Language of document : ECLI:EU:T:2011:444

Processo T‑257/07

República Francesa

contra

Comissão Europeia

«Polícia sanitária – Regulamento (CE) n.° 999/2001 – Protecção contra as encefalopatias espongiformes transmissíveis – Ovinos e caprinos – Regulamento (CE) n.° 746/2008 – Adopção de medidas de erradicação menos rigorosas do que as previstas anteriormente – Princípio da precaução»

Sumário do acórdão

1.      Agricultura – Política agrícola comum – Execução – Medidas de protecção da saúde humana – Aplicação do princípio da precaução

[Artigos 3.°, alínea p), CE, 6.° CE, 152.°, n.° 1, CE, 153.°, n.os 1 e 2, CE e 174.°, n.os 1 e 2, CE); Regulamento n.° 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 7.°, n.° 1]

2.      Agricultura – Política agrícola comum – Execução – Avaliação científica dos riscos

(Artigo 152.°, n.° 1, CE; Regulamento n.° 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 6.°, n.° 2)

3.      Agricultura – Política agrícola comum – Execução – Avaliação dos riscos – Determinação do nível de risco

(Artigo 152.°, n.° 1, CE)

4.      Agricultura – Política agrícola comum – Execução – Tomada em conta das imposições em matéria de protecção da saúde pública, da segurança e do ambiente – Aplicação do princípio da precaução

(Artigo 152.°, n.° 1, CE; Regulamento n.° 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 7.°, n.° 2)

5.      Agricultura – Política agrícola comum – Poder de apreciação das instituições da União – Alcance – Fiscalização jurisdicional – Limites

6.      Excepção de ilegalidade – Objecto – Apreciação da legalidade – Critérios

(Artigo 263.° TFUE)

7.      Agricultura – Política agrícola comum – Aplicação do princípio da precaução – Alcance – Limites – Respeito das garantias conferidas pela ordem jurídica da União nos procedimentos administrativos

(Artigo 152.°, n.° 1, CE)

8.      Agricultura – Aproximação das legislações em matéria de polícia sanitária – Medidas de protecção relativas às encefalopatias espongiformes transmissíveis – Identificação dos animais de risco no decurso de um inquérito

[Regulamento n.° 999/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 13.°, n.° 1, alínea b) e c), 23.° e 24.°, n.° 2]

1.      O princípio da precaução constitui um princípio geral do direito da União, decorrente do artigo 3.°, alínea p), CE, do artigo 6.° CE, do artigo 152.°, n.° 1, CE, do artigo 153.°, n.os 1 e 2, CE e do artigo 174.°, n.os 1 e 2, CE, que impõe às autoridades em questão que tomem, no quadro preciso do exercício das competências que lhes são atribuídas pela legislação pertinente, medidas adequadas para evitar certos riscos potenciais para a saúde pública, a segurança e o ambiente, dando prevalência aos imperativos ligados à protecção destes interesses sobre os interesses económicos.

Acresce que, como tal é explicitado pelo artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 178/2002, que determina os princípios e normas gerais da legislação alimentar, cria a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos e estabelece procedimentos em matéria de segurança dos géneros alimentícios, no contexto da legislação alimentar, o princípio da precaução permite a adopção das medidas provisórias de gestão dos riscos necessárias para assegurar um elevado nível de protecção da saúde, quando uma avaliação das informações disponíveis identifique uma possibilidade de efeitos nocivos para a saúde, mas persistam incertezas a nível científico.

Assim, o princípio da precaução permite, quando persistam incertezas científicas quanto à existência ou alcance de riscos para a saúde humana, que as instituições adoptem medidas de protecção sem terem de esperar que a realidade e gravidade de tais riscos sejam plenamente demonstradas ou que os efeitos adversos para a saúde se materializem.

