OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
YVES’A BOTA
przedstawiona w dniu 7 listopada 2013 r.(1)
Sprawa C‑604/12
H. N.
przeciwko
Minister for Justice, Equality and Law Reform
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
złożony przez Supreme Court (Irlandia)]
Wspólny europejski system azylowy – Dyrektywa 2004/83/WE – Minimalne normy dotyczące warunków przyznania statusu uchodźcy lub statusu ochrony uzupełniającej – Dyrektywa 2005/85/WE – Minimalne normy dotyczące procedur nadania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich – Krajowa norma proceduralna uzależniająca rozpatrzenie wniosku o przyznanie ochrony uzupełniającej od uprzedniego oddalenia wniosku o udzielenie statusu uchodźcy – Dopuszczalność – Poszanowanie prawa do dobrej administracji – Szybkość i bezstronność procedury rozpatrywania
1. Niniejsze odesłanie prejudycjalne po raz kolejny dotyka kwestii organizacji postępowania w przedmiocie przyznania międzynarodowej ochrony w Irlandii i wpisuje się w linię orzeczniczą ustanowioną w wyrokach w sprawie M.(2) oraz w sprawie D. i A.(3).
2. W szczególności Supreme Court (Irlandia) zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy krajowa norma proceduralna, która uzależnia rozpatrzenie wniosku o przyznanie ochrony uzupełniającej od uprzedniego oddalenia wniosku o udzielenie statusu uchodźcy, spełnia wymogi dyrektywy 2004/83/WE(4), a w szczególności zasady dobrej administracji ustanowionej w art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej(5).
3. Ochrona uzupełniająca jest ochroną międzynarodową, skierowaną zgodnie z art. 2 lit. e) dyrektywy 2004/83 do obywateli państw trzecich, którzy nie mogą zostać uznani za uchodźców, lecz w odniesieniu do których istnieją zasadne podstawy, aby uznać, iż jeśli takie osoby wrócą do swojego kraju pochodzenia, mogą napotkać rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy.
4. W ramach wspólnego europejskiego systemu azylowego ochrona uzupełniająca dopełnia zasady dotyczące statusu uchodźcy, określone w konwencji dotyczącej statusu uchodźców(6). Większość państw członkowskich przyjęła zatem jeden tryb postępowania, w trakcie którego badany jest złożony przez zainteresowanego wniosek o udzielenie azylu w świetle dwóch form ochrony międzynarodowej. Irlandia natomiast zachowała bardziej podzielony system, wprowadzając dwa odrębne postępowania. W ten sposób w Irlandii wniosek o udzielenie ochrony uzupełniającej może zostać złożony dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia statusu uchodźcy i po tym, jak Minister for Justice, Equality and Law Reform poinformuje zainteresowanego o swym zamiarze wydania zarządzenia o jego wydaleniu z terytorium państwa. W ramach tego systemu – tak jak w ramach jakiegokolwiek innego systemu gdzie indziej – dana osoba nie ma możliwości złożenia niezależnego wniosku o udzielenie wyłącznie ochrony uzupełniającej.
5. Na podstawie tych właśnie przepisów Minister for Justice, Equality and Law Reform oddalił złożony przez N. wniosek o przyznanie ochrony uzupełniającej.
6. N. jest obywatelem pakistańskim, zamieszkującym w Irlandii od 2003 r. N. korzystał najpierw z wizy studenckiej, przed uzyskaniem pozwolenia na pobyt ważnego do dnia 31 grudnia 2005 r. z uwagi na zawarty przez niego związek małżeński z obywatelką irlandzką. W dniu 23 lutego 2006 r. Minister for Justice, Equality and Law Reform poinformował N. o zamiarze wydania zarządzenia w sprawie wydalenia go z terytorium ze względu na to, że pozwolenie na pobyt nie zostało przedłużone, ponieważ N. pozostawał w separacji z żoną. Pozostał on jednak na terytorium irlandzkim jako student i uzyskał dyplom nauk ekonomicznych w 2007 r. Ponadto wniósł skargę przeciwko Minister for Justice, Equality and Law Reform oraz państwu irlandzkiemu, podnosząc, że przepisy w zakresie wydalenia z terytorium były częściowo sprzeczne z konstytucją.
7. N. nigdy nie złożył wniosku o udzielenie azylu w Irlandii. Wyjaśnia, że nie obawia się bycia prześladowanym z powodów rasowych, religijnych, narodowościowych, przekonań politycznych lub członkostwa w określonej grupie społecznej, a tym samym nie jest uchodźcą w rozumieniu art. 2 lit. c) dyrektywy 2004/83. Niemniej jednak podnosi, że gdyby został odesłany do Pakistanu, zostałby narażony na poważne zagrożenia szczególnie z uwagi na ślepą przemoc panującą w Dolinie Swat, gdzie mieszka jego rodzina.
8. W rezultacie N. złożył wniosek o przyznanie ochrony uzupełniającej w dniu 16 czerwca 2009 r. Minister for Justice, Equality and Law Reform oddalił wniosek z tym uzasadnieniem, że nie został on poprzedzony wnioskiem o udzielenie statusu uchodźcy. W wyniku oddalenia skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej na tę decyzję do High Court (Irlandia) N. wniósł skargę kasacyjną do Supreme Court.
9. W zakresie, w jakim ta krajowa norma proceduralna wzbudza wątpliwości co do skuteczności, bezstronności oraz czasu trwania postępowania, Supreme Court postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy dyrektywa 2004/83 [...], interpretowana w świetle zasady dobrej administracji wynikającej z prawa Unii Europejskiej, a w szczególności wyrażonej w art. 41 karty [...], zezwala państwu członkowskiemu na wprowadzenie do swego prawa takiej zasady, że wniosek o przyznanie statusu ochrony uzupełniającej może być rozpatrzony tylko, jeśli wnioskodawca uprzednio złożył wniosek o przyznanie statusu uchodźcy, który został rozpatrzony odmownie zgodnie z prawem krajowym?”.
10. Innymi słowy, czy w ramach wdrażania dyrektywy 2004/83 poszanowanie prawa do dobrej administracji uniemożliwia państwu członkowskiemu wprowadzenie autonomicznego postępowania celem uzyskania statusu przyznanego w drodze ochrony uzupełniającej?
