Sag T-466/16 RENV
NRW.Bank
mod
Den Fælles Afviklingsinstans
Rettens dom (Ottende Udvidede Afdeling) af 21. februar 2024
»Den Økonomiske og Monetære Union – bankunion – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber (SRM) – Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) – afgørelse fra Afviklingsinstansen om beregningen af ex ante-bidrag for 2016 – begrundelsespligt – princippet om forbud mod tilbagevirkende gyldighed – artikel 5, stk. 1, litra f), i delegeret forordning (EU) 2015/63 – udelukkelse af visse passiver fra beregningen af ex ante-bidrag – støttelån – understøttende udviklingsaktiviteter – ulovlighedsindsigelse«
1. Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber – støttebank – beregningen af ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) – udelukkelse af passiver i tilknytning til støttelån fra denne beregning – rækkevidde – passiv i tilknytning til en understøttende udviklingsaktivitet på konkurrencemæssigt grundlag med vinding for øje – udelukket
[Kommissionens forordning 2015/63, 13. betragtning, art. 3, nr. 28), og art. 5, stk. 1, litra f)]
(jf. præmis 45, 50, 58-63 og 261)
2. EU-institutioner – udøvelse af beføjelser – Kommissionens beføjelse til at vedtage delegerede retsakter – rækkevidde – komplekse vurderinger og evalueringer – vidt skøn – direktiv 2014/59 om et regelsæt for genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber – fastsættelse af kriterier for afpasningen af ex ante-bidrag – domstolsprøvelse – grænser
(Art. 290 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, 41. betragtning; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59)
(jf. præmis 90, 91, 97, 98 og 112)
3. Institutionernes retsakter – anvendelse ratione temporis – forbud mod tilbagevirkende kraft – undtagelser – betingelser – opfyldelse af et mål af almen interesse og beskyttelse af den berettigede forventning – tilbagetrækning af en afgørelse fra Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen) om fastsættelse af ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) for at afhjælpe en begrundelsesmangel – vedtagelse af en afgørelse, som træder i kraft på datoen for den foregående afgørelses ikrafttræden – ingen ændringer af beløbet for og beregningen af de pågældende bidrag – hensyntagen til formålet med bidragene til Afviklingsfonden – lovlighed
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, art. 2, art. 67, stk. 4, art. 69 og 70)
(jf. præmis 170, 172 og 173)
4. EU-retten – principper – ret til forsvar – ret til at blive hørt – rækkevidde – meddelelse fra Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen) til sagsøgeren om, at en afgørelse trækkes tilbage og erstattes – lovlighed – tilsidesættelse af retten til at blive hørt – foreligger ikke
[Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2, litra a)]
(jf. præmis 235 og 243)
5. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – afgørelse fra Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen) om fastsættelse af ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) – Afviklingsinstansens forpligtelse til at oplyse de berørte institutter om metoden til beregning af disse bidrag og om metoden til fastlæggelse af det årlige målniveau
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, art. 69, stk. 1 og 2, og art. 70, stk. 2; Rådets forordning 2015/81, art. 4; Kommissionens forordning 2015/63, art. 4, stk. 2; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59)
(jf. præmis 283 og 292-303)
Resumé
I et annullationssøgsmål anlagt til prøvelse af afgørelse SRB/ES/2022/23 fra Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen) af 27. april 2022 (herefter »den anfægtede afgørelse«) gav Retten ikke sagsøgeren medhold i annullationspåstanden og fremkom i denne forbindelse med vigtige afklarende bemærkninger dels om beregningen af ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden), navnlig for så vidt angår fortolkningen og anvendelsen af artikel 5, stk. 1, litra f), i delegeret forordning 2015/63 (1), dels om begrundelsen vedrørende fastlæggelsen af Afviklingsfondens årlige målniveau for bidragsperioden 2016.
NRW.Bank, sagsøgeren, er støttebank i Land Nordrhein-Westfalen (delstaten Nordrhein-Westfalen, Tyskland).
