RETTENS DOM (Anden Udvidede Afdeling)
15. september 2021 (*)
»Miljø – forordning (EF) nr. 443/2009 – gennemførelsesforordning (EU) nr. 725/2011 – gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/158 – gennemførelsesafgørelse (EU) 2019/583 – kuldioxidemissioner – prøvningsmetodologi – personbiler«
I sag T-359/19,
Daimler AG, Stuttgart (Tyskland), ved advokaterne N. Wimmer, C. Arhold og G. Ollinger,
sagsøger
mod
Europa-Kommissionen ved K. Talabér-Ritz og A. Becker, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående et søgsmål på grundlag af artikel 263 TEUF med påstand om annullation af Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2019/583 af 3. april 2019 om bekræftelse eller ændring af den foreløbige beregning af de gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner og specifikke emissionsmål for fabrikanter af personbiler for kalenderåret 2017 og for visse fabrikanter i Volkswagen-poolen for kalenderårene 2014, 2015 og 2016 i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 443/2009 (EUT 2019, L 100, s. 66), for så vidt som den for sagsøgerens vedkommende udelukker de gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner og CO2-besparelser, der kan tilskrives disse miljøinnovationer,
har
RETTEN (Anden Udvidede Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, S. Papasavvas, og dommerne V. Tomljenović, F. Schalin (refererende dommer), P. Škvařilová-Pelzl og I. Nõmm,
justitssekretær: ekspeditionssekretær J. Palacio González,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 1. februar 2021,
afsagt følgende
Dom
Retsforskrifter
1 Inden for rammerne af Unionens mål om at nedbringe kuldioxidemissionerne (CO2) fra lette køretøjer, samtidig med at det indre markeds funktion sikres, har Europa-Parlamentet og Rådet vedtaget forordning (EF) nr. 443/2009 af 23. april 2009 om fastsættelse af præstationsnormer for nye personbilers emissioner inden for Fællesskabets integrerede tilgang til at nedbringe CO2-emissionerne fra personbiler og lette erhvervskøretøjer (EUT 2009, L 140, s. 1).
2 Med henblik på at nå dette mål bestemmes det i artikel 4 i forordning nr. 443/2009, at for det kalenderår, der påbegyndes den 1. januar 2012, og hvert efterfølgende kalenderår sikrer hver personbilsfabrikant, at dennes gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner ikke overskrider vedkommendes specifikke emissionsmål, som fastsat i bilag I til nævnte forordning, eller, hvis fabrikanten har fået tildelt en undtagelsesbestemmelse efter forordningens artikel 11, som fastsat i denne undtagelsesbestemmelse.
3 En fabrikants gennemsnitlige specifikke emissionsmål fastsættes på grundlag af artikel 4 i forordning nr. 443/2009, sammenholdt med bilag I til nævnte forordning. Med henblik på fastsættelsen af en fabrikants gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner ser medlemsstaterne på de i artikel 8 i forordning nr. 443/2009 omhandlede oplysninger, sammenholdt med bilag II til nævnte forordning, særlig emissioner fra nye personbiler, der blev registreret på deres område det foregående år, således som de er fastlagt i forbindelse med typegodkendelsen af køretøjet og angivet i den artikel 18 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/46/EF af 5. september 2007 om fastlæggelse af en ramme for godkendelse af motorkøretøjer og påhængskøretøjer dertil samt af systemer, komponenter og separate tekniske enheder til sådanne køretøjer (rammedirektiv) (EUT 2007, L 263, s. 1) omhandlede typeattest.
4 Europa-Kommissionen registrerer disse oplysninger i et offentligt register. I henhold til artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 443/2009 foretager den senest den 30. juni hvert år en foreløbig beregning af de gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner, de specifikke emissionsmål og forskellen mellem disse to værdier i det foregående kalenderår for hver fabrikant, og meddeler fabrikanterne disse oplysninger.
5 Fabrikanterne kan inden for en frist på tre måneder efter denne underretning underrette Kommissionen om eventuelle fejl i dataene, og Kommissionen ændrer eller stadfæster derefter senest den 31. oktober hvert år de foreløbige beregninger, jf. artikel 8, stk. 5, i forordning nr. 443/2009. Den offentliggør de endelige data i form af den i nævnte forordnings artikel 10 omhandlede liste, der for hver enkelt fabrikant angiver det specifikke emissionsmål for det foregående kalenderår, de gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner i det foregående kalenderår samt forskellen mellem disse to værdier.
6 Såfremt en fabrikants gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner overstiger det fastsatte mål for fabrikanten i det samme kalenderår, pålægger Kommissionen fabrikanten at betale den i artikel 9 i forordning nr. 443/2009 omhandlede afgift for emissionsoverskridelse. Ved opkrævningen af denne afgift tager Kommissionen udgangspunkt i de data, der er udarbejdet i henhold til nævnte forordnings artikel 8, stk. 5.
7 Forordning nr. 443/2009 har ikke blot til formål at beskytte miljøet og nedbringe CO2-emissionerne fra nye personbiler, den har også til formål at sikre, at det indre marked kan fungere tilfredsstillende, og sigtet er at skabe incitamenter til at investere i nye teknologier. Med henblik på at fremme den europæiske bilindustris konkurrenceevne på lang sigt, »fremmer [forordningen] aktivt miljøinnovation og tager hensyn til den fremtidige teknologiske udvikling« (jf. 13. betragtning til forordning nr. 443/2009).
8 Følgelig bestemmer artikel 12 i forordning nr. 443/2009 om miljøinnovationer, at der på visse betingelser tages hensyn til CO2-besparelser opnået ved anvendelse af innovative teknologier. Med henblik herpå trækkes disse besparelser fra de specifikke CO2-emissioner fra de køretøjer, i hvilke disse teknologier anvendes, ved beregningen af en fabrikants gennemsnitlige specifikke emissioner.
9 Kommissionen vedtog den 25. juli 2011 gennemførelsesforordning (EU) nr. 725/2011 om indførelse af en procedure for godkendelse og certificering af innovative teknologier til nedbringelse af CO2-emissionerne fra personbiler i henhold til forordning (EF) nr. 443/2009 (EUT 2011, L 194, s. 19).
10 Med henblik på at udnytte en CO2-besparelse på grundlag af en innovativ teknologi ved bestemmelsen af en fabrikants gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner kan denne fabrikant anmode Kommissionen om at godkende en innovativ teknologi som en miljøinnovation. Med henblik herpå fremsender fabrikanten en ansøgning om godkendelse af en innovativ teknologi som en miljøinnovation indeholdende de i artikel 4 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 nævnte oplysninger. Ansøgningen skal i henhold til artikel 4, stk. 2, litra e), i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 indeholde en prøvningsmetodologi, der skal anvendes til at påvise CO2-besparelserne ved den innovative teknologi, eller en henvisning til en sådan metodologi, hvis den allerede er godkendt af Kommissionen. Denne prøvningsmetodologi skal i henhold til artikel 6, stk. 1, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 give resultater, der kan verificeres, gentages og sammenlignes, og gøre det muligt på en realistisk måde og med stor statistisk signifikans at kunne påvise den innovative teknologis fordele med hensyn til CO2-emissioner og eventuelt tage hensyn til interaktionen med andre miljøinnovationer. I henhold til artikel 6, stk. 2, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 offentliggør Kommissionen retningslinjer for udarbejdelsen af prøvningsmetodologier for forskellige potentielle innovative teknologier, som opfylder kriterierne i samme artikels stk. 1.
