Cauza T‑257/07

Republica Franceză

împotriva

Comisiei Europene

„Sănătate animală — Regulamentul (CE) nr. 999/2001 — Protecția împotriva formelor transmisibile de encefalopatie spongiformă — Ovine și caprine — Regulamentul (CE) nr. 746/2008 — Adoptarea unor măsuri de eradicare mai puțin restrictive decât cele prevăzute anterior — Principiul precauției”

Sumarul hotărârii

1.      Agricultură — Politica agricolă comună — Punere în aplicare — Măsuri de protecție a sănătății umane — Aplicarea principiului precauției

[art. 3 lit. (p) CE, art. 6 CE, art. 152 alin. (1) CE, art. 153 alin.(1) și (2) CE și art. 174 alin. (1) și (2) CE); Regulamentul nr. 178/2002 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 7 alin. (1)]

2.      Agricultură — Politica agricolă comună — Punere în aplicare — Evaluarea științifică a riscurilor

[art. 152 alin. (1) CE; Regulamentul nr. 178/2002 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 6 alin. (2)]

3.      Agricultură — Politica agricolă comună — Punere în aplicare — Evaluarea riscurilor — Stabilirea nivelului de risc

[art. 152 alin. (1) CE]

4.      Agricultură — Politica agricolă comună — Punere în aplicare — Luarea în considerare a cerințelor în materie de protecție a sănătății publice, a siguranței și a mediului — Aplicarea principiului precauției

[art. 152 alin. (1) CE; Regulamentul nr. 178/2002 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 7 alin. (2)]

5.      Agricultură — Politica agricolă comună — Puterea de apreciere a instituțiilor Uniunii — Domeniu de aplicare — Control jurisdicțional — Limite

6.      Excepție de nelegalitate — Obiect — Aprecierea legalității — Criterii

(art. 263 TFUE)

7.      Agricultură — Politica agricolă comună — Aplicarea principiului precauției — Domeniu de aplicare — Limite — Respectarea garanțiilor conferite de ordinea juridică comunitară în procedurile administrative

[art. 152 alin. (1) CE]

8.      Agricultură — Apropierea legislațiilor în domeniul sănătății animale — Măsuri de protecție împotriva encefalopatiilor spongiforme transmisibile — Identificarea animalelor expuse riscului în cursul unei investigații

[Regulamentul nr. 999/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 13 alin. (1) lit. (b) și (c), art. 23 și art. 24 alin. (2)]

1.      Principiul precauției constituie un principiu general al dreptului Uniunii, care decurge din articolul 3 litera (p) CE, din articolul 6 CE, din articolul 152 alineatul (1) CE, din articolul 153 alineatele (1) și (2) CE și din articolul 174 alineatele (1) și (2) CE și care impune autorităților în cauză să ia, în cadrul precis al exercitării competențelor care le sunt atribuite prin reglementarea relevantă, măsuri adecvate pentru a preveni anumite riscuri potențiale pentru sănătatea publică, siguranță și mediu, dând prioritate cerințelor referitoare la protecția acestor interese față de interesele economice.

Pe de altă parte, astfel cum se explicitează la articolul 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 178/2002 de stabilire a principiilor și a cerințelor generale ale legislației alimentare, de instituire a Autorității Europene pentru Siguranța Alimentară și de stabilire a procedurilor în domeniul siguranței produselor alimentare, în contextul legislației alimentare, principiul precauției permite adoptarea de măsuri provizorii de gestiune a riscului, necesare pentru asigurarea nivelului ridicat de protecție a sănătății în cazul în care, în urma unei evaluări a informațiilor disponibile, se identifică posibilitatea unor efecte dăunătoare asupra sănătății, dar persistă incertitudinea științifică.

Astfel, în temeiul acestui principiu, în cazul în care persistă anumite incertitudini științifice cu privire la existența sau la întinderea riscurilor privind sănătatea umană, instituțiile pot adopta măsuri de protecție fără a trebui să aștepte demonstrarea deplină a caracterului real și grav al acestor riscuri sau materializarea efectelor dăunătoare asupra sănătății.