11. Chociaż pytanie, z jakim zwraca się do Trybunału sąd odsyłający, dotyczy zgodności prawa irlandzkiego z prawem Unii, to w rzeczywistości chodzi w nim o normę procesową, z którą mamy do czynienia we wszystkich państwach członkowskich. Jakakolwiek by bowiem nie była budowa procedury rozpatrywania wniosków, czy to w ramach jednego okienka, czy postępowania takiego jak rozpatrywane w sprawie w postepowaniu głównym, to właściwy organ krajowy bada zawsze, czy zainteresowany spełnia wymogi przyznania statusu uchodźcy, zanim oceni, czy może korzystać z ochrony uzupełniającej. W tym sensie postępowanie irlandzkie nie różni się tak bardzo zatem od postępowań wprowadzonych w innych państwach członkowskich. Ponadto żaden z systemów nie przewiduje aktualnie wprowadzenia procedury autonomicznej celem przyznania ochrony uzupełniającej.
12. W niniejszej opinii przedstawię powody, dla których uważam, że w ramach procedury rozpatrywania wniosku o udzielenie azylu zasada dobrej administracji powinna przede wszystkim gwarantować właściwe ustalenie potrzeb ochrony międzynarodowej, co wymaga wyczerpującej oceny wniosku w świetle dwóch form ochrony międzynarodowej. Wyjaśnię w związku z tym, dlaczego jestem przekonany, że wymagając uprzedniego badania wniosku pod kątem przesłanek ustalonych dla uzyskania statusu uchodźcy, rozpatrywana norma proceduralna pozwala zagwarantować osobie słusznie poszukującej ochrony międzynarodowej udzielenie właściwego statusu oraz skutecznego dostępu do praw przyznanych jej na mocy dyrektywy 2004/83, i to na podstawie badania zgodnego z duchem wspólnego europejskiego systemu azylowego oraz z aktami regulującymi ten system.
I – Prawo irlandzkie
13. W Irlandii postępowanie w przedmiocie badania wniosku o przyznanie ochrony międzynarodowej charakteryzuje się wielością etapów postepowania.
14. Normy postępowania dotyczące wniosków o przyznanie statusu uchodźcy zostały określone w Refugee Act 1996 (ustawie z 1996 r. o uchodźcach)(7).
15. Na mocy art. 8 ustawy o uchodźcach z wnioskiem o udzielenie azylu występuje się do Refugee Applications Commissioner. Artykuł 11 tej ustawy stanowi, że ten członek Office of the Refugee Applications Commissioner (urzędu komisarza ds. wniosków o udzielenie azylu) jest odpowiedzialny za kontakt z wnioskodawcą oraz przeprowadzenie koniecznych dochodzeń oraz zbieranie informacji. Następnie wspomniany członek sporządza sprawozdanie, w którym zamieszcza pozytywne lub negatywne zalecenie w sprawie przyznania statusu uchodźcy danemu wnioskodawcy, i przekazuje sprawozdanie Minister for Justice, Equality and Law Reform(8).
16. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o uchodźcach, jeżeli zalecenie Refugee Applications Commissioner jest pozytywne, Minister for Justice, Equality and Law Reform ma obowiązek nadać danemu wnioskodawcy status uchodźcy. W przypadku gdy Refugee Applications Commissioner nie zaleca przyznania wnioskodawcy statusu uchodźcy, ten może odwołać się od takiego zalecenia do Refugee Appeals Tribunal (Irlandia) na mocy art. 16 rzeczonej ustawy. Jeżeli Refugee Appeals Tribunal przyznaje rację osobie ubiegającej się o azyl i uważa, że zalecenie powinno być pozytywne, Minister for Justice, Equality and Law Reform ma obowiązek nadać status uchodźcy zgodnie z art. 17 ust. 1 wspomnianej ustawy. W przeciwnym razie, jeżeli Refugee Appeals Tribunal potwierdza negatywne zalecenie Refugee Applications Commissioner, Minister for Justice zachowuje uprawnienia dyskrecjonalne i podejmuje decyzję w sprawie nadania lub odmowy nadania tego statusu.
17. Na mocy art. 5 ustawy z 2000 r. o nielegalnej imigracji osoby ubiegające się o azyl mogą zakwestionować ważność zaleceń Refugee Applications Commissioner i rozstrzygnięcia Refugee Appeals Tribunal przed High Court, z zastrzeżeniem specjalnych warunków mających zastosowanie do spraw dotyczących azylu. Zgodnie z rzeczonym przepisem odwołanie od orzeczenia High Court można wnieść do Supreme Court jedynie wówczas, gdy High Court wyda wyrok zezwalający na wniesienie tego środka („certificate of leave to appeal”).
18. Gdy wniosek o udzielenie azylu zostaje ostatecznie oddalony, Minister for Justice, Equality and Law Reform może powiadomić zainteresowanego o zamiarze wydania zarządzenia o wydaleniu z terytorium („proposal to deport”), zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z 1999 r. o imigracji.
19. Na tym to właśnie etapie postępowania znajdują zastosowanie przepisy dotyczące postępowania regulującego wnioski o przyznanie ochrony uzupełniającej. Te ostatnie znajdują się w European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 [rozporządzeniu z 2006 r. dotyczącym Wspólnot Europejskich (przesłanki pozwalające z korzystania z ochrony)], wydanym przez Minister for Justice, Equality and Law Reform w dniu 9 października 2006 r. i mającym w szczególności na celu transpozycję dyrektywy 2004/83(9).
20. Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r. do powiadomienia Minister for Justice, Equality and Law Reform załączona jest opinia informująca zainteresowanego, że może on ubiegać się o objęcie statusem przyznanym na mocy ochrony uzupełniającej. a także o tymczasowe zezwolenie pozostawania na terytorium („application for leave to remain”). W tym celu do omawianego pisma dołącza się informację na temat ochrony uzupełniającej oraz formularz wniosku o jej udzielenie. Wnioskodawca zostaje poproszony o przekazanie, oprócz swoich danych osobowych, wszystkich dokumentów dodatkowych oraz o podanie szczegółowych powodów mających konkretny związek z okolicznościami wskazanymi na poparcie wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej, w szczególności o wyjaśnienie, na czym polega poważna krzywda, której może on doznać w przypadku powrotu do państwa pochodzenia.
21. Minister for Justice, Equality and Law Reform rozstrzyga wniosek o przyznanie ochrony uzupełniającej w drodze decyzji z uzasadnieniem. Przysługuje na nią skarga o stwierdzenie nieważności.
