Mål T‑257/07

Republiken Frankrike

mot

Europeiska kommissionen

”Hälsoskydd – Förordning (EG) nr 999/2001 – Skydd mot transmissibel spongiform encefalopati – Får och getter – Förordning (EG) nr 746/2008 – Antagande av mindre ingripande bestämmelser om utrotning än dem som gällde tidigare – Försiktighetsprincipen”

Sammanfattning av domen

1.      Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – Genomförande – Åtgärder för att skydda människors hälsa – Tillämpning av försiktighetsprincipen

(Artiklarna 3 p EG, 6 EG, 152.1 EG, 153.1 och 153.2 EG samt 174.1 EG och 174.2 EG; Europaparlamentets och rådets förordning nr 178/2002, artikel 7.1)

2.      Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – Genomförande – Vetenskaplig bedömning av risker

(Artikel 152.1 EG; Europaparlamentets och rådets förordning nr 178/2002, artikel 6.2)

3.      Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – Genomförande – Riskbedömning – Fastställande av risknivån

(Artikel 152.1 EG)

4.      Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – Genomförande – Beaktande av krav med avseende på skydd för människors hälsa, säkerhet och miljö – Tillämpning av försiktighetsprincipen

(Artikel 152.1 EG; Europaparlamentets och rådets förordning nr 178/2002, artikel 7.2)

5.      Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – Unionsinstitutionernas utrymme för skönsmässig bedömning – Omfattning – Domstolsprövning – Gränser

6.      Invändning om rättsstridighet – Föremål för talan – Lagenlighetsprövning – Kriterier

(Artikel 263 FEUF)

7.      Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – Tillämpning av försiktighetsprincipen – Räckvidd – Gränser – Iakttagande av skyddsregler som ges av unionens rättsordning i administrativa förfaranden

(Artikel 152.1 EG)

8.      Jordbruk – Tillnärmning av lagstiftning om hälsoskydd – Åtgärder för skydd mot transmissibel spongiform encefalopati – Identifiering av riskdjur under en undersökning

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 999/2001, artiklarna 13.1 b och c, 23 och 24.2)

1.      Försiktighetsprincipen utgör en allmän unionsrättslig princip som följer av bestämmelserna i artiklarna 3 p EG, 6 EG, 152.1 EG, 153.1 EG, 153.2 EG, 174.1 EG och 174.2 EG enligt vilken berörda myndigheter är skyldiga att inom den exakta ramen för utövande av sin behörighet enligt relevant lagstiftning vidta lämpliga åtgärder för att förebygga vissa potentiella risker för folkhälsan, säkerheten och miljön, varvid kravet på att skydda dessa intressen ska tillmätas större betydelse än ekonomiska intressen.

Enligt försiktighetsprincipen är det dessutom tillåtet, såsom uttryckligen anges i artikel 7.1 i förordning nr 178/2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet, inom ramen för livsmedelslagstiftningen, att vidta sådana provisoriska åtgärder för riskhantering som är nödvändiga för att säkerställa en hög hälsoskyddsnivå, när man efter en bedömning av tillgänglig information identifierar möjligheten av skadliga effekter på hälsan, men det fortfarande föreligger vetenskaplig osäkerhet.

När det råder vetenskaplig osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av risker för människors hälsa får institutionerna således, enligt försiktighetsprincipen, vidta skyddsåtgärder utan att behöva vänta på att det fullt ut visas att riskerna faktiskt förekommer och hur allvarliga de är, eller på att de skadliga effekterna för hälsan förverkligas.

I det förfarande som leder till en institutions vidtagande, i enlighet med försiktighetsprincipen, av lämpliga åtgärder i syfte att förebygga vissa potentiella risker för folkhälsan, säkerheten och miljön kan tre efter varandra följande faser särskiljas: för det första identifieringen av de potentiellt negativa verkningarna av ett fenomen, för det andra bedömningen av de risker för folkhälsan, säkerheten och miljön som är knutna till detta fenomen och för det tredje, när de identifierade potentiella riskerna överstiger gränsen för vad som är godtagbart för samhället, riskhanteringen genom vidtagande av lämpliga skyddsåtgärder.