No âmbito do processo que conduz à adopção por uma instituição de medidas adequadas com vista à prevenção de certos riscos potenciais para a saúde pública, a segurança e o ambiente por força do princípio da precaução, podem distinguir‑se três etapas sucessivas: em primeiro lugar, a identificação dos efeitos potencialmente negativos resultantes de um fenómeno, em segundo lugar, a avaliação dos riscos para a saúde pública, a segurança e o ambiente ligados a este fenómeno e, em terceiro lugar, quando os riscos potenciais identificados excedem o limite do aceitável pela sociedade, a gestão do risco mediante a adopção de medidas de protecção adequadas.

(cf. n.os 66‑69)

2.      A avaliação dos riscos para a saúde pública, a segurança e o ambiente consiste, para a instituição que deve enfrentar os efeitos potencialmente negativos resultantes de um fenómeno, em apreciar de modo científico os referidos riscos e em determinar se excedem o nível do risco considerado aceitável pela sociedade.

Assim, a fim de que as instituições da União possam proceder a uma avaliação dos riscos, importa, por um lado, que disponham de uma avaliação científica dos riscos e, por outro, que determinem o nível de risco considerado inaceitável pela sociedade.

Em particular, a avaliação científica dos riscos é um processo científico que consiste, na medida do possível, em identificar e em caracterizar um perigo, em avaliar a exposição a este perigo e em caracterizar o risco. Enquanto processo científico, a avaliação científica dos riscos deve ser confiada pela instituição a peritos científicos.

Acresce que, em conformidade com o artigo 6.°, n.° 2, do Regulamento n.° 178/2002, que determina os princípios e normas gerais da legislação alimentar, cria a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos e estabelece procedimentos em matéria de segurança dos géneros alimentícios, a avaliação científica dos riscos deve basear‑se nas provas científicas disponíveis e ser realizada de forma independente, objectiva e transparente. A este respeito, a obrigação que impende sobre as instituições de garantirem um elevado nível de protecção da saúde pública, da segurança e do ambiente implica que as suas decisões sejam tomadas atendendo aos melhores dados científicos disponíveis e que assentem nos resultados mais recentes da investigação internacional.

A avaliação científica dos riscos não deve obrigatoriamente fornecer às instituições provas científicas concludentes da realidade do risco e da gravidade dos efeitos adversos potenciais em caso de efectivação deste risco. Com efeito, o contexto da aplicação do princípio da precaução corresponde por hipótese a um contexto de incerteza científica. Todavia, uma medida preventiva não pode ser validamente fundamentada por uma abordagem puramente hipotética do risco, assente em meras suposições ainda não cientificamente verificadas.

Além disso, a adopção de uma medida preventiva ou, inversamente, a sua revogação ou flexibilização, não pode ser subordinada à prova da inexistência de qualquer risco, pois tal prova é, regra geral, impossível de produzir do ponto de vista científico, uma vez que um nível de risco zero não existe na prática. Donde se conclui que uma medida preventiva só pode ser tomada se o risco, sem que a sua existência e o seu alcance tenham sido demonstrados «plenamente» por dados científicos concludentes, estiver no entanto suficientemente documentado com base nos dados científicos existentes no momento da tomada desta medida. Em tal contexto, o conceito de risco corresponde portanto a uma função da probabilidade dos efeitos adversos para o bem protegido pela ordem jurídica em razão da aceitação de certas medidas ou de certas práticas.

Finalmente, uma avaliação científica completa dos riscos pode ser impossível em razão da insuficiência dos dados científicos disponíveis. Porém, tal não pode impedir que a autoridade pública competente tome medidas preventivas em aplicação do princípio da precaução. Importa, nesta hipótese, que peritos científicos procedam a uma avaliação científica dos riscos que, apesar da incerteza científica subsistente, coloquem à disposição da autoridade pública competente uma informação suficientemente fiável e sólida que lhe permita apreender todo o alcance da questão científica colocada e determinar a sua política com pleno conhecimento de causa.