22. Na podstawie art. 4 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. Minister for Justice, Equality and Law Reform nie jest zobowiązany do badania wniosku o przyznanie ochrony uzupełniającej, jeśli jest on złożony przez osobę, której wniosek o udzielenie azylu nie został oddalony. Supreme Court orzekł w wyroku z dnia 9 lipca 2010 r. w sprawie Izevbeckhai i in. przeciwko Minister for Justice, Equality and Law Reform(10), że zgodnie z tym przepisem Minister for Justice, Equality and Law Reform może badać wyłącznie wnioski o przyznanie ochrony uzupełniającej złożone przez osoby, których wnioski o udzielenie azylu zostały wcześniej oddalone.
II – Analiza
23. Przypominam, że poprzez swoje pytanie sąd odsyłający zwraca się zasadniczo do Trybunału o wydanie orzeczenia w przedmiocie tego, czy krajowa norma proceduralna, która uzależnia badanie wniosku o przyznanie ochrony uzupełniającej od uprzedniego oddalenia wniosku o udzielenie statusu uchodźcy, spełnia wymogi dyrektywy 2004/83, a w szczególności zasady dobrej administracji ustanowionej w art. 41 karty.
24. Moim zdaniem na takie pytanie należy udzielić oczywiście twierdzącej odpowiedzi.
A – Uwagi wstępne
25. Zanim przystąpię do rozpatrywania przedmiotowego pytania, chciałbym odnieść się do dwóch kwestii.
26. Po pierwsze, pytanie, które stawia Trybunałowi sąd odsyłający, wymaga uwzględnienia innych norm prawa niż te, które zostały wyraźnie określone przez Supreme Court w postanowieniu odsyłającym(11). O ile sąd ten opiera swe pytanie na prawach przyznanych osobie ubiegającej się o azyl na podstawie dyrektywy 2004/83 i art. 41 karty, o tyle ja uważam, że należy również przywołać normy rządzące postępowaniem w sprawie przyznania ochrony międzynarodowej, określone w dyrektywie 2005/85/WE(12).
27. Z dyrektywy 2004/83 nie można bowiem wywieść – czy to mając na względzie jej treść, czy też cel – norm proceduralnych mających zastosowanie do rozpatrywania wniosku o przyznanie ochrony międzynarodowej ani w związku z tym do określenia gwarancji proceduralnych, które powinny z tego tytułu zostać przyznane ubiegającemu się o azyl(13). Jedynym celem tej dyrektywy jest określenie wspólnych dla wszystkich państw członkowskich kryteriów dotyczących warunków, które muszą spełnić obywatele państw trzecich w celu skorzystania z ochrony międzynarodowej, oraz określenie treści tej ochrony(14), a także materialna treść tej ochrony(15). To właśnie w tych ramach dyrektywa 2004/83 określa w art. 2 lit. c) i e) osoby mogące korzystać ze statusu uchodźcy oraz statusu przyznanego na podstawie ochrony uzupełniającej, jak również w rozdziale VII, prawa związane z każdym z tych statusów.
28. Normy proceduralne dotyczące rozpatrywania wniosku o przyznanie ochrony międzynarodowej są określone przez dyrektywę 2005/85. Zgodnie z art. 1 tej dyrektywy jej celem jest ustanowienie minimalnych norm, wspólnych dla wszystkich państw członkowskich, dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy. W rozdziałach II i III dyrektywa ta uściśla prawa i obowiązki proceduralne wiążące wnioskodawcę oraz państwo członkowskie w zakresie oceny wniosku o przyznanie ochrony międzynarodowej.
29. W rezultacie dokonujemy oceny zgodności rozpatrywanego przepisu z prawem unijnym nie tylko w świetle brzmienia i celu dyrektywy 2004/83, lecz również uwzględniając przepisy przewidziane w ramach dyrektywy 2005/85.
30. Po drugie, pytanie, które stawia Trybunałowi sąd odsyłający, nakłada obowiązek uwzględnienia autonomii proceduralnej, jaka przysługuje Irlandii w zakresie organizacji rozpatrywania wniosków o przyznanie ochrony międzynarodowej. Należy bowiem uściślić, że na etapie prawa znajdującego zastosowanie do niniejszego sporu Unia Europejska nie reguluje kwestii proceduralnych dotyczących badania wniosku o przyznanie ochrony uzupełniającej, jeśli badanie to wpisuje się w postępowanie odrębne od postępowania w sprawie przyznania statusu uchodźcy.
31. Tak jak dyrektywa 2004/83, dyrektywa 2005/85 ma na celu harmonizację norm a minima. W rezultacie przyznaje państwom członkowskim zakres swobody przy wdrażaniu jej przepisów, a w szczególności przy organizacji rozpatrywania wniosków azylowych(16). Ponadto na podstawie art. 3 tej dyrektywy stosuje się ona wyłącznie, gdy państwo członkowskie rozpatruje wniosek o udzielenie statusu uchodźcy lub gdy ustanowiło ono jednolitą procedurę, w ramach której rozpatruje wniosek w świetle dwóch form ochrony międzynarodowej, to znaczy statusu uchodźcy oraz ochrony uzupełniającej.
32. Dyrektywa 2005/85 przyznaje zatem państwom członkowskim wszelką swobodę działania w zakresie organizacji procedury rozpatrywania wniosku o przyznanie ochrony uzupełniającej, jeśli postanowiły one rozpatrywać taki wniosek w ramach procedury odrębnej od procedury udzielenia statusu uchodźcy, tak jak ma to miejsce w Irlandii.
33. To odesłanie do autonomii proceduralnej państw członkowskich jest jednak zwyczajowo ograniczane obowiązkiem poszanowania zasad równoważności i skuteczności(17) oraz koniecznością zagwarantowania poszanowania praw podstawowych.
34. Zasada równoważności wymaga, by przyjęte w tych ramach przez państwa członkowskie normy proceduralne nie były mniej korzystne niż normy przewidziane dla podobnego działania na gruncie prawa krajowego. W niniejszym przypadku nie pojawia się taka kwestia.
35. Zasada skuteczności wymaga natomiast, by te normy proceduralne nie czyniły praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym wykonywania praw przyznanych zainteresowanemu w ramach unijnego porządku prawnego. W rezultacie w niniejszej sprawie należałoby zbadać, czy rozpatrywana norma proceduralna gwarantuje skuteczny dostęp osób ubiegających się o ochronę międzynarodową do praw przyznanych im na mocy dyrektywy 2004/83.