Den 15. april 2016 vedtog Afviklingsinstansen en afgørelse om ex ante-bidrag for 2016 til Den Fælles Afviklingsfond (SRB/ES/SRF/2016/06) fra kreditinstitutter og visse investeringsselskaber, herunder sagsøgeren. Den 20. maj 2016 vedtog Afviklingsinstansen en afgørelse om justering af ex ante-bidrag for 2016 til Den Fælles Afviklingsfond, der supplerer Afviklingsinstansens afgørelse af 15. april 2016 om ex ante-bidrag for 2016 til Den Fælles Afviklingsfond (SRB/ES/SRF/2016/13). I et annullationssøgsmål anlagt af sagsøgeren til prøvelse af disse to afgørelser (herefter »de oprindelige afgørelser«) afviste Retten sagen ved dom af 26. juni 2019, NRW.Bank mod SRB (sag T-466/16) (2). Ved dom af 14. oktober 2021, NRW.Bank mod SRB (sag C-662/19 P) (3), ophævede Domstolen Rettens dom, efter at sagsøgeren havde iværksat appel, og hjemviste sagen til Retten. Den 27. april 2022 vedtog Afviklingsinstansen den anfægtede afgørelse, hvorved den tilbagekaldte og erstattede de oprindelige afgørelser med henblik på at afhjælpe den begrundelsesmangel, som disse afgørelser var behæftet med, og som den havde konstateret efter Rettens domme (4).
Rettens bemærkninger
For det første sagsøgeren gjorde gældende, at bestemmelserne i artikel 5, stk. 1, litra f), i delegeret forordning 2015/63 skal fortolkes således, at de gør det muligt at udelukke passiver i tilknytning til de såkaldte »understøttende udviklingsaktiviteter«, der bl.a. består i erhvervelse af gældsinstrumenter på kapitalmarkedet (herefter »de omhandlede aktiviteter«), fra beregningen af ex ante-bidrag. Retten bemærkede, at det fremgår af disse bestemmelser, at de omhandlede passiver kun kan udelukkes fra beregningen af det pågældende instituts ex ante-bidrag op til størrelsen af dette instituts støttelån. For at de pågældende transaktioner kan kvalificeres som »støttelån«, skal de gennemføres på ikke-konkurrencemæssigt grundlag uden vinding for øje (5). Retten konstaterede, at de pågældende transaktioner dels gennemføres på det åbne kapitalmarked, hvor andre aktører opererer, udfører de samme former for aktiviteter og kan erhverve de samme gældsinstrumenter som støttebankerne – og på de samme markedsvilkår som disse. På et sådant marked konkurrerer støttebankerne pr. definition direkte med disse andre aktører på markedet, og de pågældende aktiviteter kan derfor ikke anses for at blive udøvet på ikke-konkurrencemæssigt grundlag. Dels har de omhandlede aktiviteter til formål at skabe, og skaber, indtægter, for så vidt som de består i at opnå rentemarginaler med henblik på at finansiere støttebankernes bankvirksomhed som sådan. Disse aktiviteter kan derfor ikke anses for at blive udøvet uden vinding for øje.
Denne konklusion drages ikke i tvivl af sagsøgerens argument om, at »det endelige formål« med disse aktiviteter ikke er at opnå fortjeneste, da den ikke må udlodde udbytte. Vurderingen af, om en aktivitet udøves uden vinding for øje (6), foretages således på baggrund af arten af hver af de pågældende aktiviteter, idet det ikke er relevant, om det overskud, der skabes ved denne aktivitet, senere anvendes til at finansiere udviklingsaktiviteterne, som for deres vedkommende udøves uden vinding for øje. Enhver anden fortolkning ville svare til at anse de pågældende aktiviteter for at blive udøvet uden vinding for øje alene med den begrundelse, at de udøves af en støttebank, hvilket ville medføre, at den betingelse, der følger af anvendelsen af udtrykket »på ikke-konkurrencemæssigt grundlag uden vinding for øje«, mistede sit indhold (7).