11 Kommissionen har således offentliggjort et dokument om »Tekniske retningslinjer for forberedelse af ansøgninger om godkendelse af innovative teknologier i henhold til forordning nr. 443/2009« (herefter »de tekniske retningslinjer«). I punkt 4 med overskriften »Prøvningsmetodologier« i de tekniske retningslinjer bestemmes det, at ansøgningen om godkendelse af en miljøinnovation skal indeholde en prøvningsmetodologi, der giver præcise resultater, der kan verificeres. Det fremgår således af dette punkt, at ansøgeren kan vælge mellem to forskellige metoder, nemlig den fuldstændige metode og den forenklede metode. I henhold til den fuldstændige metode skal ansøgeren udvikle en prøvningsmetodologi, og om nødvendigt basere denne metodologi på data og materiel. Nævnte dokumentation skal i princippet indgives sammen med ansøgningen om godkendelse og skal evalueres af et godkendt organ med henblik på udarbejdelse af verifikationsrapporten. Den forenklede metode indebærer, at ansøgeren kan anvende på forhånd fastsatte funktioner og de gennemsnitsdata, der er indeholdt i de tekniske retningslinjer.
12 Kommissionen evaluerer dernæst ansøgningen i overensstemmelse med artikel 10 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 og vedtager i givet fald en afgørelse om godkendelse af den innovative teknologi som en miljøinnovation. I denne afgørelse præciseres de oplysninger, der kræves med henblik på certificering af CO2-besparelserne i henhold til artikel 11 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 med forbehold for undtagelserne fra retten til aktindsigt i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT 2001, L 145, s. 43).
13 En bilfabrikant, der med henblik på at nå sine specifikke emissionsmål ønsker at udnytte en reduktion af sine gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner via de CO2-besparelser, som en miljøinnovation som omhandlet i artikel 12 i forordning nr. 443/2009 medfører, kan dernæst med henvisning til Kommissionens afgørelse om godkendelse af en konkret miljøinnovation anmode den kompetente nationale myndighed inden for typegodkendelse, der er omhandlet i direktiv 2007/46, om en certificering af de CO2-besparelser, der er opnået ved at anvende denne miljøinnovation i køretøjerne i overensstemmelse med artikel 11, stk. 1, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011. De CO2-besparelser, der er certificerede for køretøjstyperne, er nævnt både i typegodkendelsesdokumentationen for hver tilsvarende type, der udstedes af den kompetente nationale myndighed med ansvar for typegodkendelse, og i typeattesten for de pågældende køretøjer, der er udstedt af fabrikanten.
14 Hvad angår den certificering af CO2-besparelserne, der foretages af de nationale kompetente myndigheder inden for typegodkendelse og hensyntagen til de certificerede CO2-besparelser med henblik på beregning af en fabrikants gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner, bestemmer gennemførelsesforordning nr. 725/2011 i artikel 12, at Kommissionen sikrer, at certificeringerne verificeres på et ad hoc-grundlag. Retningslinjerne for denne verificering på et ad hoc-grundlag og de konsekvenser, den kan have, er fastlagt i denne artikels stk. 1-3.
Baggrunden for tvisten
15 Den 2. december 2013 og den 6. maj 2014 fremsendte Robert Bosch GmbH to ansøgninger om godkendelse af to typer højeffektive generatorer som miljøinnovationer. Den første ansøgning, der er genstand for den foreliggende sag, vedrørte højeffektive generatorer med højeffektive dioder (herefter »HED-generatorer«). Med nævnte ansøgning indgav Robert Bosch ansøgning om godkendelse som miljøinnovationer for en række modeller af HED-generatorer med betegnelserne PL 3Q-130 HED, PL 3Q-150 HED, EL 6-140 HED, EL 7-150 HED, EL 7-150 Plus HED, EL 7-175 Plus HED, EL 8-180 HED, EL 8Q-180 HED og EL 8Q-190 HED. Ved indgivelsen af ansøgningen fulgte Robert Bosch den forenklede metode i de tekniske retningslinjer. Selskabet fremlagde navnlig en protokol over prøvemålingerne for hver generatormodel. I disse måleprotokoller gav selskabet oplysninger om prøvningsmetodologien for hver generatormodel. Det fremgik af disse protokoller, at nogle af generatorerne var blevet »forberedt« (EL 7-175 Plus HED og EL 8Q-190 HED), at mængden af fedt var blevet reduceret med 25% (PL 3Q-130 HED og PL 3Q-150 HED), at de var blevet optimeret (EL 7-150 HED), eller at der var blevet påsat flanger (EL 8Q-190 HED). Forberedelsen, der kan bestå i en reduktion af fedtet på generatorernes kuglelejer, i en udskiftning af tætningsringen på kuglelejet med en beskyttelsesplade eller i påsætning af flanger, hvis funktion er at fjerne overflødigt fedt så hurtigt som muligt, har til formål at forkorte indkøringsfasen. Den generiske term for de forskellige forberedelsesmetoder, herunder indkøring, er forbehandling.
16 I overensstemmelse med artikel 4, stk. 2, litra g), og artikel 7 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 indeholdt ansøgningen fra Robert Bosch en verifikationsrapport udarbejdet den 14. november 2013 (herefter »verifikationsrapporten«) af et godkendt uafhængigt organ, nemlig TÜV SÜD Industrie Service GmbH (herefter »TÜV SÜD«). I overensstemmelse med artikel 7, stk. 2, litra c), i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 har TÜV SÜD kontrolleret den prøvningsmetodologi, som Robert Bosch har anvendt. Organet bekræftede dernæst i verifikationsrapporten, at nævnte prøvningsmetodologi var egnet til at certificere de CO2-besparelser, som miljøinnovationen havde muliggjort. Den verificerede prøvningsmetodologi var den, der er beskrevet i forskrifterne for måling af effektivitet nr. 0 124 90A 0GB, udgave af 2. november 2010 fra Verband der Automobilindustrie (herefter »VDA«). Punkt 6.1.1 i disse forskrifter er affattet således:
»6.1.1. Indkøring af kuglelejerne/»forberedte kuglelejer«
For at kunne måle en generators effektivitet med en acceptabel præcisionsgrad, skal de nye kuglelejer først indkøres.
En indkøring af en times varighed ved en hastighed på n=10 000 omdrejninger/minut og en maksimal belastning af generatoren på U=13,5V er således foreskrevet. Denne indkøring kan også erstattes af en måling af en lang kurve ved fuld belastning (f.eks. varme »RB-warm« med mindst fire timers drift af generatoren ved forskellige omdrejningshastigheder).