(se punkterna 66–69)

2.      Bedömningen av riskerna för folkhälsan, säkerheten och miljön består i att på vetenskaplig väg bedöma nämnda risker och att fastställa huruvida de överstiger den risknivå som anses godtagbar för samhället. Således är det, för att unionens institutioner ska kunna göra en riskbedömning, viktigt för dem att dels förfoga över en vetenskaplig bedömning av riskerna, dels fastställa den risknivå som anses godtagbar för samhället.

I synnerhet är den vetenskapliga riskbedömningen en vetenskaplig process som består i att, i största möjliga utsträckning, identifiera och beskriva en fara, att uppskatta exponeringen för denna fara och att beskriva risken. Eftersom det är fråga om en vetenskaplig process, måste institutionen överlåta den vetenskapliga riskbedömningen till experter.

Den vetenskapliga riskbedömningen ska dessutom, enligt artikel 6.2 i förordning nr 178/2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet, bygga på tillgängligt vetenskapligt underlag och göras på ett självständigt, objektivt och öppet sätt. I detta hänseende innebär institutionernas skyldighet att säkerställa en hög skyddsnivå för folkhälsan, säkerheten och miljön att de ska säkerställa att de till fullo fattar sina beslut med beaktande av de bästa vetenskapliga uppgifter som finns att tillgå och att de grundar besluten på de senaste internationella forskningsresultaten.

Riskbedömningen måste inte nödvändigtvis ge institutionerna avgörande vetenskapliga bevis för att risken är reell och att de potentiella verkningarna av riskens förverkligande är allvarliga. Det sammanhang i vilket försiktighetsprincipen tillämpas motsvarar antagligen en vetenskaplig osäkerhet. En förebyggande åtgärd kan emellertid inte motiveras med en rent hypotetisk inställning till en risk, som endast grundar sig på antaganden som ännu inte har belagts vetenskapligt.

Vidtagandet av en förebyggande åtgärd eller, tvärtom, återkallandet eller uppmjukningen av denna, kan inte villkoras av att det föreligger bevis för total avsaknad av risk, då sådan bevisning i allmänhet är omöjlig att frambringa på vetenskaplig väg eftersom en nollrisknivå inte finns i praktiken. Härav följer att en förebyggande åtgärd endast får vidtas om risken, utan att dess förekomst och omfattning ”fullt ut” har visats genom avgörande vetenskapliga uppgifter, framstår som tillräckligt dokumenterad på grundval av de vetenskapliga uppgifter som finns att tillgå vid den tidpunkt då denna åtgärd vidtas. I ett sådant sammanhang motsvarar således begreppet risk graden av sannolikhet för att godtagandet av vissa åtgärder eller viss praxis ger upphov till skadliga verkningar för ett av rättsordningen skyddat intresse.

Slutligen kan en fullständig riskbedömning visa sig vara omöjlig att genomföra på grund av att de tillgängliga vetenskapliga uppgifterna inte är tillräckliga. Detta kan emellertid inte hindra den behöriga myndigheten från att vidta förebyggande åtgärder med tillämpning av försiktighetsprincipen. Det är i ett sådant fall viktigt att de sakkunniga vetenskapsmännen utför en vetenskaplig bedömning av riskerna trots rådande vetenskaplig osäkerhet, så att den behöriga offentliga myndigheten förfogar över tillräckligt tillförlitlig och välgrundad information för att myndigheten ska kunna överblicka innebörden av den aktuella vetenskapliga frågan i dess helhet och kunna bestämma sin politik med vetskap om sakomständigheterna.

