JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
YVES BOT
10 päivänä huhtikuuta 2014 (1)
Asia C‑21/13
Simon, Evers & Co. GmbH
vastaan
Hauptzollamt Hamburg-Hafen
(Ennakkoratkaisupyyntö – Finanzgericht Hamburg (Saksa))
Kauppapolitiikka – Asetus (EY) N:o 384/96 – Polkumyyntitullit – Näiden tullien kiertäminen – Asetus (EY) N:o 499/2009 – Kiinasta peräisin olevien käsikäyttöisten haarukkatrukkien tuonnissa sovellettavan polkumyyntitullin laajentaminen koskemaan Thaimaasta lähetetyn saman tuotteen tuontia – Pätevyys
1. Tällä ennakkoratkaisupyynnöllä Finanzgericht Hamburg (Saksa) kysyy unionin tuomioistuimelta Kiinan kansantasavallasta peräisin olevien käsikäyttöisten haarukkatrukkien ja niiden keskeisten osien tuonnissa asetuksella (EY) N:o 1174/2005 käyttöön otetun lopullisen polkumyyntitullin laajentamisesta koskemaan Thaimaasta lähetetyn saman tuotteen tuontia riippumatta siitä, onko tuotteen alkuperämaaksi ilmoitettu Thaimaa, 11.6.2009 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 499/2009(2) pätevyydestä polkumyynnillä muista kuin Euroopan yhteisön jäsenvaltioista tapahtuvalta tuonnilta suojautumisesta 22.12.1995 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 384/96,(3) sellaisena kuin se on muutettuna 8.3.2004 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 461/2004,(4) 13 artiklassa tarkoitetun toimenpiteiden kiertämistä koskevan tutkimuksen valossa.
2. Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Simon, Evers & Co. GmbH(5) ja Hauptzollamt Hamburg-Hafen (Hampurin sataman päätullitoimisto)(6) ja joka koskee viimeksi mainitun päätöstä velvoittaa SECO maksamaan polkumyyntitulleja.
3. Esillä olevassa asiassa unionin tuomioistuimella on tilaisuus täsmentää vaatimuksia, jotka koskevat polkumyyntitullien kiertämisen tunnusmerkistöä koskevaa luonnehdintaa ja näyttöä, erityisesti siinä tapauksessa, että asianomaiset osapuolet kieltäytyvät yhteistyöstä unionin toimielinten kanssa.
4. Esitän tässä ratkaisuehdotuksessa, että vaikka unionin toimielinten on, jos ne päättävät laajentaa polkumyyntitulleja, näytettävä toteen, että kaikki kyseisten tullien kiertämisen tunnusmerkit täyttyvät, ne voivat, mikäli asianomaiset osapuolet kieltäytyvät yhteistyöstä, tukeutua pelkkiin käytettävissä oleviin tietoihin ja johtaa kyseisistä tiedoista kohtuulliseen todennäköisyyteen perustuvia olettamia.
5. Esitän lisäksi, että jos asianomaiset osapuolet kieltäytyvät yhteistyöstä, Euroopan unionin neuvoston päätökseen kohdistuvassa unionin tuomioistuinten valvonnassa on rajoituttava sen tarkastamiseen, ettei ole tehty ilmeistä arviointivirhettä valittaessa ja käytettäessä saatavilla olevia tietoja ja todettaessa loogista ja todennäköistä yhteyttä kyseisten tietojen perusteella todettujen tosiseikkojen ja oletettujen tosiseikkojen välillä.
6. Katson nyt käsiteltävässä tapauksessa, että todettuaan käsikäyttöisten haarukkatrukkien tuonnin Thaimaasta kasvaneen rajusti sen jälkeen, kun samoihin Kiinasta tuotaviin tuotteisiin alettiin soveltaa polkumyyntitulleja, neuvosto ei tehnyt ilmeistä arviointivirhettä, kun se katsoi mainitusta kasvusta, että kyseessä olevien kolmansien maiden ja Euroopan unionin välisen kaupan rakenteessa oli tapahtunut perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu muutos, koska toteamuksella, että tuonti Kiinasta kasvoi samanaikaisesti, ei voida kyseenalaistaa tätä arviointia, kun otetaan huomioon erityisesti se, ettei kyseinen kasvu ole suhteessa Thaimaasta peräisin olevan tuonnin kasvuun.
7. Esitän myös, että ajallinen yhteys, joka on todettu kaupan rakenteen muutoksen ja polkumyyntitullien käyttöönoton välillä, ja se, ettei tutkimisen kohteena olevan tuotteen tuotantotoiminnan harjoittamisesta kyseisessä kolmannessa maassa ole näyttöä, ovat seikkoja, joiden perusteella on voitu päätellä kohtuullisella todennäköisyydellä, että kyseessä on käytäntö, menettely tai toiminta, jolla ei ole perusteita tai jolla ei ole muuta taloudellista perustetta kuin polkumyyntitullin käyttöön ottaminen.
8. Päättelen näin ollen, että riidanalaisen asetuksen tarkastelu ennakkoratkaisupyynnön perustelujen valossa ei ole tuonut esiin seikkoja, jotka voisivat vaikuttaa sen pätevyyteen.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Polkumyyntitullien kiertämisen ehkäisemistä koskeva perussäännöstö
9. Ensimmäinen yhteisön toimenpide polkumyyntitullien kiertämisen ehkäisemistä koskevan säännöstön alalla oli asetus (ETY) N:o 1761/87.(7) Sen käytännön torjumiseksi, jossa valmiiden tuotteiden vienti korvataan irrallisten osien viennillä, jonka jälkeen osat kootaan jäsenvaltion alueella kokoonpanotehtaissa, asetuksen N:o 1761/87 1 artiklalla on sisällytetty asetuksen (ETY) N:o 2176/84(8) 13 artiklaan 10 kohta, jossa säädetään tietyin edellytyksin käyttöön otettavasta lopullisesta polkumyyntitullista, jota sovelletaan sellaisiin tuotteisiin, jotka on saatettu Euroopan yhteisön markkinoille sen jälkeen, kun ne on koottu tai valmistettu yhteisössä. Kyseinen säännös on toistettu samanlaisena asetuksessa (ETY) N:o 2423/88,(9) jolla on korvattu asetus N:o 2176/84.
10. Kiertämiseen liittyvästä kysymyksestä keskusteltiin sen jälkeen tullitariffeja ja kauppaa koskevan vuoden 1994 yleissopimuksen VI artiklan soveltamisesta tehtyä sopimusta (WTO-GATT 1994) edeltäneiden neuvottelujen yhteydessä,(10) mutta koska yhteisymmärrykseen ei päästy,(11) vuoden 1994 polkumyyntisäännöstöön ei sisälly yhtäkään tätä seikkaa koskevaa määräystä.(12)
11. Näin ollen yhteisö päätti toteuttaa yksipuolisesti uusia toimenpiteitä, jotka poikkeavat aiemmista sikäli, että ne yhtäältä kattavat myös muita kiertämisen muotoja kuin niin sanotun perinteisen kiertämisen, joka muodostuu kokoonpanotoiminnasta, ja toisaalta sikäli, että kyseiset toimenpiteet liittyvät kokoonpanotoiminnan osalta sekä kolmansissa maissa että jäsenvaltioissa toteutettavaan toimintaan.