Den ovenfor beskrevne indkøring (1 time med maksimal belastning ved en hastighed på n=10 000 omdrejninger/minut eller den lange kurve ved fuld belastning) er blot et minimumskrav. Efter denne indkøring er variationen i friktionen i kuglelejerne stadig så høj, at det ikke er muligt at måle effektiviteten præcist.
Med henblik på at nedbringe variationen som følge af friktionen i kuglelejerne og på at kunne måle effektiviteten præcist, er det nødvendigt at anvende »forberedte kuglelejer« ved konstruktionen. Det anbefales ligeledes at bruge »forberedte kuglelejer« ved måling på fabrikken (kontrol af kvalitetsindikatoren).
Ved »forberedte kuglelejer« forstås kuglelejer, der har en A-side og en B-side uden pakning og med en mængde fedt, der er reduceret med ca. 20% i forhold til nye kuglelejer. De forberedte kuglelejer gør det muligt at simulere godt indkørte kuglelejer.«
17 Det fremgår desuden af verifikationsrapporten, at TÜV SÜD på grundlag af den af Robert Bosch fremlagte dokumentation har kontrolleret, om de CO2-besparelser, der blev opnået med den innovative teknologi, overskred den tærskel på 1 g CO2/km, der er fastsat i artikel 9, stk. 1, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011.
18 Den 30. januar 2015 godkendte Kommissionen de to typer generatorer med vedtagelsen af gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/158 om godkendelse af to højeffektive generatorer fra Robert Bosch GmbH som innovative teknologier til nedbringelse af CO2-emissioner fra personbiler i henhold til forordning nr. 443/2009 (EUT 2015, L 26, s. 31).
19 Sagsøgeren, Daimler AG, er en tysk bilfabrikant, der i nogle personbiler anvender højeffektive generatorer fra Robert Bosch.
20 Sagsøgeren har således siden 2015 og 2016 monteret HED-generatormodellerne Bosch EL 7-150 Plus HED og Bosch EL 7-175 Plus HED (herefter de »pågældende generatorer«) i nogle af sine køretøjer.
21 I henhold til artikel 11 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 om certificering af de CO2-besparelser, der opnås ved brug af miljøinnovationer, har sagsøgeren ansøgt Kraftfahrt-Bundesamt (forbundskontoret for motorkøretøjer i Tyskland, herefter »KBA«) om og opnået en certificering af de CO2-besparelser, der er opnået ved brug af de pågældende generatorer i nogle af dets køretøjer.
22 Kommissionen har i sin gennemførelsesafgørelse (EU) 2018/144 af 19. januar 2018 om bekræftelse eller ændring af den foreløbige beregning af de gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner og specifikke emissionsmål for fabrikanter af personbiler for kalenderåret 2016 i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 443/2009 (EUT 2018, L 25, s. 64) taget hensyn til de CO2-besparelser, der opnås med de pågældende generatorer.
23 I løbet af 2017 foretog Kommissionen på grundlag af artikel 12 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 om gennemgang af certificeringerne en ad hoc-undersøgelse af certificeringerne af de CO2-besparelser, som sagsøgeren havde opnået ved brug af de pågældende generatorer.
24 Kommissionen har konstateret, at de CO2-besparelser, som KBA certificerede, var langt større end de CO2-besparelser, der kunne påvises ved hjælp af den prøvningsmetodologi, der ifølge Kommissionen var foreskrevet i artikel 1, stk. 3, i gennemførelsesafgørelse 2015/158, sammenholdt med bilaget til Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2013/341/EU af 27. juni 2013 om godkendelse af Valeo Efficient Generation-vekselstrømsgenerator som en innovativ teknologi til reduktion af CO2-emissioner fra personbiler i henhold til […] forordning […] nr. 443/2009 (EUT 2013, L 179, s. 98).
25 Ved skrivelse af 7. marts 2018 informerede Kommissionen sagsøgeren om de konstaterede forskelle og fastsatte en frist på 60 dage til fremlæggelse af bevis for, at de certificerede CO2-besparelser var korrekte.
26 I perioden fra den 16. marts til den 24. juli 2018 blev fandt flere skriftudvekslinger vedrørende Kommissionens konstateringer sted mellem Kommissionen, sagsøgeren og fabrikanten af de pågældende generatorer, dvs. fremover SEG Automotive GmbH efter en ændring af Robert Bosch’ selskabsnavn og derefter frasalg af startmotorer og generatorer.
27 Ved skrivelse af 22. oktober 2018 med overskriften »Meddelelse om inddragelse af CO2-besparelser opnået ved hjælp af miljøinnovationer for Daimler AG-køretøjer udstyret med de højeffektive generatorer Bosch HED EL 7-150 og 175 plus« oplyste Kommissionen i det væsentlige sagsøgeren om, at den efter skriftudvekslingerne med sagsøgeren og fabrikanten af generatorerne havde konkluderet, at de forskellige omfang af CO2-besparelser, der var konstateret, skyldtes anvendelsen af forskellige prøvningsmetodologier. Derfor meddelte Kommissionen sagsøgeren, at der ved beregningen af dennes gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner for 2017 ikke kunne tages hensyn til de CO2-besparelser, som var blevet certificeret under henvisning til gennemførelsesafgørelse 2015/158. Endelig opfordrede Kommissionen sagsøgeren til at kontrollere listen over de pågældende køretøjer og oplyse den om enhver fejl eller undladelse inden for en måned fra modtagelsen af den nævnte skrivelse.
28 Ved skrivelse af 22. november 2018 bekræftede sagsøgeren listen over de pågældende køretøjer og bestred de konstateringer, som Kommissionen havde fremført i skrivelsen af 22. oktober 2018.
29 Den 21. december 2018 anlagde sagsøgeren et annullationssøgsmål, registreret under nr. T-751/18, til prøvelse af skrivelsen af 22. oktober 2018.
30 Ved skrivelse af 7. februar 2019 besvarede Kommissionen de bemærkninger, som sagsøgeren havde fremsat i sin skrivelse af 22. november 2018.
31 Kommissionen vedtog den 3. april 2019 gennemførelsesafgørelse (EU) 2019/583 om bekræftelse eller ændring af den foreløbige beregning af de gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner og specifikke emissionsmål for fabrikanter af personbiler for kalenderåret 2017 og for visse fabrikanter i Volkswagen-poolen for kalenderårene 2014, 2015 og 2016 i medfør af forordning nr. 443/2009 (EUT 2019, L 100, s. 66, herefter »den anfægtede afgørelse«). Ifølge 13. betragtning til denne afgørelse bør der ikke tages højde for de certificerede CO2-besparelser, der tilskrives de omhandlede generatorer, i beregningen af sagsøgerens gennemsnitlige specifikke emissioner.
32 Ved kendelse af 22. januar 2020, Daimler mod Kommissionen (T-751/18, EU:T:2020:5), afviste Retten annullationssøgsmålet til prøvelse af skrivelsen af 22. oktober 2018 navnlig med den begrundelse, at nævnte skrivelse ikke var en anfægtelig retsakt.