36. Ponadto państwa członkowskie są zobowiązane zagwarantować poszanowanie praw podstawowych i zasad ogólnych prawa Unii w sytuacji, gdy podejmują decyzje wchodzące w zakres stosowania prawa Unii. Tak jest w przypadku decyzji dotyczących rozpatrywania wniosku o przyznanie ochrony uzupełniającej(18). Nie ma zatem żadnych wątpliwości co do tego, że władze irlandzkie powinny zapewnić poszanowanie prawa zainteresowanych do dobrej administracji nie tylko dlatego, że prawo to stanowi zasadę ogólną prawa Unii(19), lecz również dlatego, że mamy tu do czynienia z prawem podstawowym ustanowionym w art. 41 karty. Chociaż brzmienie art. 41 ust. 1 karty odnosi się do stosunków, jakie podmioty prawa nawiązują z „instytucjami, organami i jednostkami organizacyjnymi Unii”(20), uważam jednak, że prawo do dobrej administracji wiąże w ten sam sposób państwa członkowskie w sytuacji, gdy wdrażają one prawo Unii(21).
37. W oparciu o te właśnie czynniki zbadam teraz, czy rozpatrywana norma proceduralna jest zgodna z wymogami dyrektywy 2004/83, spełniając zasady skuteczności i dobrej administracji.
B – W przedmiocie poszanowania zasady skuteczności
38. Uważam, że rozpatrywane przepisy gwarantują osobie ubiegającej się o azyl skuteczny dostęp do praw przyznanych jej na mocy dyrektywy 2004/83 w oparciu o analizę zgodną z duchem wspólnego europejskiego systemu azylowego i z aktami prawnymi rządzącymi tym systemem.
39. Przede wszystkim, poprzez wymóg uprzedniego rozpatrzenia wniosku o przyznanie ochrony międzynarodowej w świetle przesłanek określających status uchodźcy, norma ta w pełni zapewnia poszanowanie art. 78 TFUE.
40. Należy przypomnieć, że dyrektywy 2004/83 i 2005/85 zostały przyjęte na podstawie art. 63 akapit pierwszy pkt 1 WE (obecnie art. 78 TFUE), na podstawie którego Rada Unii Europejskiej była zobowiązana do przyjęcia środków dotyczących azylu opartych na całościowym i „pełnym stosowaniu konwencji genewskiej”(22). Obie te dyrektywy przyczyniają się w ten sposób do ustanowienia wspólnego europejskiego systemu azylowego, który stosownie do nowego art. 78 ust. 1 TFUE powinien być zgodny z tą konwencją.
41. Omawiana konwencja stanowi traktat prawa międzynarodowego, który jako taki ma moc obowiązującą wobec wszystkich umawiających się stron, wśród których znajdują się państwa członkowskie Unii. Jak przyznaje prawodawca Unii w motywie 3 dyrektywy 2004/83, konwencja ta stanowi fundament, czy nawet „kamień milowy” międzynarodowego reżimu prawnego dla ochrony uchodźców, definiując samo pojęcie uchodźcy jak również prawa i obowiązki związane z tym statusem. Jako uzupełnienie norm konwencji genewskiej prawodawca Unii wprowadził inne formy ochrony międzynarodowej, wśród których znajduje się ochrona uzupełniająca. Artykuł 78 ust. 2 lit. a) i b) TFUE uściśla tym samym, że Parlament Europejski i Rada powinni przyjąć przepisy dotyczące wspólnego europejskiego systemu azylowego obejmujące nie tylko „jednolity status azylu dla obywateli państw trzecich, obowiązujący w całej Unii”, lecz również „jednolity status ochrony uzupełniającej dla obywateli państw trzecich, którzy nie uzyskawszy azylu europejskiego, wymagają międzynarodowej ochrony”(23).
42. Użycie pojęcia „uzupełniającej” oraz brzmienie art. 2 lit. e) dyrektywy 2004/83 wskazują tym samym jednoznacznie, że status nadany ochroną uzupełniającą jest skierowany do obywateli państw trzecich, którzy nie spełniają przesłanek wymaganych do skorzystania ze statusu uchodźcy(24). Artykuł 2 lit. b) dyrektywy 2005/85 dodaje ponadto, że domniemywa się, iż każdy wniosek o przyznanie ochrony międzynarodowej złożony na podstawie dyrektywy 2004/83 jest wnioskiem azylowym w rozumieniu konwencji genewskiej.
43. W rezultacie, wprowadzając uzupełniającą formę ochrony we wspólnym europejskim systemie azylowym, zamiarem prawodawcy Unii nie było stworzenie możliwości wyboru pomiędzy jedną czy drugą formą ochrony międzynarodowej. Jego celem jest zapewnienie „pierwszeństwa” konwencji genewskiej poprzez upewnienie się, że uzupełniające formy ochrony ustanowione w Unii nie dokonują erozji zasadniczego zakresu tej konwencji. Taki cel wynika jasno z prac przygotowawczych nad dyrektywą 2004/83. Komisja Europejska w swojej propozycji dyrektywy(25) wskazała wyraźnie, że „badanie mające na celu ustalenie, czy wnioskodawca spełnia przesłanki przyznania ochrony uzupełniającej, będzie się zwykle odbywało dopiero, gdy zostanie ustalone, że ten wnioskodawca nie spełnia przesłanek przyznania statusu uchodźcy”(26), ponieważ Komisja oparła się na konieczności zapewnienia „powszechnego i pełnego stosowania konwencji genewskiej”(27) oraz konieczności nieosłabiania systemu przez nią ustanowionego.
44. Z zasady ochrona zapewniana na podstawie statusu uchodźcy powinna zostać zatem zbadana na pierwszym miejscu, ponieważ to poprzez uzupełnienie norm ustanowionych w ramach tej konwencji prawodawca Unii wprowadził inne formy ochrony międzynarodowej kwalifikowane jako „uzupełniające”, „dodatkowe” czy nawet „tymczasowe”(28).
45. Należy zauważyć, że taka wykładnia wynika również z sytuacji, w której wnioskodawca w sposób oczywisty nie może zostać uznany za uchodźcę w rozumieniu art. 2 lit. c) dyrektywy 2004/83, co podnosi N. w niniejszej sprawie. W takim bowiem wypadku art. 23 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2005/85 przewiduje wyraźnie, że państwo członkowskie może przyspieszyć rozpatrywanie przesłanek wymaganych dla przyznania statusu uchodźcy, lecz w żadnym razie prawodawca Unii nie zwalnia go z tego wstępnego badania(29). Racja. Jedynie omawiane badanie pozwala przyznać zainteresowanemu „odpowiedni status” zgodnie z art. 78 ust. 1 TFUE. Pozwala on bowiem każdemu państwu członkowskiemu przystąpić do wyczerpującej oceny wniosku w celu właściwego określenia potrzeb ochrony międzynarodowej zainteresowanego. Wymaga to, by właściwe władze krajowe mogły przed rozpatrzeniem wniosku o przyznanie ochrony uzupełniającej upewnić się, że zagrożenie, którego ofiarą może stać się według swego oświadczenia zainteresowany, nie wynika z „prześladowania” w rozumieniu art. 2 lit. c) dyrektywy 2004/83 i nie wymaga przyznania mu statusu uchodźcy.