12. Kiertämistä koskevat säännökset sisältyvät perusasetuksen 13 artiklaan, jossa säädettiin seuraavaa:
”1. Jos voimassa olevia toimenpiteitä kierretään, tämän asetuksen perusteella käyttöön otetut polkumyyntitullit voidaan laajentaa koskemaan samankaltaisen tuotteen – – tuontia kolmannesta maasta, – – vähäisiä muutoksia sisältävän samankaltaisen tuotteen tuontia toimenpiteiden kohteena olevasta maasta tai näiden tuotteiden osien tuontia. – – Kiertäminen määritellään kolmansien maiden ja yhteisön tai toimenpiteiden kohteena olevan maan yksittäisten yritysten ja yhteisön välisen kaupan rakenteen muutokseksi, joka johtuu käytännöstä, menettelystä tai toiminnasta, jolla ei ole riittävästi perusteita tai jolla ei ole muuta taloudellista perustetta kuin tullin käyttöön ottaminen, ja kun lisäksi on olemassa näyttöä vahingosta tai siitä, että tullin korjaavat vaikutukset vaarantuvat samankaltaisen tuotteen hintojen ja/tai määrien osalta, ja näyttöä polkumyynnistä verrattuna samankaltaisen tuotteen aikaisemmin määritettyihin normaaliarvoihin, tarvittaessa 2 artiklan säännösten mukaisesti.
– –
2. Kokoonpanotoiminnan yhteisössä tai kolmannessa maassa katsotaan olevan voimassa olevien toimenpiteiden kiertämistä, jos
a) toiminta on alkanut tai huomattavasti lisääntynyt polkumyyntitutkimuksen vireillepanosta alkaen tai juuri ennen sitä ja jos kyseessä olevat osat tulevat maasta, johon sovelletaan toimenpiteitä
– –
ja
c) tullin korjaavat vaikutukset kumoutuvat samankaltaisen kokoonpannun tuotteen hintojen ja/tai määrien osalta, ja jos on todisteita polkumyynnistä verrattuna samankaltaisten tuotteiden aikaisemmin määritettyihin normaaliarvoihin.
3. Tutkimus pannaan vireille tämän artiklan mukaisesti komission aloitteesta taikka jäsenvaltion tai minkä tahansa asianomaisen osapuolen pyynnöstä, jos on olemassa riittävä näyttö 1 kohdassa luetelluista tekijöistä. Tutkimus pannaan neuvoa-antavan komitean kuulemisen jälkeen vireille komission asetuksella, jolla voidaan myös velvoittaa tulliviranomaiset saattamaan tuonnin kirjaaminen pakolliseksi 14 artiklan 5 kohdan mukaisesti tai vaatimaan vakuuksia. Tutkimuksen suorittaa komissio, mahdollisesti tulliviranomaisten avustuksella, ja se on päätettävä yhdeksän kuukauden kuluessa. Jos lopullisesti vahvistettujen tosiasioiden mukaan on perusteltua laajentaa toimenpiteiden soveltamisalaa, neuvosto päättää asiasta komission ehdotuksesta, jonka tämä tekee kuultuaan neuvoa-antavaa komiteaa. – –
– –”
13. Lisäksi perusasetuksen 14 artiklan, jonka otsikkona on ”Yleiset säännökset”, 6 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltiot antavat kuukausittain komissiolle kertomuksen tutkimuksen tai toimenpiteiden kohteena olevien tuotteiden tuonnista ja tämän asetuksen mukaisesti kannettujen tullien määrästä.”
14. Lopuksi perusasetuksen 18 artiklassa, jonka otsikkona on ”Yhteistyön puuttuminen”, säädettiin seuraavaa:
”1. Jos osapuoli, jota asia koskee, kieltäytyy antamasta tarvittavia tietoja tai ei toimita niitä tässä asetuksessa säädetyssä määräajassa tai merkittävällä tavalla vaikeuttaa tutkimuksia, alustavat tai lopulliset päätelmät, riippumatta siitä, ovatko ne myönteisiä vai kielteisiä, voidaan tehdä käytettävissä olevien tietojen perusteella. Jos todetaan, että kyseinen osapuoli on toimittanut vääriä tai harhaanjohtavia tietoja, näitä tietoja ei oteta huomioon ja tällaisten tietojen sijasta voidaan käyttää käytettävissä olevia tietoja. Osapuolille, joita asia koskee, on ilmoitettava yhteistyön puuttumisen seurauksista.
– –
5. Jos päätelmät, mukaan lukien normaaliarvoa koskevat päätelmät, perustuvat 1 kohdan säännöksiin, mukaan luettuna valituksessa toimitetut tiedot, tiedot on tarkistettava, jos se on mahdollista ja ottaen huomioon tutkimuksen määräaika, muista käytettävissä olevista riippumattomista lähteistä – –
6. Jos asianomainen osapuoli ei toimi yhteistyössä tai toimii vain osittain yhteistyössä ja jos olennaisia tietoja ei näin ollen toimiteta, lopputulos voi olla osapuolelle vähemmän suotuisa kuin se olisi ollut, jos osapuoli olisi toiminut yhteistyössä.”
B Kiinasta peräisin olevien käsikäyttöisten haarukkatrukkien tuontia koskeva polkumyynnin vastainen säännöstö
15. Tiettyjen yhteisön tuottajien tekemän valituksen ja 1.4.2003 ja 31.3.2004 välisen ajanjakson kattaneen esitutkinnan seurauksena komissio julkaisi 29.4.2004 ilmoituksen Kiinan kansantasavallasta peräisin olevien käsikäyttöisten haarukkatrukkien ja niiden keskeisten osien tuontia koskevan polkumyynnin vastaisen menettelyn aloittamisesta.(13)
16. Komissio antoi kyseisen menettelyn päätteeksi 27.1.2005 asetuksen (EY) N:o 128/2005 väliaikaisen polkumyyntitullin käyttöönotosta Kiinan kansantasavallasta peräisin olevien käsikäyttöisten haarukkatrukkien ja niiden keskeisten osien tuonnissa.(14)
17. Tämän jälkeen neuvosto antoi asetuksen (EY) N:o 1174/2005,(15) jossa vahvistettiin lopullinen polkumyyntitulli Kiinasta peräisin olevien, CN-koodeihin ex 8427 90 00 ja ex 8431 20 00 (Taric-koodit 8427 90 00 10 ja 8431 20 00 10) luokiteltavien käsikäyttöisten haarukkatrukkien ja niiden keskeisten osien eli alustojen ja hydrauliikan tuonnissa.(16)
18. Neuvosto antoi myöhemmin – 17.7.2008 – asetuksen (EY) N:o 684/2008 asetuksella N:o 1174/2005 käyttöön otettujen polkumyynnin vastaisten toimenpiteiden soveltamisalan tarkentamisesta.(17)
C Säännöstön laajentaminen koskemaan Thaimaasta lähetettyjen käsikäyttöisten haarukkatrukkien tuontia
19. Komission mukaan sen saama näyttö viittasi ensi arviolta siihen, että Kiinasta peräisin olevien käsikäyttöisten haarukkatrukkien tuonnissa sovellettavia polkumyynnin vastaisia toimenpiteitä kierrettiin suorittamalla kyseessä olevan tuotteen kokoonpanotoimia Thaimaassa, minkä perusteella se antoi asetuksen (EY) N:o 923/2008.(18)
20. Kyseistä mahdollista kiertämistä koskevan tutkimuksen, joka kattoi 1.9.2007 ja 31.8.2008 välisen ajanjakson, seurauksena komissio ehdotti neuvostolle riidanalaisen asetuksen antamista, jolla laajennettiin asetuksella N:o 1174/2005 käyttöön otettu lopullinen polkumyyntitulli koskemaan Thaimaasta lähetettyjen käsikäyttöisten haarukkatrukkien ja niiden keskeisten osien tuontia riippumatta siitä, onko tuotteen alkuperämaaksi ilmoitettu Thaimaa.