Retsforhandlinger og parternes påstande
33 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 14. juni 2019 har sagsøgeren anlagt nærværende søgsmål.
34 Svarskriftet, replikken og duplikken blev indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 2. september, den 16. oktober og den 28. november 2019.
35 Efter forslag fra Anden Afdeling har Retten i medfør af procesreglementets artikel 28 besluttet at henvise den foreliggende sag til et udvidet dommerkollegium.
36 På forslag fra den refererende dommer har Retten (Anden Udvidede Afdeling) besluttet at indlede retsforhandlingernes mundtlige del og har som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 89 anmodet parterne om skriftligt at besvare en række spørgsmål forud for retsmødet.
37 Parterne har efterkommet denne anmodning inden for den fastsatte frist.
38 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse annulleres, for så vidt som den for sagsøgerens vedkommende i artikel 1, stk. 1, sammenholdt med bilag I, tabel 1 og 2, kolonne D og I, præciserer de gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner og de CO2-besparelser, der er opnået ved hjælp af miljøinnovationerne.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
39 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
40 Sagsøgeren har fremsat fem anbringender til støtte for søgsmålet. Det første anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 12, stk. 1, andet afsnit, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011, sammenholdt med artikel 1, stk. 3, i gennemførelsesafgørelse 2015/158, som følge af anvendelse af en fejlagtig Willans-faktor; det andet anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 12, stk. 1, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011, sammenholdt med artikel 1, stk. 3, i gennemførelsesafgørelse 2015/158 og artikel 6, stk. 1, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011, idet der ved ad hoc-verificeringen ikke blev foretaget den krævede specifikke forbehandling; det tredje anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 12, stk. 2, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 på grund af manglende hensyntagen til de certificerede CO2-besparelser i kalenderåret 2017; det fjerde anbringende vedrører tilsidesættelse af retten til at blive hørt, og det femte anbringende vedrører tilsidesættelse af begrundelsespligten.
41 Sagsøgeren frafaldt i retsmødet det første anbringende, hvilket fremgår af protokollatet fra retsmødet. Det følger heraf, at det er ufornødent at undersøge dette anbringende.
Det andet anbringende om tilsidesættelse af artikel 12, stk. 1, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011, sammenholdt med artikel 1, stk. 3, i gennemførelsesafgørelse 2015/158 og artikel 6, stk. 1, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011, idet der ved ad hoc-verificeringen ikke blev foretaget den krævede specifikke forbehandling
42 Sagsøgeren har for det første hævdet, at der i henhold til gennemførelsesafgørelse 2015/158 skal foretages en specifik forbehandling.
43 Sagsøgeren har nærmere bestemt udledt af ordlyden af gennemførelsesafgørelse 2015/158, at der heri kræves en forbehandling. Det må derfor konkluderes, at Kommissionen vidste, at Robert Bosch havde gennemført prøvningerne på grundlag af ansøgningen om godkendelse af selskabets miljøinnovation med generatorer, der havde undergået en specifik forbehandling. Det fremgår således af de sagsakter, som Robert Bosch har fremlagt, at de pågældende generatorer havde undergået en forbehandling.
44 Sagsøgeren har for det andet hævdet, at de almindelige lovkrav, der finder anvendelse på prøvningsmetodologien, kræver en specifik forbehandling.
45 Målet med forordning nr. 443/2009 er at fremme udvikling og anvendelse af effektive miljøinnovationer under faktiske forhold. Dette kræver en forbehandling af generatorerne svarende til en indkøring på ca. 250 timer. Kommissionen burde således have anvendt en prøvningsmetodologi med forbehandling. Såfremt en generator prøves uden forbehandling, således som Kommissionen har gjort det, repræsenterer resultaterne blot ca. 1% af generatorens samlede normale levetid. Efter sagsøgerens opfattelse er prøvningsresultaterne i øvrigt generelt upræcise og variable i denne periode.
46 Denne metode er ligeledes i tråd med den metode, der anvendes i forbindelse med prøvningsmetodologien i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 715/2007 af 20. juni 2007 om typegodkendelse af motorkøretøjer med hensyn til emissioner fra lette personbiler og lette erhvervskøretøjer (Euro 5 og Euro 6), om adgang til reparations- og vedligeholdelsesinformationer om køretøjer (EUT 2007, L 171, s. 1), dvs. New European Drive Cycle eller den verdensomspændende harmoniserede prøvningsprocedure for lette køretøjer (worldwide harmonized light vehicles test procedure), der anvendes som en fælles reference ved måling af de CO2-besparelser, der opnås ved hjælp af miljøinnovationer.
47 Sagsøgeren har for det tredje anført, at en specifik forbehandling af højeffektive generatorer, der er godkendt som miljøinnovationer i overensstemmelse med fabrikantens instruktioner, udgør en obligatorisk integrerende del af den prøvningsmetodologi, der skal anvendes i forbindelse med disse miljøinnovationer med henblik på at sikre deres overensstemmelse med kravene om, at resultaterne af denne prøvningsmetodologi skal kunne verificeres, gentages og sammenlignes.
48 Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter og har i det væsentlige hævdet, at hverken gennemførelsesafgørelse 2013/341 eller gennemførelsesafgørelse 2015/158 udtrykkeligt foreskriver en forbehandling som en del af den foreskrevne prøvningsmetodologi.
49 For det første har Kommissionen hævdet, at gennemførelsesafgørelse 2015/158 er en almengyldig retsakt, der skal fortolkes i henhold til objektive kriterier. Kommissionen er af den opfattelse, at selv om dokumenterne om denne afgørelses tilblivelseshistorie kan anvendes som reference i forbindelse med fortolkningen af den, kan der kun være tale om almindeligt tilgængelige oplysninger – f.eks. sammenfattende beskrivelser af ansøgningerne om godkendelse af en miljøinnovation, der er offentliggjort på dens websted.
50 Bortset fra, at Kommissionens eventuelle kendskab til, at ophavsmanden til ansøgningen har foretaget en specifik forbehandling eller har intention om at foretage en sådan forbehandling, er irrelevant i forbindelse med fortolkningen af gennemførelsesafgørelse 2015/158, har Kommissionen anført, at den ikke havde kendskab til, at den prøvningsmetodologi, som Robert Bosch anvendte, indebar en forbehandling af de pågældende generatorer. Den simple henvisning i verifikationsrapporten til forskrifterne for måling af 2. november 2010 er ikke tilstrækkelig. Under alle omstændigheder kan der ikke af punkt 6.1.1 i forskrifterne udledes nogen præcise oplysninger om arten af og de nærmere bestemmelser om eller varigheden af en forbehandling, der er nødvendig i henhold til disse forskrifter.