46. W tym względzie nie można zapominać, że pod rządami dyrektywy 2004/83 status uchodźcy zapewnia szersze prawa i korzyści społeczno‑ekonomiczne niż status wynikający z przyznania ochrony uzupełniającej(30). W rezultacie omawiana uprzednia ocena pozwala również zagwarantować maksymalnie szeroki wachlarz praw na rzecz zainteresowanego. Jak zauważył Trybunał w swoim ww. wyroku w sprawie M., charakter praw związanych ze statusem uchodźcy oraz charakter praw związanych ze statusem nadanym poprzez ochronę uzupełniającą jest bowiem różny(31). Dyrektywa 2004/83 dokonuje w rozdziale VII, zatytułowanym „Zagadnienia objęte międzynarodową ochroną”, rozróżnienia na uchodźców i osoby korzystające z ochrony uzupełniającej(32). Wobec osób korzystających z ochrony uzupełniającej zezwala ona państwom członkowskim na przyjęcie bardziej rygorystycznych przesłanek co do wydania pozwolenia na pobyt czy dokumentów podróży(33). Tym samym o ile państwa członkowskie są zobowiązane wydać uchodźcom pozwolenie na pobyt na okres co najmniej trzech lat, o tyle mogą ograniczyć ważność takiego pozwolenia do roku, jeśli przyznają je osobie korzystającej z ochrony uzupełniającej. Omawiana dyrektywa zezwala również państwom członkowskim na ograniczenie dostępu do określonych praw społeczno‑ekonomicznych, takich jak dostęp do rynku pracy czy ochrona społeczna(34). Tym samym o ile państwa członkowskie są zobowiązane do przyznania osobom korzystającym z ochrony międzynarodowej takiego samego poziomu niezbędnego wsparcia społecznego, jaki jest przewidziany dla własnych obywateli, o tyle mogą jednak ograniczyć to wsparcie do świadczeń zasadniczych w odniesieniu do osób korzystających z ochrony uzupełniającej.
47. Należy stwierdzić, że nawet w interesie wszystkich ubiegających się o azyl jest to, by ich wnioski zostały rozpatrzone w świetle przesłanek określających status uchodźcy. Nie rozumiem zatem motywów działania N. w omawianej sprawie.
48. Odnośnie do tego uważam, że to nie w gestii osoby ubiegającej się o azyl leży określenie najbardziej odpowiedniego statusu do jej sytuacji. Mieści się to w wyłącznej kompetencji właściwych władz krajowych, które w oparciu o informacje zdobyte od zainteresowanego i od swoich służb rozpatrują wniosek zgodnie z zasadami określonymi w ramach dyrektyw 2004/83 i 2005/85.
49. Należy mieć na uwadze, że oczekiwana decyzja ma żywotne znaczenie dla osoby, która słusznie poszukuje ochrony międzynarodowej. Nie należy również stracić z pola widzenia tego, że osoba ta znajduje się w bardzo ciężkiej sytuacji ludzkiej i materialnej i że postępowanie, jakie wszczyna u władz państwowych, powinno pozwolić na zachowanie przez nią najistotniejszych praw. Tymczasem jest mało prawdopodobne, by zainteresowany zawsze był w stanie określić, czy sytuacja, w której się znajduje, odnosi się do kryteriów ustanowionych w celu uzyskania statusu uchodźcy, czy spełnia raczej przesłanki określone w celu przyznania ochrony uzupełniającej. Linia demarkacyjna pomiędzy dwiema formami ochrony międzynarodowej może być wyjątkowo trudna do wytyczenia, w szczególności w sytuacjach charakteryzujących się ślepą przemocą względem określonych grup, co wymaga zawsze ze strony właściwych władz krajowych dokonania szczegółowego i rygorystycznego badania oświadczeń i dowodów przedstawionych przez wnioskodawcę. Należy mieć również na uwadze zły stan psychiczny, w jakim może znajdować się osoba ubiegająca się o azyl, oraz trudności, które może napotkać, z uwagi na przykład na język, jakim się posługuje, nie tylko by zrozumieć normy proceduralne, lecz również poznać swoje prawa i spoczywające na niej obowiązki. W tym względzie wiele z takich osób nie dysponuje odpowiednimi środkami, by skorzystać z pomocy prawnej. Dlatego to właśnie nie możemy narażać się na ryzyko, że osoba poszukująca statusu uchodźcy nie złoży wniosku o udzielenie statusu uchodźcy nawet wówczas, gdy ma do tego prawo.
50. Wreszcie nie można zapomnieć, że ta uprzednia ocena pozwala na zakończenie postępowania mającego na celu udzielenie ochrony międzynarodowej, zapewniając w ten sposób, że żaden inny wniosek nie zostanie w Unii złożony, i w konsekwencji ograniczając wtórne działania ubiegających się o azyl na terytorium Unii, które to zjawisko jest szerzej znane jako „asylum shopping”(35).
51. W świetle wszystkich tych okoliczności z trudem dzielę poglądy wyrażone przez N. i Komisję w ich uwagach. Uznali oni bowiem, że biorąc pod uwagę wiążące akty prawne, Irlandia powinna wprowadzić procedurę autonomiczną w celu uzyskania statusu nadanego poprzez ochronę uzupełniającą.
52. W świetle powyższego taka wykładnia norm prawa mogłaby moim zdaniem naruszyć ducha wspólnego europejskiego systemu azylowego, a w szczególności cel i brzmienie art. 78 TFUE oraz dyrektyw 2004/83 i 2005/85.
53. Przede wszystkim mogłaby naruszyć pierwszeństwo konwencji genewskiej, ponieważ uzupełniające formy ochrony mogłyby doprowadzić do osłabienia zasadniczego zakresu tej konwencji. Następnie wykładnia ta mogłaby zakłócić harmonizację norm prawa azylowego, która była zamiarem prawodawcy Unii(36), podsycając w ten sposób wtórne działania osób ubiegających się o azyl, z którymi Unia zobowiązała się walczyć. Jak podniósł to bowiem w swoich uwagach rząd niemiecki, nie możemy wykluczyć tego, że ubiegający się o azyl złoży wniosek o przyznanie ochrony uzupełniającej w innym państwie członkowskim niż państwo odpowiedzialne za przeprowadzenie procedury azylowej i że ta sama sytuacja będzie tym samym rozpatrywana równocześnie w dwóch państwach członkowskich pod kątem dwóch różnych systemów prawnych.