21. Riidanalaisen asetuksen johdanto-osan kuudennesta yhdeksänteen perustelukappaleessa todetaan tutkimuksen kulusta seuraavaa:
”6) Komissio ilmoitti tutkimuksen vireillepanosta virallisesti Kiinan ja Thaimaan viranomaisille, Kiinassa ja Thaimaassa toimiville tuottajille/viejille, niille yhteisön tuojille, joita asian tiedettiin koskevan, ja yhteisön tuotannonalalle. Kyselylomakkeet lähetettiin Kiinassa ja Thaimaassa toimiville tuottajille/viejille sekä niille yhteisön tuojille, jotka olivat komission tiedossa alkuperäisen tutkimuksen perusteella, ja osapuolille, jotka olivat ilmoittautuneet [asetuksen N:o 923/2008] 3 artiklassa asetetuissa määräajoissa. Asianomaisille osapuolille annettiin tilaisuus esittää kantansa kirjallisesti ja pyytää tulla kuulluiksi [kyseisessä asetuksessa] asetetussa määräajassa. Kaikille osapuolille ilmoitettiin, että yhteistyöstä kieltäytyminen voi johtaa perusasetuksen 18 artiklan soveltamiseen ja päätelmien tekemiseen käytettävissä olevien tietojen perusteella.
7) Thaimaassa toimivilta viejiltä/tuottajilta ei saatu lainkaan vastauksia kyselylomakkeeseen, eikä komissio saanut Thaimaan viranomaisiltakaan mitään kannanottoja. Vain yksi [käsikäyttöisten haarukkatrukkien ja niiden keskeisten osien] thaimaalainen viejä/tuottaja, joka komissiolla tutkimuksen vireillepanon aikaan käytössä olleiden tietojen mukaan vei [käsikäyttöisiä haarukkatrukkeja ja niiden keskeisiä osia] yhteisöön vuoden 2005 ja tutkimusajanjakson (määritellään jäljempänä johdanto-osan 10 kappaleessa) välisenä aikana ja jolla oli [käsikäyttöisten haarukkatrukkien ja niiden keskeisten osien] kokoonpanotoimintaa Thaimaassa, toimitti tiedon, jonka mukaan se oli lopettanut toimintansa huhtikuussa 2008.
8) Yksi kiinalainen vientiä harjoittava tuottaja vastasi kyselyyn ilmoittamalla vientimyyntinsä Euroopan yhteisöön sekä hyvin pieniä tarkasteltavana olevan tuotteen vientimääriä Thaimaahan. Kiinan viranomaiset eivät esittäneet huomautuksia.
9) Yhdeksän yhteisön tuojaa toimitti kyselylomakevastaukset ja ilmoitti Kiinasta ja Thaimaasta tulevan tuontinsa. Vastauksista voidaan yleisesti päätellä, että tuonti Thaimaasta lisääntyi ja tuonti [Kiinan kansantasavallasta] väheni äkillisesti vuonna 2006 eli lopullisten polkumyyntitullien voimaantuloa seuranneena vuonna. Seuraavina vuosina tuonti [Kiinan kansantasavallasta] lisääntyi uudestaan ja samalla tuonti Thaimaasta väheni hieman, mutta pysyi yhä reilusti vuoden 2005 tason yläpuolella.”
22. Riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 16–20 perustelukappaleessa todetaan kolmansien maiden ja yhteisön välisen kaupan rakenteen muutoksesta seuraavaa:
”16) Koska yksikään thaimaalainen yritys ei toiminut yhteistyössä, tarkasteltavana olevan tuotteen Thaimaasta yhteisöön suuntautuvan viennin määrä ja arvo määritettiin käytettävissä olevien tietojen, tässä tapauksessa perusasetuksen 14 artiklan 6 kohdan mukaisten, jäsenvaltioiden keräämien ja komission yhteen kokoamien tilastotietojen perusteella sekä Eurostatin tietojen perusteella. Yhteisön tuojien kyselyvastauksissaan antamista tiedoista kävi ilmi, että yhteisön tuojien ilmoittaman Thaimaasta tapahtuvan viennin määrä oli hyvin pieni osa eli alle 5 prosenttia [käsikäyttöisten haarukkatrukkien ja niiden keskeisten osien] kokonaisviennistä Thaimaasta tutkimusajanjaksolla. Tästä syystä katsottiin, että komission käytettävissä olevat tilastotiedot antavat tarkemman kuvan Thaimaasta tapahtuvan viennin määrästä ja arvosta kuin yhteisön tuojien toimittamat suppeat tiedot.
17) Polkumyynnin vastaisten toimenpiteiden käyttöönoton jälkeen [käsikäyttöisten haarukkatrukkien ja niiden keskeisten osien] tuonti Thaimaasta lisääntyi vuosien 2005 ja 2007 välillä 7 458 kappaleesta 64 706 kappaleeseen ja väheni 42 056 kappaleeseen tutkimusajanjaksolla.
18) Kiinasta Euroopan yhteisöön tuotujen [käsikäyttöisten haarukkatrukkien ja niiden keskeisten osien] määrä lisääntyi vuosien 2005 ja 2007 välillä 240 639 kappaleesta 538 271 kappaleeseen ja 584 786 kappaleeseen tutkimusajanjaksolla. Käytettävissä olevien tietojen mukaan määrän kasvu johtuu pääasiassa sen vientiä harjoittavan tuottajan lisääntyneestä viennistä, joka kiinalaisyrityksistä ainoana sai alhaisimman polkumyyntitullin. Tämän osapuolen harjoittaman viennin prosenttiosuus [Kiinan kansantasavallasta] Euroopan yhteisöön tuotujen [käsikäyttöisten haarukkatrukkien ja niiden keskeisten osien] määrän kasvusta vuodesta 2005 tutkimusajanjakson loppuun onkin ylivoimaisesti suurin.
19) Edellä esitetyn vuoksi päätellään, että Euroopan yhteisön, [Kiinan kansantasavallan] ja Thaimaan välisen kaupan rakenteessa tapahtui muutos. Tuonti [Kiinan kansantasavallasta] lisääntyi jatkuvasti, mutta se johtuu välittömästi sen ainoan kiinalaisen vientiä harjoittavan tuottajan, joka toimi tutkimuksessa yhteistyössä ja jolle myönnettiin alhaisin polkumyyntitulli, vientitoiminnasta. Toisaalta tuonti Thaimaasta lisääntyi 868 prosenttia vuodesta 2005 vuoteen 2007 ja vakiintui tutkimusajanjakson aikana tasolle, joka oli 564 prosenttia vuoden 2005 tasosta.
20) Yhteenvetona havaitusta kaupan rakenteesta voidaan todeta, että vaikka vienti [Kiinan kansantasavallasta] jatkui, samalla vienti Thaimaasta lisääntyi huomattavasti. [Kiinan kansantasavallasta peräisin olevan] viennin jatkuminen tai jatkuva kasvu, joka tosin oli paljon pienempää vuoden 2007 ja tutkimusajanjakson välisenä aikana kuin alkuperäisessä tutkimuksessa todettu kasvu, on selitettävissä sillä, että ylivoimaisesti suurimmasta osasta vientiä on vastuussa se kiinalainen yritys, jolla on alhaisin polkumyyntitulli. Sen sijaan Thaimaan osalta kaupan rakenteen voidaan katsoa johtuvan ainoastaan toimenpiteiden kiertämiseen tarkoitetusta toiminnasta.”
II Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
23. SECO toi 6.10.2008 käsikäyttöisiä haarukkatrukkeja Thaimaasta.
24. Hauptzollamt katsoi, että kyseisten tuotteiden maahantuonnissa sovellettiin riidanalaisessa asetuksessa säädettyä polkumyyntitullia, ja määräsi SECOlle 12.8.2009 annetulla päätöksellä 9 666,90 euron polkumyyntitullin.