51 Det følger heraf, at selv om forskrifterne for måling eller andre oplysninger om de foretagne prøvninger indgik i ansøgningen om godkendelse af de pågældende generatorer som miljøinnovationer, og selv om Kommissionen af oplysningerne kunne have udledt, at ansøgeren havde foretaget en særlig forbehandling med henblik på måling af de CO2-besparelser, der blev gjort mulige ved brug af den innovative teknologi, der blev anvendt i disse højeffektive generatorer, kan det ikke på denne baggrund konkluderes, at Kommissionen (implicit) havde godkendt en forbehandling i gennemførelsesafgørelse 2015/158, eller at denne konkrete type forbehandling udgjorde en del af den prøvningsmetodologi, der er foreskrevet i bilaget til denne afgørelse.
52 Kommissionen har fremhævet, at ansøgningen om godkendelse som miljøinnovation i den foreliggende sag kun var baseret på den forenklede metode i forbindelse med de tekniske retningslinjer. Denne forenklede metode er udelukkende baseret på kapitel 5 i nævnte retningslinjer. Enhver afvigelse i forhold til de deri anførte forskrifter skal ifølge Kommissionen begrundes.
53 For det andet har Kommissionen gjort gældende, at de almindelige lovkrav, som sagsøgeren har gjort gældende i forbindelse med fastlæggelse af en prøvningsmetodologi, ikke udgør en grund, der giver anledning til at konkludere, at gennemførelsesafgørelse 2013/341 eller gennemførelsesafgørelse 2015/158 er ulovlige, eller at disse gennemførelsesafgørelser skal fortolkes således, at den deri foreskrevne prøvningsmetodologi omfatter den specifikke forbehandling, som sagsøgeren har ønsket.
54 For det tredje har Kommissionen i det væsentlige hævdet, at såfremt varigheden og arten af forbehandlingen af en miljøinnovation, der ikke er foreskrevet i den pågældende retsakt, skal svare til den berørte fabrikants instrukser, vil sammenligneligheden af den således krævede prøvningsmetodologi ikke være sikret, hvilket er i strid med artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 443/2009 eller artikel 6 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011. Ifølge denne fortolkning ville det efter Kommissionens opfattelse være sandsynligt, at den enkelte fabrikant foreskriver en specifik forbehandling, i henhold til hvilken de CO2-besparelser, der opnås ved hjælp af den pågældende miljøinnovation, skal måles ved højdepunktet af dens præstation.
55 Kommissionen har tilføjet, at en specifik forbehandling, der ikke udtrykkeligt er foreskrevet som en del af den prøvningsmetodologi, der skal anvendes, ikke kan tillades af hensyn til retssikkerheden og ligebehandlingsprincippet. Efter Kommissionens opfattelse er betingelser i en prøvningsmetodologi, der påvirker resultatet af prøvningen, kun gyldige, hvis de udtrykkeligt er nævnt i den pågældende retsakt. Kommissionen er af den opfattelse, at betingelser, der ikke er foreskrevet, ikke bør anvendes, og at et hul i lovgivningen ikke kan udfyldes af fabrikantens instrukser.
56 Det skal bemærkes, at artikel 12 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 bestemmer, at Kommissionen sikrer, at de certificeringer og CO2-besparelser, der er forbundet med de enkelte køretøjer, verificeres på et ad hoc-grundlag. Såfremt Kommissionen finder, at der er en forskel mellem de certificerede CO2-besparelser og de besparelser, den har verificeret ved hjælp af den eller de relevante prøvningsmetodologier, underretter den fabrikanten herom. Fabrikanten kan inden 60 dage efter modtagelsen af underretningen indsende dokumentation til Kommissionen, som beviser nøjagtigheden af de certificerede CO2-besparelser. Såfremt denne dokumentation ikke forelægges inden for den angivne frist, eller hvis Kommissionen finder, at dokumentationen ikke er tilfredsstillende, kan Kommissionen træffe afgørelse om ikke at tage hensyn til de certificerede CO2-besparelser ved beregningen af fabrikantens gennemsnitlige specifikke emissioner for det følgende kalenderår.
57 Det skal ligeledes fremhæves, at i henhold til artikel 6, stk. 1, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 skal »[d]en prøvningsmetodologi, der henvises til i artikel 4, stk. 2, litra e), […] give resultater, der kan verificeres, gentages og sammenlignes. Den skal på en realistisk måde og med stor statistisk signifikans kunne påvise den innovative teknologis fordele med hensyn til CO2-emissioner og eventuelt tage hensyn til interaktionen med andre miljøinnovationer«.
58 I den foreliggende sag skyldes de forskelle, som Kommissionen har konstateret, den omstændighed, at de CO2-besparelser, der er blevet mulige ved brug af de pågældende generatorer, er blevet bestemt på grundlag af en specifik forbehandling med henblik på KBA’s certificering, men uden nogen forbehandling med henblik på Kommissionens ad hoc-verificering. Det må endvidere konstateres, at gennemførelsesafgørelse 2013/341 og 2015/158 ikke indeholder nogen oplysninger om, hvorvidt de pågældende generatorer har været genstand for en forbehandling.
59 Det må imidlertid konstateres, at sagsøgeren i henhold til artikel 12, stk. 1, tredje afsnit, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 indsendte dokumentation til Kommissionen, som beviste nøjagtigheden af de certificerede CO2-besparelser, henset til den anvendte prøvningsmetodologi, i forbindelse med hvilken de pågældende generatorer havde undergået en specifik forbehandling.
60 Det kan ligeledes på grundlag af sagsakterne i den foreliggende sag konkluderes, at Robert Bosch havde anvendt en prøvningsmetodologi med specifik forbehandling med henblik på godkendelsen af de pågældende generatorer som en miljøinnovation. Repræsentanterne for selskabet SEG Automotive har oplyst, at retsforgængeren for nævnte selskab, Robert Bosch, havde opnået de resultater, der fremgår af den fremlagte dokumentation, på grundlag af prøvninger, i forbindelse med hvilke generatorernes kuglelejer var blevet udstyret med flanger og i øvrigt var blevet affedtet. Det fremgår ligeledes af skriftudvekslingerne mellem repræsentanter for sagsøgeren, Kommissionen og SEG Automotive, at repræsentanterne for sidstnævnte har oplyst, at der var blevet foretaget en specifik forbehandling. Det fremgår ligeledes af sagsakterne, at Kommissionen har gennemført sine verificeringer med henblik på godkendelse af de pågældende generatorer som miljøinnovationer på grundlag af verifikationsrapporten. På s. 5 i denne rapport står der, at Robert Bosch har fastlagt prøvningsresultaterne på grundlag af forskrifter for måling af effektivitet VDA nr. 0 124 90A 0GB, udgave af 2. november 2010. Det fremgår udtrykkeligt af disse forskrifter, at prøvningsresultaterne ikke er pålidelige uden forbehandling.