Retten konkluderede derfor, at artikel 5, stk. 1, litra f), i delegeret forordning 2015/63, sammenholdt med samme delegerede forordnings artikel 3, nr. 27) og 28), skal fortolkes således, at den ikke gør det muligt at udelukke passiver i tilknytning til understøttende udviklingsaktiviteter udøvet af støttebanker, såsom sagsøgeren, fra beregningen af deres ex ante-bidrag.
For det andet fremhævede Retten, at Europa-Kommissionen inden for rammerne af en delegeret beføjelse som omhandlet i artikel 290 TEUF ved udøvelsen af de beføjelser, som den er tillagt, råder over et vidt skøn, når den bl.a. skal foretage komplekse vurderinger og evalueringer. Retten fandt, at dette er tilfældet hvad angår fastsættelsen af regler, der præciserer, hvorledes ex ante-bidrag afpasses forholdsmæssigt efter risikoprofil (8). Under disse omstændigheder skal Unionens retsinstanser – hvad angår metoden til at risikoafpasse de årlige basisbidrag – begrænse sig til at undersøge, om Kommissionens udøvelse af sit skøn er behæftet med en åbenbar fejl, om der foreligger magtfordrejning, eller om den åbenbart har overskredet grænserne for sit skøn. Ifølge Retten har sagsøgeren ikke påvist, at artikel 5, stk. 1, litra f), i delegeret forordning 2015/63 var behæftet med en åbenbar fejl, at der forelå magtfordrejning, eller at den åbenbart havde overskredet grænserne for Kommissionens skønsbeføjelse, fordi den ikke udelukkede passiver i tilknytning til de regionale støttebankers understøttende udviklingsaktiviteter fra beregningen af deres ex ante-bidrag.
For det tredje bemærkede Retten, at den anfægtede afgørelse blev vedtaget for at afhjælpe den begrundelsesmangel, hvormed de oprindelige afgørelser var behæftet, og som Afviklingsinstansen havde konstateret efter Rettens domme, uden at denne afgørelse eller disse domme ændrede rækkevidden af sagsøgerens forpligtelse til at betale et ex ante-bidrag for bidragsperioden 2016, således som det var blevet fastsat ved de oprindelige afgørelser og forelå for denne bidragsperiode. Under disse særlige omstændigheder kunne den anfægtede afgørelse, såfremt Afviklingsinstansen ikke havde vedtaget den med virkning fra det tidspunkt, hvor den første af de oprindelige afgørelser fik virkning, ikke have haft retsvirkninger i perioden fra den 15. april 2016 til den 27. april 2022, i hvilken sagsøgeren ville have været fritaget for sin pligt til at betale ex ante-bidrag for bidragsperioden 2016, selv om denne var underlagt denne forpligtelse i henhold til forordning nr. 806/2014 (9). Ligeledes ville Afviklingsfonden i denne periode, i strid med de samme bestemmelser, ikke have modtaget de midler, der hidrørte fra sagsøgerens ex ante-bidrag, hvilket ville have undermineret gennemførelsen af direktiv 2014/59, forordning nr. 806/2014 og delegeret forordning 2015/63. Formålet med at vedtage den anfægtede afgørelse med virkning fra den 15. april 2016 var følgelig at sikre, at den fandt anvendelse på det tidspunkt, hvor sagsøgerens forpligtelse til at betale ex ante-bidrag for 2016 opstod, og således undgå et resultat, der var i strid med den gældende lovgivning. For at nå dette mål var det således nødvendigt, at denne afgørelse trådte i kraft på et tidspunkt, der lå før dens vedtagelse.
For det fjerde og sidste bemærkede Retten, at de institutter, der skal betale ex ante-bidrag, ved læsningen af den afgørelse, hvorved disse bidrag fastsættes, i det mindste skal kunne forstå hovedtrinene i metoden til beregning af beløbet for det årlige målniveau for den pågældende bidragsperiode.