25. Hauptzollamt hylkäsi tästä päätöksestä esitetyn oikaisuvaatimuksen perusteettomana 21.2.2011 tekemällään päätöksellä, minkä jälkeen SECO saattoi asian ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen käsiteltäväksi.
26. Kyseinen tuomioistuin ei ole vakuuttunut siitä, täyttyvätkö perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdassa vahvistetut edellytykset polkumyyntitullien kiertämisen toteamiseksi nyt käsiteltävässä asiassa.
27. Tarkemmin sanottuna Finanzgericht Hamburg katsoo, että Thaimaasta peräisin olevan tuonnin kehityksestä olisi pitänyt antaa selvityksiä, koska vuonna 2007 tapahtuneen huomattavan kasvun jälkeen tuonti laski huomattavasti tutkimusajanjakson aikana. Finanzgericht Hamburg on katsonut, että jos kolmansien maiden ja unionin välisen kaupan rakenteessa tapahtuneen muutoksen syynä on polkumyyntitoimenpiteiden kiertäminen, vienti kiertämiseen käytettävästä kolmannesta maasta kasvaa yleensä jatkuvasti tai huomattavan kasvun jälkeen pysyy muuttumattomana.
28. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma myös siitä, voiko kolmansien maiden ja unionin välisen kaupan rakenteen muutoksen syynä olla Kiinasta peräisin oleville haarukkatrukeille määrättyjen polkumyyntitullien käyttöönotto, vaikka vertailuajanjaksona myös tuonti Kiinasta kasvoi huomattavasti. Vuosien 2005 ja 2007 välisenä ajanjaksona myös vientimäärät Kiinasta kasvoivat huomattavasti, kun taas myöhemmällä tutkimusajanjaksolla Thaimaasta peräisin oleva vienti, jonka osuus oli ainoastaan 7,19 prosenttia Kiinassa vientiin valmistettujen haarukkatrukkien määrästä, väheni noin 35 prosenttia samalla kun vienti Kiinasta kasvoi edelleen.
29. Finanzgericht Hamburg pohtii myös, mistä käytännöstä, menettelystä tai toiminnasta kolmansien maiden ja unionin välisen kaupan rakenteen muutos johtuu, ja toteaa, ettei riidanalaisen asetuksen johdanto-osan perustelukappaleista löydy tähän tarkempia selityksiä.
30. Tämän vuoksi Finanzgericht Hamburg on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko [riidanalainen] asetus pätemätön, koska komissio jätti ottamatta huomioon [perusasetuksen] 13 artiklassa vahvistetut edellytykset polkumyyntitoimenpiteiden kiertämisen toteamiseksi ja otti lähtökohdaksi kiertämisen jo sillä perusteella, että kyseisen Thaimaasta peräisin olevan viennin laajuus kasvoi toimenpiteiden käyttöönoton jälkeen huomattavasti, vaikka komissio ei tehnyt thaimaalaisten viejien puuttuvan yhteistyön perusteella muita konkreettisia toteamuksia?”
III Arviointi
31. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymys koskee pääasiallisesti sitä, onko riidanalainen asetus pätemätön sen vuoksi, ettei siinä ole riittävällä tavalla tuotu esiin perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua kiertämistä, koska siinä ei ole luonnehdittu yhtäältä kyseessä olevien kolmansien maiden ja unionin välisen kaupan rakenteen muutosta ja toisaalta käytäntöjä, menettelyjä tai toimintaa, joilla ei ole riittävästi perusteita tai joilla ei ole muuta taloudellista perustetta kuin Kiinasta peräisin olevien käsikäyttöisten haarukkatrukkien polkumyyntitullin käyttöön ottaminen.
A Riidanalaisen asetuksen lainvastaisuutta koskevan väitteen ottaminen tutkittavaksi
32. Ennen kuin arvioidaan, onko riidanalainen asetus pätevä, on mielestäni tarpeen tarkastella sitä, saattoiko SECO perustellusti tehdä siitä lainvastaisuusväitteen kansallisessa tuomioistuimessa.
33. Asiassa TWD Textilwerke Deggendorf annetusta tuomiosta(19) alkaneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö ei voi asettaa tehokkaasti kyseenalaiseksi unionin toimen laillisuutta kansallisissa tuomioistuimissa lainvastaisuusväitteellä, jos henkilö olisi voinut nostaa kyseisestä toimesta suoran kumoamiskanteen mutta on antanut tätä varten asetetun ehdottoman määräajan kulua umpeen.(20) Kyseinen oikeudenmenetys edellyttää kuitenkin sen toteamista, että on ilmeistä, ettei kumoamiskanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksistä ole epäilystä.(21)
34. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että vaikka asetukset, joilla otetaan käyttöön polkumyyntitulleja, olisivatkin luonteeltaan ja ulottuvuudeltaan normatiivisia, koska niitä sovelletaan kaikkiin asianomaisiin taloudellisiin toimijoihin, ne voivat koskea suoraan ja erikseen tiettyjä taloudellisia toimijoita ja muun muassa sellaisia tuojayrityksiä, jotka ovat muodostaneet yhteenliittymän kolmansien maiden viejäyritysten kanssa ja joiden kyseessä olevien tuotteiden jälleenmyyntihinnat ovat perustana vientihinnan muodostuksessa.(22)
35. Asiakirja-aineistosta ei kuitenkaan ilmene, että riidanalaisen asetuksen olisi katsottava koskevan unioniin sijoittautuneena tuojana toimivaa SECOa suoraan ja erikseen ja että se olisi näin ollen varmasti voinut nostaa kyseisestä toimesta suoran kumoamiskanteen.
36. Näin ollen SECO, jota riidanalainen asetus koskee vain, koska se kyseessä olevan alan taloudellisena toimijana ”objektiivisesti arvioiden kuuluu” kyseisessä asetuksessa vahvistettujen sääntöjen ”soveltamisalaan”,(23) voi esittää kyseisen toimen lainvastaisuutta koskevan väitteen kansallisessa tuomioistuimessa, joka puolestaan voi siirtää kysymyksen unionin tuomioistuimen ratkaistavaksi ennakkoratkaisumenettelyssä.
B Asiakysymys
1. Asianosaisten ja muiden osapuolten huomautukset
37. SECO väittää, että unionin tuomioistuimen on vastattava esitettyyn kysymykseen myöntävästi, ja esittää useita perusteluja, jotka voidaan tiivistää seuraavasti.
38. Perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu kaupan rakenteen muutos edellyttää sen mukaan polkumyyntitullin kohteena olevasta kolmannesta maasta peräisin olevan tuonnin vähentymistä ja kiertomaasta peräisin olevan tuonnin vastaavaa kasvua, kun viimeksi mainittu tuonti korvaa ensin mainitun.(24) SECOn mukaan nyt käsiteltävässä asiassa on kuitenkin selvää, ettei käsikäyttöisten haarukkatrukkien tuonti Thaimaasta ole korvannut vastaavaa tuontia Kiinasta, kun otetaan huomioon, että tuonti Kiinasta on kaksinkertaistunut alkuperäisen tutkimuksen kattaman ajanjakson ja kiertämistä koskevan tutkinnan kattaman ajanjakson välisenä aikana.
39. Myös polkumyyntitullin laajentaminen edellyttää sen mukaan, että perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu kiertämistoimi on olemassa, ja – mikäli kokoonpanotoimintaa on todettavissa – että kyseisen asetuksen 13 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut edellytykset täyttyvät. Sen mukaan riidanalaiseen asetukseen ei kuitenkaan sisälly yksityiskohtaista selvitystä kiertämistoimista eikä – mikäli oletetaan, että kiertämistoimi muodostuu tutkimuksen vireillepanon aikana todetusta kokoonpanotoiminnasta – perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdassa vaadittujen edellytysten täyttymisestä.