61 Det må endvidere konstateres, at det fremgår af de protokoller over prøvemålingerne, der indgår i sagsakterne vedrørende gennemførelsesafgørelse 2015/158, at en af de pågældende generatormodeller, nemlig model EL 7-175 Plus HED, havde været genstand for en specifik forbehandling. Angivelsen »med forbehandlede kuglelejer« fremgår således af måleprotokol 10s01855T af 13. oktober 2010 og af måleprotokol 10s01855 af 13. oktober 2010. Det kan desuden på grundlag af disse protokoller over prøvemålinger konstateres, at fem andre generatormodeller, der er genstand for gennemførelsesafgørelse 2015/158, men som ikke er omfattet af den foreliggende sag, havde undergået en forbehandling (jf. præmis 15 ovenfor).
62 Det skal endvidere anføres, at sagsøgeren i retsmødet har forklaret, at forbehandling er normal praksis inden for erhvervssektoren, uden at blive modsagt af Kommissionen på dette punkt. Kommissionen selv har forklaret, at den i forlængelse af kendelse af 22. januar 2020, Daimler mod Kommissionen (T-751/18, EU:T:2020:5), var blevet kontaktet af ca. ti fabrikanter af generatorer, som forbehandlede deres generatorer på forskellig vis og ønskede oplyst, hvordan Kommissionen stillede sig til dette.
63 Som parterne har bekræftet, kan forbehandlingsmetoden imidlertid variere væsentligt afhængigt af de tekniske specifikationer for hver enkelt generator (antal timers indkøring, affedtning, flanger osv.), uanset om der er tale om generatorer fra den samme fabrikant eller fra forskellige fabrikanter.
64 Kommissionen har i den foreliggende sag blot anført, at den prøvningsmetodologi, som sagsøgeren går ind for, ikke er tilladt. Kommissionen har således i skrivelsen af 22. oktober 2018 blot anført, at sagsøgeren ikke havde anvendt den »officielle« prøvningsmetodologi, der er fastsat i gennemførelsesafgørelse 2013/341 og 2015/158, og, i den anfægtede afgørelse, at en forbehandling hverken var fastsat i nævnte afgørelser eller tilladt i henhold til disse.
65 Det skal i denne henseende fremhæves, at en prøvningsmetodologi med forbehandling, som det fremgår af præmis 62 ovenfor, er normal praksis i erhvervssektoren for generatorer og udgør normen i tilsvarende lovgivninger, som f.eks. forordning nr. 715/2007, der fastsætter prøvningsmetodologier, der svarer til de reelle kørselsforhold.
66 Det skal endvidere fremhæves, at det fremgår af punkt 6.1.1 i måleforskrifterne VDA no 0 124 90A 0GB, udgave af 2. november 2010, at det med henblik på at nedbringe friktionen i kuglelejerne og på at kunne måle effektiviteten præcist, er nødvendigt at anvende »forberedte kuglelejer« ved konstruktionen. Det anbefales ligeledes, at der anvendes »forberedte kuglelejer« ved måling på fabrikken (jf. præmis 16 ovenfor).
67 Desuden er den prøvningsmetodologi, som sagsøgeren går ind for, blevet kontrolleret af TÜV SÜD, der i sin egenskab af et uafhængigt og godkendt organ i henhold til artikel 7, stk. 2, litra c), i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 har verificeret og bekræftet, at den af Robert Bosch anvendte prøvningsmetodologi var velegnet til certificering af de CO2-besparelser, som de pågældende generatorer muliggør, og at den levede op til de minimumskrav, der er fastsat i nævnte forordnings artikel 6, stk. 1.
68 Det følger heraf, at den metode, som sagsøgeren går ind for, bør anses for at være relevant og tilpasset behovene i forbindelse med den pågældende evaluering. Der er således intet i sagsakterne, der gør det muligt at konkludere, at nævnte prøvningsmetodologi giver resultater, der ikke kan verificeres, gentages og sammenlignes, jf. artikel 6, stk. 1, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011. Da Kommissionen rettede en forespørgsel til sagsøgeren med hensyn til de CO2-besparelser, som sagsøgeren havde fået certificeret, fremlagde denne tværtimod i henhold til artikel 12, stk. 1, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 dokumentation for besparelsernes nøjagtighed. Det fremgår rent faktisk af sagsakterne, at SEG Automotive efter Kommissionens forespørgsel foretog nye målinger på de pågældende generatorer, hvoraf det fremgik, at disse generatorers effektivitet (forholdet mellem den frembragte elektriske effekt og den absorberede mekaniske effekt) lå på det forventede niveau, og at den opnåede værdi svarede til de værdier for effektivitet, som TÜV SÜD havde bekræftet i verifikationsrapporten. SEG Automotive konkluderede, at forskellene mellem de prøvninger, som Kommissionen havde foretaget, og de prøvninger, som virksomheden selv havde foretaget, skyldtes, at Kommissionen ikke havde foretaget en forbehandling.
69 Den prøvningsmetodologi, som Kommissionen anvendte i forbindelse med ad hoc-verificeringen, indebar ikke nogen forbehandling, hvilket er ubestridt parterne imellem. Nævnte metode var i øvrigt heller ikke præcist beskrevet i lovteksterne, og den var heller ikke normen inden for erhvervssektoren. Denne prøvningsmetodologi var således grundlæggende anderledes end den prøvningsmetodologi, som Robert Bosch anvendte, og som sagsøgeren går ind for.
70 Det skal i denne henseende påpeges, at der i artikel 12 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 ikke fastsættes en prøvningsmetodologi, der skal anvendes ved ad hoc-verificeringen. Det følger imidlertid af 13. betragtning til gennemførelsesforordning nr. 725/2011, at Kommissionen i forbindelse med ad hoc-verificeringen skal verificere, om de certificerede besparelser svarer til omfanget af de besparelser, der følger af afgørelsen om godkendelse af en teknologi som en miljøinnovation. Den prøvningsmetodologi, som Kommissionen anvender, svarer dog i realiteten ikke til en verificering af forskellen mellem sagsøgerens certificerede besparelser og de besparelser, der følger af gennemførelsesafgørelse 2015/158. Ved at anvende en anden prøvningsmetodologi har Kommissionen tværtimod i realiteten umuliggjort en sammenligning mellem de certificerede CO2-besparelser og de besparelser, der følger af gennemførelsesafgørelse 2015/158.
71 Kommissionen har begrundet sin prøvningsmetodologi i hensynet til ligebehandling og retssikkerhed. Det følger imidlertid af det ovenstående, at Kommissionens prøvningsmetodologi består i at behandle forskellige situationer ens, hvilket ikke gør det muligt at sikre overholdelse af ligebehandlingsprincippet, der, som et almindeligt princip i EU-retten, kræver, at ensartede situationer ikke må behandles forskelligt, og at forskellige situationer ikke må behandles ens, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet (jf. dom af 20.6.2019, ExxonMobil Production Deutschland, C-682/17, EU:C:2019:518, præmis 90 og den deri nævnte retspraksis). Såfremt Kommissionen ikke tager højde for hver enkelt generators særlige tekniske karakteristika og den måde, hvorpå den er blevet forbehandlet, risikerer dens prøvningsmetodologi, der består i at udføre prøvninger af ikke forbehandlede generatorer, at være gunstig for visse bilfabrikanter og ugunstig for andre.