Härav följer att frågan huruvida det är nödvändigt att det görs vissa bedömningar av vetenskapsmän som omfattas av den vetenskapliga bedömning av riskerna för människors hälsa som krävs efter antagandet av bestämmelser om uppmjukning av de provisoriska åtgärder som vidtagits med stöd av försiktighetsprincipen, bland annat ska bedömas i förhållande till de tillgängliga uppgifterna.

(se punkterna 70, 71, 73–77, 178 och 179)

3.      Vid riskbedömningen ankommer fastställandet av den risknivå som inte kan anses vara godtagbar för samhället, med beaktande av tillämpliga bestämmelser, på de institutioner som ansvarar för det val av politik som fastställandet av en lämplig skyddsnivå för nämnda samhälle utgör. Det är dessa institutioner som sedan ska bestämma den kritiska gränsen för sannolikheten för att det uppstår skadliga verkningar för folkhälsan, säkerheten och miljön och för omfattningen av dessa potentiella verkningar, som de inte längre anser är godtagbara för samhället, och vilken, om den överskrids, gör det nödvändigt att vidta förebyggande åtgärder för att skydda folkhälsan, säkerheten och miljön trots att det råder vetenskaplig osäkerhet.

Institutionerna är, vid fastställandet av vilken risknivå som inte kan anses vara godtagbar för samhället, bundna av sin skyldighet att säkerställa en hög skyddsnivå för folkhälsan, säkerheten och miljön. Denna höga skyddsnivå behöver inte nödvändigtvis vara den tekniskt sett högsta möjliga för att vara förenlig med denna bestämmelse. Vidare får dessa institutioner inte ha en rent hypotetisk inställning till risken och anpassa sina beslut till en ”nollrisknivå”.

Fastställandet av den risknivå som anses vara godtagbar beror på den behöriga myndighetens bedömning av de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall. I detta avseende kan myndigheten bland annat beakta hur allvarlig risken är för folkhälsan, säkerheten och miljön, inklusive de potentiella skadliga verkningarnas omfattning, frågan huruvida dessa skador är beständiga, om de går att reparera eller om de har fördröjda effekter och i vilken utsträckning risken framstår som mer eller mindre konkret med hänsyn till den vetenskapliga kunskap som finns att tillgå.

(se punkterna 78–80)

4.      Vid tillämpningen av försiktighetsprincipen motsvarar riskhanteringen alla åtgärder som vidtas av en institution konfronterad med en risk i syfte att återställa en nivå som är godtagbar för samhället med hänsyn till dess skyldighet att säkerställa en hög skyddsnivå för folkhälsan, säkerheten och miljön. När denna risk överstiger den risknivå som anses godtagbar för samhället, har institutionen enligt försiktighetsprincipen en skyldighet att vidta provisoriska åtgärder för riskhantering som är nödvändiga för att säkerställa en hög skyddsnivå.

Enligt artikel 7.2 i förordning nr 178/2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet ska de aktuella provisoriska åtgärderna vara proportionerliga, icke-diskriminerande, begripliga och konsekventa i förhållande till liknande redan vidtagna åtgärder.

Slutligen ankommer det på den behöriga myndigheten att åter undersöka de aktuella provisoriska åtgärderna inom en rimlig tidsfrist. När nya omständigheter innebär en ändring i riskuppfattningen eller visar att risken kan minskas genom mindre ingripande åtgärder än dem som gäller för ögonblicket ska institutionerna, särskilt kommissionen, som har initiativrätten, nämligen se till att bestämmelserna ändras i enlighet med de nya uppgifterna. I vart fall måste uppmjukningen av de preventiva åtgärder som tidigare vidtagits motiveras av nya omständigheter som ändrar bedömningen av den aktuella risken.