40. Unionin toimielimet eivät ole sen mukaan myöskään osoittaneet, että kaupan rakenteen muutoksella oli riittävästi perusteita tai että sen taloudellisena perusteena oli pelkästään se, että polkumyyntitulli oli asetettu.
41. Kyseiset toimielimet eivät ole sen mukaan myöskään näyttäneet toteen, että tullin korjaavat vaikutukset olivat kumoutuneet samankaltaisten tuotteiden hintojen ja/tai määrien osalta.
42. Huomautuksia esittäneet hallitukset sekä neuvosto ja komissio kiistävät sen, että riidanalainen asetus olisi pätemätön, ja perustelevat kantansa seuraavilla argumenteilla.
43. Kreikan hallitus väittää, että perusasetuksen 18 artiklassa asetetaan olettama, jonka tarkoitus on auttaa unionin toimielimiä kiertämistä koskevan tutkinnan suorittamisessa siten, että jos osapuolet, joita asia koskee, kieltäytyvät yhteistyöstä, unionin toimielimet voivat luokitella välittömästi polkumyyntitullin käyttöönoton jälkeen tapahtuneen kaupan rakenteen muutoksen kiertämiseksi, jolleivät osapuolet, joita asia koskee, esitä vastanäyttöä.
44. Portugalin hallitus katsoo vastaavasti, että jos asianomaiset osapuolet kieltäytyvät yhteistyöstä, perusasetuksen 13 artiklaa on tulkittava riittävän joustavasti siten, ettei puuttuva yhteistyö yksinään voi estää toteuttamasta kaupan suojatoimia. Kun otetaan huomioon sekä perusasetuksen 18 artiklassa että vuoden 1994 polkumyyntisäännöstön VI artiklassa ja liitteessä II vahvistettu olettama, joka koskee asianomaisten osapuolten kieltäytymistä yhteistyöstä, kiertäminen voidaan kyseisen hallituksen mukaan päätellä Thaimaasta unioniin suuntautuneen käsikäyttöisten haarukkatrukkien viennin huomattavasta kasvusta ja ajallisesta yhteydestä kyseisen kasvun ja samojen tuotteiden Kiinasta peräisin olevaan vientiin sovellettavien polkumyyntitoimenpiteiden voimaantulon välillä. Lisäksi perusasetusta koskeva komission soveltamiskäytäntö osoittaa sen mukaan, että kiertämisen keskeiset indikaattorit ovat aina seurausta tietyn, yhtä tai useampaa epätavanomaista alkuperää olevan tuotteen tuonnin äkillisestä ja huomattavasta kasvusta ja ajallisesta yhteydestä kyseisen kasvun ja polkumyynnin vastaisten toimenpiteiden soveltamisen välillä.(25)
45. Neuvosto ja komissio korostavat, että koska Thaimaassa toimivat tuottajat/viejät eivät ole toimineet yhteistyössä, käsikäyttöisten haarukkatrukkien Thaimaasta toteutettavan viennin määrä ja arvo on määritetty yksinomaan käytettävissä olevien, tässä tapauksessa perusasetuksen 14 artiklan 6 kohdan mukaisten, jäsenvaltioiden keräämien ja komission yhteen kokoamien tilastotietojen sekä Eurostatin tietojen perusteella.
46. Kyseiset toimielimet katsovat näyttäneensä toteen – todettuaan käytettävissään olleiden tietojen perusteella kaupan rakenteen muutoksen –, että tuonti Thaimaasta alkoi kasvaa pian Kiinasta peräisin olevasta tuonnista kannettavien tullien käyttöönoton jälkeen, ja toteavat, ettei niille ole esitetty mitään näyttöä tämän huomattavan kasvun selitykseksi, eikä varsinkaan näyttöä siitä, että Thaimaassa olisi ollut käsikäyttöisten haarukkatrukkien varsinaista tuotantoa.
47. Ne katsovat, että perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan mukaan todistustaakka sen osalta, että kaupan rakenteen muutoksella on riittävästi perusteita tai taloudellinen peruste, on asianomaisilla osapuolilla. Niiden mukaan unionin tuomioistuin on vahvistanut tämän lähestymistavan asiassa Brother International antamassaan tuomiossa.(26)
48. Neuvosto ja komissio väittävät lisäksi, ettei perusasetuksessa anneta niille mitään toimivaltaa, jonka nojalla ne voisivat pakottaa tutkimuksen kohteena olevat yritykset osallistumaan tutkimukseen tai antamaan tietoja.
49. Kyseiset toimielimet toteavat, että perinteiselle kiertämiselle on ominaista viennin vähentyminen polkumyyntitoimenpiteiden kohteena olevasta maasta ja viennin vastaava kasvu kiertämistä koskevan menettelyn kohteena olevasta maasta, ja väittävät, ettei tällainen rakenne ole välttämätön edellytys kiertämisen estämiseen tähtäävien toimenpiteiden käyttöön ottamiseksi, koska perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdassa tai oikeuskäytännössä ei vaadita näyttöä korvaamisesta.
50. Komissio täsmentää, että sillä oli käytettävissään Thaimaan hallituksen virallisia kauppatilastotietoja, joista ilmeni, että käsikäyttöisten haarukkatrukkien oleellisten osien tuonti Kiinasta Thaimaahan oli kasvanut äkillisesti vuosien 2005 ja 2007 välisenä aikana – elokuun ja joulukuun 2004 välisenä ajanjaksona kyseinen tuonti oli 77 tonnia, kun taas elokuun ja joulukuun 2007 välisenä ajanjaksona se oli 1 271 tonnia.
51. Se toteaa myös, että kun otetaan huomioon se, etteivät asianomaiset yritykset toimineet yhteistyössä, sen oli mahdotonta saada täsmällisempiä tietoja tavasta, jolla haarukkatrukkien oleellisista osista tehtiin Thaimaassa valmiita käsikäyttöisiä haarukkatrukkeja.
52. Komissio väittää myös, etteivät perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdassa esiintyvät ilmaukset ”käytäntö”, ”menettely” tai ”toiminta” ole kiertämisen itsenäinen peruste ainakaan yhteistyön puuttuessa ja että oli thaimaalaisten viejien tehtävä osoittaa, että oleellisten osien Kiinasta peräisin olevan tuonnin äkillisen kasvun ja samanaikaisen haarukkatrukkien unioniin suuntautuvan viennin äkillisen kasvun selitykseksi on olemassa riittävästi perusteita tai muu taloudellinen peruste kuin polkumyyntitullin käyttöön ottaminen. Lisäksi tätä todistustaakkaa koskevaa sääntöä tukee sen mukaan asiassa Brother International(27) annettu tuomio, vaikkakin komissio korostaa, ettei kyseinen tuomio koske polkumyyntitullien laajentamista koskevan asetuksen laillisuutta.
2. Asian arviointi
a) Pätevyyden arvioinnin laajuus
53. On todettava, että – kuten ennakkoratkaisupyyntöpäätöksestä ilmenee – Finanzgericht Hamburg piti tarpeellisena pyytää kysymyksellään unionin tuomioistuinta ainoastaan valvomaan riidanalaisen asetuksen pätevyyttä perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista neljästä kiertämisen tunnusmerkistä kahden – yhtäältä kolmansien maiden ja unionin välisen kaupan rakenteen muutoksen ja toisaalta käytännön, menettelyn tai toiminnan, jolla ei ole riittävästi perusteita tai jolla ei ole muuta taloudellista perustetta kuin polkumyyntitullin käyttöön ottaminen – valossa. SECO pyytää kuitenkin unionin tuomioistuinta laajentamaan valvontaansa siten, että se tutkii, ovatko unionin toimielimet näyttäneet toteen, että tullin korjaavat vaikutukset olivat vaarantuneet samankaltaisten tuotteiden hintojen ja/tai määrien osalta.