72 Kommissionens tilgang kan heller ikke begrundes i hensynet til retssikkerheden. Retssikkerhedsprincippet kræver, at retsregler, som har bebyrdende retsvirkninger for borgere og virksomheder, skal være klare og præcise og deres anvendelse forudsigelig (dom af 22.4.2015, Polen mod Kommissionen, T-290/12 EU:C:2015:221, præmis 50). Eftersom ad hoc-verificeringen kan have store konsekvenser for bilfabrikanterne, og den prøvningsmetodologi, som Kommissionen har anvendt i den foreliggende sag, ikke er klart og præcist fastlagt hverken i gennemførelsesafgørelse 2015/158 eller i nogen anden retsakt, og denne metodologi ikke udgør den almindelige praksis inden for erhvervssektoren, kan den ikke betragtes som et passende middel til sikring af, at retssikkerhedsprincippet overholdes.
73 Den omstændighed, at Robert Bosch havde indgivet sin ansøgning om godkendelse af de pågældende generatorer som miljøinnovationer på grundlag af den forenklede metode i de tekniske retningslinjer, kan ikke så tvivl om disse konklusioner.
74 Selv om en ansøgning indgives på grundlag af den forenklede metode i de tekniske retningslinjer, skal Kommissionen således verificere ansøgningen, inden den godkender, og i givet fald gøre indsigelse mod prøvningsmetodologiens relevans, i form af den fuldstændige undersøgelse, som den skal foretage af ansøgningen i medfør af artikel 10, stk. 2, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011. Som nævnt i præmis 15, 16 og 60-63 ovenfor, var Kommissionen i besiddelse af oplysningerne i bl.a. den verifikationsrapport, som TÜV SÜD havde udarbejdet, og som den ikke kunne se bort fra uden at fratage denne rapport, der er omhandlet i artikel 4, stk. 2, litra g), og artikel 7 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011, dens effektive virkning. Desuden var Kommissionen i besiddelse af oplysninger, der fandtes i protokollerne over prøvemålinger, og som gjorde det muligt for den at erkende, at de omhandlede generatorer var blevet forbehandlet med henblik på deres godkendelse som miljøinnovation, så meget desto mere som forbehandling var almindelig praksis i erhvervssektoren. Såfremt forbehandlingen gav anledning til spørgsmål eller indsigelser, burde Kommissionen således have hørt Robert Bosch herom, inden den vedtog gennemførelsesafgørelse 2015/158. Under alle omstændigheder udgør den omstændighed, at Robert Bosch baserede sig på den forenklede metode i de tekniske retningslinjer, ikke et forhold, der kan begrunde, at der først blev gjort indsigelse mod prøvningsmetodologien på tidspunktet for ad hoc-verificeringen.
75 Det samme gælder argumentet om, at Robert Bosch under alle omstændigheder ikke i løbet af godkendelsesproceduren for HED-generatormodellerne havde givet specifikke oplysninger om forbehandlingen. Som det fremgår af præmis 74 ovenfor, har Kommissionen således i løbet af denne procedure beføjelser til at gøre indsigelse eller anmode om supplerende oplysninger om prøvningsmetodologien, der i den foreliggende sag indebar en specifik forbehandling nævnt i verifikationsrapporten. Eftersom Kommissionen ikke var kommet med indsigelser og ikke havde fremsat anmodninger om supplerende oplysninger i løbet af nævnte procedure, kan Kommissionen ikke gyldigt i løbet af den ad hoc-verificering, der foretages i forhold til sagsøgeren, anvende en anden prøvningsmetodologi.
76 Kommissionens argument om, at oplysninger, der ikke var offentliggjort, ikke kunne tages i betragtning som en del af gennemførelsesafgørelse 2015/158 og gennemførelsesafgørelse 2013/341, bør ligeledes forkastes, eftersom der var tale om generelle afgørelser. I denne henseende skal det blot fremhæves, at Kommissionen i medfør af artikel 10, stk. 1, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 er forpligtet til at offentliggøre »en kortfattet beskrivelse af den innovative teknologi og [af] prøvningsmetodologien som omhandlet i artikel 4, stk. 2, litra c)«. Denne »beskrivelses« kortfattede karakter indebærer nødvendigvis, at nævnte offentliggørelse ikke skal være udtømmende.
77 Henset til det ovenstående må det konstateres, at Kommissionen ikke har foretaget ad hoc-verificeringen i overensstemmelse med artikel 12 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011, og at den har begået en retlig fejl ved at udelukke en prøvningsmetodologi med forbehandling.
78 Dette anbringende bør derfor tages til følge, og dette er tilstrækkeligt til at annullere den anfægtede afgørelse i overensstemmelse med sagsøgerens påstande.
79 Retten finder det dog hensigtsmæssigt ligeledes at tage stilling til det tredje anbringende.
Det tredje anbringende om tilsidesættelse af artikel 12, stk. 2, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 som følge af den manglende hensyntagen til de certificerede CO2-besparelser i kalenderåret 2017
80 Ifølge sagsøgeren er ordlyden af artikel 12, stk. 2, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 klar og utvetydig: En manglende hensyntagen kan kun ske for det følgende kalenderår, det vil i den foreliggende sag sige 2019. Sagsøgeren er af den opfattelse, at denne bestemmelse er et udtryk for princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, og at den skal gøre det muligt for fabrikanten på et pålideligt grundlag at »planlægge sin flåde« under hensyntagen til, for CO2-emissionernes vedkommende, de CO2-besparelser, som miljøinnovationerne har muliggjort. En manglende hensyntagen til de certificerede CO2-besparelser for de foregående år (ex tunc) ville være i strid med dette princip.
81 Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter. Den har i det væsentlige gjort gældende, at den har handlet i overensstemmelse med forordning nr. 443/2009 og artikel 12 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011.
82 Efter Kommissionens opfattelse følger det af nævnte forordning, at den skal tage hensyn til fabrikanternes CO2-emissioner i det foregående kalenderår. I praksis bør den først behandle de data, som medlemsstaterne fremsender, et stykke tid efter kalenderårets afslutning. Det gælder ligeledes for dataene om miljøinnovationer.
83 Det følger heraf, at når Kommissionen konstaterer, at en miljøinnovations certificerede emissioner ikke kan verificeres, skal der tages hensyn hertil i forbindelse med det kalenderår, der går forud for det år, hvor dette forhold blev påvist. Efter Kommissionens opfattelse skal »det følgende kalenderår« forstås således, at den ikke har ret til at udelukke CO2-besparelser, som den allerede har bekræftet i en formel afgørelse for et bestemt år.
84 Kommissionen har i denne henseende hævdet, at den af hensyn til beskyttelsen af den berettigede forventning ikke efterfølgende kunne ændre f.eks. sagsøgerens gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner for kalenderåret 2016, der var fastsat i gennemførelsesafgørelse 2018/144, under hensyntagen til de i den foreliggende sag omhandlede CO2-besparelser, da den i løbet af 2018 havde konstateret, at nøjagtigheden af de omhandlede certificeringer hverken kunne påvises i forbindelse med verificeringen af dem eller af sagsøgeren.