Assim sendo, o carácter indispensável ou não de certas avaliações efectuadas por científicos que participam na avaliação científica dos riscos para a saúde humana que suscita a adopção de disposições de flexibilização das medidas provisórias adoptadas por força do princípio da precaução deve ser apreciado, nomeadamente, em função dos dados disponíveis.

(cf. n.os 70, 71, 73‑77, 178, 179)

3.      No quadro da avaliação dos riscos, a determinação do nível do risco considerado inaceitável pela sociedade compete, no respeito das normas aplicáveis, às instituições encarregadas da opção política que constitui a fixação de um nível de protecção adequado para a referida sociedade. É a estas instituições que incumbe determinar o limiar crítico de probabilidade dos efeitos adversos para a saúde humana, a segurança e o ambiente e da gravidade destes efeitos potenciais que deixou de lhes parecer aceitável por esta sociedade e que, uma vez ultrapassado, exige, no interesse da protecção da saúde humana, da segurança e do ambiente, o recurso a medidas preventivas apesar da incerteza científica subsistente.

No momento da determinação do nível de risco considerado inaceitável pela sociedade, as instituições estão vinculadas pela sua obrigação de assegurar um nível elevado de protecção da saúde pública, da segurança e do ambiente. Este nível de protecção, para ser compatível com esta disposição, não deve necessariamente ser tecnicamente o mais elevado possível. Acresce que estas instituições não podem adoptar uma abordagem puramente hipotética do risco e orientar as suas decisões por um nível de «risco zero».

A determinação do nível de risco considerado inaceitável depende da apreciação feita pela autoridade pública competente sobre as circunstâncias específicas de cada caso concreto. A este respeito, esta autoridade pode ter em conta, nomeadamente, a gravidade do impacto da superveniência deste risco sobre a saúde humana, a segurança e o ambiente, incluindo a extensão dos efeitos adversos possíveis, a sua persistência, a reversibilidade ou os efeitos retardados possíveis destes danos, bem como a percepção mais ou menos concreta do risco com base no estado dos conhecimentos científicos disponíveis.

(cf. n.os 78‑80)

4.      No quadro da aplicação do princípio da precaução, a gestão do risco corresponde ao conjunto das acções empreendidas por uma instituição que deve enfrentar um risco a fim de o trazer para um nível considerado aceitável pela sociedade, tendo em conta a sua obrigação de assegurar um nível elevado de protecção da saúde pública, da segurança e do ambiente. Com efeito, quando este risco excede o nível do risco considerado aceitável pela sociedade, a instituição tem o dever, por força do princípio da precaução, de adoptar as medidas provisórias de gestão do risco necessárias para assegurar um nível elevado de protecção.

Em conformidade com o artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 178/2002, que determina os princípios e normas gerais da legislação alimentar, cria a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos e estabelece procedimentos em matéria de segurança dos géneros alimentícios, as medidas provisórias em questão devem ser proporcionadas, não discriminatórias, transparentes e coerentes relativamente a medidas similares já adoptadas.

Por último, incumbe à autoridade competente reexaminar as medidas provisórias em questão dentro de um prazo razoável. Efectivamente, quando novos elementos alteram a percepção de um risco ou demonstram que esse risco pode ser circunscrito por medidas menos rígidas do que as existentes, cabe às instituições, e designadamente à Comissão, que tem o poder de iniciativa, zelar por uma adaptação da regulamentação aos novos dados. Em todo o caso, a flexibilização de medidas preventivas anteriormente adoptadas deve ser justificada por novos elementos que alterem a apreciação do risco em causa.