54. Ponadto, i jest to z pewnością najmocniejszy argument, wprowadzenie procedury autonomicznej nie pozwalałoby zagwarantować wyczerpującej oceny wniosku o przyznanie ochrony międzynarodowej, która stanowi gwarancję praw przyznanych ubiegającemu się o azyl w ramach dyrektywy 2004/83. Innymi słowy, narazilibyśmy ochronę praw podstawowych osób najbardziej potrzebujących pomocy na poważne cięcie. System, którego broni Komisja, prowadzi bowiem do impasu na etapie niezbędnym dla zagwarantowania praw zainteresowanych osób. Wprawdzie Komisja zauważyła podczas rozprawy, że nieliczne byłyby sytuacje, w których zainteresowany nie złożyłby wniosku, jednak jest to argument, którego uwzględnienia odmawiam, ponieważ prawa podstawowe danej osoby w sposób oczywisty nie mogą być naruszane z tego powodu, że tylko mała liczba osób pada ofiarą tego naruszenia.
55. Wreszcie uważam, że oprócz braku podstawy prawnej, nie ma żadnego sensu wymagać od Irlandii, by wprowadziła procedurę autonomiczną do celów przyznawania statusu nadanego poprzez ochronę uzupełniającą, podczas gdy państwa członkowskie powinny obecnie wprowadzić „obsługę w jednym okienku”. Moja ocena nie byłaby bowiem wyczerpująca, gdybym pominął zasłoną milczenia cele, jakie prawodawca Unii wytyczył w ramach drugiego etapu wspólnego europejskiego systemu azylowego, a w szczególności w nowej dyrektywie 2013/32, nawet jeśli akt ten nie znajduje zastosowania do okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym(37).
56. Zgodnie bowiem ze swym motywem 11 omawiana dyrektywa wprowadza jednolitą procedurę w celu zapewnienia kompleksowej i skutecznej oceny potrzeby uzyskania ochrony międzynarodowej przez ubiegających się o azyl. Artykuł 10 ust. 2 tej dyrektywy stanowi, że „[r]ozpatrując wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej, organ rozstrzygający ustala najpierw, czy wnioskodawców można zakwalifikować jako uchodźców, a jeśli nie, czy wnioskodawcy kwalifikują się do objęcia ich ochroną uzupełniającą”(38). Wprowadzenie procedury jednolitej nie jest już tylko możliwością, jak było to pod rządami dyrektywy 2005/85, lecz stanowi obecnie obowiązek pozwalający również prawodawcy Unii na uproszczenie i zracjonalizowanie procedur rozpatrywania wniosków azylowych, jak również na złagodzenie ciężaru administracyjnego spoczywającego na państwach członkowskich.
57. Okoliczności te pokazują, że gdyby zaistniała taka potrzeba, ubiegający się o azyl nie posiada – i nie powinien posiadać – możliwości wyboru pomiędzy jedną czy drugą formą ochrony międzynarodowej. Jak słusznie podniósł podczas rozprawy rząd belgijski, przyznanie ochrony międzynarodowej nie powinno zatem zależeć od subiektywnej oceny wnioskodawcy, a wnioskodawca ten nie powinien mieć możliwości dysponowania nią w świetle rzeczywistych czy przypuszczalnych interesów. Jego wniosek musi być koniecznie rozpatrzony w świetle kryteriów przyznawania statusu uchodźcy i tylko w przypadku, gdy nie kwalifikuje się on do objęcia tym statusem, może wówczas żądać objęcia uzupełniającą formą ochrony. Taka ocena znajduje zastosowanie bez względu na konstrukcję procedury przyjętą przez państwo członkowskie, czy to gdy mamy do czynienia z obsługą w jednym okienku, czy z systemem takim jak rozpatrywany w sprawie w postepowaniu głównym, ponieważ obie te procedury bardzo niewiele się w tym względzie różnią.
58. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, jestem w efekcie przekonany, że rozpatrywana norma proceduralna zapewnia osobie ubiegającej się o azyl skuteczny dostęp do praw przyznanych jej przez dyrektywę 2004/83, i to zgodnie z zasadą skuteczności.
59. Jestem również zdania, że takie uregulowanie zapewnia dobrą administrację wniosku o przyznanie ochrony międzynarodowej, ponieważ wymaga jego uprzedniego rozpatrzenia w świetle przesłanek określających status uchodźcy.
C – W przedmiocie poszanowania prawa do dobrej administracji
60. Zgodnie z brzmieniem motywu 10 dyrektywy 2004/83 i motywu 8 dyrektywy 2005/85 prawodawca Unii zobowiązał się do przestrzegania praw podstawowych przy ustanawianiu norm materialnych i procesowych związanych z udzielaniem ochrony międzynarodowej. Czuwał on zatem nad tym, by właściwe władze krajowe zapewniały zainteresowanemu prawo do dobrej administracji, co zostało skonkretyzowane w rozdziale II dyrektywy 2005/85 poprzez obciążenie ich pewnymi obowiązkami proceduralnymi.
61. Wprawdzie, jak widzieliśmy, państwa członkowskie nie są zobowiązane do stosowania tych gwarancji proceduralnych do rozpatrywania wniosku o przyznanie ochrony uzupełniającej, jeśli wniosek ten wpisuje się w odrębną procedurę administracyjną od procedury w sprawie przyznania statusu uchodźcy. Wynika to z ograniczeń zakresu stosowania dyrektywy 2005/85. Przypominam jednak, że pozostają one zobowiązane do zagwarantowania poszanowania prawa zainteresowanego do dobrej administracji w zakresie, w jakim po pierwsze, przyznanie ochrony uzupełniającej mieści się w zakresie stosowania prawa unijnego a po drugie, w jakim prawo do dobrej administracji stanowi nie tylko ogólną zasadę prawa Unii, lecz również prawo podstawowe.
62. Zakres tego prawa jest bardzo szeroki.
63. Zgodnie z art. 41 ust. 1 karty prawo do dobrej administracji, wymaga „praw[a] do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie”. Zgodnie z art. 41 ust. 2 karty prawo to obejmuje „między innymi” prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację(39), prawo każdego do dostępu do akt jego sprawy, przy poszanowaniu uprawnionych interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej, jak również obowiązek administracji uzasadniania jej decyzji. Jak stwierdził Trybunał w swoim ww. wyroku w sprawie M., przepis ten z racji swojego brzmienia ma powszechny zakres stosowania(40).