85 Desuden bekræfter udtrykket »ikke længere tages i betragtning« i artikel 12, stk. 3, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011, at de certificerede CO2-besparelser, der er opnået ved hjælp af miljøinnovationer, der tidligere er blevet taget i betragtning ved fastsættelsen af en fabrikants præstationer med hensyn til emissioner i henhold til artikel 12 i forordning nr. 443/2009, »ikke længere« kan tages i betragtning fra det tidspunkt, hvor det konstateres, at de ikke kan verificeres. Kommissionen har gjort gældende, at såfremt den skulle anvende sagsøgerens ræsonnement i praksis, skulle den vedtage en afgørelse, hvori den tog hensyn til CO2-besparelserne, selv om den ved, at de ikke kan verificeres.
86 Kommissionen er af den opfattelse, at en sådan fortolkning af artikel 12 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 er i strid med forordning nr. 443/2009, der kræver grundlæggende oplysninger, der er så nøjagtige som muligt, ved konstateringen af alle fabrikanternes præstationer med hensyn til emissioner. Kommissionen har i denne henseende henvist til 25. betragtning til nævnte forordning og 4. betragtning til sin forordning (EU) nr. 1014/2010 af 10. november 2010 om overvågning og rapportering af data om registrering af nye personbiler i henhold til forordning nr. 443/2009 (EUT 2010, L 293, s. 15). Kommissionen er således af den opfattelse, at såfremt den anvendte forordning nr. 443/2009 på denne måde, ville den tilsidesætte nævnte forordnings artikel 12, der forudsætter, at de CO2-besparelser, der opnås ved anvendelse af miljøinnovationer, og som tages i betragtning ved fastsættelsen af en fabrikants præstationer med hensyn til emissioner, »skal yde et verificeret bidrag til CO2-reduktionen«.
87 Det skal fremhæves, at artikel 12, stk. 2 og 3, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 har følgende ordlyd:
»2. Såfremt den dokumentation, der henvises til i stk. 1, ikke forelægges inden for den angivne frist, eller hvis Kommissionen finder, at dokumentationen ikke er tilfredsstillende, kan Kommissionen træffe afgørelse om ikke at tage hensyn til de [certificerede] CO2-besparelser ved beregningen af fabrikantens gennemsnitlige specifikke emissioner for det følgende kalenderår.
3. En fabrikant, hvis certificerede CO2-besparelser ikke længere tages i betragtning, kan ansøge om en ny certificering for de pågældende køretøjer i overensstemmelse med proceduren i artikel 11.«
88 Det skal i denne henseende påpeges, at Kommissionen hvert år i medfør af artikel 8, stk. 4 og 5, i forordning nr. 443/2009 foretager en foreløbig beregning for hver enkelt fabrikant af de gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner, de specifikke emissionsmål og forskellen mellem disse to værdier i løbet af det foregående kalenderår (jf. præmis 4 og 5 ovenfor). Kommissionen stadfæster eller ændrer de foreløbigt beregnede data senest den 31. oktober hvert år i overensstemmelse med artikel 8, stk. 5, i forordning nr. 443/2009. Beregningen foretages på grundlag af data, som medlemsstaterne fremsender for det foregående kalenderår.
89 Det er i denne kontekst, at Kommissionen har fortolket artikel 12, stk. 2, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011, idet den fandt, at det ikke var nødvendigt at tage hensyn til de certificerede CO2-besparelser ved beregningen i 2018 af de gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner for det foregående kalenderår, dvs. 2017. Selv om denne fortolkning indgår i en vis logik, må det imidlertid konstateres, at den er i strid med den klare og utvetydige ordlyd af artikel 12, stk. 2, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011. Det er utænkeligt, at udtrykket »det følgende kalenderår« kan fortolkes således, at der i realiteten menes det foregående kalenderår. En sådan fortolkning rejser endvidere spørgsmål med hensyn til retssikkerhedsprincippet (jf. præmis 72 ovenfor).
90 Det skal i denne henseende konstateres, at Kommissionens fortolkning, ud over at den ikke er klar og præcis, er ugunstig over for sagsøgeren, for så vidt som den anfægtede afgørelse har alvorlige konsekvenser med tilbagevirkende kraft for denne, selv om dette først burde have været gældende for »det følgende kalenderår«.
91 Udtrykket »ikke længere tages i betragtning« i artikel 12, stk. 3, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 er i øvrigt ikke tilstrækkeligt til at give den klare og utvetydige ordlyd af udtrykket »det følgende kalenderår« en anden betydning.
92 For så vidt som Kommissionen har hævdet, at artikel 12 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 skal fortolkes således, at den bliver i overensstemmelse med forordning nr. 443/2009, skal det fremhæves, at selv om en gennemførelsesforordning i overensstemmelse med fast retspraksis også så vidt muligt skal fortolkes i overensstemmelse med grundforordningen, finder denne retspraksis ikke anvendelse på en bestemmelse i en gennemførelsesforordning, hvis betydning er klar og utvetydig og således ikke kræver fortolkning (jf. dom af 28.2.2017, Canadian Solar Emea m.fl. mod Rådet, T-162/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:124, præmis 150 og den deri nævnte retspraksis). I modsat fald ville princippet om en overensstemmende fortolkning af den afledte EU-ret danne grundlag for en fortolkning contra legem af denne bestemmelse, hvilket ikke er tilladt (jf. i denne retning kendelse af 17.7.2015, EEB mod Kommissionen, T-685/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:560, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
93 Henset til de ovenstående betragtninger skal »det følgende kalenderår« fortolkes som kalenderåret efter gennemførelsen af ad hoc-verificeringen.
94 Dette anbringende bør derfor tages til følge, og uden at det er fornødent at behandle det fjerde og det femte anbringende, bør den anfægtede afgørelse annulleres, for så vidt som den i artikel 1, stk. 1, sammenholdt med bilag I, tabel 1 og 2, kolonne D og I, præciserer de gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner og de CO2-besparelser, der er opnået ved brug af miljøinnovationer, for sagsøgeren.
Sagsomkostninger
95 I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
96 Da Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med sagsøgerens påstand.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Anden Udvidede Afdeling):
1) Artikel 1, stk. 1, sammenholdt med bilag I, tabel 1 og 2, kolonne D og I, i Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2019/583 af 3. april 2019 om bekræftelse eller ændring af den foreløbige beregning af de gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner og specifikke emissionsmål for fabrikanter af personbiler for kalenderåret 2017 og for visse fabrikanter i Volkswagen-poolen for kalenderårene 2014, 2015 og 2016 i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 443/2009, annulleres, for så vidt som den for Daimler AG’s vedkommende præciserer de gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner og CO2-besparelser, der opnås ved miljøinnovationer.
2) Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler de af Daimler AG afholdte omkostninger.
Papasavvas | Tomljenović | Schalin |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 15. september 2021.
Underskrifter