54. Vakiintuneen oikeuskäytännön – joka perustuu periaatteeseen, jonka mukaan yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta – mukaan unionin toimen pätevyyttä ei ole syytä tarkastella pääasian asianosaisten esille ottamien kaltaisten sellaisten perusteiden valossa, joihin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole viitannut.(28)
55. On siis niin, että jos kansallinen tuomioistuin rajoittaa perusteita, joiden valossa se asettaa unionin oikeuden säännöksen pätevyysvalvonnan piiriin, unionin tuomioistuimen on rajoitettava pätevyyden arviointia koskevan ennakkoratkaisumenettelyn yhteydessä harjoittamaansa valvontaa siten, että se tutkii ainoastaan nämä perusteet, ellei kyseessä ole ordre public ‑tyyppisen perusteen tutkiminen viran puolesta.
56. Näin ollen unionin tuomioistuimen ei pitäisi arvioida riidanalaisen asetuksen pätemättömyysperusteita, jotka SECO esittää huomautuksissaan ja jotka koskevat perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan ja perusteluvelvollisuuden rikkomista, koska unionin toimielimet eivät ole onnistuneet osoittamaan, että Kiinasta peräisin olevaan tuontiin kohdistuvan polkumyyntitullin korjaavat vaikutukset olisivat kumoutuneet hintojen ja/tai määrien osalta Thaimaasta peräisin olevan tuonnin vuoksi.
b) Riidanalaisen asetuksen pätevyys
i) Sen seurauksia, että asianomaiset osapuolet kieltäytyivät yhteistyöstä, koskevia yleisiä huomautuksia
57. Ennen niiden syiden yksityiskohtaisempaa tarkastelua, joiden vuoksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma riidanalaisen asetuksen pätevyydestä, on pohdittava, mitä päätelmiä voidaan tehdä siitä, että asianomaiset osapuolet kieltäytyvät yhteistyöstä; Kreikan ja Portugalin hallitukset sekä neuvosto ja komissio perustelevat kyseisellä kieltäytymisellä erityisesti väitteitään, joiden mukaan on mahdollista tukeutua pelkkiin käytettävissä oleviin tietoihin ja perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdassa edellytettyjä kiertämisen tunnusmerkkejä on tulkittava tällaisessa tapauksessa joustavammin.
58. Perusasetuksessa on artikla, joka koskee erityisesti juuri yhteistyön puuttumista, eli 18 artikla, jolla saatetaan osaksi unionin oikeutta vuoden 1994 polkumyyntisäännöstön 6.8 kohdan sekä liitteen II sisältö, joiden valossa sitä on mahdollisuuksien mukaan tulkittava.(29)
59. Perusasetuksen 18 artiklan kuudessa kohdassa tarkastellaan tapauksia, joissa käytettävissä olevia tietoja voidaan käyttää yhden tai useamman asianomaisen osapuolen omien tietojen sijaan tai joissa jätetään vastaamatta tietokoneavusteisesti, tapauksia, joissa tiedot on toimitettu mutta ne eivät ole kaikissa suhteissa parhaita mahdollisia, tapauksia, joissa jonkin osapuolen toimittamia tietoja ei ole hyväksytty, tarkistuksia, jotka ovat tarpeen, jos päätelmät perustuvat käytettävissä oleviin tietoihin, ja tapausta, jossa jokin asianomainen osapuoli ei toimi yhteistyössä.
60. Kaksi kyseisistä kohdista edellyttää erityistä tarkastelua.
61. Ensiksikin perusasetuksen 18 artiklan 1 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että jos osapuoli, jota asia koskee, kieltäytyy antamasta tarvittavia tietoja, ei toimita niitä säädetyssä määräajassa tai merkittävällä tavalla vaikeuttaa tutkimuksia, alustavat tai lopulliset päätelmät, riippumatta siitä, ovatko ne myönteisiä vai kielteisiä, voidaan tehdä käytettävissä olevien tietojen perusteella.
62. Toiseksi perusasetuksen 18 artiklan 6 kohdassa säädetään, että jos asianomainen osapuoli ei toimi yhteistyössä tai toimii vain osittain yhteistyössä ja jos olennaisia tietoja ei näin ollen toimiteta, lopputulos voi olla osapuolelle vähemmän suotuisa kuin se olisi ollut, jos osapuoli olisi toiminut yhteistyössä.
63. Vaikka ensin mainitussa säännöksessä esitetään selvä ratkaisu, toista on vaikeampi tulkita yksiselitteisesti. Mielestäni näistä säännöksistä yhdessä luettuina seuraa se, että siitä, että asianomaiset osapuolet kieltäytyvät yhteistyöstä, voidaan tehdä kolme johtopäätöstä. Ensimmäinen koskee unionin toimielinten mahdollisuutta tukeutua pelkkiin käytettävissä oleviin tietoihin, kun taas toinen koskee kyseisten toimielinten oikeutta johtaa kyseisistä tiedoista kohtuulliseen todennäköisyyteen perustuvia olettamia. Kolmas seuraus, joka voidaan johtaa yhteistyöstä kieltäytymisestä, koskee tuomioistuinvalvonnan tehokkuuden rajoittamista.
– Unionin toimielinten mahdollisuus tukeutua pelkkiin käytettävissä oleviin tietoihin
64. Todettakoon, että vaikka perusasetuksen 13 artiklan 3 kohtaan sisältyvän, kiertämisen ehkäisemistä koskevan säännöksen nojalla komission tehtävänä on panna vireille ja tämän jälkeen suorittaa yhdeksässä kuukaudessa tutkimus sen määrittämiseksi, ovatko valituksessa toimitetut tiedot lopullisesti vahvistettuja, perusasetuksessa ei anneta komissiolle tutkintavaltuuksia, joiden nojalla se voisi velvoittaa valituksen kohteena olevat tuottajat tai viejät osallistumaan tutkimukseen tai antamaan tietoja, joten neuvosto ja komissio ovat riippuvaisia siitä, että asianomaiset yritykset tekevät yhteistyötä vapaaehtoisesti ja toimittavat niille tarvittavat tiedot vahvistetuissa määräajoissa.(30)
65. Perusasetuksen 18 artiklan 1 kohta, jossa sallitaan päätelmien tekeminen käytettävissä olevien tietojen perusteella, ilmentää epäilemättä unionin lainsäätäjän tarkoitusta yksinkertaistaa neuvoston ja komission todistelutehtävää tilanteessa, jossa ne kohtaavat asianomaisten yritysten haluttomuudesta johtuvia materiaalisia esteitä.
66. On kuitenkin todettava, että vaikka unionin toimielimillä on oikeus tukeutua käytettävissä oleviin tietoihin yrityksen kieltäytyessä yhteistyöstä tai toimittaessa virheellisen tai harhaanjohtavan tiedon, niillä on myös perusasetuksen 18 artiklan 5 kohdassa säädetty velvollisuus tarkistaa kyseiset tiedot muista käytettävissä olevista lähteistä.
67. Tämä tietojen käyttöön liittyvän harkinnan vaatimus, jonka voidaan katsoa johtuvan hyvän hallinnon periaatteesta,(31) on sitäkin tärkeämpi, kun otetaan huomioon, että näkemykseni mukaan unionin toimielimet voivat sen perusteella, että asianomaiset yritykset kieltäytyvät yhteistyöstä, sekä tehdä tosiseikkoja koskevia toteamuksia puutteellisten tietojen perusteella että johtaa näistä toteamuksista tosiseikkoja koskevia olettamia, joiden perusteella voidaan osoittaa perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kiertämisen tunnusmerkkien paikkansapitävyys.