Estes novos elementos, como novos conhecimentos ou novas descobertas científicas, quando justificam a flexibilização de uma medida preventiva, alteram o conteúdo concreto da obrigação que impende sobre as autoridades públicas de manterem de modo constante um elevado nível de protecção da saúde humana. Efectivamente, estes novos elementos podem alterar a percepção do risco, bem como o respectivo nível, considerados aceitáveis pela sociedade. A legalidade da adopção de uma medida preventiva menos rigorosa não deve ser apreciada em função do nível de risco considerado aceitável tomado em consideração para a adopção das medidas preventivas iniciais. Com efeito, a adopção de medidas preventivas iniciais a fim de circunscrever o risco a um nível considerado aceitável é efectuada em função de uma avaliação dos riscos e, designadamente, da determinação do nível de risco considerado aceitável pela sociedade. Se novos elementos vierem a alterar a avaliação dos riscos, a legalidade da adopção de medidas preventivas menos rigorosas deve ser apreciada tendo em conta estes elementos novos e não em função dos elementos que tenham determinado a avaliação dos riscos no quadro da adopção das medidas preventivas iniciais. É unicamente quando este novo nível de risco excede o nível do risco considerado aceitável pela sociedade que deve ser constatada pelo juiz a violação do princípio da precaução.

(cf. n.os 81‑83, 212, 213)

5.      As instituições da União gozam, em matéria de política agrícola comum, de um amplo poder de apreciação quanto à definição dos objectivos prosseguidos e à escolha dos instrumentos de acção adequados. Além disso, no quadro da sua avaliação dos riscos, têm de proceder a avaliações complexas com vista a apreciar, à luz da informação de ordem técnica e científica que lhes é fornecida por peritos no âmbito da avaliação científica dos riscos, se os riscos para a saúde humana, a segurança e o ambiente excedem o nível de risco considerado aceitável pela sociedade.

Este amplo poder de apreciação e estas avaliações complexas implicam um controlo limitado por parte do juiz da União Europeia. Com efeito, o referido poder de apreciação e as referidas avaliações têm por consequência que o controlo do mérito pelo órgão jurisdicional comunitário se deve limitar a examinar se o exercício de tal poder de apreciação não está viciado por erro manifesto ou desvio de poder ou ainda se as instituições comunitárias não ultrapassaram manifestamente os limites do seu poder de apreciação.

Quanto ao exame pelo juiz da União da existência de um manifesto erro de apreciação que vicie um acto de uma instituição, para estabelecer que esta instituição cometeu um erro manifesto na apreciação de factos complexos de natureza a justificar a anulação do referido acto, os elementos de prova fornecidos pelo recorrente devem ser suficientes para retirar plausibilidade às apreciações dos factos considerados nesse acto. Sob reserva desta apreciação da plausibilidade, não compete ao Tribunal de Primeira Instância substituir a apreciação dos factos complexos feita pelo autor da decisão pela sua própria apreciação.

Todavia, a limitação do controlo do juiz da União não afecta o dever de este verificar a exactidão material dos elementos de prova invocados, a sua fiabilidade e a sua coerência, bem como de fiscalizar se estes elementos constituem a totalidade dos dados pertinentes que devem ser tomados em consideração para apreciar uma situação complexa e se são de molde a escorar as conclusões que deles se tiram.

Além disso, nos casos em que uma instituição comunitária dispõe de um amplo poder de apreciação, o controlo do respeito de determinadas garantias conferidas pela ordem jurídica da União nos procedimentos administrativos reveste uma importância fundamental. Entre essas garantias figuram, nomeadamente, o dever de a instituição competente examinar, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos pertinentes do caso concreto e o de fundamentar a sua decisão de forma suficiente.

Assim a realização de uma avaliação científica dos riscos tão exaustiva quanto possível com base em pareceres científicos assentes nos princípios da excelência, da transparência e da independência, constitui uma garantia processual importante a fim de assegurar a objectividade científica das medidas e evitar a adopção de medidas arbitrárias.

(cf. n.os 84‑89, 214)

6.      A legalidade de um acto da União deve ser apreciada em função dos elementos de facto e de direito existentes na data em que o acto foi adoptado. Por conseguinte, está excluída a tomada em consideração, no momento da apreciação da legalidade deste acto, de elementos posteriores à data em que o acto comunitário foi adoptado.