64. W ramach wspólnego europejskiego systemu azylowego prawo do dobrej administracji jest określone w rozdziale II dyrektywy 2005/85. Zostało skonkretyzowane poprzez ustanowienie obowiązków proceduralnych po stronie administracji i wprowadzenie ścisłej współpracy pomiędzy nią a ubiegającym się o azyl. Prawo do dobrej administracji powinno tym samym pozwolić na właściwe określenie potrzeb ochrony międzynarodowej zainteresowanego. W tym celu art. 8 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2005/85 wymaga od właściwych władz krajowych, by rozpatrzyły wniosek o przyznanie ochrony międzynarodowej w sposób indywidualny, obiektywny i bezstronny. Artykuł 23 ust. 2 akapit pierwszy wspomnianej dyrektywy wymaga ponadto, by procedura taka została zakończona w najkrótszym możliwym terminie, przy odpowiednim i wyczerpującym rozpatrzeniu szczegółowych okoliczności faktycznych podanych w uzasadnieniu wniosku. Wreszcie zgodnie z art. 10 i 13 dyrektywy 2005/85 właściwe władze krajowe powinny zapewnić poszanowanie prawa zainteresowanego do bycia wysłuchanym poprzez osobiste spotkania, w trakcie których powinien on móc opisać swą sytuację osobistą z zachowaniem wszelkiej poufności, a w razie potrzeby – z pomocą tłumacza. Po raz kolejny podkreślam, że wszystkie te obowiązki proceduralne mają na celu zagwarantowanie zainteresowanemu przyznania odpowiedniego statusu, stosownie do brzmienia art. 78 ust. 1 TFUE, jak również skuteczny dostęp do praw przyznanych przez dyrektywę 2004/83.
65. Tymczasem widzieliśmy, że ponieważ rozpatrywana norma proceduralna wymaga uprzedniego rozpatrzenia wniosku pod kątem przesłanek określonych do uzyskania statusu uchodźcy, w pełni przyczynia się do osiągniecia tych celów.
66. Niemniej jednak N. i Komisja podnoszą, ze omawiana norma proceduralna nie gwarantuje bezstronności i szybkości rozpatrzenia wniosku.
67. Po pierwsze, podnoszą, że wskutek tego uregulowania wnioskujący o ochronę uzupełniającą ma do czynienia z wielością etapów proceduralnych, która w sposób nieunikniony wydłuża już i tak nadmierny czas trwania procedur w Irlandii. Komisja zauważa w tym względzie, że omawiane uregulowanie „wymaga od wnioskodawcy uczestniczenia w fikcji”(41), kiedy składa on wniosek o udzielenie statusu uchodźcy, lub że jeszcze „[zmusza go] do przechodzenia przez formalności procedury skazanej z góry na porażkę”(42), co w sposób nieunikniony opóźnia ocenę wniosku o przyznanie ochrony uzupełniającej.
68. Po drugie, N. i Komisja uważają, ze norma proceduralna nie spełnia wymogu bezstronności, ponieważ wniosek o przyznanie ochrony uzupełniającej zostaje złożony, gdy Minister for Justice, Equality and Law Reform nie tylko oddalił wniosek o uzyskanie statusu uchodźcy, lecz również ma zamiar wydać wobec niego zarządzenie w sprawie wydalenia z terytorium. W rezultacie, zdaniem Komisji, procedura jest „już zorientowana na wydalenie z terytorium [a Minister for Justice, Equality and Law Reform] skłania się do podjęcia decyzji o wydaleniu”(43), co jest sprzeczne z wymogami słuszności i bezstronności.
69. O ile podzielam wątpliwości co do czasu trwania procedur rozpatrywania wniosków o udzielenie azylu w Irlandii(44), o tyle uważam jednak, że kryteria podniesione w tym względzie przez N. i Komisję dotyczą bardziej ekonomii postępowania w całości niż rozpatrywanego uregulowania. To prawda, że uregulowanie to dodaje jeden etap proceduralny, ponieważ właściwe władze krajowe są zobowiązane do rozpatrzenia wniosku o przyznanie ochrony międzynarodowej w świetle przesłanek określonych w art. 2 lit. c) dyrektywy 2004/83 w celu uzyskania statusu uchodźcy, a w odpowiednim przypadku w świetle przesłanek określonych w art. 2 lit. e) tej dyrektywy w celu przyznania ochrony uzupełniającej. Uważam ponadto, że szybkość postępowania przyczynia się nie tylko do pewności prawa wnioskodawcy, lecz również do jego integracji.
70. Mimo to jednak widzieliśmy, że badanie to stanowi konieczny etap poprzedzający, którego państwa członkowskie nie mogą pominąć pod rygorem pozbawienia zainteresowanego praw przyznanych mu przez dyrektywę 2004/83 i naruszenia ducha wspólnego europejskiego systemu azylowego.
71. Ponadto nie wydaje mi się, by to uprzednie badanie było źródłem opóźnień proceduralnych, ponieważ stosownie do danych, w których posiadaniu jestem, opóźnienie powstaje raczej na etapie rozpatrywania wniosku o przyznanie ochrony uzupełniającej(45). W tym względzie należy zauważyć, że omawiane uprzednie badanie nie pociąga za sobą nadmiernego opóźnienia w ramach procedur wszczętych w innych państwach członkowskich. W rezultacie nie uważam, by wykluczenie badania wniosku pod kątem przesłanek określających status uchodźcy było uzasadnione oszczędnością czasu. Badanie takie jest wymagane natomiast dla zapewnienia gwarancji i zupełności praw.
72. Zbadajmy teraz obawy wyrażone przez N. i przez Komisję w odniesieniu do bezstronności procedury.
73. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wymóg bezstronności obejmuje dwa aspekty: bezstronność subiektywną i obiektywną. Wymóg bezstronności subiektywnej oznacza, że żaden pracownik danej instytucji nie okazuje w jakikolwiek sposób stronniczości lub osobistych uprzedzeń, przy czym domniemanie osobistej bezstronności istnieje aż do momentu przedstawienia dowodu przeciwnego. Natomiast wymóg obiektywnej bezstronności oznacza, że po stronie instytucji muszą istnieć dostateczne gwarancje, by wykluczyć w tym względzie wszelkie uzasadnione wątpliwości(46).