– Unionin toimielinten oikeus johtaa käytettävissä olevista tiedoista kohtuulliseen todennäköisyyteen perustuvia olettamia
68. Perusasetuksen 18 artiklan sanamuodosta ilmenee kiistatta, ettei unionin lainsäätäjän tarkoituksena ole ollut vahvistaa laillista olettamaa, jonka perusteella siitä, etteivät asianomaiset osapuolet toimi yhteistyössä, voidaan suoraan todeta kiertäminen ja joka näin ollen vapauttaa unionin toimielimet näyttövaatimuksesta.
69. Kun otetaan huomioon mahdollisuus tehdä jopa lopullisia päätelmiä käytettävissä olevien tietojen perusteella ja kohdella osapuolta, joka ei toimi yhteistyössä tai joka toimii vain osittain yhteistyössä, vähemmän suotuisasti kuin jos se olisi toiminut yhteistyössä, on mielestäni kuitenkin aivan yhtä selvää, että unionin toimielimet voivat johtaa niitä tosiseikkoja, jotka ne ovat voineet vahvistaa käytettävissään olevien tietojen perusteella, koskevasta välittömästä näytöstä välillisen näytön sellaisista tosiseikoista, jotka eivät ole tiedossa sen vuoksi, etteivät osapuolet ole toimineet yhteistyössä. Toisin sanoen unionin toimielimet voivat perusasetuksen 18 artiklan nojalla tukeutua olettamiin, jos todettujen tosiseikkojen ja seikkojen, jotka eivät ole tiedossa, välillä on looginen ja perusteltu yhteys. Tällaisiin olettamiin vetoamista koskevan oikeuden epääminen asianomaisilta toimielimiltä merkitsisi ylipääsemättömän esteen luomista kiertämistä ehkäisevien toimenpiteiden toteuttamiselle yritysten, joita tutkimus koskee, kieltäytyessä yhteistyöstä.
70. Unionin toimielinten käytäntö, jonka mukaan asianomaisten osapuolten kieltäytyessä yhteistyöstä voidaan tukeutua olettamiin, vaikuttaa minusta siis täysin lainsäädännön mukaiselta.
71. Kyseistä käytäntöä harjoitetaan tietenkin unionin tuomioistuinten valvonnassa, vaikkakin kyseisellä valvonnalla on tietyt rajat.
– Unionin toimielinten toteuttamia toimia koskevan tuomioistuinvalvonnan tehokkuuden rajoittaminen
72. Nyt käsiteltävän pätevyyden arviointia koskevan pyynnön vuoksi unionin tuomioistuimen on tarkasteltava riidanalaisen asetuksen laillisuutta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemien perusteiden valossa, mikä nostaa esiin kysymyksen neuvoston toteuttamia polkumyyntitoimenpiteitä ja tarkemmin sanottuna laajentamisasetuksia koskevan tuomioistuinvalvonnan ulottuvuudesta.
73. Pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tapauksessa tuomioistuinvalvonnan rajoittaminen on perusteltua kahdesta syystä.
74. Ensimmäinen rajoitus koskee kyseessä olevaa alaa.
75. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhteisen kauppapolitiikan ja aivan erityisesti kaupallisten suojatoimenpiteiden alalla unionin toimielimillä on laaja harkintavalta, koska ne taloudelliset, poliittiset ja oikeudelliset tilanteet, joita toimielinten on arvioitava, ovat monitahoisia. Näin ollen kyseisten toimielinten suorittamaa arviointia koskevassa tuomioistuinvalvonnassa on rajoituttava tarkistamaan, että menettelysääntöjä on noudatettu, että riitautetun valinnan perustaksi hyväksytyt tosiseikat ovat aineellisesti paikkansapitäviä, että näitä tosiseikkoja arvioitaessa ei ole tehty ilmeistä virhettä ja että harkintavaltaa ei ole käytetty väärin.(32)
76. Unionin tuomioistuin on siten katsonut, että valinta polkumyyntimarginaalin tai polkumyyntitullin eri laskentamenetelmien välillä,(33) tuotteen normaaliarvon arvioiminen taikka kyseisen arvon määrittämisessä käytettävän viitemaan valinta, jos tuotteet ovat peräisin muusta kuin markkinatalousmaasta,(34) polkumyynnillä tapahtuvan tuonnin unionin tuotannonalan tilanteeseen kohdistuvien vaikutusten arviointi,(35) sen ajanjakson määrittäminen, joka on otettava huomioon vahingon tutkimisessa,(36) ja kysymys siitä, edellyttävätkö unionin edut unionin toimintaa,(37) edellyttävät monitahoisten taloudellisten tilanteiden arviointia.
77. Toinen rajoitus perustuu asianomaisten osapuolten toimintaan.
78. Jos asianomaiset osapuolet kieltäytyvät yhteistyöstä, neuvoston päätökseen kohdistuvassa unionin tuomioistuinten valvonnassa on mielestäni rajoituttava sen tarkistamiseen, ettei valittaessa ja käytettäessä saatavilla olevia tietoja tai tukeuduttaessa kohtuulliseen todennäköisyyteen perustuviin olettamiin ole tehty ilmeistä virhettä.
79. Toisin sanoen siitä, että yhteistyöstä kieltäytyminen on peruste sille, että unionin toimielimet voivat todellisen varmuuden, jota on mahdoton hankkia, puuttuessa tukeutua suureen todennäköisyyteen, on seurauksena tuomioistuinvalvonnan, jonka on kohdistuttava unionin toimielinten käytettävissään olevista tiedoista johtamien olettamien todennäköisyyteen, kohteen muuttuminen.
80. Perinteisen oikeuskäytäntönsä, jonka mukaan sellainenkin olettama, joka on vaikea kumota, pysyy hyväksyttävissä rajoissa niin kauan kun se on oikeasuhteinen lainmukaiseen päämääräänsä nähden, kun on olemassa mahdollisuus esittää vastanäyttöä ja kun puolustautumisoikeudet taataan,(38) mukaisesti unionin tuomioistuinten tehtävänä on viime kädessä kohtuullista olettamiin tukeutumista koskevan oikeasuhteisuuden tutkiminen.
81. Ehdotan tällaista valvontaa riidanalaiseen asetukseen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esiin tuomien pätemättömyysperusteiden valossa.
ii) Pätemättömyysperusteiden tarkastelu
82. On tarkistettava, onko neuvosto tehnyt ilmeisen arviointivirheen, kun se toi esiin kolmansien maiden ja unionin välisen kaupan rakenteen muutoksen, joka johtui käytännöstä, menettelystä tai toiminnasta, jolla ei ollut riittävästi perusteita tai jolla ei ollut muuta taloudellista perustetta kuin polkumyyntitullin käyttöön ottaminen.
83. Ensinnäkin olen sitä mieltä, ettei neuvosto rikkonut perusasetuksen 13 artiklan 1 kohtaa tai tehnyt ilmeistä arviointivirhettä, kun se toi esiin kyseessä olevien kolmansien maiden ja unionin välisen kaupan rakenteen muutoksen.
84. Käytettävissä olleista tiedoista ilmeni, että käsikäyttöisten haarukkatrukkien tuonti Thaimaasta oli kasvanut vuosien 2005 ja 2007 välisenä aikana 7 458 kappaleesta 64 706 kappaleeseen, toisin sanoen 868 prosenttia, ja laskenut tutkintamenettelyn aikana 42 056 kappaleeseen, mikä merkitsi kuitenkin 564 prosentin kasvua vuoteen 2005 verrattuna.