(cf. n.° 172)

7.      As instituições da União gozam, em matéria de política agrícola comum, de um amplo poder de apreciação quanto à escolha dos instrumentos de acção adequados. Além disso, embora estas instituições tenham o dever de garantir um elevado nível de protecção da saúde humana, dispõem igualmente de uma ampla margem de apreciação quanto à escolha dos instrumentos de acção adequados a fim de respeitarem esta obrigação. Esta ampla margem de apreciação das instituições implica que o controlo do respeito das garantias conferidas pela ordem jurídica da União nos procedimentos administrativos reveste uma importância fundamental.

Uma destas garantias consiste em exigir das autoridades, quando adoptam medidas provisórias por força do princípio da precaução a fim de garantirem um elevado nível de protecção da saúde humana, que disponham de todos os elementos pertinentes para esse efeito. Assim, importa que disponham de uma avaliação científica dos riscos assente nos princípios da excelência, da transparência e da independência. Esta exigência constitui uma garantia importante que visa assegurar a objectividade científica das medidas e evitar a adopção de medidas arbitrárias.

Uma outra destas garantias consiste em exigir das autoridades, quando tomem disposições de flexibilização das medidas provisórias adoptadas por força do princípio da precaução a fim de garantirem um elevado nível de protecção da saúde humana, que disponham de uma avaliação científica dos riscos para a saúde humana que suscita a adopção de tais disposições. Tal avaliação científica dos riscos para a saúde humana inclui, em princípio, a avaliação completa, por peritos científicos, da probabilidade da exposição do homem a efeitos nocivos das medidas para a saúde. Por conseguinte, inclui, em princípio, uma avaliação quantitativa dos riscos em causa.

(cf. n.os 174‑177)

8.       Por força do artigo 13.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 999/2001, que estabelece regras para a prevenção, o controlo e a erradicação de determinadas encefalopatias espongiformes transmissíveis deve efectuar‑se um inquérito para identificar todos os animais de risco nos termos do anexo VII, ponto 1. A isto acresce, segundo o artigo 13.°, n.° 1, alínea c), do referido regulamento, que todos os animais e produtos de origem animal referidos no ponto 2 do Anexo VII deste regulamento que tenham sido considerados de risco no inquérito referido na alínea b) do n.° 1 do artigo 13.° são abatidos e eliminados em conformidade com o Regulamento (CE) n.° 1774/2002. Assim, segundo esta disposição, os animais que devem ser abatidos e destruídos são os identificados pelo inquérito a efectuar em conformidade com o ponto 1 do anexo VII do Regulamento n.° 999/2001 e que, além disso, preenchem os critérios do ponto 2 do referido anexo.

Segundo o artigo 23.° do Regulamento n.° 999/2001, a Comissão pode alterar os anexos do mesmo regulamento nos termos do procedimento de comitologia visado pelo seu artigo 24.°, n.° 2, após consulta do comité científico adequado sobre todas as questões susceptíveis de afectar a saúde pública. Assim, o legislador delegou à Comissão o poder de alterar os anexos do Regulamento n.° 999/2001.

Visto o alcance do artigo 13.°, n.° 1, alínea c), e o do artigo 23.° do Regulamento n.° 999/2001, a Comissão tem competência para limitar, pela via de um regulamento adoptado em aplicação do procedimento de comitologia visado pelo artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento n.° 999/2001, os animais identificados pelo inquérito que devem ser abatidos e destruídos. Com efeito, uma vez que o artigo 13.°, n.° 1, alínea c), do referido regulamento define os animais que devem ser abatidos e destruídos por remissão para os critérios do ponto 2 do anexo VII, a Comissão dispõe, ao abrigo do artigo 23.° deste regulamento, do poder de adoptar disposições que limitam os animais a abater e a destruir que tenham sido identificados pelo inquérito antes referido.

(cf. n.os 206‑208)