74. Należy wpierw zauważyć, że nie istnieje żadna okoliczność w aktach sprawy mogąca kwestionować bezstronność osobistą Minister for Justice, Equality and Law Reform, a N. nie podnosi w tym względzie żadnej okoliczności, która mogłaby pogłębić moją analizę.
75. Ponadto nie podzielam obaw wyrażonych co do obiektywnej bezstronności procedury.
76. Po pierwsze, należy ponownie przypomnieć, że bez względu na konstrukcję procedury, rozpatrzenie wniosku o przyznanie ochrony uzupełniającej następuje zawsze po wydaniu decyzji o oddaleniu statusu uchodźcy.
77. Po drugie, należy zauważyć, że w sytuacji gdy Minister for Justice, Equality and Law Reform rozpoczyna rozpatrywanie wniosku o przyznanie ochrony uzupełniającej, nie podjął on jeszcze w odniesieniu do zainteresowanego decyzji o wydaleniu z terytorium. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o imigracji z 1999 r. Minister for Justice, Equality and Law Reform wyłącznie poinformował o zamiarze wydania takiej decyzji. Taka informacja powinna pozwolić wyjaśnić zainteresowanemu, że w następstwie oddalenia jego wniosku o udzielenie statusu uchodźcy nie posiada on podlegającego ochronie prawa, pozwalającego na pozostanie na terytorium, co stanowi konsekwencję, z jaką mamy do czynienia we wszystkich państwach członkowskich. Minister for Justice, Equality and Law Reform powinien również poinformować go o prawach, jakie mu przysługują na tym etapie procedury. W szczególności i zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r. zainteresowany może dowiedzieć się ze wspomnianej informacji, że może ubiegać się o przyznanie mu statusu nadanego poprzez ochronę uzupełniającą jak również o tymczasowe zezwolenie pozostania na terytorium. Pismo zawiera zatem informację o ochronie uzupełniającej jak również formularz pozwalający złożyć wniosek. Wnioskodawca zostaje poproszony o przekazanie, oprócz swoich danych osobowych, wszystkich dokumentów dodatkowych oraz o podanie szczegółowych powodów mających konkretny związek z okolicznościami wskazanymi na poparcie wniosku o przyznanie ochrony uzupełniającej, w szczególności o wyjaśnienie, na czym polega poważna krzywda, której może on doznać w przypadku powrotu do państwa pochodzenia. W świetle tych okoliczności wydaje mi się zatem trudne przypisywanie Minister for Justice, Equality and Law Reform „skłaniania się do wydalenia”, ponieważ przyznanie ochrony uzupełniającej pozwala zainteresowanemu uzyskać zgodnie z prawem pozwolenie na pobyt na terytorium państwa.
78. Wreszcie nie podzielam uwag Komisji, zgodnie z którymi takie uregulowanie „wymaga[łoby] od wnioskodawcy uczestniczenia w fikcji” czy też „[zmuszałoby go] do przechodzenia przez formalności procedury skazanej z góry na porażkę”, co szkodziłoby efektywności procedury. Nie należy bowiem stracić z pola widzenia celu tej procedury. Nie jesteśmy w ramach klasycznej procedury administracyjnej, mającej na celu na przykład przyznanie zwolnienia podatkowego czy pozwolenia na budowę. Postępowanie administracyjne ma na celu przyznanie prawa podstawowego, jakim jest prawo do azylu, i to uprzednie badanie powinno pozwolić na wydanie decyzji o życiowym znaczeniu dla osoby, która zasadnie ubiega się o ochronę międzynarodową. Chodzi więc zatem nie o „zmuszenie” go do podjęcia dodatkowego działania administracyjnego, lecz raczej o zapewnienie mu wyczerpującej oceny jego wniosku i zagwarantowanie mu praw, które najbardziej odpowiadają jego sytuacji w przyjmującym państwie członkowskim. Nie chodzi również o uczestniczenie w fikcji, ponieważ, jak by nie było, jest czasem niezmiernie trudno określić z całkowitą pewnością na wstępnym etapie sporządzania akt, czy osoba naraża się, gdy wróci do swego państwa pochodzenia, na bycie „prześladowaną” w rozumieniu art. 2 lit. c) dyrektywy 2004/83 czy na doznanie „poważnej krzywdy” w rozumieniu art. 2 lit. e) tej dyrektywy, czego wystarczająco dowiodły poza tym spory toczące się przed Trybunałem.
79. Biorąc pod uwagę te okoliczności, jestem zatem zdania, że rozpatrywana norma proceduralna odpowiada, w zakresie, w jakim wymaga uprzedniego badania wniosku o przyznanie ochrony międzynarodowej w świetle przesłanek określających status uchodźcy, zasadzie dobrej administracji w jej brzmieniu ustanowionym w art. 41 karty.
80. Niemniej jednak Irlandia pozostaje zobowiązana zorganizować swą procedurę w taki sposób, by wnioski o udzielenie azylu były rozpatrywane w najbardziej wydajny sposób, stosownie do wytyczonego przez dyrektywę 2005/85 celu szybkości postępowania. W tym względzie, zgodnie z art. 23 ust. 4 dyrektywy 2005/85, państwa członkowskie mogą przyspieszyć procedurę badania przesłanek określonych do uzyskania statusu uchodźcy, gdy wnioskodawca w sposób oczywisty nie może zostać za takiego uznany lub gdy wniosek jest oczywiście mało przekonujący z uwagi na mało dopuszczalne czy niewystarczające oświadczenia.
81. W kontekście powyższych uwag proponuję zatem, by Trybunał orzekł, że wykładni dyrektywy 2004/83, rozpatrywanej w świetle zasad i gwarancji proceduralnych określonych w ramach dyrektywy 2005/85 oraz zasady dobrej administracji, należy dokonywać w ten sposób, że nie stoi ona na przeszkodzie krajowej normie proceduralnej, która uzależnia rozpatrzenie wniosku o przyznanie ochrony uzupełniającej od uprzedniego oddalenia wniosku o udzielenie statusu uchodźcy.
III – Wnioski
82. W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał udzielił Supreme Court następującej odpowiedzi:
Wykładni dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony, rozpatrywanej w świetle zasad i gwarancji proceduralnych określonych w ramach dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich oraz w świetle zasady dobrej administracji należy dokonywać w ten sposób, że nie stoi ona na przeszkodzie krajowej normie proceduralnej, która uzależnia rozpatrzenie wniosku o przyznanie ochrony uzupełniającej od uprzedniego oddalenia wniosku o udzielenie statusu uchodźcy.