85. Katson näin ollen, että neuvosto on kuvaillut kaupan rakenteen muutosta ainoastaan toteamalla Thaimaasta peräisin olevan tuonnin kasvaneen rajusti polkumyyntitullien käyttöönoton jälkeen ja lisäksi kasvun jatkuneen tutkimusajanjakson aikana, vaikkakin maltillisempana; Thaimaasta tuotujen käsikäyttöisten haarukkatrukkien määrä kyseisenä ajanjaksona oli epäsuhteessa ennen kyseisten tullien käyttöönottoa tuotujen käsikäyttöisten haarukkatrukkien määrään.
86. Mielestäni toteamuksella, että haarukkatrukkien tuonti Kiinasta on kasvanut samanaikaisesti, ei voida kyseenalaistaa tätä arviointia. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin perustellusti huomauttaa, riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 20 perustelukappaleessa esitetty toteamus, jonka mukaan vienti Kiinasta ”jatkui”, vaikuttaa kyllä virheelliseltä, koska kyseinen vienti päinvastoin kasvoi vuoden 2005 ja tutkimusajanjakson välisenä aikana, mutta vaikka kyseinen kasvu oli huomattavaa, sillä ei ole kuitenkaan yhteyttä käsikäyttöisten haarukkatrukkien Thaimaasta tapahtuneen tuonnin rajuun kasvuun välittömästi polkumyyntitullien käyttöönoton jälkeen.
87. Tässä yhteydessä on syytä korostaa, että kiertämisen määritelmä perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdassa esitetään hyvin yleisluonteisin sanamuodoin, jotka jättävät unionin toimielimille paljon liikkumavaraa, ja että varsinkaan sitä, mikä on ”kolmansien maiden ja [unionin] välisen kaupan rakenteen muutoksen” luonne ja toteuttamistapa, ei täsmennetä.(39) Kuten neuvosto ja komissio perustellusti huomauttavat, kyseinen väljä määritelmä ei edellytä sitä, että tuonti polkumyyntitullin kohteena olevasta maasta on korvattu tuonnilla kiertämisen ehkäisemistä koskevan menettelyn kohteena olevasta maasta.
88. Toiseksi katson, että jos asianomaiset osapuolet eivät toimi yhteistyössä, ajallinen yhteys, joka on todettu kaupan rakenteen muutoksen ja polkumyyntitullien käyttöönoton välillä, ja se, ettei tutkimisen kohteena olevan tuotteen tuotantotoiminnan harjoittamisesta kyseisessä kolmannessa maassa ole näyttöä, ovat perusteita, joiden nojalla on voitu päätellä kohtuullisella todennäköisyydellä, että kyseessä on käytäntö, menettely tai toiminta, jolla ei ole riittävästi perusteita tai jolla ei ole muuta taloudellista perustetta kuin polkumyyntitullien käyttöön ottaminen.
89. Tämä ajallinen yhteys luo yksinään olettaman, joten neuvostoa ei voida moittia siitä, ettei se ole määritellyt tarkemmin käytäntöjä, menettelyjä tai toimintoja, jotka olivat johtaneet kaupan rakenteen muutokseen, vaikka voidaankin valittaa sitä, ettei se ole sisällyttänyt riidanalaisen asetuksen perusteluihin tiettyjä käytettävissä olleita tietoja, jotka koskivat erityisesti käsikäyttöisten haarukkatrukkien oleellisten osien tuontia Kiinan kansantasavallasta Thaimaahan.(40)
90. Vaikka asiassa Brother International annettu tuomio(41) koskee muuta kuin polkumyyntitullien kiertämistä ehkäisevien toimenpiteiden alaa, minusta vaikuttaa siltä, että kyseisessä tuomiossa noudatettu lähestymistapa tukee unionin tuomioistuimelle ehdottamaani päättelyä; siitä voidaan tehdä vastakohtaispäätelmä, että kokoonpanotoiminnan siirtäminen osien valmistusmaasta johonkin toiseen maahan riittää yksinään perusteeksi olettamalle, jonka mukaan kyseisen siirron ainoana tavoitteena on ollut kiertää sovellettavia säännöksiä, koska asiaa koskevan lainsäädännön voimaantulon ja kokoonpanotoiminnan siirron välillä on ajallinen yhteys.(42)
91. SECOn näkemyksestä poiketen en myöskään katso, että neuvostoa voidaan arvostella siitä, että se on tuonut esiin kokoonpanotoiminnan ilman mainintaa siitä, että kyseinen toiminta oli perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdan vaatimusten mukaista. Vaikka riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 4 ja 21 perustelukappaleessa todetaan, että tutkimuksen vireillepanon aikana komission käytössä olleiden tietojen perusteella vaikutti siltä, että Thaimaassa oli huomattavan paljon kokoonpanotoimintaa, riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 11 perustelukappaleessa täsmennetään, että koska Thaimaassa toimivat käsikäyttöisten haarukkatrukkien tuottajat/viejät eivät ole toimineet yhteistyössä, komissiolla ei ole ollut mahdollisuutta määrittää Thaimaasta peräisin olevan tuonnin luonnetta. Sen vuoksi kokoonpanotoimintaan liittyvää olettamaa ei voitu tarkistaa. Vaikka kyseinen olettama olisikin tarkistettu, se, ettei tosiseikkoja voida vahvistaa, koska asianomaiset osapuolet ovat kieltäytyneet yhteistyöstä, olisi joka tapauksessa peruste soveltaa perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen edellytysten täyttymistä koskevaa olettamaa.(43)
92. Näissä olosuhteissa on katsottava, ettei neuvosto ole tehnyt tosiseikkoja koskevaa ilmeistä arviointivirhettä antaessaan riidanalaisen asetuksen.
93. Lisäksi voidaan todeta, ettei mikään viittaa siihen, että unionin toimielimet olisivat jättäneet noudattamatta polkumyyntitullien kiertämisen olemassaolon tutkimiseen liittyviä menettelyllisiä velvoitteitaan.
94. Erityisesti on todettava, että komissio antoi asianomaisille osapuolille tilaisuuden esittää kantansa kirjallisesti ja pyytää tulla kuulluiksi ja että kaikille osapuolille ilmoitettiin, että yhteistyöstä kieltäytyminen voi johtaa perusasetuksen 18 artiklan soveltamiseen ja päätelmien tekemiseen käytettävissä olevien tietojen perusteella.
95. Komissio ei myöskään käyttänyt pelkästään alkuperäisen tutkimuksen vireillepanon aikana käytettävissään ollutta alustavaa näyttöä. Se otti huomioon myös perusasetuksen 14 artiklan 6 kohdan mukaiset jäsenvaltioiden keräämät ja itse yhteen kokoamansa tilastotiedot sekä Eurostatin tiedot.
96. Näin ollen katson, ettei riidanalaisen asetuksen tarkastelu ennakkoratkaisupyynnön perustelujen valossa ole tuonut esiin seikkoja, jotka voisivat vaikuttaa sen pätevyyteen.
IV Ratkaisuehdotus
97. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Finanzgericht Hamburgin esittämään kysymykseen seuraavasti:
Kiinan kansantasavallasta peräisin olevien käsikäyttöisten haarukkatrukkien ja niiden keskeisten osien tuonnissa asetuksella (EY) N:o 1174/2005 käyttöön otetun lopullisen polkumyyntitullin laajentamisesta koskemaan Thaimaasta lähetetyn saman tuotteen tuontia riippumatta siitä, onko tuotteen alkuperämaaksi ilmoitettu Thaimaa, 11.6.2009 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 499/2009 tarkastelu ennakkoratkaisupyynnön perustelujen valossa ei ole tuonut esiin seikkoja, jotka voisivat vaikuttaa sen pätevyyteen.