În cadrul procesului care conduce la adoptarea de către o instituție a măsurilor adecvate pentru prevenirea anumitor riscuri potențiale pentru sănătatea publică, siguranță și mediu în temeiul principiului precauției, se pot distinge trei etape: în primul rând, identificarea efectelor potențial negative ale unui fenomen, în al doilea rând, evaluarea riscurilor pentru sănătatea publică, siguranță și mediu care sunt legate de acest fenomen și, în al treilea rând, în cazul în care riscurile potențiale identificate depășesc pragul a ceea ce este acceptabil pentru societate, gestiunea riscurilor, prin adoptarea unor măsuri de protecție adecvate.

(a se vedea punctele 66-69)

2.      Pentru instituția care trebuie să se confrunte cu efectele potențial negative ale unui fenomen, evaluarea riscurilor pentru sănătatea publică, siguranță și mediu constă în aprecierea științifică a riscurilor și în stabilirea faptului dacă acestea din urmă depășesc nivelul de risc considerat acceptabil pentru societate. Astfel, pentru ca instituțiile Uniunii să poată realiza o evaluare a riscurilor, este necesar ca acestea, pe de o parte, să dispună de o evaluare științifică a riscurilor și, pe de altă parte, să stabilească nivelul de risc considerat inacceptabil pentru societate.

În special, evaluarea științifică a riscurilor este un proces științific care constă, în măsura posibilului, în identificarea și în definirea unui pericol, în evaluarea expunerii la pericolul respectiv și în definirea riscului. Întrucât reprezintă un proces științific, evaluarea științifică a riscurilor trebuie să fie încredințată de instituție unor experți științifici.

Pe de altă parte, în conformitate cu articolul 6 alineatul (2) din Regulamentul nr. 178/2002 de stabilire a principiilor și a cerințelor generale ale legislației alimentare, de instituire a Autorității Europene pentru Siguranța Alimentară și de stabilire a procedurilor în domeniul siguranței produselor alimentare, evaluarea științifică a riscului trebuie să se bazeze pe dovezile științifice disponibile și trebuie să fie realizată în mod independent, obiectiv și transparent. Este important să se arate în acest sens că obligația instituțiilor de a asigura un nivel ridicat de protecție a sănătății publice, a securității și a mediului implică faptul că deciziile acestora trebuie să fie luate cu respectarea deplină a celor mai fiabile date științifice disponibile și trebuie să se bazeze pe cele mai recente rezultate ale cercetării internaționale.

Evaluarea științifică a riscurilor nu trebuie să furnizeze în mod obligatoriu instituțiilor probe științifice concludente cu privire la caracterul real al riscului și la gravitatea efectelor adverse potențiale în cazul realizării acestui risc. Astfel, contextul aplicării principiului precauției corespunde prin ipoteză unui context de incertitudine științifică. Cu toate acestea, o măsură preventivă nu poate fi motivată în mod valabil printr‑o abordare pur ipotetică a riscului, bazată pe simple supoziții neverificate încă din punct de vedere științific.

În plus, adoptarea unei măsuri preventive sau, dimpotrivă, retragerea sau relaxarea acesteia nu poate fi condiționată de proba absenței oricărui risc, deoarece o astfel de dovadă este în general imposibil de furnizat din punct de vedere științific, având în vedere că nivelul de risc zero nu există în practică. Rezultă că o măsură preventivă poate fi luată numai în cazul în care reiese că riscul, fără ca existența și întinderea acestuia să fi fost dovedite „pe deplin” de date științifice concludente, este totuși suficient de documentat pe baza datelor științifice disponibile la momentul adoptării respectivei măsuri. Într‑un astfel de context, noțiunea de risc corespunde, așadar, gradului de probabilitate, ca urmare a acceptării anumitor măsuri sau a anumitor practici, a efectelor adverse pentru bunul protejat de ordinea juridică.

În sfârșit, o evaluare științifică a riscurilor se poate dovedi imposibil de realizat complet din cauza insuficienței datelor științifice disponibile. Acest lucru nu ar trebui însă să împiedice autoritatea publică competentă să ia măsuri preventive în temeiul principiului precauției. Este necesar, în acest caz, ca experții să realizeze o evaluare științifică a riscurilor, în pofida incertitudinii științifice care persistă, astfel încât autoritatea publică competentă să dispună de informații suficient de fiabile și de solide pentru a‑i permite să înțeleagă toate implicațiile problemei științifice ridicate și să își stabilească politica în cunoștință de cauză.