Dessa nya omständigheter – såsom ny kunskap eller nya vetenskapliga upptäckter – ändrar, när de motiverar en uppmjukning av förebyggande åtgärder, det konkreta innehållet i skyldigheten för myndigheterna att säkerställa en hög skyddsnivå för folkhälsan. Dessa nya omständigheter kan nämligen ändra riskuppfattningen och den risknivå som anses godtagbar för samhället. Huruvida vidtagandet av en mindre tvingande preventiv åtgärd är lagenligt bedöms inte efter vilken såsom godtagbar ansedd risknivå som beaktas för vidtagandet av initiala förebyggande åtgärder. Vidtagandet av initiala förebyggande åtgärder i syfte att minska risken till en nivå som anses godtagbar sker nämligen i förhållande till en bedömning av riskerna och bland annat till fastställandet av vilken risknivå som kan anses godtagbar för samhället. Om nya omständigheter ändrar denna bedömning av riskerna måste det bedömas huruvida vidtagandet av mindre ingripande åtgärder är lagligt med beaktande av dessa nya omständigheter och inte i förhållande till omständigheter som bestämt bedömningen av riskerna inom ramen för vidtagandet av de initiala förebyggande åtgärderna. Det är först när denna nya risknivå överstiger den risknivå som anses godtagbar för samhället som ett åsidosättande av försiktighetsprincipen ska konstateras av domstolen.

(se punkterna 81–83, 212 och 213)

5.      Unionsinstitutionerna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när de fastställer vilka målsättningar som ska uppnås och vilka medel som lämpligen ska väljas inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Vidare måste de vid riskbedömningen göra komplicerade uppskattningar för att, mot bakgrund av de tekniska och vetenskapliga uppgifter som har lämnats av experter inom ramen för den vetenskapliga riskbedömningen, bedöma huruvida risken för folkhälsan, säkerheten och miljön överstiger den nivå som anses vara godtagbar för samhället.

Detta stora utrymme för skönsmässig bedömning och dessa komplicerade uppskattningar innebär en begränsad prövning av Europeiska unionens domstol. Nämnda utrymme för eget skön och nämnda uppskattningar får således till följd att domstolens sakprövning begränsas till en kontroll av att institutionerna vid utövandet av sin behörighet inte har gjort sig skyldiga till uppenbara fel eller maktmissbruk, eller uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning.

När det gäller unionsdomstolens undersökning av huruvida en institution har gjort en sådan uppenbart oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna, som skulle kunna motivera att det omtvistade beslutet ogiltigförklaras, ska den bevisning som ingetts av sökanden vara tillräcklig för att medföra att de bedömningar av omständigheterna som återges i beslutet i fråga förlorar sin trovärdighet. Med förbehåll för denna undersökning av trovärdigheten, ankommer det inte på tribunalen att ersätta den bedömning som den som har antagit detta beslut har gjort med sin egen bedömning av de komplicerade omständigheterna.

Begränsningen av unionsdomstolens prövning påverkar emellertid inte dess skyldighet att pröva huruvida de bevis som åberopats är materiellt riktiga, tillförlitliga och samstämmiga, samt huruvida dessa bevis utgör samtliga relevanta uppgifter som ska beaktas för att bedöma en komplicerad situation och om de styrker de slutsatser som dragits.

Kontrollen av att skyddsregler som ges av unionens rättsordning i administrativa förfaranden efterkoms är av grundläggande betydelse när en unionsinstitution innehar ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Dessa skyddsregler innebär bland annat att den behöriga institutionen är skyldig att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet och att tillräckligt motivera sitt beslut.

Fullgörandet av en så uttömmande vetenskaplig riskbedömning som möjligt med utgångspunkt i vetenskapliga råd, grundade på principerna om kompetens, insyn och oberoende, utgör således en viktig processuell skyddsregel för att säkerställa att åtgärderna är vetenskapligt objektiva och för att undvika att godtyckliga åtgärder vidtas.

(se punkterna 84–89 och 214)

6.      En unionsrättsakts lagenlighet måste bedömas i förhållande till de faktiska och rättsliga omständigheter som rådde den dag då rättsakten antogs. Det är följaktligen uteslutet att vid bedömningen av unionsrättsaktens lagenlighet beakta omständigheter som ligger senare i tiden än antagandet av denna rättsakt.