Hvad angår tilstrækkeligheden af begrundelsen for den anfægtede afgørelse anførte Retten, at bidragsperioden 2016 svarer til det første år af den indledende periode på otte år. Det fremgår af den anfægtede afgørelse, at Afviklingsinstansen ved fastlæggelsen af det årlige målniveau fulgte de følgende to hovedtrin. Først fastsatte den det forventede beløb for det endelige målniveau, og derefter dividerede den dette beløb med otte for at tage hensyn til den omstændighed, at den indledende periode omfattede otte bidragsår. Der er derimod intet, der tyder på, at beregningen af det årlige målniveau for bidragsperioden 2016 blev foretaget efter en anden matematisk formel end den, der fremgår af den anfægtede afgørelse, eller at den omfattede andre yderligere trin, som der ikke blev redegjort for i den anfægtede afgørelse. Under disse omstændigheder fandt Retten, at Afviklingsinstansen i den anfægtede afgørelse ikke undlod at redegøre for hovedtrinene i metoden til beregning af beløbet for det årlige målniveau for bidragsperioden 2016.
Med hensyn til det forventede beløb for det endelige målniveau bemærkede Retten, at dette beløb kan udledes af den matematiske formel i den anfægtede afgørelse.
Hvad angår Afviklingsinstansens fremgangsmåde ved fastlæggelsen af det forventede beløb for det endelige målniveau baserede denne sin analyse på den omstændighed, at dette beløb i henhold til forordning nr. 806/2014 ved udgangen af den indledende periode skulle svare til mindst 1% af de dækkede indskud i alle de institutter, der er meddelt tilladelse i alle de medlemsstater, der deltager i den fælles afviklingsmekanisme. I denne henseende tog den hensyn til den forventede udvikling i dækkede indskud – fra disse indskuds størrelse i 2015 indtil udgangen af den indledende periode, dvs. indtil udgangen af 2023 – i alle de institutter, der er meddelt tilladelse i alle de deltagende medlemsstater. Desuden fastsatte Afviklingsinstansen i første omgang en årlig vækstrate for de nævnte dækkede indskud på 3% for perioden 2015-2023, hvorefter den imidlertid nedsatte denne procentdel for at tage hensyn til analysen af konjunkturudviklingen og den potentielle procykliske indvirkning, som ex ante-bidragene kunne have på institutternes finansielle situation. Den anvendte således en årlig vækstrate for dækkede indskud på under 3% for perioden 2015-2023 med henblik på at fastlægge det endelige målniveau.
Endelig fremhævede Retten, at Afviklingsinstansen på tidspunktet for fastlæggelsen af det årlige målniveau for bidragsperioden 2016 ikke rådede over pålidelige data om den sandsynlige udvikling i institutternes dækkede indskud i perioden 2015-2023, da der først var blevet indført en ny definition af dækkede indskud et år tidligere (10). I mangel af sådanne data måtte Afviklingsinstansen vurdere den forventede udvikling i disse indskud på grundlag af vækstraterne for husholdningers og ikke-finansielle erhvervsdrivende selskabers indskud.
Under disse særlige omstændigheder, og i øvrigt henset til den omstændighed, at den anfægtede afgørelse vedrørte den første bidragsperiode efter vedtagelsen af forordning nr. 806/2014, kunne institutterne som velunderrettede erhvervsdrivende med rimelighed forvente, at Afviklingsinstansen ved fastlæggelsen af det årlige målniveau for denne periode ligeledes ville tage hensyn til det forventede endelige målniveau, således som det fremgik af begrundelsen til Kommissionens forslag, som førte til vedtagelsen af denne forordning (11).
Retten fandt følgelig, at institutterne var i stand til at forstå den hovedfremgangsmåde, som Afviklingsinstansen ville følge ved fastlæggelsen af det endelige målniveau med henblik på at fastlægge det årlige målniveau for bidragsperioden 2016.