Rezultă că, în ceea ce privește caracterul indispensabil sau dispensabil al anumitor evaluări realizate de oamenii de știință care participă la evaluarea științifică a riscurilor pentru sănătatea umană generate de adoptarea dispozițiilor de relaxare a măsurilor provizorii adoptate în temeiul principiului precauției, acesta este apreciat în special în funcție de datele disponibile.

(a se vedea punctele 70, 71, 73-77, 178 și 179)

3.      În cadrul evaluării riscurilor, determinarea nivelului de risc considerat inacceptabil pentru societate revine, cu respectarea normelor aplicabile, instituțiilor însărcinate cu alegerea politică pe care o constituie stabilirea unui nivel adecvat de protecție pentru societate. Acestor instituții le revine sarcina de a determina pragul critic de probabilitate a efectelor adverse pentru sănătatea publică, siguranță și mediu și de gravitate a acestor efecte potențiale pe care nu îl mai consideră acceptabil pentru societate, prag care, odată depășit, necesită, în interesul protecției sănătății publice, al siguranței și al mediului, recurgerea la măsuri preventive în pofida incertitudinii științifice care persistă.

La stabilirea acestui nivel de risc considerat inacceptabil pentru societate, instituțiile sunt obligate să asigure un nivel ridicat de protecție a sănătății publice, a siguranței și a mediului. Pentru a fi compatibil cu această dispoziție, nivelul ridicat de protecție nu trebuie în mod necesar să fie cel mai ridicat posibil din punct de vedere tehnic. Pe de altă parte, aceste instituții nu pot să adopte o abordare pur ipotetică a riscului și să își orienteze deciziile spre un nivel de „risc zero”.

Stabilirea nivelului de risc considerat inacceptabil pentru societate depinde de evaluarea făcută de autoritatea publică competentă în raport cu circumstanțele particulare ale fiecărui caz. În această privință, autoritatea poate ține seama, între altele, de gravitatea impactului apariției unui risc asupra sănătății publice, a securității și a mediului, inclusiv de implicațiile posibilelor efecte adverse, de persistența, de reversibilitatea sau de posibilele efecte întârziate ale acestor prejudicii, precum și de percepția mai mult sau mai puțin concretă a riscului pe baza cunoștințelor științifice disponibile.

(a se vedea punctele 78-80)

4.      În cadrul aplicării principiului precauției, gestionarea riscului reprezintă un set de acțiuni întreprinse de o instituție care se confruntă cu un risc în scopul de a‑l reduce la un nivel considerat acceptabil pentru societate, având în vedere obligația acesteia de a asigura un nivel ridicat de protecție a sănătății publice, a siguranței și a mediului. Astfel, în cazul în care riscul depășește nivelul de risc considerat acceptabil pentru societate, instituția este obligată, în temeiul principiului precauției, să adopte măsuri provizorii de gestionare a riscului, necesare în scopul de a asigura un nivel ridicat de protecție.

Potrivit articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 178/2002 de stabilire a principiilor și a cerințelor generale ale legislației alimentare, de instituire a Autorității Europene pentru Siguranța Alimentară și de stabilire a procedurilor în domeniul siguranței produselor alimentare, măsurile provizorii în cauză trebuie să fie proporționale, nediscriminatorii, transparente și coerente în raport cu măsurile similare deja adoptate.

În sfârșit, revine autorității competente sarcina de a reexamina măsurile provizorii în cauză într‑un termen rezonabil. Astfel, atunci când elemente noi modifică percepția asupra unui risc sau arată că acest risc poate fi limitat prin măsuri mai puțin restrictive decât cele existente, revine instituțiilor și în special Comisiei, care are puterea de inițiativă, obligația de a asigura adaptarea reglementării la noile date. În orice caz, relaxarea măsurilor preventive adoptate anterior trebuie justificată prin elemente noi care modifică evaluarea riscului în cauză.