(se punkt 172)

7.      Unionsinstitutioner har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när de fastställer vilka medel som lämpligen ska väljas inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Vidare har dessa institutioner visserligen en skyldighet att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa, men också ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid valet av lämpliga medel för att uppfylla denna skyldighet. Detta stora utrymme för skönsmässig bedömning som institutionerna har innebär att kontrollen av att skyddsregler som ges av unionens rättsordning i administrativa förfaranden efterkoms är av grundläggande betydelse.

En av dessa skyddsregler innebär att myndigheterna, när de vidtar provisoriska åtgärder enligt försiktighetsprincipen, i syfte att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa ska ha tillgång till alla därtill relevanta uppgifter. Det är således viktigt för dem att förfoga över en vetenskaplig riskbedömning grundad på principerna om kompetens, insyn och oberoende. Detta krav utgör en viktig garanti för att säkerställa att åtgärderna är vetenskapligt objektiva och för att undvika att godtyckliga åtgärder vidtas.

En annan av dessa skyddsregler är att kräva av myndigheterna, när de antar bestämmelser för en uppmjukning av de provisoriska åtgärder som vidtagits enligt försiktighetsprincipen i syfte att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa, förfogar över en vetenskaplig bedömning av de risker för människors hälsa som antagandet av sådana bestämmelser medför. En sådan vetenskaplig bedömning av riskerna för människors hälsa omfattar, i princip, en fullständig utvärdering, som gjorts av vetenskapsmän, av sannolikheten för människors exponering för hälsoskadliga verkningar av åtgärderna. Följaktligen omfattar den i princip en kvantitativ bedömning av de aktuella riskerna.

(se punkterna 174–177)

8.      Enligt artikel 13.1 b i förordning nr 999/2001 om fastställande av bestämmelser för förebyggande, kontroll och utrotning av vissa typer av transmissibel spongiform encefalopati ska en undersökning genomföras för att identifiera alla riskdjur i enlighet med punkt 1 i bilaga VII. Vidare ska enligt artikel 13.1 c i nämnda förordning alla de riskdjur och animaliska riskprodukter som förtecknas i punkt 2 i bilaga VII till denna förordning, och som identifierats vid den undersökning som avses i led b i artikel 13.1, avlivas och bortskaffas i enlighet med förordning nr 1774/2002. Således är enligt denna bestämmelse de djur som måste slaktas och bortskaffas de som identifierats genom den undersökning som ska göras i enlighet med punkt 1 i bilaga VII till förordning nr 999/2001 och som vidare uppfyller villkoren i punkt 2 i nämnda bilaga.

Enligt artikel 23 i förordning nr 999/2001 kan kommissionen ändra bilagorna till denna förordning, enligt det kommittéförfarande som anges i artikel 24.2 i nämnda förordning, efter samråd med den relevanta vetenskapliga kommittén om sådana frågor som kan ha konsekvenser för folkhälsan. Lagstiftaren har således gett kommissionen en befogenhet att ändra bilagorna till förordning nr 999/2001.

Mot bakgrund av räckvidden av artikel 13.1 c och av artikel 23 i förordning nr 999/2001, ska kommissionen tillerkännas en behörighet att, genom förordning som antagits med tillämpning av kommittéförfarandet i artikel 24.2 i förordning nr 999/2001, begränsa de genom undersökningen identifierade djur som ska slaktas och bortskaffas. Eftersom artikel 13.1 c i nämnda förordning definierar de djur som ska slaktas och bortskaffas genom att hänvisa till kriterierna i punkt 2 i bilaga VII, har kommissionen enligt artikel 23 i denna förordning befogenhet att anta bestämmelser som begränsar de djur som ska slaktas och bortskaffas som har identifierats genom den ovannämnda undersökningen.

(se punkterna 206–208)