje te mają obowiązek zagwarantowania wysokiego poziomu ochrony zdrowia publicznego, o tle dysponują one także szerokim zakresem uznania co do wyboru instrumentów działania służących wywiązaniu się z tego obowiązku. Ów szeroki zakres uznania instytucji sprawia, że kontrola przestrzegania pewnych gwarancji zapewnianych przez porządek prawny Unii w ramach postępowania administracyjnego nabiera podstawowego znaczenia.

Jedną z tych gwarancji jest wymóg, by władze, gdy przyjmują środki tymczasowe na mocy zasady ostrożności w celu zagwarantowania wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi, dysponowały wszystkimi istotnymi informacjami w tym zakresie. Muszą one zatem dysponować naukową oceną ryzyka opartą na zasadach doskonałości, przejrzystości i niezależności. Wymóg ten stanowi istotną gwarancję mającą na celu zapewnienie naukowego obiektywizmu środków i uniknięcie przyjęcia środków arbitralnych.

Inną z gwarancji jest wymóg, by władze przy przyjmowaniu przepisów łagodzących środki tymczasowe wydane na podstawie zasady ostrożności w celu zagwarantowania wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi dysponowały naukową oceną ryzyka dla zdrowia ludzi, jakie stwarza przyjęcie takich przepisów. Taka naukowa ocena ryzyka dla zdrowia ludzi obejmuje zasadniczo pełną, przeprowadzoną przez ekspertów naukowych ocenę prawdopodobieństwa narażenia człowieka na niekorzystne dla zdrowia skutki środków. W konsekwencji obejmuje ona co do zasady ocenę ilościową rozpatrywanego ryzyka.

(por. pkt 174–177)

8.      Na mocy art. 13 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 999/2001 ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii przeprowadza się dochodzenie celem identyfikacji wszystkich zagrożonych zwierząt zgodnie z pkt 1 załącznika VII. Poza tym zgodnie z art. 13 ust. 1 lit. c) wspomnianego rozporządzenia wszystkie zwierzęta oraz produkty pochodzenia zwierzęcego, o których mowa w pkt 2 załącznika VII do tego rozporządzenia, które na podstawie dochodzenia, o którym mowa w art. 13 ust. 1 lit. b), zidentyfikowano jako zagrożone, zostają zabite i całkowicie zniszczone zgodnie z rozporządzeniem nr 1774/2002. A zatem w myśl tego przepisu zwierzęta, które muszą być zabite i zniszczone, to zwierzęta zidentyfikowane w wyniku dochodzenia, jakie należy przeprowadzić zgodnie z pkt 1 załącznika VII do rozporządzenia nr 999/2001, które poza tym spełniają kryteria określone w pkt 2 wspomnianego załącznika.

Zgodnie z art. 23 rozporządzenia nr 999/2001 Komisja może wprowadzić zmiany do załączników do tego rozporządzenia w ramach procedury komitologii, o której mowa w art. 24 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia, po zasięgnięciu rady odpowiedniego komitetu naukowego w sprawie dowolnego problemu, który mógłby mieć wpływ na zdrowie publiczne. Tak więc prawodawca nadał Komisji uprawnienie do wprowadzania zmian w załącznikach do rozporządzenia nr 999/2001.

Uwzględniając zakres art. 13 ust. 1 lit. c) oraz art. 23 rozporządzenia nr 999/2001, Komisja ma uprawnienie do ograniczenia w drodze rozporządzenia wydanego z zastosowaniem procedury komitologii, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 999/2001, liczby zwierząt zidentyfikowanych w wyniku dochodzenia, które muszą być zabite i zniszczone. W zakresie bowiem, w jakim art. 13 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 999/2001 definiuje zwierzęta, które muszą być zabite i zniszczone, poprzez odesłanie do kryteriów określonych w pkt 2 załącznika VII, Komisja dysponuje na mocy art. 23 tego rozporządzenia uprawnieniem do przyjęcia przepisów ograniczających liczbę zwierząt, które muszą być zabite i zniszczone i które zostały zidentyfikowane w wyniku wyżej wspomnianego dochodzenia.

(por. pkt 206–208)