Aceste elemente noi, cum ar fi noi cunoștințe sau noi descoperiri științifice, atunci când justifică o relaxare a unei măsuri preventive, modifică conținutul concret al obligației autorităților publice de a menține în permanență un nivel ridicat de protecție a sănătății umane. Astfel, aceste elemente noi pot modifica percepția asupra riscului, precum și nivelul de risc considerate acceptabile pentru societate. Legalitatea adoptării unei măsuri preventive mai puțin restrictive nu este apreciată în funcție de nivelul de risc considerat acceptabil avut în vedere la adoptarea măsurilor preventive inițiale. Astfel, adoptarea măsurilor preventive inițiale care vizează reducerea riscului la un nivel considerat acceptabil se realizează pe baza unei evaluări a riscurilor și în special pe baza stabilirii nivelului de risc considerat acceptabil pentru societate. În cazul în care elemente noi aduc modificări în ceea ce privește această evaluare a riscurilor, legalitatea adoptării măsurilor preventive mai puțin restrictive trebuie să fie apreciată în lumina acestor noi elemente, iar nu în funcție de elementele care au determinat evaluarea riscurilor în contextul adoptării măsurilor preventive inițiale. Numai în situația în care acest nou nivel de risc depășește nivelul de risc considerat acceptabil pentru societate trebuie să fie stabilită de instanță încălcarea principiului precauției.

(a se vedea punctele 81-83, 212 și 213)

5.      Instituțiile Uniunii dispun, în domeniul politicii agricole comune, de o largă putere de apreciere în ceea ce privește definirea obiectivelor urmărite și alegerea instrumentelor de acțiune adecvate În plus, în contextul evaluării riscurilor, acestea trebuie să realizeze evaluări complexe pentru a aprecia, în lumina informațiilor de ordin tehnic și științific care le sunt furnizate de experți în cadrul evaluării științifice a riscurilor, dacă riscurile pentru sănătatea publică, siguranță și mediu depășesc nivelul de risc considerat acceptabil pentru societate.

Această largă putere de apreciere și evaluările complexe implică un control limitat din partea instanței Uniunii Europene. Astfel, puterea de apreciere și evaluările menționate au drept consecință limitarea controlului instanței pe fond la examinarea aspectului dacă exercitarea de către instituții a competențelor care le revin nu este afectată de o eroare vădită sau de un abuz de putere ori dacă aceste instituții nu au depășit în mod vădit limitele puterii lor de apreciere.

În ceea ce privește examinarea de către instanța Uniunii a existenței unei erori vădite de apreciere care afectează un act al unei instituții, pentru a stabili că a fost săvârșită o eroare vădită de către instituția respectivă în aprecierea unor fapte complexe de natură să justifice anularea actului în cauză, elementele de probă prezentate de reclamant trebuie să fie suficiente pentru a lipsi de plauzibilitate aprecierile faptelor reținute în acest act. Sub rezerva acestei examinări a plauzibilității, nu este de competența Tribunalului să substituie cu aprecierea sa în ceea ce privește anumite fapte complexe aprecierea emitentului acestei decizii.

Cu toate acestea, limitarea controlului instanței Uniunii nu aduce atingere obligației acesteia de a verifica exactitatea materială a elementelor de probă invocate, fiabilitatea și coerența acestora, precum și de a controla dacă aceste elemente constituie toate datele pertinente care trebuie luate în considerare pentru a aprecia o situație complexă și dacă sunt de natură să susțină concluziile deduse.

În plus, în cazurile în care o instituție dispune de o largă putere de apreciere, controlul respectării garanțiilor conferite de ordinea juridică a Uniunii în cadrul procedurilor administrative prezintă o importanță fundamentală. Printre aceste garanții, se numără în special obligația instituției competente de a examina cu atenție și cu imparțialitate toate elementele relevante ale cauzei și aceea de a‑și motiva decizia în mod suficient.

Astfel, efectuarea unei evaluări științifice a riscurilor pe cât de exhaustivă posibil pe baza unor avize științifice întemeiate pe principiile excelenței, transparenței și independenței constituie o garanție procedurală importantă în vederea asigurării obiectivității științifice a măsurilor și a evitării adoptării unor măsuri arbitrare.

(a se vedea punctele 84-89 și 214)

6.      Legalitatea unui act al Uniunii se apreciază în funcție de elementele de fapt și de drept existente la data adoptării actului. În consecință, la momentul aprecierii legalității unui act al Uniunii, este exclusă luarea în considerare a elementelor ulterioare datei la care acesta a fost adoptat.

(a se vedea punctul 172)

7.      Instituțiile Uniunii dispun de o largă putere de apreciere în ceea ce privește alegerea instrumentelor de acțiune adecvate în domeniul politicii agricole comune. Pe de altă parte, în cazul în care aceste instituții au obligația de a asigura un nivel ridicat de protecție a sănătății umane, ele dispun de asemenea de o largă putere de apreciere în ceea ce privește alegerea instrumentelor de acțiune adecvate pentru respectarea acestei obligații. Această putere largă de apreciere a instituțiilor implică faptul că controlul respectării garanțiilor conferite de ordinea juridică a Uniunii în cadrul procedurilor administrative prezintă o importanță fundamentală.

Una dintre aceste garanții constă în a impune autorităților, atunci când adoptă măsuri provizorii în temeiul principiului precauției pentru a asigura un nivel ridicat de protecție a sănătății umane, ca acestea să aibă la dispoziție toate elementele relevante în acest scop. De asemenea, acestea trebuie să dispună de o evaluare științifică a riscurilor bazată pe principiile excelenței, transparenței și independenței. Această cerință reprezintă o garanție importantă care urmărește să asigure obiectivitatea științifică a măsurilor și să prevină luarea de măsuri arbitrare.

O altă garanție constă în a impune autorităților, atunci când acestea adoptă dispoziții în sensul relaxării măsurilor provizorii adoptate în temeiul principiului precauției pentru a asigura un nivel ridicat de protecție a sănătății umane, să dispună de o evaluare științifică a riscurilor pentru sănătatea umană care sunt antrenate de adoptarea unor astfel de dispoziții. O astfel de evaluare științifică a riscurilor pentru sănătatea umană include, în principiu, evaluarea completă a probabilității expunerii umane la efectele nocive pentru sănătate ale măsurilor, realizată de experți științifici. Prin urmare, aceasta cuprinde, în principiu, o evaluare cantitativă a riscurilor în cauză.

(a se vedea punctele 174-177)

8.      Potrivit articolului 13 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 999/2001 de stabilire a unor reglementări pentru prevenirea, controlul și eradicarea anumitor forme transmisibile de encefalopatie spongiformă, se efectuează o investigație în scopul identificării tuturor animalelor expuse riscului, conform anexei VII punctul 1. În plus, potrivit articolului 13 alineatul (1) litera (c) din regulamentul menționat, toate animalele și produsele de origine animală cu risc, prevăzute la punctul 2 din anexa VII la acest regulament, care au fost identificate în urma investigației prevăzute la litera (b) a alineatului (1) al articolului 13, sunt abatorizate și distruse, în conformitate cu Regulamentul nr. 1774/2002. Astfel, în conformitate cu această dispoziție, animalele care trebuie abatorizate și distruse sunt cele identificate în urma investigației care urmează să fie efectuată în conformitate cu punctul 1 din anexa VII la Regulamentul nr. 999/2001 și care trebuie să îndeplinească de asemenea criteriile de la punctul 2 din anexa respectivă.

Potrivit articolului 23 din Regulamentul nr. 999/2001, după consultarea comitetului științific competent cu privire la orice chestiune ce ar putea avea impact asupra sănătății publice, Comisia poate modifica anexele la acest regulament în conformitate cu procedura de comitologie prevăzută la articolul 24 alineatul (2) din regulamentul în cauză. Astfel, legiuitorul a delegat Comisiei competența de a modifica anexele la Regulamentul nr. 999/2001.

Având în vedere domeniul de aplicare al articolului 13 alineatul (1) litera (c) și cel al articolului 23 din Regulamentul nr. 999/2001, Comisia are competența de a limita, prin regulament adoptat conform procedurii de comitologie prevăzute la articolul 24 alineatul (2) din Regulamentul nr. 999/2001, numărul animalelor identificate în urma investigației care trebuie să fie abatorizate și distruse. Astfel, având în vedere că articolul 13 alineatul (1) litera (c) din regulamentul menționat definește animalele care trebuie să fie abatorizate și distruse făcând trimitere la criteriile menționate la punctul 2 din anexa VII, Comisia dispune, în temeiul articolului 23 din acest regulament, de competența de a adopta dispoziții privind limitarea numărului de animale destinate abatorizării și distrugerii care au fost identificate în urma investigației menționate anterior.

(a se vedea punctele 206-208)